Presuda T-693/16 P RENV-RX
(objavljeno u ulomcima)
HG
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (četvrto vijeće) od 15. prosinca 2021.
„Žalba – Javna služba – Dužnosnici – Rad u trećoj zemlji – Obiteljski smještaj koji je uprava stavila na raspolaganje – Nepoštovanje obveze boravka obitelji u obiteljskom smještaju – Stegovni postupak – Stegovna mjera odgode napredovanja u viši stupanj – Naknada štete koju je pretrpjela Unija – Članak 22. Pravilnika o osoblju – Odbijanje merituma tužbe – Ukidanje povodom žalbe – Presuda o žalbi koju je Sud preispitao i koja je ukinuta – Vraćanje predmeta na ponovno suđenje Općem sudu”
1. Dužnosnici – Prava i obveze – Obveza lojalnog postupanja – Doseg – Utvrđenje povrede obveze – Kriteriji za ocjenu – Razlozi koji su doveli do dužnosnikova ponašanja – Uključenost
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 11.)
(t. 93.-98.)
2. Tužbe dužnosnikâ – Neograničena nadležnost – Doseg – Mogućnost uzimanja u obzir dodatnog razloga u odnosu na pobijani akt
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 22., st. 3. i čl. 91. st. 1.)
(t. 102., 104.)
3. Dužnosnici – Povrat preplaćenih iznosa – Područje primjene – Korist u naravi dodijeljena dužnosniku – Uključenost
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 85.)
(t. 109.)
4. Dužnosnici – Povrat preplaćenih iznosa – Rok zastare – Pozivanje dužnosnika koji je počinio tešku povredu dužnosti – Postupak povrata preplaćenih iznosa i naknada štete koju je pretrpjela Unija zbog teške povrede dužnosti koju je počinio dužnosnik – Različiti uvjeti primjene – Nedopuštenost
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 22. i 85.)
(t. 112., 113.)
5. Dužnosnici – Stegovne mjere – Stegovni postupak – Povreda koju treba uzeti u obzir za potrebe stegovnog postupka – Definicija povrede od strane uprave – Izmjena opsega ili prirode povrede tijekom faze istrage – Dopuštenost s obzirom na poštovanje prava obrane
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, Prilog IX., čl. 1. do 3. i čl. 12. st. 1. i 2.)
(t. 159.)
6. Dužnosnici – Stegovne mjere – Postupak – Poštovanje prava obrane – Istražne mjere koje su provele istražne službe – Obveza uprave da te mjere uključi u spis koji prosljeđuje stegovnom povjerenstvu i dotičnom dužnosniku
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 2. t. (b); Pravilnik o osoblju za dužnosnike, Prilog XI., čl. 13. st. 1.)
(t. 163.)
7. Dužnosnici – Stegovne mjere – Sankcija – Diskrecijska ovlast tijela za imenovanje – Mišljenje stegovnog povjerenstva – Mogućnost zainteresirane osobe da ospori mišljenje prilikom tužbe protiv odluke o sankciji – Pretpostavke – Uzimanje u obzir ocjene stegovnog povjerenstva u odluci o sankciji
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, Prilog IX., čl. 3. i 11. do 18.)
(t. 170.)
8. Dužnosnici – Stegovne mjere – Funkcije i ovlasti stegovnog povjerenstva i tijela za imenovanje – Stegovno povjerenstvo – Ovlast nadzora pravilnosti istražnog postupka – Nepostojanje
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, Prilog IX., čl. 17. i 18.)
(t. 240.)
9. Dužnosnici – Prava i obveze – Posebne i odstupajuće odredbe koje se primjenjuju na dužnosnike koji su upućeni na rad u treću zemlju – Stavljanje na raspolaganje smještaja za zaposlenike – Smještaj veličine koja odgovara potrebama dužnosnikove obitelji – Obveza boravka obitelji u obiteljskom smještaju – Povreda – Teška povreda dužnosti – Šteta koju je Unija pretrpjela, a koja odgovara stanarinama plaćenima za smještaj za zaposlenike – Obveza dužnosnika da nadoknadi tu štetu
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 11. i 22. i Prilog X., čl. 5. st. 1.)
(t. 295., 300., 302.)
10. Dužnosnici – Stegovne mjere – Stegovni postupak – Rokovi – Obveza uprave da postupi u razumnom roku – Ocjena
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 22. i 85.; Uredba br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 81.)
(t. 307.-310.)
11. Dužnosnici – Prava i obveze – Prijava činjenica na temelju kojih se može pretpostaviti postojanje nezakonite aktivnosti ili teške povrede – Zaštita od stegovnih postupaka – Granice
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 22.a st.1.)
(t. 315.)
12. Tužbe dužnosnikâ – Neograničena nadležnost – Doseg – Mogućnost smanjenja novčane naknade koja se zahtijeva od dužnosnika zbog teške povrede dužnosti – Doprinos institucije punom ostvarenju štete
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 22. st. 3. i čl. 91. st. 1.)
(t. 318., 319.)
