Language of document : ECLI:EU:T:2014:683

Zaak T‑457/09

Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun – Herstructurering van WestLB – Steun die tot doel heeft een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen – Artikel 87, lid 3, sub b, EG – Beschikking waarbij de steunmaatregel onder bepaalde voorwaarden verenigbaar wordt verklaard met de gemeenschappelijke markt – Beroep tot nietigverklaring – Individuele geraaktheid – Procesbelang – Ontvankelijkheid – Collegialiteit – Motiveringsplicht – Richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden – Evenredigheid – Non-discriminatiebeginsel – Artikel 295 EG – Artikel 7, lid 4, van verordening (EG) nr. 659/1999”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Eerste kamer – uitgebreid) van 17 juli 2014

1.      Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Individueel geraakt – Criteria – Beschikking van de Commissie waarbij steun onder bepaalde voorwaarden verenigbaar wordt verklaard met de gemeenschappelijke markt – Beroep ingesteld door een associatie van spaarbanken die rechtspersoonlijkheid bezit – Hoedanigheid van steunverlener – Geen – Niet-ontvankelijkheid

(Art. 230, vierde alinea, EG)

2.      Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Individueel geraakt – Criteria – Beschikking van de Commissie waarbij steun onder bepaalde voorwaarden verenigbaar wordt verklaard met de gemeenschappelijke markt – Beroep ingesteld door een aandeelhouder van de onderneming die de steun ontvangt – Ander procesbelang dan dat van de onderneming die de steun ontvangt – Ontvankelijkheid

(Art. 230, vierde alinea, EG)

3.      Beroep tot nietigverklaring – Procesbelang – Beroep tegen een ingetrokken handeling – Respectieve gevolgen van intrekking en nietigverklaring

(Art. 231 EG en 233 EG)

4.      Gerechtelijke procedure – Aanvoering van nieuwe middelen in de loop van het geding – Voorwaarden – Nieuw middel – Begrip

(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 44, lid 1, sub c, en 48, lid 2)

5.      Commissie – Collegialiteitsbeginsel – Draagwijdte – Vaststelling van een beschikking inzake staatssteun via de schriftelijke procedure – Schending van het Reglement van orde van de Commissie – Geen

(Reglement van orde van de Commissie, art. 1 en 12)

6.      Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd – Steun om een ernstige verstoring van de economie van een lidstaat te verhelpen – Goedkeuring van de steun onder bepaalde voorwaarden – Toelaatbaarheid

(Art. 87, lid 3, sub b, EG)

7.      Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Rechterlijke toetsing – Grenzen – Mogelijkheid om richtsnoeren vast te stellen – Gevolgen – Zelfbeperking van haar beoordelingsbevoegdheid

(Art. 87, lid 3, EG)

8.      Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd – Steun om een ernstige verstoring van de economie van een lidstaat te verhelpen – Steun voor een in moeilijkheden verkerende systeembank – Onderzoek van de steun tegen de achtergrond van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun – Toelaatbaarheid

(Art. 87, lid 3, sub b, EG; mededeling 2004/C 244/02 van de Commissie)

9.      Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beschikking van de Commissie inzake staatssteun – Karakterisering van de aantasting van de mededinging en van de ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten – Verwijzing naar de in een voorlopig besluit gegeven motivering – Toelaatbaarheid

(Art. 87, lid 1, EG en 253 EG)

10.    Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beschikking van de Commissie inzake staatssteun – Beschikking inzake steun voor herstructurering van een onderneming in moeilijkheden – Beschikking waarbij de steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard onder bepaalde voorwaarden die in het herstructureringsplan zijn opgenomen – Verplichting om de noodzaak van elke voorwaarde aan te tonen – Geen

(Art. 253 EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 7, lid 4; mededeling 2004/C 244/02 van de Commissie)

11.    Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd – Steun voor herstructurering van een onderneming in moeilijkheden – Beschikking waarbij de steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard onder bepaalde voorwaarden die in het herstructureringsplan zijn opgenomen – Eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel – Draagwijdte

(Art. 87, lid 3, EG)

12.    Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Beschikking inzake steun voor herstructurering van een onderneming in moeilijkheden – Beschikking waarbij de steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard onder bepaalde voorwaarden die in het herstructureringsplan zijn opgenomen – Schending van het gelijkheidsbeginsel – Geen

(Art. 87, lid 3, sub c, EG)

13.    Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd – Toetsing aan artikel 87 EG – Mogelijkheid voor de Commissie om rekening te houden met de evolutie van de gemeenschappelijke markt ten opzichte van een vroegere beschikking

(Art. 87, lid 3, sub b, EG)

14.    Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Misbruik van bevoegdheid – Begrip

