ΔΙΑΤΑΞΗ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (όγδοο τμήμα)
της 2ας Σεπτεμβρίου 2010 (*)
«Προσφυγή ακυρώσεως – Συγκεντρώσεις – Εγκατάλειψη του σχεδίου συγκεντρώσεως – Απόφαση περί περατώσεως διαδικασίας κινηθείσας δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΚ) 139/2004 – Πράξη μη υποκείμενη σε προσφυγή – Απαράδεκτο»
Στην υπόθεση T‑58/09,
Schemaventotto SpA, με έδρα το Μιλάνο (Ιταλία), εκπροσωπούμενη από τους M. Siragusa, G. Scassellati Sforzolini, G. Rizza και M. Piergiovanni, δικηγόρους,
προσφεύγουσα,
υποστηριζόμενη από
την Abertis Infraestructuras, SA, με έδρα τη Βαρκελώνη (Ισπανία), εκπροσωπούμενη από τους M. Roca Junyent και P. Callol García, δικηγόρους,
παρεμβαίνουσα,
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής, εκπροσωπούμενης από τους V. Di Bucci και É. Gippini Fournier,
καθής,
με αντικείμενο προσφυγή ακυρώσεως της ή των αποφάσεων που φέρονται ως περιεχόμενες στο έγγραφο της Επιτροπής της 13ης Αυγούστου 2008, σχετικά με διαδικασία κινηθείσα δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΚ) 139/2004 του Συμβουλίου, της 20ής Ιανουαρίου 2004, για τον έλεγχο των συγκεντρώσεων μεταξύ επιχειρήσεων (ΕΕ L 24, σ. 1), όσον αφορά την πράξη συγκεντρώσεως μεταξύ της παρεμβαίνουσας και της Autostrade SpA (υπόθεση COMP/M.4388 – Abertis/Autostrade),
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (όγδοο τμήμα),
συγκείμενο από τους E. Martins Ribeiro, πρόεδρο, N. Wahl και A. Dittrich (εισηγητή), δικαστές,
γραμματέας: E. Coulon
εκδίδει την ακόλουθη
Διάταξη
Το νομικό πλαίσιο
1 Ο κανονισμός (ΕΚ) 139/2004 του Συμβουλίου, της 20ής Ιανουαρίου 2004, για τον έλεγχο των συγκεντρώσεων μεταξύ επιχειρήσεων (ΕΕ L 24, σ. 1), προβλέπει σύστημα ελέγχου, εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, των συγκεντρώσεων με κοινοτική διάσταση, όπως αυτές ορίζονται στα άρθρα 1 και 3 του εν λόγω κανονισμού. Οι συγκεντρώσεις αυτές πρέπει να κοινοποιούνται στην Επιτροπή πριν την πραγματοποίησή τους (άρθρο 4 του κανονισμού 139/2004). Η Επιτροπή εξετάζει αν είναι συμβατές με την κοινή αγορά (άρθρο 2 του κανονισμού 139/2004).
2 Το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004 ορίζει:
«Εφαρμογή του κανονισμού και δικαιοδοσία
1. Ο παρών κανονισμός είναι ο μόνος που εφαρμόζεται στις συγκεντρώσεις, όπως ορίζονται στο άρθρο 3, και οι κανονισμοί (ΕΚ) αριθ. 1/2003(8), (ΕΟΚ) αριθ. 1017/68(9), (ΕΟΚ) αριθ. 4056/86(10) και (ΕΟΚ) αριθ. 3975/87 του Συμβουλίου δεν τυγχάνουν εφαρμογής, εκτός αν πρόκειται για κοινές επιχειρήσεις που δεν έχουν κοινοτική διάσταση και έχουν ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα τον συντονισμό της ανταγωνιστικής συμπεριφοράς επιχειρήσεων που παραμένουν ανεξάρτητες.
2. Η Επιτροπή είναι αποκλειστικά αρμόδια για τη λήψη των αποφάσεων που προβλέπει ο παρών κανονισμός, με την επιφύλαξη του ελέγχου τους εκ μέρους του Δικαστηρίου.
3. Τα κράτη μέλη δεν εφαρμόζουν την εθνική τους νομοθεσία περί ανταγωνισμού στις συγκεντρώσεις επιχειρήσεων με κοινοτική διάσταση.
Το πρώτο εδάφιο δεν θίγει την εξουσία των κρατών μελών να προβαίνουν στις αναγκαίες έρευνες για την εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 4, του άρθρου 9, παράγραφος 2, ή να λαμβάνουν, μετά από παραπομπή, σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο στοιχείο β) ή παράγραφος 5, τα μέτρα που είναι απολύτως αναγκαία για την εφαρμογή του άρθρου 9, παράγραφος 8.
4. Παρά τις παραγράφους 2 και 3, τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα για την προστασία έννομων συμφερόντων που δεν καλύπτονται από τον παρόντα κανονισμό, εφόσον τα συμφέροντα αυτά συμβιβάζονται με τις γενικές αρχές και τις λοιπές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου.
Ως έννομα συμφέροντα κατά την έννοια του πρώτου εδαφίου, θεωρούνται η δημόσια ασφάλεια, η πολυφωνία των μέσων μαζικής ενημέρωσης και οι κανόνες χρηστής διαχείρισης.
Κάθε άλλο δημόσιο συμφέρον πρέπει να ανακοινώνεται από το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος στην Επιτροπή και να αναγνωρίζεται από αυτήν, αφού εξετάσει κατά πόσο συμβιβάζεται με τις γενικές αρχές και τις λοιπές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, πριν να ληφθούν τα προαναφερθέντα μέτρα. Η Επιτροπή ενημερώνει για την απόφασή της το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, εντός 25 εργάσιμων ημερών από την εν λόγω ανακοίνωση.»
Ιστορικό της διαφοράς
3 Η προσφεύγουσα Schemaventotto SpA είναι ιταλική επιχείρηση. Ελέγχει την Atlantia SpA, πρώην Autostrade SpA, η οποία με τη σειρά της ελέγχει την Autostrade per l’Italia SpA (ASPI), παραχωρησιούχο οργανισμό κατασκευής και διαχειρίσεως αυτοκινητοδρόμων με διόδια στην Ιταλία. Η παρεμβαίνουσα Abertis Infraestructuras, SA, είναι ισπανική επιχείρηση της οποίας η κύρια δραστηριότητα συνίσταται στη διαχείριση αυτοκινητοδρόμων με διόδια.
4 Στις 23 Απριλίου 2006, τα διοικητικά συμβούλια της Autostrade και της παρεμβαίνουσας ενέκριναν τη «συγκέντρωση Abertis/Autostrade», ήτοι σχέδιο συνδέσεως το οποίο θα οδηγούσε στη συγχώνευση με ενσωμάτωση της Autostrade στην παρεμβαίνουσα και στη σύσταση νέας εταιρίας με έδρα την Ισπανία. Εν συνεχεία, η συγκέντρωση αυτή εγκρίθηκε από τις συνελεύσεις των μετόχων της Autostrade και της παρεμβαίνουσας.
5 Με δεσμευτική γνώμη της 4ης Αυγούστου 2006, οι Ιταλοί Υπουργοί, αφενός, Υποδομών και, αφετέρου, Οικονομίας και Οικονομικών και με απόφαση της 5ης Αυγούστου 2006 η Azienda nazionale autonoma delle Strade (δημόσια αρχή αρμόδια για τη χορήγηση αδειών εκμεταλλεύσεως αυτοκινητοδρόμων στην Ιταλία, στο εξής: ANAS) απέρριψαν την αίτηση εγκρίσεως της συγκεντρώσεως μεταξύ της παρεμβαίνουσας και της Autostrade που είχε υποβάλει η δεύτερη. Κατά την ANAS, η συγκέντρωση προϋπέθετε έγκριση της διοικητικής αρχής, διότι συνεπαγόταν μεταβολή του δικαιούχου της άδειας.
6 Στις 18 Αυγούστου 2006, η Autostrade και η παρεμβαίνουσα κοινοποίησαν στην Επιτροπή το σχέδιο συγκεντρώσεως, σύμφωνα με τον κανονισμό 139/2004. Με απόφαση της 22ας Σεπτεμβρίου 2006, η Επιτροπή, αφού διαπίστωσε ότι η συγκέντρωση είχε κοινοτική διάσταση, αλλά ότι δεν οδηγούσε σε σημαντική παρακώλυση του αποτελεσματικού ανταγωνισμού στην κοινή αγορά ή σε σημαντικό τμήμα αυτής, αποφάσισε να μη διατυπώσει αντιρρήσεις σχετικά με την ως άνω κοινοποιηθείσα συγκέντρωση και τη χαρακτήρισε συμβατή με την κοινή αγορά.
7 Μολονότι η Επιτροπή ενέκρινε τη συγκέντρωση, η Autostrade και η παρεμβαίνουσα διέκοψαν την εφαρμογή της, λόγω της αρνήσεως της ANAS να την εγκρίνει. Εξέφρασαν την ανησυχία ότι, σε περίπτωση πραγματοποιήσεως της συγκεντρώσεως άνευ σχετικής εγκρίσεως, υπήρχε το ενδεχόμενο οι ιταλικές αρχές να ανακαλέσουν την άδεια εκμεταλλεύσεως των αυτοκινητοδρόμων στην Ιταλία, η οποία συνιστούσε το βασικό στοιχείο ενεργητικού της Autostrade.
8 Στις 29 Σεπτεμβρίου 2006, η Ιταλική Κυβέρνηση εξέδωσε το decreto-legge n° 262 (su) disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria (νομοθετικό διάταγμα αριθ. 262 περί επειγουσών διατάξεων στον δημοσιονομικό τομέα, GURI αριθ. 230, της 3ης Οκτωβρίου 2006, στο εξής: νομοθετικό διάταγμα αριθ. 262). Στις 24 Νοεμβρίου 2006, το νομοθετικό διάταγμα αριθ. 262 μετατράπηκε σε νόμο, κατόπιν τροποποιήσεως με τον legge n° 286 (νόμος αριθ. 286, τακτικό συμπλήρωμα στην GURI αριθ. 277, της 28ης Νοεμβρίου 2006).
