DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling)
19. oktober 2023 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – transport – forordning (EF) nr. 1370/2007 – offentlig personbefordring med jernbane og ad vej – anvendelsesområde – artikel 1, stk. 2 – tovbaneanlæg – en kompetent lokal myndigheds indgåelse af en kontrakt om offentlig personbefordring med en intern operatør uden forudgående udbud – overførsel af driftsrisikoen – kompensation for offentlige serviceforpligtelser«
I sag C-186/22,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) ved afgørelse af 7. marts 2022, indgået til Domstolen den 9. marts 2022, i sagen
Sad Trasporto Locale SpA
mod
Provincia autonoma di Bolzano,
procesdeltager:
Strutture Trasporto Alto Adige SpA A.G.,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, E. Regan (refererende dommer), og dommerne Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis og D. Gratsias,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: fuldmægtig C. Di Bella,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 30. marts 2023,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Sad Trasporto Locale SpA ved avvocati G. Greco og A. Sandulli,
– Provincia autonoma di Bolzano ved avvocati L. Fadanelli, P. Mantini, P. Pignatta, L. Plancker og A. Roilo,
– Strutture Trasporto Alto Adige SpA A.G. ved avvocato P. Mantini,
– Europa-Kommissionen ved G. Gattinara, P. Messina og F. Tomat, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 af 23. oktober 2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70 (EUT 2007, L 315, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/2338 af 14. december 2016 (EUT 2016, L 354, s. 22) (herefter »forordning nr. 1370/2007«), samt af artikel 107, stk. 1, TEUF.
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Sad Trasporto Locale SpA og Provincia autonoma di Bolzano (den selvstyrende provins Bolzano, Italien) vedrørende den direkte tildeling gennem en koncession til en intern operatør af den offentlige personbefordring med visse jernbane- og svæveanlæg til Strutture Trasporto Alto Adige SpA A.G. (herefter »STA«).
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning nr. 1370/2007
3 33. og 36. betragtning til forordning nr. 1370/2007 har følgende ordlyd:
»(33) I præmis 87-95 i […] [dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415)], udtalte [Den Europæiske Unions Domstol], at kompensationer for offentlig tjeneste ikke udgør nogen begunstigelse efter […] artikel [107 TEUF], når fire betingelser alle er opfyldt. Er disse betingelser ikke opfyldt, mens de almindelige betingelser for anvendelse af […] artikel [107, stk. 1, TEUF] er opfyldt, udgør kompensation for offentlig trafikbetjening statsstøtte og er omfattet af […] artikel [93 TEUF, 106 TEUF, 107 TEUF og 108 TEUF].
[…]
(36) […] Enhver kompensation, som ydes i forbindelse med levering af anden offentlig personbefordring end den, der er omhandlet i denne nye forordning, og som kan indebære statsstøtte som defineret i […] artikel [107, stk. 1, TEUF,] bør være i overensstemmelse med bestemmelserne i […] artikel [93 TEUF, 106 TEUF, 107 TEUF og 108 TEUF], herunder enhver fortolkning af disse bestemmelser fra [Den Europæiske Unions Domstol] og især [dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415)]. Når sådanne sager undersøges, bør Kommissionen derfor anvende principper svarende til dem, der er fastsat i denne nye forordning, eller eventuelt anden lovgivning vedrørende tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.«
4 Forordningens artikel 1 med overskriften »Formål og anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1 og 2:
»1. Formålet med denne forordning er at fastlægge, hvordan de kompetente myndigheder inden for rammerne af fællesskabsretten kan tilrettelægge den offentlige personbefordring for at sikre levering af tjenesteydelser af almen interesse, som bl.a. er hyppigere, sikrere, bedre eller billigere end, hvad der kan opnås ved alene at lade markedskræfterne virke.
Med dette for øje fastlægger forordningen, på hvilke vilkår de kompetente myndigheder, når de pålægger eller indgår kontrakter vedrørende offentlige serviceforpligtelser, yder operatører af offentlig trafikbetjening kompensation for deres omkostninger og/eller giver eneret til gengæld for opfyldelsen af de offentlige serviceforpligtelser.