(Art. 230 EG)

15.    Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd – Beschikking waarbij steun onder bepaalde voorwaarden verenigbaar wordt verklaard met de gemeenschappelijke markt – Verplichting tot verkoop van de onderneming die steun ontvangt – Eerbiediging van de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten – Geen schending

(Art. 87, lid 3, EG en 295 EG)

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 83‑109)

2.      Behoudens in het geval dat iemand een procesbelang geldend kan maken dat losstaat van dat van een door een handeling van de Unie geraakte onderneming waarvan die persoon een deel van het kapitaal in handen heeft, kan iemand zijn belangen wat die handeling betreft enkel verdedigen door zijn rechten uit te oefenen als vennoot van de onderneming die een beroepsrecht heeft.

Met betrekking tot een beschikking van de Commissie waarbij staatssteun aan een bank verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard onder bepaalde voorwaarden, valt het procesbelang van de aandeelhouders van de bank die de steun ontvangt, samen met dat van de bank voor zover die beschikking de bank ertoe verplicht haar balans in te krimpen, zodat de aandeelhouders in zoverre niet individueel zijn geraakt. Deze beschikking raakt de aandeelhouders van de bank daarentegen wel individueel in zoverre zij de goedkeuring van de steun afhankelijk stelt van de nakoming van de verplichting voor die aandeelhouders om de bank te verkopen aan een onafhankelijke derde.

(cf. punten 112, 120)

3.      Op een beroep tot nietigverklaring hoeft niet meer te worden beslist in het geval dat een verzoeker die aanvankelijk procesbelang had, door een gebeurtenis die heeft plaatsgevonden na de instelling van dat beroep geen persoonlijk belang meer heeft bij de nietigverklaring van de bestreden handeling, hetgeen betekent dat de nietigverklaring van deze handeling op zichzelf geen rechtsgevolgen meer kan hebben.

Een verzoeker kan evenwel belang blijven houden bij de nietigverklaring van een ingetrokken handeling, aangezien de intrekking niet dezelfde rechtsgevolgen heeft als een eventuele nietigverklaring door het Gerecht. De intrekking van een handeling van een instelling houdt immers niet een erkenning van haar onwettigheid in en werkt ex nunc, terwijl een eventuele nietigverklaring ex tunc werkt.

In deze context kan een verzoeker er belang bij houden om de nietigverklaring te vorderen van een hem rechtstreeks rakende handeling waaraan geen uitvoering is gegeven en die werd ingetrokken nadat beroep tot nietigverklaring werd ingesteld, teneinde van de Unierechter de vaststelling van een jegens hem begane onrechtmatigheid te verkrijgen, zodat deze vaststelling als grondslag kan dienen voor een eventueel beroep tot schadevergoeding waarmee de door de bestreden handeling berokkende schade op passende wijze kan worden vergoed.

(cf. punten 130, 131, 137)

4.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 160, 161)

5.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 164‑173)

6.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 181‑186)

7.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 190, 191)

8.      De door de Commissie vastgestelde richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden kunnen in beginsel geschikt worden geacht om de verenigbaarheid van steun die noodzakelijk wordt geacht om een ernstige verstoring in een economie van een lidstaat op te heffen, met de gemeenschappelijke markt te beoordelen, met name indien de begunstigden van de steun systeembanken zijn waarvan de economische levensvatbaarheid dusdanig werd bedreigd, dat hun voortbestaan op het spel kwam te staan.

Het feit dat een dergelijke steunmaatregel noodzakelijk is om een ernstige verstoring in een economie op te heffen, betekent dus niet dat hij niet kan worden beschouwd als steun ten behoeve van een onderneming in moeilijkheden in de zin van punt 9 van deze richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun. Volgens dit punt verkeert een onderneming in moeilijkheden wanneer zij niet in staat is – noch met haar eigen middelen, noch met middelen die haar eigenaren/aandeelhouders of haar schuldeisers bereid zijn in te brengen – de verliezen te stelpen die, zonder externe steun van de overheid, op korte of middellange termijn vrijwel zeker tot haar faillissement zouden leiden. Een bank waarvan de economische levensvatbaarheid dusdanig wordt bedreigd, dat haar voortbestaan op het spel staat, kan in beginsel als een onderneming in moeilijkheden worden beschouwd.