9 Το νομοθετικό διάταγμα αριθ. 262 εισήγαγε ενιαίο υπόδειγμα συμβάσεως, ορίζοντας ότι όλες οι συμβάσεις που συνάπτονται μετά την έναρξη ισχύος του συντάσσονται κατά το υπόδειγμα αυτό και τηρούν τις ίδιες αρχές. Η ενιαία αυτή σύμβαση έπρεπε να αντικαταστήσει όλες τις υφιστάμενες συμβάσεις που αφορούσαν άδειες εκμεταλλεύσεως αυτοκινητοδρόμων κατά την πρώτη περιοδική αναθεώρησή τους μετά την έναρξη ισχύος του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 262, επί ποινή αυτοδικαίου παύσεως ισχύος υφισταμένων συμβάσεων σε περίπτωση μη αποδοχής των νέων όρων εκ μέρους του δικαιούχου της άδειας.
10 Με έγγραφο της 18ης Οκτωβρίου 2006, η Επιτροπή, έχοντας λάβει γνώση των προαναφερθεισών εξελίξεων, ενημέρωσε τις ιταλικές αρχές για την προκαταρκτική της εκτίμηση, κατά την οποία η Ιταλική Δημοκρατία, παρεμποδίζοντας αδικαιολόγητα τη συγκέντρωση, παρέβη το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004.
11 Οι ιταλικές αρχές, μετά την παραλαβή της προκαταρκτικής εκτιμήσεως της Επιτροπής, αποφάσισαν να μην εφαρμόσουν τη δεσμευτική γνώμη της 4ης Αυγούστου 2006, που είχαν εκδώσει από κοινού οι Ιταλοί Υπουργοί, αφενός, Υποδομών και, αφετέρου, Οικονομίας και Οικονομικών, καθώς και την απόφαση της ANAS της 5ης Αυγούστου 2006.
12 Στις 14 Νοεμβρίου 2006, η Επιτροπή κίνησε διαδικασία λόγω παραβάσεως κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας βάσει του άρθρου 226 ΕΚ, σχετικά με πιθανή παράβαση των άρθρων 43 ΕΚ και 56 ΕΚ στο πλαίσιο της μεταρρυθμίσεως του συστήματος χορηγήσεως αδειών εκμεταλλεύσεως των αυτοκινητοδρόμων στην Ιταλία και του σχεδίου συγχωνεύσεως μεταξύ της Autostrade και της παρεμβαίνουσας.
13 Στις 13 Δεκεμβρίου 2006, η Autostrade και η παρεμβαίνουσα αποφάσισαν να παραιτηθούν από την πραγματοποίηση της συγκεντρώσεως, ενόψει της αδυναμίας υλοποιήσεως της πράξεως συγκεντρώσεως μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2006, ήτοι κατά τη λήξη της προβλεπόμενης από το σχέδιο συγχωνεύσεως προθεσμίας που είχαν εγκρίνει οι μέτοχοι εκάστης εταιρίας. Μεταξύ των λόγων που οδήγησαν στη λήψη της αποφάσεως αυτής, οι δύο εταιρίες, με το ανακοινωθέν Τύπου της 13ης Δεκεμβρίου 2006, ανέφεραν, πλην της θέσεως σε ισχύ του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 262, τη δυσκολία να εξασφαλισθεί η έγκριση της ANAS στο πλαίσιο μιας νέας ρυθμίσεως.
14 Στις 31 Ιανουαρίου 2007, η Επιτροπή κοινοποίησε στις ιταλικές αρχές νέα προκαταρκτική εκτίμηση, δυνάμει του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004. Η Επιτροπή κατέληξε στο προκαταρκτικό συμπέρασμα ότι το γεγονός ότι οι ιταλικές αρχές δεν είχαν καθορίσει εκ των προτέρων και με επαρκή σαφήνεια τα κρίσιμα στο πλαίσιο της διαδικασίας εγκρίσεως κριτήρια δημοσίου συμφέροντος και το γεγονός ότι δεν είχαν εκδώσει την απόφαση περί εγκρίσεως που είχαν ζητήσει η Autostrade και η ASPI συνιστούσαν μέτρα κατά την έννοια του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004, τα οποία είχαν συμβάλει στο να απαγορευθεί de facto ή στο να τεθεί σε σοβαρό κίνδυνο η πραγματοποίηση μιας συγκεντρώσεως με κοινοτική διάσταση. Η εφαρμογή τέτοιων μέτρων, χωρίς προηγούμενη κοινοποίηση και χωρίς την έγκριση της Επιτροπής, συνιστά παράβαση εκ μέρους των ιταλικών αρχών των προβλεπομένων από το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004 υποχρεώσεων περί γνωστοποιήσεως και περί «αποχής από τη λήψη μέτρων». Τα επίμαχα μέτρα δεν είναι σύμφωνα με την αρχή της ασφάλειας δικαίου και, με βάση τις διαθέσιμες πληροφορίες, φαίνεται να περιορίζουν αδικαιολόγητα την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων και την ελευθερία εγκαταστάσεως (άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ). Η Επιτροπή πρόσθεσε ότι, αν η προκαταρκτική αυτή εκτίμηση επιβεβαιωνόταν, θα εξέδιδε, ενδεχομένως, απόφαση με την οποία να διαπιστώνεται ότι η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004.
15 Στις 18 Ιουλίου 2007, κατόπιν συζητήσεων με τις ιταλικές αρχές, η Επιτροπή δημοσίευσε ανακοινωθέν Τύπου με το οποίο δήλωσε ότι διάκειται ευνοϊκά ως προς την πρόταση των ιταλικών αρχών για την έκδοση διυπουργικής οδηγίας σκοπούσας στην αποσαφήνιση του νομικού πλαισίου που διέπει τη διαδικασία εγκρίσεως για τη μεταφορά αδειών εκμεταλλεύσεως αυτοκινητοδρόμων στην Ιταλία. Η Επιτροπή επισήμανε ότι, από τη στιγμή που η εν λόγω οδηγία και οι διατάξεις περί εφαρμογής της θα ετίθεντο σε ισχύ, θα μπορούσε να περατώσει τη διαδικασία που κίνησε κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας κατ’ εφαρμογή του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004.
16 Στις 30 Ιουλίου 2007, ο Ιταλός Υπουργός Υποδομών, κατόπιν συνεννοήσεως με τον Ιταλό Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών, εξέδωσε την Direttiva (su) criteri di autorizzazione alle modificazioni del concessionario autostradale derivanti da concentrazione comunitaria (οδηγία περί καθορισμού των κριτηρίων για την έγκριση των μεταβολών όσον αφορά τον δικαιούχο άδειας εκμεταλλεύσεως αυτοκινητοδρόμων που απορρέουν από τις κοινοτικές συγκεντρώσεις, GURI αριθ. 224, της 26ης Σεπτεμβρίου 2007). Το εκτελεστικό διάταγμα εκδόθηκε στις 29 Φεβρουαρίου 2008 (GURI αριθ. 52, της 3ης Μαρτίου 2008).
17 Με έγγραφο της 19ης Μαρτίου 2008, η προσφεύγουσα ζήτησε από την Επιτροπή να περατώσει τη διαδικασία που είχε κινήσει κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας αναφορικά με την οικεία συγκέντρωση, με την έκδοση αποφάσεως με την οποία να διαπιστώνεται παράβαση του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004.
18 Στις 22 Μαΐου 2008, η Γενική Διεύθυνση (ΓΔ) «Ανταγωνισμού» της Επιτροπής ενημέρωσε την προσφεύγουσα ότι σκόπευε να προτείνει την έκδοση αποφάσεως περί θέσεως στο αρχείο της διαδικασίας που είχε κινήσει δυνάμει του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004 και την κάλεσε να υποβάλει τις παρατηρήσεις της συναφώς. Η προσφεύγουσα απάντησε με έγγραφο της 5ης Ιουνίου 2008.
19 Στις 13 Αυγούστου 2008, η Επιτροπή απέστειλε στις ιταλικές αρχές το έγγραφο που αποτελεί το αντικείμενο της υπό κρίση προσφυγής.
20 Με το έγγραφο αυτό, η Επιτροπή ενημέρωσε τις ιταλικές αρχές ότι έκρινε θετικές τις πρόσφατες εξελίξεις και επισήμανε ότι ιδίως η δημοσίευση της οδηγίας της 30ής Ιουλίου 2007, καθώς και η έκδοση και δημοσίευση του εκτελεστικού διατάγματος της 29ης Φεβρουαρίου 2008 διασφάλιζαν ότι οι ανησυχίες που είχε εκφράσει με τις προκαταρκτικές εκτιμήσεις που διατύπωσε, δυνάμει του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004, στις 18 Οκτωβρίου 2006 και στις 31 Ιανουαρίου 2007, αντιστοίχως, δεν θα εκδηλώνονταν πλέον στο μέλλον. Ενόψει των εκτιμήσεων αυτών, η Επιτροπή επισήμανε ότι αποφάσισε να μη δώσει συνέχεια στη διαδικασία του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004 στο πλαίσιο της υποθέσεως Abertis/Autostrade, όσον αφορά ενδεχόμενες παραβάσεις διαπιστωθείσες κατά την προκαταρκτική εξέταση της 31ης Ιανουαρίου 2007.
21 Με το έγγραφο αυτό, η Επιτροπή πρόσθεσε ότι, μολονότι θεωρούσε ότι δεν ήταν πλέον απαραίτητο να συνεχίσει τη διαδικασία του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004, εντούτοις, φρονούσε ότι το κανονιστικό πλαίσιο περί της διαδικασίας εγκρίσεως της μεταφοράς των αδειών εκμεταλλεύσεως αυτοκινητοδρόμων έπρεπε, εν πάση περιπτώσει, να πληροί τους γενικούς όρους που προβλέπουν οι κανόνες της εσωτερικής αγοράς. Η Επιτροπή διευκρίνισε ότι επιφυλασσόταν να διατυπώσει την άποψή της συναφώς.
22 Εξάλλου, η Επιτροπή επισήμανε ότι, εν πάση περιπτώσει, θα συνέχιζε να ελέγχει κάθε ειδικό μέτρο λαμβανόμενο κατ’ εφαρμογή του νέου κανονιστικού πλαισίου το οποίο θα είχε ενδεχομένως εφαρμογή σε μελλοντικές συγκεντρώσεις κοινοτικών διαστάσεων.
23 Τέλος, η Επιτροπή, με το έγγραφο αυτό, διευκρίνισε ότι δεν προδίκαζε την έκβαση οποιασδήποτε άλλης έρευνας, παρούσας ή μελλοντικής, ιδίως των ειδικών διαδικασιών που κινούν η ΓΔ «Εσωτερική αγορά» και η ΓΔ «Ενέργεια και μεταφορές».