2. Denne forordning finder anvendelse på national og international offentlig personbefordring med jernbane og andre skinnekøretøjer og ad vej, dog ikke strækninger, der overvejende drives af historisk interesse eller med turistmæssigt formål. Medlemsstaterne kan anvende denne forordning på offentlig personbefordring ad indre vandveje og i nationale farvande, jf. for så vidt angår sidstnævnte bestemmelserne i Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 af 7. december 1992 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads) [(EFT 1992, L 364, s. 7)].
[…]«
5 Den nævnte forordnings artikel 2 med overskriften »Definitioner« bestemmer følgende i litra a), e), h), i), j), og aa):
»I denne forordning forstås ved:
a) »offentlig personbefordring«: ydelser i forbindelse med personbefordring af almen økonomisk interesse, der tilbydes offentligheden på et ikke-diskriminerende og kontinuerligt grundlag
[…]
e) »offentlig serviceforpligtelse«: det krav, som en kompetent myndighed definerer eller fastsætter for at sikre ydelser i forbindelse med offentlig personbefordring, som en operatør på rent forretningsmæssigt grundlag ikke ville påtage sig eller ikke ville påtage sig i samme omfang eller under samme vilkår uden at modtage nogen modydelse
[…]
h) »kontrakt uden forudgående udbud«: kontrakt om offentlig trafikbetjening, der indgås med en bestemt operatør af offentlig trafikbetjening uden nogen forudgående udbudsprocedure
i) »kontrakt om offentlig trafikbetjening«: et eller flere juridisk bindende dokumenter, hvorved der indgås en aftale mellem en kompetent myndighed og en operatør af offentlig trafikbetjening om overdragelse af forvaltning og drift af offentlig personbefordring, der er omfattet af de offentlige serviceforpligtelser, til operatøren af offentlig trafikbetjening; en kontrakt kan – alt efter gældende ret i den enkelte medlemsstat – også bestå i en afgørelse, som træffes af den kompetente myndighed, og
– som har form af en individuel lovgivningsmæssig retsakt eller en administrativt regulerende retsakt, eller
– ifølge hvilken den kompetente myndighed under visse betingelser selv varetager tjenesterne eller overdrager varetagelsen til en intern operatør
j) »intern operatør«: en juridisk selvstændig enhed, over hvilken en kompetent lokal myndighed eller i tilfælde af en gruppe myndigheder mindst én kompetent lokal myndighed udøver en tilsvarende kontrol som over sine egne tjenestegrene
[…]
aa) »offentlig personbefordring med jernbane«: offentlig personbefordring med jernbane med undtagelse af personbefordring med andre skinnebaserede transportformer såsom metroer eller sporvogne.«
6 Samme forordnings artikel 5 med overskriften »Indgåelse af kontrakter om offentlig trafikbetjening« bestemmer i stk. 2:
»Medmindre national ret forbyder det, kan kompetente lokale myndigheder – uanset om der er tale om en enkelt myndighed eller en gruppe af myndigheder, der varetager integreret offentlig personbefordring – træffe afgørelse om selv at varetage den offentlige personbefordring eller indgå kontrakt om offentlig trafikbetjening uden forudgående udbud med en juridisk selvstændig enhed, over hvilken den kompetente lokale myndighed, eller i tilfælde af en gruppe af myndigheder mindst én kompetent lokal myndighed, udøver en tilsvarende kontrol som over sine egne tjenestegrene.