Kratak prikaz
Žalitelj, HG, je između 2008. i 2013. radio kao savjetnik u delegaciji Europske komisije u trećoj zemlji. U tom kontekstu, Komisija mu je pod određenim uvjetima od rujna 2008. na vrijeme od dvije godine stavila na raspolaganje stan za zaposlenike koji je ona iznajmila, a koji odgovara potrebama njegove obitelji.
Međutim, žalitelj je u tom stanu boravio tek nekoliko dana u tjednu, bez svoje obitelji, što je opravdao postojanjem obiteljskih problema ili nereda u stanu, o čemu je u listopadu 2008. obavijestio voditeljicu uprave delegacije.
Nakon istrage koju je proveo Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF), koji je Komisiji preporučio da pokrene stegovni postupak protiv žalitelja i da od njega povrati stanarine plaćene za stan, a zatim istrage Ureda Komisije za istražne radnje i stegovne postupke (IDOC), potonja je u srpnju 2014. odlučila pokrenuti takav postupak pred stegovnim povjerenstvom zbog sankcioniranja povrede više obveza iz Pravilnika o osoblju i s ciljem povrata stanarine na temelju članka 22. Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske unije (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju), u pogledu naknade štete od strane dužnosnika koju je Unija zbog njih pretrpjela. Krajem listopada 2014. to je povjerenstvo donijelo mišljenje u kojem je predložilo Komisiji da od žalitelja traži povrat stanarina plaćenih od siječnja 2009. do kolovoza 2010. i da mu kao sankciju naloži odgodu napredovanja u viši stupanj u trajanju od 18 mjeseci.
Tijelo za imenovanje Komisije je u veljači 2015. donijelo odluku (u daljnjem tekstu: sporna odluka) koja je bila u skladu s mišljenjem stegovnog povjerenstva.
Budući da je žalba koju je žalitelj podnio protiv sporne odluke odbijena, on je Službeničkom sudu podnio tužbu osobito za poništenje sporne odluke i, podredno, za smanjenje iznosa koji mora vratiti Komisiji. Međutim, Službenički sud je odbio tu tužbu(1).
Povodom žaliteljeve žalbe, Opći sud je ukinuo prvostupanjsku presudu zbog toga što je Službenički sud iskrivio spis, počinio pogreške koje se tiču prava i povrijedio obvezu obrazlaganja(2). Međutim, odlučujući o meritumu, Opći sud je u biti potvrdio njome izrečenu stegovnu mjeru, pri čemu je smanjio iznos novčane naknade koja se duguje Komisiji. U svojoj presudi Opći sud pojašnjava, među ostalim, doseg obveze lojalnog postupanja koju imaju dužnosnici, pretpostavke za financijsku odgovornost dužnosnika zbog teške povrede dužnosti te pravila koja uređuju stegovne postupke.
Ocjena Općeg suda
Kad je, najprije riječ o obvezi lojalnog postupanja koja se dužnosnicima nalaže, osobito, na temelju članka 11. Pravilnika o osoblju, Opći sud navodi da ocjenjivanje lojalnog postupanja neke osobe znači ocjenjivanje njezina ponašanja u odnosu na tijelo ili osobu prema kojoj treba lojalno postupati ovisno o kontekstu, i da se stoga razlozi koji su dužnosnika doveli do određenog ponašanja uzimaju u obzir za utvrđivanje je li postupao lojalno prema Uniji. S obzirom na to, Opći sud potvrđuje zaključak iz sporne odluke prema kojem se utvrđuje nedostatak lojalnog postupanja žalitelja, precizirajući da u slučaju dužnosnika koji je zatražio smještaj za zaposlenike za potrebe svoje obitelji, obveza lojalnog postupanja zahtijeva da on boravi u tom smještaju sa svojom obitelji ili da se izjasni da od njega mora odustati jer trajne poteškoće sprečavaju da se obitelj nakon razumnog roka useli u taj smještaj.
Stoga je Opći sud zatim izvršio ispitivanje eventualne financijske odgovornosti žalitelja na temelju članka 22. Pravilnika o osoblju, koji predviđa da se od dužnosnika može zahtijevati da u cijelosti ili djelomično nadoknadi štetu koju je Unija pretrpjela zbog dužnosnikove teške povrede dužnosti tijekom obavljanja poslova ili u vezi s obavljanjem poslova.
Uvodno podsjeća na mogućnost suda koji odlučuje o meritumu da prilikom izvršavanja neograničene nadležnosti na temelju članka 22. Pravilnika o osoblju, donese vlastitu ocjenu i obrazloženje za utvrđivanje financijske odgovornosti dužnosnika, kao i s tim u vezi doda dodatno obrazloženje u odnosu na spornu odluku.
Opći sud zatim potvrđuje kvalifikaciju žaliteljeva ponašanja, tj. nepravilnu upotrebu stana za zaposlenike, koja je produljena nakon razumnog roka, a da pritom nije poduzeo nikakve korake u odnosu na delegaciju kako bi joj ponovno stavio stan na raspolaganje, kao tešku povredu dužnosti za koju on može financijski odgovarati na temelju članka 22. Pravilnika o osoblju. Usto, za cijelo vrijeme trajanja najma, Unija je pretrpjela štetu koja odgovara ukupnim stanarinama koje su plaćene za stan za zaposlenike veličine za potrebe obitelji koji je dodijeljen žalitelju, a da najam takvog stana nije bio opravdan te od toga nije mogao imati nikakve koristi. Činjenica koju ističe žalitelj, da se najam nije mogao prekinuti u prvoj godini nema utjecaja na to utvrđenje.