24 Με έγγραφο της 4ης Σεπτεμβρίου 2008, η Επιτροπή ενημέρωσε την προσφεύγουσα και την παρεμβαίνουσα σχετικά με το έγγραφο της 13ης Αυγούστου 2008.
25 Με έγγραφο της 15ης Οκτωβρίου 2008, η προσφεύγουσα ζήτησε από την Επιτροπή αντίγραφο του εγγράφου της 13ης Αυγούστου 2008.
26 Στις 16 Οκτωβρίου 2008, η Επιτροπή περάτωσε οριστικώς τη διαδικασία λόγω παραβάσεως κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας που είχε κινηθεί στις 14 Νοεμβρίου 2006 βάσει του άρθρου 226 ΕΚ, όσον αφορά περιορισμούς στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων και στην ελευθερία εγκαταστάσεως στο πλαίσιο της μεταρρυθμίσεως του συστήματος παραχωρήσεως αδειών εκμεταλλεύσεως αυτοκινητοδρόμων στην Ιταλία και του σχεδίου συγχωνεύσεως μεταξύ της Autostrade και της παρεμβαίνουσας.
27 Με έγγραφο της 1ης Δεκεμβρίου 2008, η Επιτροπή διαβίβασε στην προσφεύγουσα το από 13 Αυγούστου 2008 έγγραφό της.
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
28 Με δικόγραφο που κατέθεσε στις 11 Φεβρουαρίου 2009 στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου [νυν Γενικού Δικαστηρίου], η προσφεύγουσα άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
29 Η Επιτροπή, με χωριστό δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου στις 4 Μαΐου 2009, προέβαλε ένσταση απαραδέκτου δυνάμει του άρθρου 114, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Πρωτοδικείου.
30 Με δικόγραφο που καταχωρίσθηκε στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου στις 25 Μαΐου 2009, η παρεμβαίνουσα ζήτησε να παρέμβει στην παρούσα υπόθεση υπέρ της προσφεύγουσας. Με διάταξη του προέδρου του όγδοου τμήματος του Πρωτοδικείου, της 23ης Ιουλίου 2009, η αίτηση αυτή έγινε δεκτή.
31 Η προσφεύγουσα κατέθεσε τις παρατηρήσεις της επί της ενστάσεως απαραδέκτου στις 15 Ιουνίου 2009.
32 Η παρεμβαίνουσα κατέθεσε το υπόμνημα παρεμβάσεώς της, που περιορίζεται στο ζήτημα του παραδεκτού της προσφυγής, στις 29 Σεπτεμβρίου 2009. Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου στις 23 Νοεμβρίου 2009, η προσφεύγουσα διατύπωσε τις παρατηρήσεις της επί του υπομνήματος αυτού. Η Επιτροπή δεν κατέθεσε παρατηρήσεις επί του υπομνήματος αυτού.
33 Με το δικόγραφο της προσφυγής της, η προσφεύγουσα ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
– να ακυρώσει την ή τις αποφάσεις που περιέχονται στο έγγραφο της Επιτροπής της 13ης Αυγούστου 2008 σχετικά με τη διαδικασία βάσει του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004, όσον αφορά την πράξη συγκεντρώσεως μεταξύ της παρεμβαίνουσας και της Autostrade·
– να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα·
– να διατάξει οποιοδήποτε άλλο μέτρο, συμπεριλαμβανομένης της διεξαγωγής αποδείξεων, κρίνει κατάλληλο.
34 Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
– να απορρίψει την προσφυγή ως προδήλως απαράδεκτη χωρίς να εισέλθει στην ουσία·
– επικουρικώς, να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη·
– να καταδικάσει την προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
35 Με τις παρατηρήσεις της επί της ενστάσεως απαραδέκτου, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι η προσφυγή είναι παραδεκτή και επαναλαμβάνει τα αιτήματα που διατύπωσε με την προσφυγή της.
36 Με το υπόμνημα παρεμβάσεως, η παρεμβαίνουσα υποστηρίζει ότι η προσφυγή είναι παραδεκτή.
Σκεπτικό
37 Δυνάμει του άρθρου 114, παράγραφοι 1 και 4, του Κανονισμού Διαδικασίας, αν ένας διάδικος το ζητήσει, το Γενικό Δικαστήριο μπορεί να κρίνει επί του απαραδέκτου χωρίς να εισέλθει στην ουσία. Σύμφωνα με την παράγραφο 3 του ίδιου άρθρου, η διαδικασία επί της αιτήσεως συνεχίζεται προφορικά, εκτός αν το Γενικό Δικαστήριο αποφασίσει άλλως. Εν προκειμένω, το Γενικό Δικαστήριο εκτιμά ότι έχει επαρκώς διαφωτιστεί από την εξέταση των στοιχείων της δικογραφίας και ότι παρέλκει η διεξαγωγή προφορικής διαδικασίας.
38 Προς στήριξη των αιτημάτων της, η Επιτροπή προβάλλει ένσταση απαραδέκτου, αντλούμενη από τη φύση της προσβαλλομένης πράξεως.
Επιχειρήματα των διαδίκων
39 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το από 13 Αυγούστου 2008 έγγραφό της δεν έχει το περιεχόμενο που του αποδίδει η προσφεύγουσα.
40 Συγκεκριμένα, το εν λόγω έγγραφο δεν περιέχει ούτε ρητή έγκριση των κανονιστικών μέτρων που θέσπισαν οι ιταλικές αρχές τον Ιούλιο του 2007 και τον Φεβρουάριο του 2008 ούτε σιωπηρώς συναγόμενη εκτίμηση επί του συμβατού με το κοινοτικό δίκαιο των εθνικών μέτρων που αποτέλεσαν το αντικείμενο της διαδικασίας του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004. Στο έγγραφο αυτό γίνεται λόγος αποκλειστικά για την απόφαση περί μη συνεχίσεως της προηγουμένως κινηθείσας, δυνάμει του άρθρου 21 του εν λόγω κανονισμού, διαδικασίας.
41 Όσον αφορά τη φύση και τη λειτουργία των λαμβανομένων δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 139/2004 μέτρων, η Επιτροπή είναι αρμόδια να λάβει απόφαση επί του συμβατού με τις γενικές αρχές και τις λοιπές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου προστατευόμενων από κράτος μέλος δημοσίων συμφερόντων, άλλων από εκείνα τα οποία ρητώς αναγνωρίζει ως έννομα συμφέροντα το δεύτερο εδάφιο της ίδιας παραγράφου και, μάλιστα, ακόμη και ελλείψει ανακοινώσεως των εν λόγω συμφερόντων εκ μέρους του οικείου κράτους μέλους.
42 Κατά την Επιτροπή, το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004 σκοπεί στη διασφάλιση της ισόρροπης κατανομής της εξουσίας παρεμβάσεως μεταξύ των εθνικών και των κοινοτικών αρχών. Βούληση του νομοθέτη ήταν να χορηγήσει στην Επιτροπή αποκλειστική αρμοδιότητα όσον αφορά τον έλεγχο των συγκεντρώσεων κοινοτικών διαστάσεων και να διασφαλίσει ότι ο έλεγχος αυτός ασκείται εντός σύντομου χρονικού διαστήματος.
43 Το γεγονός αυτό έχει δύο συνέπειες. Πρώτον, οσάκις κράτος μέλος λαμβάνει μέτρα τα οποία δεν δικαιολογούνται κατά την έννοια του άρθρου 21, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 139/2004, η απόφαση την οποία η Επιτροπή είναι αρμόδια να λάβει κατά την έννοια του τρίτου εδαφίου της διατάξεως αυτής επιτελεί λειτουργία ανάλογη με εκείνη της διαδικασίας του άρθρου 226 ΕΚ. Δεύτερον, η απόφαση αυτή συνιστά ιδιαιτέρως πρόσφορο εργαλείο για τη συμμόρφωση με την ειδική απαίτηση περί ταχύτητας που είναι εγγενής στον έλεγχο των συγκεντρώσεων, καθόσον σκοπεί στην έκδοση κοινοτικής αποφάσεως εντός της σύντομης προθεσμίας που τάσσει ο κανονισμός 139/2004 και στην αποφυγή του κινδύνου να ληφθεί τέτοια απόφαση μόνον αφότου τα εθνικά μέτρα θα έχουν οριστικά παραλύσει την έχουσα κοινοτικές διαστάσεις πράξη συγκεντρώσεως.
44 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η απόφαση να μη δοθεί συνέχεια σε διαδικασία δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 139/2004 δεν αποτελεί πράξη δυνάμενη να προσβληθεί.
45 Συναφώς, η Επιτροπή παρατηρεί ότι, κατά πάγια νομολογία, αίτηση με την οποία ζητείται η ακύρωση της αποφάσεως της Επιτροπής περί μη κινήσεως διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως κατά κράτους μέλους είναι απαράδεκτη. Από την οικονομία του άρθρου 226 ΕΚ προκύπτει ότι η Επιτροπή δεν υποχρεούται να κινήσει διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως υπό την έννοια της διατάξεως αυτής, αλλά διαθέτει επί του σημείου αυτού διακριτική ευχέρεια αποκλείουσα το δικαίωμα των ιδιωτών να απαιτήσουν από το όργανο να λάβει συγκεκριμένη θέση και να ασκήσουν προσφυγή ακυρώσεως κατά της αρνήσεώς του να ενεργήσει.
46 Η ίδια αρχή γίνεται δεκτή όσον αφορά την προσφυγή κατά της αρνήσεως της Επιτροπής να εκδώσει απόφαση απευθυνόμενη σε κράτος μέλος δυνάμει του άρθρου 86, παράγραφος 3, ΕΚ.
47 Κατά την Επιτροπή, όπως στην περίπτωση της αρνήσεώς της να κινήσει ή να συνεχίσει διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως κατά κράτους μέλους δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ ή να εκδώσει απόφαση δυνάμει του άρθρου 86, παράγραφος 3, ΕΚ, η άρνηση να λάβει απόφαση δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 139/2004, ή, εν πάση περιπτώσει, να κινήσει ή να συνεχίσει τη διαδικασία, δεν παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα και δεν μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως ασκούμενης από ιδιώτη.