[…]«
Forordning (EU) 2016/424
7 Artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/424 af 9. marts 2016 om tovbaneanlæg og om ophævelse af direktiv 2000/9/EF (EUT 2016, L 81, s. 1) med overskriften »Definitioner« bestemmer følgende i nr. 1), 7) og 9):
»I denne forordning forstås ved:
1) »tovbaneanlæg«: en på stedet opført helhed bestående af infrastruktur og delsystemer, som konstrueres, opføres, monteres og tages i brug med henblik på personbefordring, og som trækkes af tove langs befordringsstrækningen
[…]
7) »svævebane«: tovbaneanlæg, hvis vogne er ophængt i og drives fremad af et eller flere tove
[…]
9) »skinnebundne tovbaner«: et tovbaneanlæg, hvis vogne trækkes af et eller flere tove langs et spor, som kan ligge på jorden eller understøttes af faste strukturer.«
Italiensk ret
8 Decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (lovdekret nr. 50 om offentlige kontrakter) af 18. april 2016 (GURI nr. 91 af 19.4.2016 – almindeligt tillæg nr. 10) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer i artikel 192, stk. 2:
»Ved intern tildeling af en kontrakt vedrørende tjenester, som udbydes på et marked med fri konkurrence, skal de ordregivende myndigheder foretage en forudgående vurdering af, om et tilbud fra en intern enhed er økonomisk velbegrundet, idet der tages hensyn til formålet med og værdien af ydelsen, give en begrundelse for, at tildelingen sker uden en udbudsprocedure, samt angive fordelene for samfundet ved den valgte forvaltningsform, også med henvisning til målsætningerne om universel karakter og den sociale dimension, effektivitet, sparsommelighed og tjenestens kvalitet samt bedst mulig udnyttelse af offentlige midler.«
9 Artikel 34, stk. 20, i decreto-legge n. 179/2012 – Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese (lovdekret nr. 179 om andre hasteforanstaltninger til fremme af landets vækst) af 18. oktober 2012 (GURI nr. 245 af 19.10.2012 – almindeligt tillæg nr. 194), som ændret og ophøjet til lov ved legge n. 221 (lov nr. 221) af 17. december 2012 (GURI nr. 294 af 18.12.2012 – almindeligt tillæg nr. 208), foreskriver:
»For så vidt angår lokale offentlige tjenesteydelser af økonomisk interesse skal en tjenesteydelseskontrakt, med henblik på at sikre overholdelse af EU-retten, lighed mellem operatørerne og økonomisk forvaltning samt passende oplysninger til de pågældende enheder, tildeles på grundlag af en rapport udarbejdet til dette formål og offentliggøres på webstedet for den enhed, der foretager den pågældende tildeling, idet rapporten indeholder en begrundelse for en sådan tildeling og en angivelse af, hvordan de betingelser, der er fastsat i EU-retten for den valgte form for tildeling, er opfyldt, samt fastlægger det præcise indhold af forpligtelserne til offentlige tjenesteydelser og generelle ydelser, idet den i givet fald angiver de økonomiske kompensationer.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
10 Ved afgørelser af 30. december 1991 og 15. juni 2001, hvis virkninger er blevet forlænget flere gange, senest indtil den 19. marts 2021, overdrog sagsøgte i hovedsagen, den selvstyrende provins Bolzano, sagsøgeren i hovedsagen, Sad Trasporto Locale SpA, driften af de lokale offentlige transporttjenester i den nævnte provins, som omfattede stationære anlæg af skinnebundne tovbaner, svævebaner og sporvogne.
11 Ved afgørelse nr. 243 af 16. marts 2021 foretog sagsøgte i hovedsagen i henhold til artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1370/2007 en intern tildeling af de ovenfor nævnte offentlige transporttjenester til STA, som er et selskab, hvori sagsøgte er eneaktionær, og som derfor er en juridisk selvstændig enhed, men som hovedsageligt udøver sin virksomhed sammen med sagsøgte, og som udelukkende driver virksomhed på den selvstyrende provins Bolzanos område, for perioden fra den 19. maj 2021 til den 30. april 2030.
12 Transport med skinnebunden tovbane og sporvogn udgør størstedelen af de transporttjenester, hvis drift således er blevet tildelt, idet befordring med svævebane udgør 47% af den samlede tjeneste, som STA er blevet tildelt uden forudgående udbud.
13 Ved denne afgørelse nr. 243 godkendte sagsøgte i hovedsagen en kontrakt om offentlig tjeneste, som fastsætter betaling til STA af et aftalemæssigt vederlag, der skal betales af sagsøgte i hovedsagen, samt den økonomiske og finansielle plan vedrørende selskabets forhold til STA, hvoraf det fremgår, at indtægterne fra billettaksterne tilfalder sagsøgte i hovedsagen, mens eventuelle indtægter fra andre kommercielle aktiviteter, der er knyttet til leveringen af den pågældende tjenesteydelse, tilfalder STA.