Međutim, izvršavajući neograničenu nadležnost Opći sud utvrđuje da je Komisija, koju u ovom slučaju na licu mjesta predstavlja voditeljica uprave delegacije, pridonijela punom ostvarenju štete koju je pretrpjela iako je mogla smanjiti njezin opseg. U tom slučaju, voditeljica uprave delegacije trebala je od žalitelja zahtijevati da napusti svoje smještaj za zaposlenike, umjesto da ga je samo upozorila na nepravilnost njegove situacije. Stoga i s obzirom na sve okolnosti slučaja, Opći sud smatra ex æquo et bono da treba smanjiti žaliteljevu naknadu štete koju je pretrpjela Unija.
U pogledu žaliteljeva pozivanja na petogodišnju zastaru predviđenu člankom 85. Pravilnika o osoblju u slučaju zahtjeva za povrat preplaćenih iznosa i, podredno, onu predviđenu u uredbi o općem proračunu Unije(3), Opći sud navodi da kako bi se povratila korist koja je dodijeljena u naravi, kao što je stavljanje na raspolaganje stana za zaposlenike, institucije mogu, ovisno o okolnostima, primijeniti tužbu za povrat preplaćenih iznosa na temelju navedenog članka 85., ili postupak predviđen člankom 22. Pravilniku o osoblju, naglašavajući da se postupci predviđeni tim dvjema odredbama razlikuju u prirodi i u uvjetima za osnovanost i donošenje predmetnih odluka. Međutim, budući da je Komisija u predmetnom slučaju primijenila postupak predviđen člankom 22. Pravilnika o osoblju, petogodišnja zastara predviđena člankom 85. Pravilnika o osoblju se ovdje ne primjenjuje, a uostalom ni ona predviđena uredbom o općem proračunu Unije. U nepostojanju zakonskog roka zastare za donošenje odluke na temelju članka 22. Komisija je na temelju zahtjeva pravne sigurnosti bila dužna samo donijeti odluku u razumnom roku, što je u ovom slučaju, s obzirom na sve okolnosti predmeta, bilo ispunjeno.
Osim toga, Opći sud je odbio priznati žalitelju svojstvo zviždača u smislu članka 22.a Pravilnika o osoblju kao olakotnu okolnosti u pogledu njegove financijske odgovornosti. Naime, čak i ako je žalitelj točno prijavio prijevarno ponašanje jednog kolege, ne može se pozivati na svojstvo zviždača, pod pretpostavkom da je takvo svojstvo moglo biti olakotna okolnost, s obzirom na to da su prijavljene činjenice već bile poznate i nemaju nikakve veze s činjenicama koje se njemu stavljaju na teret.
Naposljetku, kad je riječ o pravilima koja uređuju stegovne postupke, Opći sud podsjeća na to da moguća povreda koja se dužnosniku stavlja na teret ne mora biti precizno određena od početka faze istrage koja prethodi stegovnom postupku u pravom smislu riječi, nego da se u tom pogledu mogu izvršiti prilagodbe tijekom istrage uzimajući u obzir njezin tijek. Konkretno, u slučaju stegovnog postupka pred stegovnim povjerenstvom povreda koja se stavlja na teret dužnosniku o kojem je riječ definirana je izvješću tijela za imenovanje koje se podnosi prilikom pokretanja postupka pred tim povjerenstvom, znači nakon te faze istrage.
Suprotno onome što tvrdi žalitelj, na tijelu za imenovanje je, i ovisno o slučaju, na sudu koji odlučuje, da provjeri pravilnost istražnog postupka, a zatim cjelokupnog stegovnog postupka, a ne na stegovnom povjerenstvu, koje mora nadzirati samo pravilnost odvijanja postupka koji se vodi pred njim. Međutim, ako potonje smatra da je prethodni istražni postupak nedovoljan, na njemu je da ga nadopuni vlastitim pitanjima, odnosno kontradiktornom istragom.
Kad je riječ o istražnim mjerama istražnih službi, Opći sud za potrebe poštovanja prava obrane zahtijeva da su dio spisa dostavljenog stegovnom povjerenstvu i zainteresiranoj osobi, tim više kada tijelo za imenovanje ili stegovno povjerenstvo odluku temelje na rezultatima tih mjera.
Naposljetku, Opći sud pojašnjava da u slučaju tužbe kojom se zahtijeva samo poništenje konačne odluke tijela za imenovanje kojom se nalaže sankcija, tužbeni razlozi i prigovori koje dotični dužnosnik ističe protiv ocjena iz mišljenja stegovnog vijeća koje prethodi toj odluci bespredmetni su samo ako konačna odluka jasno odstupa od tih ocjena ili ne vodi računa o njima.