48 Η απόφαση που η Επιτροπή λαμβάνει δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 139/2004 συνεπάγεται την άσκηση εξαιρετικά ευρείας διακριτικής ευχέρειας. Στην Επιτροπή απόκειται να καθορίσει αν, πότε και με ποιον τρόπο θα κινήσει ή θα συνεχίσει τη διαδικασία αυτή, όπως συμβαίνει και στις ανάλογες περιπτώσεις της φερόμενης παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου εκ μέρους κράτους μέλους, η οποία μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ ή αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 86, παράγραφος 3, ΕΚ. Η συλλογιστική αυτή εφαρμόζεται a fortiori σε περίπτωση ελλείψεως ανακοινώσεως εκ μέρους του κράτους μέλους.
49 Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η περίπτωση περί της οποίας πρόκειται εν προκειμένω δεν μπορεί να συγκριθεί με εκείνη των καταγγελιών στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων. Συγκεκριμένα, η νομολογία που προβλέπει υποχρέωση της Επιτροπής να λάβει απόφαση απευθυνόμενη στο κράτος μέλος κατόπιν υποβολής καταγγελίας και η οποία θεωρεί παραδεκτή την προσφυγή ακυρώσεως που ασκείται από τους καταγγέλλοντες κατά των αποφάσεων αυτών στηρίζεται επί της έχουσας καθοριστική σημασία διαπιστώσεως ότι η Επιτροπή έχει αποκλειστική αρμοδιότητα όσον αφορά τη διαπίστωση ότι ορισμένη ενίσχυση δεν συμβιβάζεται ενδεχομένως με την κοινή αγορά.
50 Η Επιτροπή δεν διαθέτει αποκλειστική αρμοδιότητα για την εκτίμηση του συμβατού με το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004 ή με άλλους κανόνες του κοινοτικού δικαίου των μέτρων που λαμβάνει κράτος μέλος. Το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004 αποτελεί διάταξη κανονισμού ο οποίος, δυνάμει του άρθρου 249, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, είναι δεσμευτικός ως προς όλα τα μέρη του και ισχύει άμεσα σε κάθε κράτος μέλος. Κάθε εθνικός δικαστής δύναται να τον εφαρμόσει.
51 Η Επιτροπή προσθέτει ότι οι διατάξεις που μπορούν να παραβιασθούν από τα εθνικά μέτρα, των οποίων τη συμβατότητα καλείται αυτή να ελέγξει μέσω αποφάσεως λαμβανομένης δυνάμει του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004, έχουν άμεσο αποτέλεσμα. Πρόκειται για τις σχετικές με τις θεμελιώδεις ελευθερίες διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ, ιδίως τα άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ.
52 Ακόμη και αν η Επιτροπή δεν εκδώσει απόφαση δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 139/2004, τα υποκείμενα δικαίου έχουν τη δυνατότητα να προσφύγουν ενώπιον εθνικού δικαστηρίου προκειμένου να αναγνωριστεί η παράβαση είτε του εν λόγω άρθρου 21 είτε των διατάξεων της Συνθήκης ΕΚ περί ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων και ελευθερίας εγκαταστάσεως. Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι στο σημείο ακριβώς αυτό έγκειται η θεμελιώδης διαφορά μεταξύ του επίδικου εν προκειμένω μηχανισμού και του μηχανισμού που έχει εφαρμογή στις κρατικές ενισχύσεις. Στη δεύτερη περίπτωση, ο εθνικός δικαστής διαδραματίζει δευτερεύοντα ρόλο κατά την εξέταση της συμβατότητας η οποία ανατίθεται στην Επιτροπή.
53 Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι η δικαστική προστασία εξασφαλίζεται χωρίς να χρειάζεται να ζητηθεί η έκδοση αποφάσεως της Επιτροπής ή να ασκηθεί προσφυγή ενώπιον του κοινοτικού δικαστή.
54 Τέλος, η Επιτροπή παρατηρεί ότι η προσφυγή είναι κατά μείζονα λόγο απαράδεκτη δεδομένου ότι οι οικείες επιχειρήσεις παραιτήθηκαν από τη συγκέντρωση. Η Επιτροπή αποφάσισε να μη δώσει συνέχεια στη διαδικασία του άρθρου 21, παράγραφος 4, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 139/2004 κατόπιν της παραιτήσεως των μετεχόντων στη συγκέντρωση από την υλοποίησή της.
55 Επομένως, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να λάβει απόφαση, καθόσον η συγκέντρωση που θα αποτελούσε το αντικείμενο της αποφάσεως εγκαταλείφθηκε και καθόσον, μετά την έκδοση της αποφάσεως, το κράτος μέλος δεν θα μπορούσε πλέον να συμμορφωθεί προς την εν λόγω απόφαση. Η διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής να μη συνεχίσει τη διαδικασία πρέπει να αναγνωριστεί κατά μείζονα λόγο σε περίπτωση που, όπως εν προκειμένω, το εθνικό κανονιστικό πλαίσιο τροποποιήθηκε κατά τρόπο θετικό στο διάστημα που μεσολάβησε.
56 Η προσφεύγουσα αντιτείνει ότι το έγγραφο της Επιτροπής της 13ης Αυγούστου 2008 περιέχει «σύνθετη απόφαση» και, συγκεκριμένα, δύο διαφορετικές αποφάσεις.
57 Συγκεκριμένα, η πρώτη απόφαση, η οποία διατυπώνεται ρητώς, συνίσταται στην εκ μέρους της Επιτροπής έγκριση των κανονιστικών μέτρων που αφορούν τις διαδικασίες εγκρίσεως για τη μεταφορά των αδειών εκμεταλλεύσεως αυτοκινητοδρόμων και τα οποία θεσπίστηκαν στην ιταλική έννομη τάξη τον Ιούλιο του 2007 και τον Φεβρουάριο του 2008. Η δεύτερη, σιωπηρώς συναγόμενη, απόφαση αφορά την κρίση επί του συμβατού με το κοινοτικό δίκαιο των εθνικών μέτρων που αποτέλεσαν το αντικείμενο της κινηθείσας δυνάμει του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004 διαδικασίας.
58 Η σιωπηρή απόφαση συνάγεται από την περάτωση της επίμαχης διαδικασίας, η οποία γνωστοποιήθηκε στην Ιταλική Δημοκρατία με το έγγραφο της 13ης Αυγούστου 2008. Η περάτωση της διαδικασίας απέκλειε λογικώς τη διαπίστωση περί υπάρξεως της παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου για την οποία γινόταν αρχικώς λόγος στην προκαταρκτική εκτίμηση της Επιτροπής, της 31ης Ιανουαρίου 2007, κατά το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004. Αντιθέτως, αν η Επιτροπή φρονούσε ότι υφίσταται παράβαση, θα έπρεπε, αντί να περατώσει τη διαδικασία, να καταλήξει σε επίσημη διαπίστωση της παραβάσεως διά ρητής αποφάσεως. Η προσφεύγουσα προσθέτει ότι, σε περίπτωση που το έγγραφο της 13ης Αυγούστου 2008 δεν περιέχει σιωπηρή απόφαση, το γεγονός αυτό θα σήμαινε ότι η Επιτροπή δεν έχει ακόμη λάβει θέση ως προς την ύπαρξη της παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου στην οποία γινόταν αρχικώς αναφορά με την προκαταρκτική εκτίμηση, γεγονός που θα καθιστούσε τη ρητή απόφαση αυθαίρετη και παράλογη.
59 Κατά την προσφεύγουσα, η εκτίμηση αυτή που περιέχεται στο έγγραφο της 13ης Αυγούστου 2008 προκύπτει ιδίως από τη σύγκριση του εγγράφου αυτού με τις προκαταρκτικές παρατηρήσεις της 18ης Οκτωβρίου 2006 και της 31ης Ιανουαρίου 2007. Συγκεκριμένα, κατά τις ημερομηνίες αυτές, η Επιτροπή έκρινε παράνομα τα μέτρα που έλαβε η Ιταλική Δημοκρατία. Κατόπιν των τροποποιήσεων που επήλθαν στην ιταλική έννομη τάξη τον Ιούλιο του 2007 και τον Φεβρουάριο του 2008, τα μέτρα αυτά δεν αποτελούσαν πλέον εμπόδιο για την περάτωση της διαδικασίας. Επομένως, το έγγραφο της 13ης Αυγούστου 2008 αποτελούσε το αποτέλεσμα νέας και διαφορετικής εκτιμήσεως των μέτρων αυτών.
60 Η προσφεύγουσα προσθέτει ότι η ερμηνεία που δίδει στο έγγραφο της 13ης Αυγούστου 2008 επιβεβαιώνεται από τις διευκρινίσεις που η Επιτροπή διατύπωσε στο έγγραφο της 16ης Μαρτίου 2009 που απηύθυνε στην παρεμβαίνουσα (βλ., επίσης, σκέψεις 74 και 75 κατωτέρω).
61 Η προσφεύγουσα υπενθυμίζει ότι η διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως, η οποία κινήθηκε στις 14 Νοεμβρίου 2006, δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ, όσον αφορά πιθανή παράβαση των άρθρων 43 ΕΚ και 56 ΕΚ, περατώθηκε στις 16 Οκτωβρίου 2008. Η περάτωση της διαδικασίας στερεί εννόμων αποτελεσμάτων την περιεχόμενη στο έγγραφο της 13ης Αυγούστου 2008 επιφύλαξη αναφορικά με το συμβατό με τους κανόνες της εσωτερικής αγοράς του ιταλικού κανονιστικού πλαισίου που αφορά τις διαδικασίες εγκρίσεως για τη μεταφορά των αδειών εκμεταλλεύσεως αυτοκινητοδρόμων.
62 Κατά την προσφεύγουσα η διαδικασία που κινείται δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 δεν μπορεί να εξομοιωθεί πλήρως με τη διαδικασία που κινείται δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ. Συγκεκριμένα, οι εξουσίες της Επιτροπής στο πλαίσιο του ελέγχου στον οποίο προβαίνει δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 συνδέονται στενώς με το πλαίσιο της εκτιμήσεως κάποιας συγκεκριμένης και έχουσας κοινοτική διάσταση πράξεως συγκεντρώσεως την οποία αφορούν τα επίδικα εθνικά μέτρα. Επομένως, επιβάλλεται να ληφθεί απόφαση εντός σύντομης προθεσμίας, ανταποκρινόμενης στα εμπορικά συμφέροντα των μετεχόντων στην πράξη συγκεντρώσεως. Η διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως του άρθρου 226 ΕΚ δεν ανταποκρίνεται στην απαίτηση αυτή. Επιπλέον, αντίθετα με ό,τι συμβαίνει στην περίπτωση της διαδικασίας του άρθρου 226 ΕΚ, η διαδικασία του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004 οδηγεί στην έκδοση, από την Επιτροπή, αποφάσεως νομικώς δεσμευτικής έναντι ορισμένου κράτους μέλους και δυνάμενης να αποτελέσει το αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως εκ μέρους του κράτους αυτού.