14 Ved afgørelse nr. 244, der blev vedtaget samme dag som den nævnte afgørelse nr. 243, pålagde sagsøgte i hovedsagen sagsøgeren i hovedsagen fortsat at levere transportydelser, indtil STA fik ansvaret herfor.
15 Sagsøgeren i hovedsagen anlagde sag ved Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto Adige, Sezione autonoma di Bolzano (den regionale forvaltningsdomstol for Trentino-Alto Adige, den selvstændige afdeling i Bolzano, Italien) med påstand om annullation af afgørelse nr. 243 og 244 samt de dermed forbundne retsakter, herunder rapporten om den interne tildeling, den pågældende tjenesteydelseskontrakt og den tilsvarende økonomiske og finansielle plan.
16 I denne henseende gjorde sagsøgeren i hovedsagen gældende, at disse afgørelser var ulovlige, for så vidt som artikel 5, stk. 2-6, i forordning nr. 1370/2007 ikke fandt anvendelse på de i hovedsagen omhandlede kontrakter om offentlig trafikbetjening, idet denne bestemmelse kun vedrører koncessionskontrakter om offentlig personbefordring med jernbane eller andre skinnekøretøjer og ad vej. Genstanden for tvisten i hovedsagen er imidlertid en tjenesteydelseskontrakt, som dels ikke har form af en koncession, dels vedrører en tjeneste i form af befordring med svævebane. Denne tvist skal derfor afgøres i overensstemmelse med Codice dei contratti pubblici (lov om offentlige kontrakter), navnlig dennes artikel 192, stk. 2, som gør en intern tildeling betinget af, at der foreligger specifikke betingelser, bl.a. en skærpet begrundelse vedrørende umuligheden af at iværksætte et udbud og godtgørelsen af de fordele, som en sådan tildeling har for samfundet, og hvilke ikke er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
17 Under sagen har sagsøgeren i hovedsagen under henvisning til 33. betragtning til forordning nr. 1370/2007 rejst spørgsmålet om, hvorvidt den kompensation, der er tildelt inden for rammerne af den i hovedsagen omhandlede kontrakt om offentlig trafikbetjening, er forenelig med EUF-traktatens bestemmelser om statsstøtte, idet sagsøgeren bl.a. har gjort gældende, at størrelsen af den kompensation, der blev ydet til STA, ikke var blevet fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler, ville have ved at gennemføre forpligtelser til offentlig tjeneste, der ville påhvile den.
18 Idet Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto Adige, Sezione autonoma di Bolzano (den regionale forvaltningsdomstol for Trentino-Alto Adige, den selvstændige afdeling i Bolzano) ikke gav sagsøgeren i hovedsagen medhold, anlagde sidstnævnte sag ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), som er den forelæggende ret, med påstand om omgørelse. Denne ret er i tvivl om fortolkningen af bestemmelserne om statsstøtte i forordning nr. 1370/2007 og i EUF-traktaten.
19 Den forelæggende ret er navnlig i tvivl om dels, hvorvidt befordring med svævebane er omfattet af denne forordnings anvendelsesområde, som defineret i forordningens artikel 1, stk. 2, dels, hvorvidt den metode, der har gjort det muligt at beregne den kompensation, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede kontrakt om offentlig personbefordring – med henblik på at vurdere, om denne kompensation udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, der er underlagt den forpligtelse til forudgående underretning, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF – var i overensstemmelse med den fjerde betingelse, der er opstillet i den retspraksis, der følger af dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415).
20 På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 1, stk. 2, i [forordning nr. 1370/2007] fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for, at denne forordning anvendes på multimodal national og international offentlig personbefordring, når den offentlige personbefordring på den ene side er genstand for en samlet kontrakt og tilvejebringes med sporvogn, kabelbane og tovbane, og personbefordringen med skinnekøretøjer på den anden side udgør over 50% af de tjenesteydelser, som operatøren skal tilvejebringe i kraft af den samlede tildelte kontrakt?