Bovendien zijn in bovengenoemde richtsnoeren een aantal eisen geformuleerd waaraan herstructureringssteun moet voldoen om als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te kunnen worden beschouwd: er moet voor de begunstigde onderneming een herstructureringsplan zijn opgesteld dat het mogelijk moet maken binnen een redelijk tijdsbestek haar levensvatbaarheid op lange termijn te herstellen, de steunmaatregel moet vergezeld gaan van maatregelen om ongerechtvaardigde concurrentievervalsing te voorkomen, en de steun moet beperkt blijven tot het strikt noodzakelijke minimum aan herstructureringskosten. De Commissie heeft het recht om te verlangen dat steun die wegens de financiële crisis wordt toegekend aan systeembanken, aan die eisen voldoet, zelfs als die steun bedoeld is om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen.

(cf. punten 195‑197)

9.      Artikel 87, lid 1, EG verbiedt steunmaatregelen die het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden en de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen. De Commissie hoeft echter in het kader van haar beoordeling van deze twee voorwaarden niet vast te stellen dat de toegekende steun de handel tussen lidstaten daadwerkelijk beïnvloedt en de mededinging daadwerkelijk verstoort, maar moet alleen onderzoeken of die steunmaatregelen dit handelsverkeer ongunstig kunnen beïnvloeden en de mededinging kunnen vervalsen.

Het feit dat de Commissie in een beschikking waarbij steun onder bepaalde voorwaarden verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard, niet heeft aangetoond dat de steunmaatregel tot concurrentievervalsing heeft geleid, kan derhalve geen schending van artikel 87, lid 1, EG of van haar motiveringsplicht opleveren. De enige vragen die ertoe doen, zijn of de Commissie in die beschikking heeft gemotiveerd waarom deze steunmaatregel de mededinging kan verstoren, en, in voorkomend geval, of verzoeker de onjuistheid van die motivering heeft weten aan te tonen.

Met betrekking tot de motivering van de kwalificatie van een overheidsmaatregel als steun in de zin van artikel 87, lid 1, EG, en daarmee ook van de vraag of die maatregel tot concurrentievervalsing kon leiden, kan de Commissie in de definitieve beschikking volledig verwijzen naar de in een voorlopig besluit gegeven motivering ter zake, voor zover enerzijds de lidstaat die in haar aanmelding had erkend dat sprake was van staatssteun, deze kwalificatie niet heeft aangevochten na de vaststelling van het voorlopige besluit en, anderzijds, het voorlopige besluit betrekking had op dezelfde overheidsmaatregel, dezelfde begunstigde en hetzelfde doel, zodat het besluit en de beschikking in een verwant en voldoende vergelijkbaar feitelijk en juridisch kader tot stand zijn gekomen. Bijgevolg geldt in een dergelijk geval voor de Commissie niet zonder meer de verplichting om bij de vaststelling van het definitieve besluit waarin zij dezelfde maatregel nog steeds als staatssteun kwalificeert, opnieuw onderzoek te doen naar de mededingingssituatie op het moment van die vaststelling.

De motivering van een besluit waarin herstructureringssteun ten gunste van een onderneming – die in belangrijke mate grensoverschrijdend actief is in een sector die op het niveau van de Unie is geliberaliseerd, en die zonder de steun wellicht van de markt was verdwenen – als staatssteun wordt gekwalificeerd, mag bovendien uiterst summier zijn.

(cf. punten 228, 229, 235, 240, 241, 243, 254, 259)

10.    In het kader van een beschikking houdende goedkeuring van herstructureringssteun dient de Commissie met name in de eerste plaats aan te tonen dat de goedgekeurde maatregel daadwerkelijk als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG moet worden gekwalificeerd, in de tweede plaats na te gaan of de betrokken lidstaat heeft aangetoond dat de steunmaatregel onder een van de in artikel 87, lid 3, EG bedoelde uitzonderingen kan vallen, en in de derde plaats vast te stellen dat, gelet op het pakket maatregelen dat is voorzien in het herstructureringsplan waaraan de lidstaat zich heeft gecommitteerd, kan worden aangenomen dat de begunstigde van de steun op lange termijn levensvatbaar zal zijn en dat de door de steunmaatregel veroorzaakte concurrentievervalsing niet buitensporig is.

De Commissie hoeft daarentegen niet van elke in het herstructureringsplan voorziene maatregel de noodzaak aan te tonen, noch is zij verplicht ernaar te streven dat van de maatregelen die ervoor kunnen zorgen dat bovengenoemde doelstellingen worden bereikt, enkel de minst belastende worden opgelegd. Dit ligt slechts anders indien de betrokken lidstaat zich eerder heeft gecommitteerd aan een minder belastend herstructureringsplan waarmee die doelstellingen op even adequate wijze kunnen bereikt, dan wel indien die staat zich tegen de opneming van bepaalde maatregelen in het herstructureringsplan heeft verzet en zich aan dat plan heeft gecommitteerd omdat de Commissie hem definitief had meegedeeld dat de steun zonder die maatregelen niet zou worden goedgekeurd. In die gevallen kan immers het besluit om de toekenning van de steun afhankelijk te stellen van de uitvoering van de genoemde maatregelen, niet aan de betrokken lidstaat worden toegeschreven.