63 Κατά την προσφεύγουσα, η Επιτροπή δεν διαθέτει διακριτική ευχέρεια όσον αφορά το αν πρέπει ή όχι να εξετάσει εθνικά μέτρα για το πάγωμα ορισμένης πράξεως συγκεντρώσεως με την οποία επιδιώκονται διαφορετικά συμφέροντα από αυτά που αναφέρονται στο άρθρο 21, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 139/2004, ούτε μπορεί να επιλέξει το κατάλληλο χρονικό σημείο για την τυχόν άσκηση προσφυγής. Η Επιτροπή οφείλει να ενεργεί άμεσα, πριν η δράση της καταστεί άκαιρη και άσκοπη λόγω του ότι οι μετέχοντες στην πράξη συγκεντρώσεως αναγκάστηκαν –παρά την έγκριση της πράξεως από την Επιτροπή– να την εγκαταλείψουν, εξαιτίας του παγώματος που επέβαλε το οικείο κράτος μέλος. Εξάλλου, μετά την έναρξη της διαδικασίας του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004, είναι λογικό η Επιτροπή να μη διαθέτει πλέον ούτε την εξουσία διακοπής της έρευνας της υποθέσεως.
64 Η προσφεύγουσα υπογραμμίζει, επίσης, τις διαφορές μεταξύ της διαδικασίας του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 και της διαδικασίας του άρθρου 86, παράγραφος 3, ΕΚ. Συγκεκριμένα, η πρώτη διαδικασία, σε αντίθεση με τη δεύτερη, σκοπεί να εγγυηθεί την αρχή της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Επιτροπής στον τομέα του ελέγχου των συγκεντρώσεων που έχουν κοινοτική διάσταση. Επιπλέον, η σημαντική διακριτική ευχέρεια που η Επιτροπή διαθέτει βάσει του άρθρου 86, παράγραφος 3, ΕΚ πρέπει να συνδέεται με την υποχρέωση που υπέχει η Επιτροπή, βάσει της παραγράφου 2 του ίδιου άρθρου, να λαμβάνει υπόψη απαιτήσεις οι οποίες είναι σύμφυτες με την ιδιαίτερη αποστολή των οικείων επιχειρήσεων και με το γεγονός ότι οι αρχές των κρατών μελών διαθέτουν σε ορισμένες περιπτώσεις εξίσου ευρεία διακριτική ευχέρεια για τη ρύθμιση ορισμένων θεμάτων που μπορούν να ενταχθούν στον τομέα δραστηριότητας των εν λόγω επιχειρήσεων. Η αρχή αυτή δεν ισχύει όσον αφορά τις εξουσίες που η Επιτροπή διαθέτει βάσει του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004.
65 Αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς της Επιτροπής, απόφαση περί περατώσεως διαδικασίας εξέτασης δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα για τους μετέχοντες στη συγκέντρωση, a fortiori σε περίπτωση που η συγκέντρωση εγκρίθηκε. Συγκεκριμένα, δεδομένου του αποκλειστικού χαρακτήρα της αρμοδιότητας της Επιτροπής για την εφαρμογή του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004, μια τέτοια απόφαση παράγει δεσμευτικό έννομο αποτέλεσμα υπό την έννοια ότι προσδίδει χαρακτήρα «οριστικό και αμετάβλητο», πλην δικαστικής αμφισβητήσεώς της, στην παρεμπόδιση πραγματοποιήσεως της συγκεντρώσεως αποτέλεσμα της οποίας υπήρξε το εθνικό μέτρο περί παγώματος. Η απόφαση της Επιτροπής περί περατώσεως διαδικασίας εξέτασης δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 θα μπορούσε να συγκριθεί με την απόφαση, δυνάμει του άρθρου 8, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού, περί απαγορεύσεως ορισμένης πράξεως συγκεντρώσεως κριθείσας, κατόπιν εξετάσεως, ασύμβατης προς την κοινή αγορά, η οποία αυτή απόφαση προδήλως θεωρείται ως παράγουσα δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα.
66 Επιπλέον, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι η Επιτροπή διαθέτει διακριτική ευχέρεια κατά την εκτίμηση τόσο της νομιμότητας συμφερόντων διαφορετικών από αυτά που ρητώς αναγνωρίζονται ως έννομα συμφέροντα από το άρθρο 21, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 139/2004 όσο και της συμβατότητας με το κοινοτικό δίκαιο των μέτρων που το κράτος μέλος σκοπεύει να λάβει, κατά τα οριζόμενα στην παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου. Κατά συνέπεια, αν η προσφυγή κηρυχθεί απαράδεκτη, η προσφεύγουσα θα στερηθεί το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας. Επιπλέον, δεδομένων των υποχρεώσεων γνωστοποιήσεως και «αποχής από τη λήψη μέτρων» που το άρθρο 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 επιβάλλει στο οικείο κράτος μέλος, η επίμαχη διαδικασία παρουσιάζει πολλές ομοιότητες με τη διαδικασία ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων.
67 Κατά την προσφεύγουσα, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Επιτροπή, τα εθνικά δικαστήρια δεν διαθέτουν αρμοδιότητα συντρέχουσα με εκείνη της Επιτροπής όσον αφορά την εφαρμογή του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004. Ο κανονισμός βασίζεται στην αρχή της ακριβούς κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των εθνικών και των κοινοτικών αρχών ελέγχου. Η Επιτροπή είναι η μόνη αρμόδια να λαμβάνει όλες τις αποφάσεις σχετικά με πράξεις συγκεντρώσεως που έχουν κοινοτικές διαστάσεις. Όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 17, ο κανονισμός 139/2004 χορηγεί στην Επιτροπή αποκλειστική αρμοδιότητα για την εφαρμογή του, υπό την επιφύλαξη του ελέγχου του Δικαστηρίου.
68 Συναφώς, η προσφεύγουσα προσθέτει ότι δεν θα ήταν συγκεκριμένα δυνατό να ασκηθεί στην πράξη η συντρέχουσα αρμοδιότητα του εθνικού δικαστή, στο μέτρο που δεν υφίσταται κανένα κριτήριο συντονισμού σαφές και δυνάμενο να τύχει εφαρμογής.
69 Ο εθνικός δικαστής, στον οποίο θα απευθύνονταν οι μετέχοντες σε συγκέντρωση, θα έπρεπε να κηρύξει εαυτόν αναρμόδιο, στο μέτρο που η εκτίμηση της συμβατότητας των συμφερόντων περί των οποίων γίνεται λόγος στο άρθρο 21, παράγραφος 4, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 139/2004 καθώς και του χαρακτήρα αυτών ως κατάλληλων, ανάλογων και μη εισαγόντων διάκριση ανατίθεται στην Επιτροπή, σύμφωνα με την παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου. Η δυνατότητα της προσφεύγουσας να επιτύχει την ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου προστασία των δικαιωμάτων που αντλεί από το κοινοτικό δίκαιο και τα οποία θίγονται από τα εθνικά μέτρα περί παγώματος της συγκεντρώσεως αποκλείεται κατά μείζονα λόγο καθόσον η απόφαση περί περατώσεως της διαδικασίας στην υπό κρίση υπόθεση στηρίζεται σιωπηρώς σε εκτίμηση περί του συμβατού των εθνικών μέτρων που αποτέλεσαν το αντικείμενο της διαδικασίας του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004. Επομένως, τίθεται το ερώτημα γιατί ο εθνικός δικαστής να υιοθετήσει προσέγγιση διαφορετική από εκείνη που ακολούθησε η Επιτροπή.
70 Προκειμένου να αποφευχθεί η άρνηση παροχής δικαστικής προστασίας, πρέπει να μεταφερθεί στην υπό κρίση περίπτωση η νομολογία κατά την οποία ο ιδιώτης τον οποίο ορισμένη απόφαση αφορά άμεσα και ατομικά και ο οποίος έχει έννομο συμφέρον να επιτύχει την ακύρωσή της δύναται να ζητήσει την ακύρωση αυτή ενώπιον δικαστηρίου, οσάκις πρόκειται περί αποφάσεως της Επιτροπής να μην κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 88 ΕΚ έναντι κράτους μέλους. Επομένως, η απόφαση της Επιτροπής να μη δώσει συνέχεια στη διαδικασία του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 αποτελεί πράξη δυνάμενη να προσβληθεί.
71 Όσον αφορά το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη λόγω του ότι η συγκέντρωση εγκαταλείφθηκε με απόφαση της Autostrade και της παρεμβαίνουσας της 13ης Δεκεμβρίου 2006, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι, αν το επιχείρημα αυτό κρίνονταν λυσιτελές, η συμπεριφορά της Επιτροπής, η οποία κοινοποίησε στις ιταλικές αρχές τη δεύτερη προκαταρκτική της εκτίμηση στις 31 Ιανουαρίου 2007, θα έπρεπε να χαρακτηρισθεί αντίθετη προς την αρχή της χρηστής διοικήσεως.
72 Το συγκεκριμένο και ενεστώς συμφέρον της προσφεύγουσας συνδέεται, επίσης, με την πρόθεσή της να επικαλεστεί την ευθύνη της Ιταλικής Δημοκρατίας λόγω παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου στο πλαίσιο αστικής δίκης ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων για την αποκατάσταση της ζημίας που η προσφεύγουσα υπέστη ως εκ του ότι υποχρεώθηκε να εγκαταλείψει τη συγκέντρωση.
73 Η νομολογία που επικαλείται η Επιτροπή, κατά την οποία προσφυγή λόγω παραβάσεως πρέπει να θεωρείται ως άνευ αντικειμένου, αν η εγκατάλειψη της συγκεντρώσεως από τους μετέχοντες σ’ αυτή πραγματοποιήθηκε πριν τη λήξη της προθεσμίας για την «παύση της παραβάσεως» που η Επιτροπή έθεσε με αιτιολογημένη γνώμη εκδοθείσα κατά το άρθρο 226 ΕΚ, δεν είναι λυσιτελής εν προκειμένω. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή δεν άσκησε τις εξουσίες που της παρέχει το άρθρο 226 ΕΚ.