2) Såfremt svaret på det første spørgsmål er benægtende, […] skal artikel 5, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1370/2007 da fortolkes således, at der også i tilfælde af direkte tildeling til en intern operatør af en kontrakt om offentlig trafikbetjening, som omfatter personbefordring med sporvogn, skal gennemføres en vurdering af tildelingsforanstaltningens retlige form med den konsekvens, at foranstaltninger, der ikke er udformet som koncessionskontrakter om tjenesteydelser, udelukkes fra anvendelsesområdet for nævnte artikel 5, stk. 2?
3) Såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende, skal artikel 5, nr. 1), litra b), og artikel 5, nr. 1), andet afsnit, i direktiv 2014/23/EU [af 26. februar 2014 om tildeling af koncessionskontrakter (EUT 2014, L 94, s. 1)] da fortolkes således, at den enhed, der har fået tildelt kontrakten, ikke overtager risikoen for driften af de pågældende tjenesteydelser, såfremt den tildelte kontrakt: a) er baseret på bruttoomkostningen, idet den enhed, der foretager tildelingen, oppebærer alle indtægter; b) fastsætter, at operatørens driftsindtægter alene realiseres ved, at den [ordregivende myndighed], betaler et vederlag målt efter tjenesteydelsens omfang (og derfor uden hensyn til risikoen på efterspørgselssiden); c) bestemmer, at den enhed, der foretager tildelingen, bærer driftsrisikoen på efterspørgselssiden (som følge af nedsættelse af vederlag i tilfælde af nedsættelse af tjenesteydelsernes omfang over forhåndsbestemte grænser), den lovmæssige risiko (som følge af ændringer i love og forskrifter samt forsinket udstedelse af tilladelser og/eller certificeringer fra de kompetente enheder), den finansielle risiko (som følge af udeblevet eller forsinket betaling af vederlag samt manglende tilpasning af vederlag) samt risikoen på grund af force majeure (som følge af en uforudsigelig ændring i betingelserne vedrørende levering af tjenesteydelsen); og d) fastsætter, at den enhed, der har fået tildelt kontrakten, bærer driftsrisikoen på udbudssiden (som følge af ændringer i omkostningerne vedrørende faktorer uden for operatørens kontrol – energi, råvarer, materialer), risikoen ved arbejdsmarkedsforholdene (som følge af ændringer i personaleomkostninger i henhold til overenskomster), forretningsrisikoen (som følge af en negativ udvikling af driftsomkostningerne i tilfælde af fejlagtige prognoser) samt den socioøkonomiske og miljømæssige risiko (som følge af uventede begivenheder, som i løbet af kontraktens gennemførelse omfatter goder, der udgør et middel til levering af tjenesteydelsen)?
4) Skal artikel 107, stk. 1, TEUF og artikel 108, stk. 3, TEUF endelig fortolkes således, at en kompensation for offentlig tjeneste beregnet på grundlag af driftsomkostninger, der ganske vist er relateret til de forudseelige tjenesteydelseskrav, men er opgjort dels under hensyntagen til de historiske omkostninger af den tjenesteydelse, der blev leveret af den tidligere operatør, som var tildelt en koncessionskontrakt om tjenesteydelser, der blev forlænget i over ti år, dels på grundlag af omkostninger eller vederlag, som vedrører den tidligere tildeling, eller som under alle omstændigheder vedrører markedsmæssige standardparametre, som gælder for hovedparten af operatørerne i sektoren, inden for rammerne af en kontrakt om offentlig personbefordring, som en kompetent lokal myndighed direkte tildeler en intern operatør, udgør statsstøtte, som er underkastet den forudgående kontrolprocedure efter artikel 108, stk. 3, TEUF?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
21 Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1370/2007 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for anvendelsen af denne forordning på en blandet kontrakt om multimodal offentlig personbefordring, der omfatter transport med sporvogn, skinnebundne tovbaner og svævebane, selv i en sammenhæng, hvor jernbanetransporten udgør størstedelen af de transporttjenester, for hvilke driften er blevet tildelt.
22 Indledningsvis skal det for det første bemærkes, at i henhold til fast retspraksis kan en fortolkning af en EU-retlig bestemmelse ikke resultere i, at bestemmelsens ellers klare og præcise ordlyd berøves enhver effektiv virkning. Når betydningen af en bestemmelse i EU-retten således er utvetydig i henhold til selve bestemmelsens ordlyd, kan Domstolen ikke fravige denne fortolkning (jf. i denne retning dom af 20.9.2022, VD og SR, C-339/20 og C-397/20, EU:C:2022:703, præmis 71 og den deri nævnte retspraksis).