Deze beginselen gelden tevens wanneer de Commissie besluit om, overeenkomstig artikel 7, lid 4, van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 EG, aan een beschikking houdende goedkeuring van herstructureringssteun een voorwaarde te verbinden die overeenkomt met een maatregel die is voorzien in het herstructureringsplan waaraan de betrokken lidstaat zich heeft gecommitteerd.

Bij de vaststelling van een dergelijke beschikking bestaat de motiveringsplicht van de Commissie aangaande de noodzaak om de goedkeuring van de betrokken steun afhankelijk te stellen van de voorwaarden die in het herstructureringsplan zijn opgenomen teneinde de levensvatbaarheid van de ontvanger van de steun op lange termijn te garanderen, er bijgevolg in dat zij moet aangeven waarom zij de mening is toegedaan dat de inachtneming van dat plan volstaat om dat doel te bereiken. Daarentegen is het niet nodig om de motivering van een dergelijke beschikking op het punt van elke voorwaarde die in het herstructureringsplan is opgenomen en in de beschikking is overgenomen, afzonderlijk te onderzoeken.

(cf. punten 296, 297, 303, 304, 317, 318)

11.    Wat de vaststelling betreft van een beschikking waarbij herstructureringssteun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard onder voorwaarden die tevens in het herstructureringsplan zijn opgenomen, is de toepassing door de Commissie van het evenredigheidsbeginsel ertoe beperkt, vast te stellen dat, in de eerste plaats, op basis van het herstructureringsplan waaraan de betrokken lidstaat zich heeft gecommitteerd, valt aan te nemen dat de begunstigde onderneming op lange termijn levensvatbaar zal zijn en dat ongerechtvaardigde concurrentievervalsing zal worden vermeden, en, in de tweede plaats dat die lidstaat zich niet heeft gecommitteerd aan een plan met minder belastende maatregelen waarmee die doelstellingen evengoed kunnen worden bereikt.

(cf. punt 350)

12.    De eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling eist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij daarvoor een objectieve rechtvaardiging bestaat.

Dienaangaande kan het feit dat de goedkeuring van herstructureringssteun afhankelijk wordt gesteld van de uitvoering van de maatregelen die zijn voorzien in het herstructureringsplan waaraan de betrokken lidstaat zich heeft gecommitteerd, geen schending van het beginsel van gelijke behandeling opleveren.

Wanneer de goedkeuring van twee vergelijkbare herstructureringssteunmaatregelen afhankelijk wordt gesteld van verschillende voorwaarden, opgenomen in de respectieve herstructureringsplannen waaraan de betrokken lidstaten zich hebben gecommitteerd, is immers de verschillende situatie waarin de begunstigden van de steun als gevolg daarvan verkeren, niet het resultaat van een door de Commissie gemaakte keuze, maar van de aard van de door elk van die lidstaten gedane toezeggingen, waarvan de Commissie moet nagaan of zij het herstel van de levensvatbaarheid van de begunstigden kunnen garanderen en ongerechtvaardigde concurrentievervalsing kunnen voorkomen.

(cf. punten 364, 370, 371)

13.    Enkel artikel 87, lid 3, sub b, EG en niet de vroegere beschikkingspraktijk van de Commissie, als deze al is aangetoond, vormt het kader voor de beoordeling van de rechtmatigheid van een beschikking waarin zij vaststelt dat een nieuwe steunmaatregel niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van deze uitzondering. Het begrip staatssteun en de voorwaarden die noodzakelijk zijn om het herstel van de levensvatbaarheid van de begunstigde te garanderen, beantwoorden aan een objectieve situatie die wordt beoordeeld op de datum waarop de Commissie haar beschikking vaststelt. De redenen waarom de Commissie in een vroegere beschikking de situatie anders heeft beoordeeld, kunnen dus geen invloed hebben op de beoordeling van de rechtmatigheid van de bestreden beschikking.

Bovendien kan de Commissie niet de mogelijkheid worden ontnomen om strengere verenigbaarheidsvoorwaarden dan in vroegere beschikkingen vast te stellen indien ontwikkelingen op de gemeenschappelijke markt en de doelstelling van onvervalste mededinging op die markt zulks vereisen. De marktdeelnemers mogen immers niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die door de instellingen van de Unie, handelend krachtens hun discretionaire bevoegdheid, kan worden gewijzigd.

(cf. punten 368, 369)

14.    Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 372)

15.    Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 387‑399)