Asunto T‑167/21
European Gaming and Betting Association
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Novena) de 15 de noviembre de 2023
«Ayudas de Estado — Medida estatal por la que se prorrogan las licencias de juegos de azar concedidas por los Países Bajos — Decisión por la que se declara la inexistencia de ayuda de Estado — No incoación del procedimiento de investigación formal — Dificultades serias — Derechos procedimentales de las partes interesadas»
Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Fase preliminar y fase contradictoria — Obligación de la Comisión de iniciar el procedimiento contradictorio en caso de dificultades serias — Circunstancias que permiten acreditar la existencia de esas dificultades — Carácter insuficiente o incompleto del examen realizado por la Comisión
[Art. 108 TFUE, aps. 2 y 3; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art. 4]
(véanse los apartados 29 a 39 y 44 a 51)
Resumen
La normativa neerlandesa relativa a los juegos de azar se basa en un sistema de autorizaciones exclusivas, o licencias, según el cual está prohibido organizar o promover juegos de azar, a menos que se haya concedido una autorización administrativa a tal efecto.
En aplicación de una norma de política general adoptada por el Secretario de Estado de Seguridad y Justicia neerlandés, la Autoridad Neerlandesa de Juegos de Azar renovó seis licencias que iban a expirar relativas, en particular, a la organización de loterías y apuestas deportivas e hípicas (en lo sucesivo, conjuntamente, «medida impugnada»).
Al considerar que esta norma de política general y la renovación de las seis licencias exclusivas constituían una ayuda de Estado en favor de los titulares históricos, una asociación que agrupa a operadores europeos de juegos y apuestas en línea, European Gaming and Betting Association (en lo sucesivo, «demandante») presentó una denuncia ante la Comisión Europea.
Esta denuncia fue desestimada por la Comisión sin incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2. (1)
En su Decisión, la Comisión consideró que, al no concederse ninguna ventaja a los titulares de licencias, la medida impugnada no constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. A este respecto, la Comisión subrayó que la normativa neerlandesa obligaba a los titulares de licencias afectados a abonar los ingresos generados por las actividades de juegos de azar a organismos de interés general especificados en las licencias, una vez deducidos sus gastos y costes razonables.
A raíz de un recurso de anulación interpuesto por la demandante, el Tribunal General anuló la referida Decisión de la Comisión debido a que esta no examinó la cuestión de si la medida impugnada confería una ventaja indirecta a los organismos a los que los titulares de licencias debían abonar una parte de sus ingresos y, de este modo, excluyó que esta cuestión pudiera suscitar dificultades serias en la calificación de dicha medida como ayuda de Estado, que solo el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, habría permitido esclarecer. En este contexto, el Tribunal General proporcionó aclaraciones en cuanto al alcance del examen que ha de realizar la Comisión cuando debe comprobar si una medida particular constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
Apreciación del Tribunal General
En apoyo de su recurso, la demandante invocaba, en particular, una vulneración de sus derechos procedimentales debido a la negativa de la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, pese a que el examen preliminar en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 3, no permitía disipar todas las dudas sobre la existencia de una ayuda. A este respecto, la demandante sostenía, en esencia, que la Comisión concluyó erróneamente en la Decisión impugnada que no subsistía ninguna duda en cuanto a si la medida impugnada confería una ventaja a sus beneficiarios.
Según reiterada jurisprudencia, la legalidad de una decisión de la Comisión de no formular objeciones, basada en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589, (2) depende de si la apreciación de la información y de los elementos de que disponía o podía disponer la Comisión en el procedimiento de examen preliminar debería haber planteado objetivamente dudas en cuanto a la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado interior, dado que, de existir, tales dudas deben dar lugar a la apertura de un procedimiento de investigación formal.
En este contexto, la demandante alegaba, en particular, que la Comisión disponía de información y de elementos de prueba que permitían sospechar la existencia de una ventaja indirecta en beneficio de los organismos a los que los titulares de licencias debían abonar una parte de sus ingresos generados por las actividades de juegos de azar. Pues bien, a juicio de la demandante, al no examinar esta circunstancia, la Comisión no había podido disipar todas las dudas en cuanto a la existencia de una ayuda de Estado.
A este respecto, el Tribunal General observó que de la normativa neerlandesa sobre los juegos de azar sometida a la apreciación de la Comisión se desprende claramente que los titulares de licencias debían abonar una parte de sus ingresos a los organismos de interés general designados en dichas licencias.
El Tribunal General subrayó, asimismo, que la Comisión basó su análisis de la inexistencia de una ventaja para los titulares de licencias precisamente en la obligación que les incumbía de transferir una parte de sus ingresos a organismos de interés general.
De ello se deriva que, cuando adoptó la Decisión impugnada, la Comisión disponía de información que debería haberla llevado a preguntarse si la normativa neerlandesa relativa a los juegos de azar estaba concebida de manera que orientara el abono de los ingresos generados por la actividad de los titulares de licencias de que se trata esencialmente a organismos de interés general designados en dichas licencias, lo que podía constituir una ventaja indirecta y, por ende, una ayuda de Estado para estos últimos.
Por otra parte, el apartado 115 de la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal (3) precisa que puede conferirse una ventaja indirecta a una empresa distinta de aquella a la que se transfirieron directamente los fondos estatales. Además, el apartado 116 de dicha Comunicación establece que el concepto de «ventaja indirecta» comprende la situación en la que la medida está ideada de forma que canalice sus efectos secundarios hacia empresas o grupos de empresas identificables.
Por consiguiente, la Comisión debería haberse planteado la cuestión de si la medida impugnada confería una ventaja indirecta a los organismos de interés general y constituía, por tanto, una ayuda para estos últimos.
Pues bien, debido a la falta total de investigación adecuada por parte de la Comisión sobre esta cuestión, en la fase de examen preliminar, y ello a pesar de que el abono de una parte de los ingresos generados por la actividad de los titulares de licencias a organismos de interés general designados en dichas licencias constituía una de las características principales de la normativa controvertida, el Tribunal General concluyó que la inexistencia de examen de la referida cuestión en la Decisión impugnada no permitía excluir la existencia de dificultades serias por lo que a ella respecta.
Por consiguiente, el Tribunal General acogió la imputación basada en una vulneración de los derechos procedimentales de la demandante debido a la falta de evaluación por parte de la Comisión de la cuestión de si las licencias de que se trata conferían una ventaja indirecta a los organismos a los que los titulares de dichas licencias debían transferir una parte de sus ingresos generados por las actividades de juegos de azar.