23 For det andet fritager artikel 9 i forordning nr. 1370/2007 kompensationer, der udbetales i henhold til denne forordning, for den forpligtelse til forudgående underretning, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF. Derfor skal bestemmelserne i den nævnte forordning og de heri fastsatte betingelser som en ændring til den hovedregel, som underretningspligten udgør, fortolkes restriktivt (jf. i denne retning dom af 21.7.2016, Dilly’s Wellnesshotel, C-493/14, EU:C:2016:577, præmis 37, og af 5.3.2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, præmis 60).
24 Ordlyden af artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1370/2007, som definerer forordningens anvendelsesområde, bestemmer, at forordningen finder anvendelse på national og international offentlig personbefordring med jernbane og andre skinnekøretøjer og ad vej, dog ikke strækninger, der overvejende drives af historisk interesse eller med turistmæssigt formål. Det præciseres også, at medlemsstaterne kan anvende denne forordning på offentlig personbefordring ad indre vandveje og i nationale farvande.
25 Hertil skal imidlertid for det første bemærkes, at forordning nr. 1370/2007 ikke definerer udtrykket »personbefordring med jernbane og andre skinnekøretøjer«. Henset til deres normale betydning i sædvanlig sprogbrug indebærer lovgivers valg af at anvende disse udtryk imidlertid, at lovgiver har haft til hensigt at omfatte transportformer, der er kendetegnet ved, at køretøjer flyttes på en vej, der består af en enkelt skinne eller flere parallelle skinner.
26 Det nævnte udtryk finder derfor ikke anvendelse på en transportform som f.eks. en svævebane. En svævebane er nemlig i artikel 3, nr. 7), i forordning 2016/424 defineret som et tovbaneanlæg, hvis vogne er ophængt i og drives fremad af et eller flere tove.
27 For det andet henhører denne transportform af samme grund heller ikke under befordring ad vej eller ad indre vandveje og i nationale farvande, der ligeledes er omhandlet i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1370/2007.
28 For det tredje indeholder forordning nr. 1370/2007 ingen bestemmelse, der har til formål at anvende forordningen på blandede kontrakter, der omfatter andre transportformer end dem, der er omhandlet i forordningens artikel 1, stk. 2, herunder i en sammenhæng, hvor jernbanetransporten udgør mere end 50% af den pågældende kontrakt.
29 For det fjerde bemærkes, at artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1370/2007 giver medlemsstaterne mulighed for at anvende nævnte forordning på offentlig personbefordring ad indre vandveje og i nationale farvande. Eftersom muligheden for at udvide anvendelsesområdet for den nævnte forordning således udtrykkeligt er fastsat i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1370/2007, uden at denne bestemmelse nævner transport med svævebane, skal dette transportmiddel således anses for ikke at kunne være genstand for en sådan mulighed.
30 Af de grunde, der er anført i denne doms præmis 23, skal samme forordnings artikel 1, stk. 2, som fastlægger dens anvendelsesområde, fortolkes strengt.
31 Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1370/2007 skal fortolkes således, at forordningen ikke finder anvendelse på en blandet kontrakt om multimodal offentlig personbefordring, der omfatter transport med sporvogn, skinnebundne tovbaner og svævebane, selv i en sammenhæng, hvor jernbanetransporten repræsenterer størstedelen af de transporttjenester, for hvilke driften er blevet tildelt.
Det andet og det tredje spørgsmål
32 Henset til svaret på det første spørgsmål er det ufornødent at besvare det andet og det tredje spørgsmål.
Det fjerde spørgsmål
33 Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 107, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste, der udbetales til en intern operatør inden for rammerne af en kompetent lokal myndigheds indgåelse af en kontrakt om offentlig personbefordring uden forudgående udbud – som er beregnet på grundlag af driftsomkostninger, der for det første er fastlagt under hensyntagen til tidligere omkostninger ved den tjenesteydelse, som den fratrædende operatør har leveret, og for det andet er knyttet til omkostninger eller modydelser, der ligeledes vedrører den tidligere indgåede kontrakt, eller under alle omstændigheder til standardparametre for markedet, der gælder for samtlige operatører i den pågældende sektor – udgør »statsstøtte« i denne bestemmelses forstand.