74 Η παρεμβαίνουσα συμφωνεί με την επιχειρηματολογία της προσφεύγουσας. Όσον αφορά το περιεχόμενο του εγγράφου της 13ης Αυγούστου 2008, προσθέτει ότι η Επιτροπή την ενημέρωσε συναφώς με έγγραφο της 4ης Σεπτεμβρίου 2008. Λόγω της ασάφειας του εγγράφου της 4ης Σεπτεμβρίου 2008, η παρεμβαίνουσα ζήτησε από την Επιτροπή, με έγγραφο της 9ης Μαρτίου 2009, διευκρινίσεις, τις οποίες έλαβε στις 16 Μαρτίου 2009.
75 Το έγγραφο της Επιτροπής της 16ης Μαρτίου 2009 επιβεβαιώνει τη δοθείσα από την προσφεύγουσα ερμηνεία, κατά την οποία η Επιτροπή εξέδωσε ρητή απόφαση περί εγκρίσεως των κανονιστικών μέτρων που οι ιταλικές αρχές έλαβαν τον Ιούλιο του 2007 και τον Φεβρουάριο του 2008. Συγκεκριμένα, με το έγγραφο αυτό, η Επιτροπή επισήμανε ότι αποφάσισε να μη δώσει συνέχεια στη διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004, διότι έκρινε ότι το κανονιστικό πλαίσιο που θέσπισαν οι ιταλικές αρχές, παρέχοντας διευκρινίσεις σχετικά με τη διαδικασία μεταφοράς των αδειών εκμεταλλεύσεως αυτοκινητοδρόμων στην Ιταλία, διέλυε τις ανησυχίες που είχε εκφράσει η Επιτροπή με την προκαταρκτική εκτίμηση που απηύθυνε στην Ιταλική Δημοκρατία στις 31 Ιανουαρίου 2007.
76 Επιπλέον, κατά την παρεμβαίνουσα, η ερμηνεία του εγγράφου της 13ης Αυγούστου 2008 στην οποία προέβη η Επιτροπή δεν είναι σύμφωνη με το γράμμα του άρθρου 21, παράγραφος 4, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 139/2004 στο μέτρο που, δυνάμει του ίδιου άρθρου, η Επιτροπή όφειλε, πριν αναγνωρίσει το επίμαχο δημόσιο συμφέρον, να εξετάσει κατά πόσον τα εθνικά μέτρα συμβιβάζονται με τις γενικές αρχές και τις λοιπές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου.
77 Όσον αφορά την προβαλλόμενη αναλογία μεταξύ, αφενός, των διαδικασιών του άρθρου 226 ΕΚ και του άρθρου 86, παράγραφος 3, ΕΚ και, αφετέρου, της διαδικασίας του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004, η παρεμβαίνουσα υποστηρίζει ότι το αντικείμενο και ο σκοπός του άρθρου 21 του εν λόγω κανονισμού διαφέρουν από το αντικείμενο και τον σκοπό του άρθρου 226 ΕΚ και του άρθρου 86, παράγραφος 3, ΕΚ.
78 Συναφώς, η παρεμβαίνουσα υποστηρίζει ότι το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004, σκοπός του οποίου είναι η προάσπιση του αποκλειστικού χαρακτήρα της αρμοδιότητας της Επιτροπής, πρέπει να ερμηνεύεται στο πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται και υπό τον πρίσμα των σκοπών που επιδιώκει ο οικείος κανονισμός. Στο μέτρο που ο κανονισμός 139/2004 ρυθμίζει τις μεταξύ ιδιωτών πράξεις, η διαδικασία του άρθρου 21 του εν λόγω κανονισμού δεν μπορεί να διαχωρισθεί από τα δικαιώματα και τις προσδοκίες των μετεχόντων στην επίμαχη συγκέντρωση, ιδίως οσάκις αυτά θίγονται από την ενέργεια του κράτους την οποία το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004 σκοπεί να πατάξει. Οι παρατηρήσεις αυτές έρχονται σε αντίθεση με τον «γενικό σκοπό» του άρθρου 226 ΕΚ, στο πλαίσιο του οποίου δεν διακυβεύονται συναλλαγές μεταξύ ιδιωτών, και με την απαίτηση προστασίας της αποκλειστικής αρμοδιότητας.
79 Επιπλέον, κατά την παρεμβαίνουσα, το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004 έχει τον χαρακτήρα lex specialis σε σχέση με το άρθρο 226 ΕΚ.
80 Η παρεμβαίνουσα υποστηρίζει ότι οι σκέψεις που αποκλείουν την ύπαρξη αναλογίας μεταξύ του άρθρου 226 ΕΚ και του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004 αποκλείουν mutatis mutandis την αναλογία μεταξύ του άρθρου 21 του εν λόγω κανονισμού και του άρθρου 86, παράγραφος 3, ΕΚ.
81 Επιπλέον, λόγω της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Επιτροπής για τη λήψη όλων των σχετικών με πράξεις συγκεντρώσεως που έχουν κοινοτικές διαστάσεις αποφάσεων, η προσφεύγουσα, σε περίπτωση απαραδέκτου της προσφυγής, θα στερούνταν το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας.
82 Όσον αφορά την ύπαρξη αναλογίας μεταξύ της διαδικασίας του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004 και αυτής του άρθρου 88 ΕΚ, η παρεμβαίνουσα προσθέτει ότι η Επιτροπή διαθέτει την εξουσία τόσο να αναγνωρίσει το συμβατό με την κοινή αγορά των πράξεων συγκεντρώσεως που έχουν κοινοτική διάσταση, όσο και να εκτιμήσει κατά πόσον οι κρατικές ενισχύσεις συμβιβάζονται με τους κανόνες της κοινής αγοράς. Επιπλέον, αμφότερες οι διαδικασίες προβλέπουν τις υποχρεώσεις της προηγούμενης γνωστοποιήσεως και της «αποχής από τη λήψη μέτρων» και ανταποκρίνονται στην απαίτηση περί ταχύτητας. Επιπροσθέτως, όπως και στην περίπτωση του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ, του οποίου το πρώτο εδάφιο έχει άμεσο αποτέλεσμα, ο εθνικός δικαστής δύναται, δυνάμει του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004, να απαγορεύσει τη θέσπιση εθνικών διατάξεων που θίγουν την αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας.
83 Εν πάση περιπτώσει, ο εθνικός δικαστής δεν μπορεί να δεχθεί αίτημα αποκαταστάσεως ζημίας στηριζόμενο σε παραβίαση της προβλεπόμενης από το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004 υποχρεώσεως «αποχής από τη λήψη μέτρων», αν το αίτημα αυτό θεμελιώνεται στο πάγωμα της οικείας συγκεντρώσεως. Συγκεκριμένα, ο εθνικός δικαστής δεν μπορεί να διαπιστώσει την ύπαρξη αιτιώδους συνάφειας μεταξύ της προκληθείσας ζημίας και της παραβιάσεως της υποχρεώσεως «αποχής από τη λήψη μέτρων». Στην Επιτροπή απόκειται να κρίνει ότι οι προβλεπόμενες από το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004 υποχρεώσεις παραβιάστηκαν. Επομένως, η Επιτροπή οφείλει να διατυπώσει κρίση επί της παραβιάσεως αυτής, προκειμένου εν συνεχεία ο εθνικός δικαστής να είναι σε θέση να αποφανθεί επί του αιτήματος αποκαταστάσεως της ζημίας. Η απόφαση της Επιτροπής να μη δώσει συνέχεια στη διαδικασία του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004 στέρησε την προσφεύγουσα και την παρεμβαίνουσα από το δικαίωμα να επιτύχουν την καταβολή αποζημιώσεως από το Δημόσιο, με έρεισμα απόφαση την οποία η Επιτροπή θα μπορούσε απλά να έχει λάβει δυνάμει της ίδιας αυτής διατάξεως.
84 Επιπλέον, κατά την παρεμβαίνουσα, σε αντίθεση με τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ που επιτρέπει στο οικείο κράτος μέλος να ανακτήσει την καταβληθείσα ενίσχυση, η διαδικασία του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004 δεν προβλέπει τη δυνατότητα για τους μετέχοντες στη συγκέντρωση να επανέλθουν στην αρχικώς εγκριθείσα από την Επιτροπή κατάσταση, αφ’ ης στιγμής υποχρεώθηκαν να εγκαταλείψουν την οικεία πράξη συγκεντρώσεως. Επομένως, είναι απαραίτητο η Επιτροπή να εκδώσει απόφαση επί του συμβατού βάσει του άρθρου 21 του εν λόγω κανονισμού.
85 Όσον αφορά την επιχειρηματολογία της Επιτροπής σχετικά με την εγκατάλειψη της επίμαχης συγκεντρώσεως, η προσφεύγουσα παρατηρεί ότι τα συμφέροντα των μετεχόντων στη συγκέντρωση μπορούν να προστατευθούν μόνον αν η Επιτροπή εκδώσει απόφαση βάσει του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004. Η Επιτροπή είναι το μόνο αρμόδιο όργανο για την έκδοση της αποφάσεως αυτής. Επιπλέον, η ερμηνεία που προτείνει η Επιτροπή καθιστά άνευ αντικειμένου τη διαδικασία του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004, στο μέτρο που, αν η Επιτροπή δεν υποχρεούται να λάβει απόφαση μετά την κίνηση της εν λόγω διαδικασίας, κάθε κράτος το οποίο επιθυμεί να παγώσει ορισμένη πράξη συγκεντρώσεως θα μπορεί να το κάνει θεσπίζοντας διατάξεις με σκοπό την απαγόρευση της πράξεως συγκεντρώσεως που είχε εγκριθεί από την Επιτροπή.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
86 Κατά πάγια νομολογία, συνιστούν πράξεις ή αποφάσεις δυνάμενες να αποτελέσουν αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως τα μέτρα που παράγουν έννομα αποτελέσματα δεσμευτικά και ικανά να επηρεάσουν τα συμφέροντα του προσφεύγοντος, μεταβάλλοντας κατά τρόπο σαφή τη νομική του θέση. Προκειμένου να προσδιοριστεί αν μια προσβαλλόμενη πράξη παράγει τέτοια αποτελέσματα, πρέπει να εξεταστεί η ουσία της. Η μορφή υπό την οποία οι πράξεις ή αποφάσεις λαμβάνονται είναι, καταρχήν, αδιάφορη όσον αφορά τη δυνατότητα προσβολής τους με προσφυγή ακυρώσεως (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 11ης Νοεμβρίου 1981, 60/81, IBM κατά Επιτροπής, Συλλογή 1981, σ. 2639, σκέψη 9, και διάταξη του Πρωτοδικείου της 22ας Φεβρουαρίου 2008, T‑295/06, Base κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 56 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
87 Η υπό κρίση προσφυγή έχει ως αντικείμενο την ή τις αποφάσεις που περιέχονται στο έγγραφο της 13ης Αυγούστου 2008, με το οποίο η Επιτροπή ενημερώνει την Ιταλική Δημοκρατία σχετικά με την απόφασή της να μη δώσει συνέχεια στη διαδικασία που κινήθηκε στην υπόθεση Abertis/Autostrade δυνάμει του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004, όσον αφορά ενδεχόμενες παραβάσεις που εντοπίστηκαν κατά τη διάρκεια της προκαταρκτικής εξέτασης της 31ης Ιανουαρίου 2007.