34 Dette spørgsmål er, som det fremgår af den forelæggende rets forklaringer, forelagt i en sammenhæng, hvor den ordning for kompensation, der skal betales til den nye operatør, bl.a. er blevet fastlagt på grundlag af ensartede sektorspecifikke referenceparametre og en sammenligning med de omkostninger, der fremgår af en økonomisk og finansiel plan vedrørende et simuleret udbud, og som selv er baseret på den fratrædende operatørs resultatopgørelser for visse tidligere år.
35 Det skal indledningsvis bemærkes, således som det fremgår af 36. betragtning til forordning nr. 1370/2007, at når der ydes en kompensation i forbindelse med levering af offentlig personbefordring, der ikke er omfattet af denne forordning, skal det undersøges, om denne kompensation udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, i hvilket tilfælde den nævnte kompensation er underlagt den underretningspligt, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF.
36 Det følger imidlertid af Domstolens faste praksis, at en indgriben, uanset hvilken form den end måtte have, anses for at være statsstøtte, såfremt den direkte eller indirekte kan favorisere visse virksomheder, eller såfremt den kan anses for at give en økonomisk fordel, som den begunstigede virksomhed ikke kunne have opnået under sædvanlige markedsbetingelser, dvs. uden statslig indgriben (jf. i denne retning dom af 27.1.2022, Sātiņi-S, C-238/20, EU:C:2022:57, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
37 Ifølge dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415), falder en kompensation for offentlig tjeneste imidlertid uden for begrebet statsstøtte, når fire kumulative betingelser er opfyldt. For det første skal den virksomhed, der modtager en kompensation, der er et vederlag for de tjenester, der er ydet for at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret. For det andet skal de kriterier, der danner grundlag for beregningen af denne kompensation, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. For det tredje må den nævnte kompensation ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. For det fjerde skal samme kompensation, når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, følgelig fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af de nævnte forpligtelser (jf. i denne retning dom af 24.7.2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, EU:C:2003:415, præmis 89, 90, 92 og 93).
38 Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om beregningen af en kompensation, der ydes inden for rammerne af en kontrakt om offentlig personbefordring, opfylder den fjerde betingelse, der er nævnt i foregående præmis i denne dom, når denne beregning foretages under hensyntagen til den fratrædende operatørs omkostninger og vederlag samt standardparametre for markedet, der gælder for samtlige operatører i den pågældende sektor. Den forelæggende ret er nemlig i tvivl om, hvorvidt disse kriterier udgør et passende grundlag for beregningen af omkostningerne for en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med de nødvendige midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste.
39 Hvad for det første angår »standardparametre for markedet« skal det i denne forbindelse bemærkes, at en af de fremgangsmåder, der kan anvendes til at vurdere, om denne fjerde betingelse er opfyldt, kan bestå i at beregne den kompensation, der skal tildeles en virksomhed, der har fået tildelt en kontrakt om offentlig trafikbetjening, på grundlag af gennemsnittet af de omkostninger, som virksomheder – der i flere år på et marked, der er åbent for konkurrence, har leveret en tjenesteydelse, der i enhver henseende kan sammenlignes med den i hovedsagen omhandlede offentlige tjeneste – har afholdt, de indtægter fra opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, som de nævnte virksomheder modtager, og i givet fald den fortjeneste, som disse har genereret som følge af denne tjenesteydelse. Det kan nemlig formodes, at en sådan beregning gør det muligt at nå frem til en fastlæggelse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med de nødvendige midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have afholdt i denne forbindelse, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste, som denne kunne forvente ved udøvelsen af en sådan aktivitet.
40 For at en sådan tilgang er relevant, skal det imidlertid først sikres, at antallet af virksomheder, der således er aktive på markedet, er tilstrækkeligt betydeligt, således at en given virksomheds særlige situation ikke skal være genstand for en uforholdsmæssig vægtning, idet et sådant gennemsnit kan anses for statistisk robust og dermed repræsentativt for den standard, som er fastsat i den fjerde betingelse, der er fastsat i dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415).