88 Κατά την προσφεύγουσα, αφενός, το έγγραφο αυτό περιέχει ρητή απόφαση συνιστάμενη στην έγκριση, από την Επιτροπή, των κανονιστικών μέτρων που θέσπισαν οι ιταλικές αρχές όσον αφορά τις διαδικασίες εγκρίσεως για τη μεταφορά των αδειών εκμεταλλεύσεως αυτοκινητοδρόμων, ήτοι της οδηγίας της 30ής Ιουλίου 2007 και του εκτελεστικού διατάγματος της 29ης Φεβρουαρίου 2008 (βλ. σκέψη 16 ανωτέρω). Αφετέρου, το εν λόγω έγγραφο περιέχει σιωπηρή απόφαση επί του συμβατού με το κοινοτικό δίκαιο των μέτρων των ιταλικών αρχών που αποτέλεσαν το αντικείμενο της διαδικασίας του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004, ήτοι του μη προσδιορισμού εκ των προτέρων και με επαρκή σαφήνεια των κρίσιμων στο πλαίσιο της εφαρμογής της διαδικασίας εγκρίσεως κριτηρίων δημοσίου συμφέροντος και της μη εκδόσεως της αποφάσεως περί εγκρίσεως που είχαν ζητήσει η Autostrade και η ASPI (βλ. σκέψη 14 ανωτέρω).
89 Όσον αφορά, πρώτον, την προβαλλόμενη ρητή απόφαση σχετικά με τις ιταλικές κανονιστικές ρυθμίσεις, επισημαίνεται ότι το περιεχόμενο του εγγράφου της 13ης Αυγούστου 2008 δεν τεκμηριώνει την προταθείσα από την προσφεύγουσα ερμηνεία. Συγκεκριμένα, όσον αφορά την οδηγία της 30ής Ιουλίου 2007 και το εκτελεστικό διάταγμα της 29ης Φεβρουαρίου 2008, η Επιτροπή επισήμανε ότι έκρινε θετικές τις πρόσφατες εξελίξεις και ότι φρονούσε ότι τα εν λόγω κανονιστικά μέτρα διασφάλιζαν ότι οι λόγοι ανησυχίας που είχε εκφράσει, με τις προκαταρκτικές εκτιμήσεις της 18ης Οκτωβρίου 2006 και της 31ης Ιανουαρίου 2007, δεν θα συνέτρεχαν πλέον στο μέλλον. Με το εν λόγω έγγραφο, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι, ενόψει των εκτιμήσεων αυτών, αποφάσισε να μη δώσει συνέχεια στη διαδικασία του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004 στο πλαίσιο της υποθέσεως Abertis/Autostrade, όσον αφορά ενδεχόμενες παραβάσεις διαπιστωθείσες κατά την προκαταρκτική εξέταση της 31ης Ιανουαρίου 2007 (βλ. σκέψη 20 ανωτέρω). Επομένως, ως προς το σημείο αυτό, το εν λόγω έγγραφο έχει αυστηρά διαδικαστικό χαρακτήρα. Επιπροσθέτως, το εν λόγω έγγραφο, διακρίνει σαφώς μεταξύ της εκτιμήσεως της Επιτροπής όσον αφορά τα επίμαχα κανονιστικά μέτρα και της αποφάσεώς της όσον αφορά τη συνέχιση της διαδικασίας του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004.
90 Συγκεκριμένα, από την οικονομία του εγγράφου προκύπτει ότι οι αναφερόμενες στα επίμαχα κανονιστικά μέτρα εκτιμήσεις σκοπούν αποκλειστικά να εξηγήσουν και να αιτιολογήσουν την απόφαση της Επιτροπής να μη δώσει συνέχεια στη διαδικασία του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004 στο πλαίσιο της υποθέσεως Abertis/Autostrade.
91 Η ερμηνεία αυτή επιρρωννύεται από την περιεχόμενη στο εν λόγω έγγραφο δήλωση της Επιτροπής, κατά την οποία, μολονότι δεν κρίνει πλέον απαραίτητο να δώσει συνέχεια στη διαδικασία του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004, εντούτοις, φρονεί ότι το κανονιστικό πλαίσιο περί της διαδικασίας εγκρίσεως της μεταφοράς των αδειών εκμεταλλεύσεως αυτοκινητοδρόμων πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να πληροί τους γενικούς όρους που προβλέπουν οι κανόνες της εσωτερικής αγοράς. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή διευκρινίζει ότι επιφυλάσσεται να διατυπώσει θέση συναφώς (βλ. σκέψη 21 ανωτέρω).
92 Επιπροσθέτως, πρέπει να υπομνησθεί ότι η Επιτροπή, με χωριστό έγγραφο, είχε κινήσει, στις 14 Νοεμβρίου 2006, διαδικασία λόγω παραβάσεως κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ, όσον αφορά πιθανή παράβαση των άρθρων 43 ΕΚ και 56 ΕΚ στο πλαίσιο της μεταρρυθμίσεως του συστήματος παραχωρήσεως αδειών εκμεταλλεύσεως αυτοκινητοδρόμων στην Ιταλία και του σχεδίου συγχωνεύσεως μεταξύ της Autostrade και της παρεμβαίνουσας, η οποία περατώθηκε στις 16 Οκτωβρίου 2008 (βλ. σκέψεις 12 και 26 ανωτέρω). Επομένως, κατά τον χρόνο κατά τον οποίο αποφασίστηκε να μη δοθεί συνέχεια στη διαδικασία του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004, η εξέταση του κανονιστικού πλαισίου που ρύθμιζε τη μεταφορά αδειών εκμεταλλεύσεως αυτοκινητοδρόμων δεν είχε ακόμη ολοκληρωθεί.
93 Όσον αφορά το επιχείρημα της προσφεύγουσας και της παρεμβαίνουσας σχετικά με το περιεχόμενο του εγγράφου της Επιτροπής της 16ης Μαρτίου 2009, υπενθυμίζεται ότι η Επιτροπή επισύναψε σε αυτό το από 13 Αυγούστου 2008 έγγραφό της, το οποίο υποτίθεται ότι περιέχει την προβαλλόμενη ρητή απόφαση. Συναφώς, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, ενόψει του μη διφορούμενου περιεχομένου του εγγράφου της 13ης Αυγούστου 2008 όσον αφορά το ζήτημα κατά πόσον η Επιτροπή εξέδωσε την προβαλλόμενη ρητή απόφαση (βλ. σκέψεις 89 έως 91 ανωτέρω), το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί να γίνει δεκτό.
94 Επομένως, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς της προσφεύγουσας, το έγγραφο της 13ης Αυγούστου 2008 δεν περιέχει ρητή απόφαση της Επιτροπής η οποία να εγκρίνει την οδηγία της 30ής Ιουλίου 2007 και το εκτελεστικό διάταγμα της 29ης Φεβρουαρίου 2008.
95 Όσον αφορά, δεύτερον, την προβαλλόμενη σιωπηρή απόφαση σχετικά με τα μέτρα των ιταλικών αρχών για το επίμαχο σχέδιο συγκεντρώσεως, η προσφεύγουσα στηρίζει, κατ’ ουσίαν, τα επιχειρήματά της σε μια σύγκριση του εγγράφου της 13ης Αυγούστου 2008 με τις προκαταρκτικές εκτιμήσεις της 18ης Οκτωβρίου 2006 και της 31ης Ιανουαρίου 2007. Υποστηρίζει ότι, καθόσον τα μέτρα των ιταλικών αρχών που αποτέλεσαν το αντικείμενο των ως άνω προκαταρκτικών εκτιμήσεων δεν συνιστούσαν πλέον εμπόδιο για την περάτωση της επίμαχης διαδικασίας, το επίμαχο έγγραφο περιέχει, σιωπηρώς, νέα και διαφορετική εκτίμηση των οικείων μέτρων.
96 Συναφώς, επισημαίνεται ότι μια τέτοια ερμηνεία δεν βρίσκει έρεισμα στο περιεχόμενο του εγγράφου της 13ης Αυγούστου 2008.
97 Είναι αληθές ότι από τις προκαταρκτικές εκτιμήσεις της 18ης Οκτωβρίου 2006 και της 31ης Ιανουαρίου 2007 προκύπτει ότι η Επιτροπή φρονούσε, όσον αφορά τη σχεδιαζόμενη πράξη συγκεντρώσεως μεταξύ της Autostrade και της παρεμβαίνουσας, ότι η Ιταλική Δημοκρατία είχε παραβεί το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004 και ότι τα μέτρα που είχαν λάβει οι ιταλικές αρχές δεν ήταν σύμφωνα με την αρχή της ασφάλειας δικαίου και περιόριζαν αδικαιολόγητα την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων και την ελευθερία εγκαταστάσεως (βλ. σκέψεις 10 και 14 ανωτέρω).