41 Endvidere kan der ved en sådan beregning kun tages hensyn til virksomheder, der er i stand til umiddelbart at opfylde de pågældende forpligtelser til offentlig tjeneste, og som derfor kan anses for tilstrækkeligt udstyret med de nødvendige midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste.
42 Endelig bemærkes, at selv om den tjenesteydelse, der tilbydes af disse virksomheder, skal kunne sammenlignes med den pågældende offentlige tjeneste i forbindelse med tildelingen af en multimodal offentlig personbefordringstjeneste, udelukker et sådant krav ikke, at omkostningerne for en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med de nødvendige midler til hver enkelt del af denne multimodale befordringstjeneste, i første omgang beregnes særskilt, og at disse omkostninger i anden omgang lægges sammen, for så vidt som der i givet fald tages behørigt hensyn til eventuelle klart identificerbare synergivirkninger, der følger af den integrerede drift af disse dele.
43 Det tilkommer derfor den forelæggende ret i lyset af disse elementer at afgøre, om de standardparametre for markedet, der er anvendt i det foreliggende tilfælde, svarer til denne metode.
44 Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt der kan tages hensyn til omkostningerne ved den tjenesteydelse, der blev leveret af den fratrædende operatør, skal det bemærkes, at kriteriet om en »gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med de nødvendige midler«, ikke i sig selv udelukker en beregning, der er baseret på de tidligere omkostninger ved den tjenesteydelse, som den fratrædende operatør leverede, eller som vedrører den forudgående tildeling, dog forudsat, at den fratrædende operatør – henset til de regnskabsmæssige og finansielle analysemetoder, der normalt anvendes til dette formål – kan anses for at være en gennemsnitsvirksomhed og for at være veldrevet.
45 Det fjerde spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 107, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste, som udbetales til en intern operatør inden for rammerne af en kompetent lokal myndigheds indgåelse af en kontrakt om offentlig personbefordring uden forudgående udbud – som er beregnet på grundlag af driftsomkostninger, der for det første er fastlagt under hensyntagen til tidligere omkostninger ved den tjenesteydelse, som den fratrædende operatør har leveret, og for det andet er knyttet til omkostninger eller modydelser, der ligeledes vedrører den tidligere indgåede kontrakt, eller under alle omstændigheder til standardparametre for markedet, der gælder for samtlige operatører i den pågældende sektor – ikke udgør »statsstøtte« i denne bestemmelses forstand, for så vidt som anvendelsen af sådanne elementer fører til fastlæggelse af de omkostninger, der afspejler de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med de nødvendige midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne.
Sagsomkostninger
46 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:
1) Artikel 1, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 af 23. oktober 2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/2338 af 14. december 2016,
skal fortolkes således, at
denne forordning ikke finder anvendelse på en blandet kontrakt om multimodal offentlig personbefordring, der omfatter transport med sporvogn, skinnebundne tovbaner og svævebane, selv i en sammenhæng, hvor jernbanetransporten repræsenterer størstedelen af de transporttjenester, for hvilke driften er blevet tildelt.
2) Artikel 107, stk. 1, TEUF
skal fortolkes således, at
kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste, som udbetales til en intern operatør inden for rammerne af en kompetent lokal myndigheds indgåelse af en kontrakt om offentlig personbefordring uden forudgående udbud – som er beregnet på grundlag af driftsomkostninger, der for det første er fastlagt under hensyntagen til tidligere omkostninger ved den tjenesteydelse, som den fratrædende operatør har leveret, og for det andet er knyttet til omkostninger eller modydelser, der ligeledes vedrører den tidligere indgåede kontrakt, eller under alle omstændigheder til standardparametre for markedet, der gælder for samtlige operatører i den pågældende sektor – ikke udgør »statsstøtte« i denne bestemmelses forstand, for så vidt som anvendelsen af sådanne elementer fører til fastlæggelse af de omkostninger, der afspejler de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med de nødvendige midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne.
Underskrifter