98 Εντούτοις, από το έγγραφο της 13ης Αυγούστου 2008 προκύπτει ότι η απόφαση περί περατώσεως της διαδικασίας του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 ελήφθη ενόψει των κανονιστικών εξελίξεων που έλαβαν χώρα στην Ιταλία μετά τη διατύπωση από την Επιτροπή της προκαταρκτικής εκτιμήσεως της 31ης Ιανουαρίου 2007. Αυτός ο λόγος περατώσεως της επίμαχης διαδικασίας προκύπτει, επίσης, από το ανακοινωθέν Τύπου της Επιτροπής της 18ης Ιουλίου 2007, με το οποίο αυτή δήλωσε ότι διάκειται ευνοϊκά ως προς την πρόταση των ιταλικών αρχών περί εκδόσεως διυπουργικής οδηγίας σκοπούσας στην αποσαφήνιση του νομικού πλαισίου που διέπει τη διαδικασία εγκρίσεως για τη μεταφορά αδειών εκμεταλλεύσεως αυτοκινητοδρόμων στην Ιταλία. Η Επιτροπή επισήμανε με το ανακοινωθέν αυτό ότι, από τη στιγμή που η εν λόγω οδηγία και οι διατάξεις περί εφαρμογής της θα ετίθεντο σε ισχύ, θα μπορούσε να περατώσει τη διαδικασία που κίνησε κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας κατ’ εφαρμογή του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004 (βλ. σκέψη 15 ανωτέρω). Επομένως, η διαδικασία του άρθρου 21, παράγραφος 4, του εν λόγω κανονισμού περατώθηκε, ανεξάρτητα από οποιαδήποτε εκτίμηση από την Επιτροπή του συμβατού με το κοινοτικό δίκαιο των μέτρων των ιταλικών αρχών που αποτέλεσαν το αντικείμενο αυτής της διαδικασίας.
99 Επιπλέον, από την προκαταρκτική εκτίμηση της Επιτροπής της 31ης Ιανουαρίου 2007 προκύπτει ότι αυτή θεωρούσε ότι διέθετε διακριτική ευχέρεια όσον αφορά τη συνέχιση της διαδικασίας που είχε κινήσει δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004. Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο της εκτιμήσεως αυτής, η Επιτροπή αφού διαπίστωσε ότι η Ιταλική Δημοκρατία είχε παραβεί το άρθρο 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 και ότι τα μέτρα των ιταλικών αρχών δεν ήταν συμβατά με το κοινοτικό δίκαιο, επισήμανε ότι, αν η εκτίμησή της επιβεβαιωνόταν, θα εξέδιδε, ενδεχομένως, απόφαση με την οποία να διαπιστώνεται ότι η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004 (βλ. σκέψη 14 ανωτέρω). Επομένως, η Επιτροπή θεωρούσε ότι είχε την ευχέρεια, αλλά όχι την υποχρέωση, να λάβει τέτοια απόφαση. Κατά συνέπεια, η Ιταλική Δημοκρατία, ως αποδέκτης του εγγράφου της 13ης Αυγούστου 2008, όφειλε να αντιληφθεί ότι η Επιτροπή επιθυμούσε απλώς να ασκήσει την προβαλλόμενη διακριτική της ευχέρεια να μη δώσει συνέχεια στη διαδικασία που είχε κινηθεί δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004.
100 Η προσφεύγουσα πληροφορήθηκε, επίσης, το γεγονός ότι η Επιτροπή θεωρούσε ότι διέθετε διακριτική ευχέρεια συναφώς. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή, με το έγγραφο της 22ας Μαΐου 2008 που απηύθυνε στην προσφεύγουσα (βλ. σκέψη 18 ανωτέρω), την ενημέρωσε σχετικά με την πρόθεσή της να περατώσει την κινηθείσα δυνάμει του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004 διαδικασία. Συναφώς, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι διέθετε διακριτική ευχέρεια για την κίνηση και την περάτωση της διαδικασίας του άρθρου αυτού και ότι μπορούσε να μην κινήσει μια τέτοια διαδικασία σε περίπτωση που, κατά την άποψή της, το πλεονέκτημα που απορρέει από τη «συμπεριφορά συνεργασίας» των εθνικών αρχών αντισταθμίζει την ανάγκη επιβολής κυρώσεων για τις παραβάσεις που οι οικείες αρχές διέπραξαν στο παρελθόν.
101 Κατά συνέπεια, η απόφαση της Επιτροπής να περατώσει την κινηθείσα δυνάμει του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004 διαδικασία δεν προϋπέθετε νέα εκτίμηση των επίμαχων εθνικών μέτρων.
102 Όσον αφορά το επιχείρημα της προσφεύγουσας και της παρεμβαίνουσας, ότι το έγγραφο της 13ης Αυγούστου 2008 περιείχε λογικώς την προβαλλόμενη σιωπηρή απόφαση λόγω του γράμματος του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004, πρέπει να υπομνησθεί ότι το επιχείρημα αυτό δεν λαμβάνει υπόψη τη διακριτική ευχέρεια την οποία προβάλλει η Επιτροπή (βλ. σκέψεις 99 και 100 ανωτέρω). Η Επιτροπή, αντί να λάβει απόφαση σχετικά με το συμβατό των επίμαχων εθνικών μέτρων με τις γενικές αρχές και τις λοιπές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, ρητώς ανέφερε, στο έγγραφο της 13ης Αυγούστου 2008, ότι αποφάσισε να μη δώσει συνέχεια στη διαδικασία του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004. Η απόφαση αυτή στηρίχθηκε στην προβαλλόμενη διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής συναφώς. Αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς της προσφεύγουσας και της παρεμβαίνουσας, μια τέτοια απόφαση δεν ισοδυναμεί με απόφαση περί συμβατού των σχετικών με το επίμαχο σχέδιο συγκεντρώσεως μέτρων των ιταλικών αρχών.
103 Κατά συνέπεια, το έγγραφο της 13ης Αυγούστου 2008 δεν περιέχει τη σιωπηρή απόφαση την οποία επικαλείται η προσφεύγουσα.
104 Επομένως, με το έγγραφο αυτό, η Επιτροπή γνωστοποιεί μόνον την απόφασή της να μη δώσει συνέχεια στην κινηθείσα δυνάμει του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004 διαδικασία στο πλαίσιο της υποθέσεως Abertis/Autostrade όσον αφορά ενδεχόμενες παραβάσεις διαπιστωθείσες κατά την προκαταρκτική εξέταση της 31ης Ιανουαρίου 2007.
105 Κατ’ ακολουθία, πρέπει να εξεταστεί αν το μέτρο αυτό συνιστά πράξη δυνάμενη να προσβληθεί υπό την έννοια της νομολογίας που παρατίθεται στη σκέψη 86 ανωτέρω.
106 Το επίμαχο μέτρο αφορά διαδικασία κινηθείσα δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004.
107 Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί, πρώτον, ότι το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004 αφορά την εφαρμογή του εν λόγω κανονισμού και την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. Οι συγκεντρώσεις οι οποίες δεν αναφέρονται στον παρόντα κανονισμό υπάγονται κατ’ αρχήν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Αντιστρόφως, η Επιτροπή είναι η μόνη αρμόδια να λαμβάνει όλες τις αποφάσεις σχετικά με πράξεις συγκεντρώσεως που έχουν κοινοτικές διαστάσεις (βλ., υπό την έννοια αυτή και κατ’ αναλογία, αποφάσεις του Δικαστηρίου της 25ης Σεπτεμβρίου 2003, C‑170/02 P, Schlüsselverlag J.S. Moser κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 2003, σ. I‑9889, σκέψη 32, και της 22ας Ιουνίου 2004, C‑42/01, Πορτογαλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2004, σ. I‑6079, σκέψη 50).
108 Από το άρθρο 21, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 139/2004 προκύπτει ότι η κατά την παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου αποκλειστική αρμοδιότητα της Επιτροπής, αφορά μόνον την προστασία των συμφερόντων που αναγνωρίζονται από τον εν λόγω κανονισμό, ήτοι των σχετικών με την προστασία του ανταγωνισμού συμφερόντων. Υπό το πρίσμα των συμφερόντων αυτών, η Επιτροπή έχει αρμοδιότητα να λάβει απόφαση κηρύσσουσα μια συγκέντρωση συμβατή ή ασύμβατη προς την κοινή αγορά, δυνάμει του άρθρου 8, παράγραφοι 1 έως 3, του κανονισμού 139/2004.
109 Αντιθέτως, η αποκλειστική αυτή αρμοδιότητα της Επιτροπής δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα για την προστασία άλλων εννόμων συμφερόντων, πλην των καλυπτομένων από τον κανονισμό 139/2004, όπως υπογραμμίζεται με την αιτιολογική σκέψη 19 του εν λόγω κανονισμού. Πάντως, ως προς το σημείο αυτό, η Επιτροπή διαθέτει, δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 139/2004, εξουσία ελέγχου αναφορικά με την εκ μέρους των κρατών μελών τήρηση των γενικών αρχών και των λοιπών διατάξεων του κοινοτικού δικαίου, προς διασφάλιση της αποτελεσματικότητας των αποφάσεων που αυτή λαμβάνει δυνάμει του άρθρου 8 του ίδιου κανονισμού.
110 Δεύτερον, παρατηρείται ότι ο κανονισμός 139/2004 αφορά μόνον τον έλεγχο συγκεκριμένων πράξεων συγκεντρώσεως μεταξύ επιχειρήσεων. Συγκεκριμένα, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του εν λόγω κανονισμού, οι κατά τον παρόντα κανονισμό πράξεις συγκεντρώσεως με κοινοτική διάσταση κοινοποιούνται στην Επιτροπή πριν από την πραγματοποίησή τους και μετά τη σύναψη της συμφωνίας, τη δημοσίευση της δημόσιας προσφοράς εξαγοράς ή την απόκτηση ελέγχουσας συμμετοχής. Επιπλέον, κατά το άρθρο 8, παράγραφοι 1 έως 3, του κανονισμού 139/2004, η Επιτροπή είναι αρμόδια για την έκδοση αποφάσεως όσον αφορά κοινοποιηθείσα συγκέντρωση με την οποία κηρύσσει τη συγκέντρωση συμβατή ή ασύμβατη προς την κοινή αγορά.
111 Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η διαδικασία του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 αφορά τον έλεγχο από την Επιτροπή συγκεκριμένων πράξεων συγκεντρώσεως βάσει του εν λόγω κανονισμού. Όσον αφορά τα σχετικά με την προστασία του ανταγωνισμού συμφέροντα που απαριθμούνται στον κανονισμό 139/2004, η Επιτροπή διαθέτει αποκλειστική αρμοδιότητα για την έκδοση αποφάσεως με την οποία ορισμένη συγκέντρωση κηρύσσεται συμβατή ή ασύμβατη προς την κοινή αγορά δυνάμει του άρθρου 8 του εν λόγω κανονισμού. Όσον αφορά έννομα συμφέροντα άλλα από αυτά που απαριθμούνται στον κανονισμό 139/2004, ο έλεγχός τους από την Επιτροπή, ο οποίος προβλέπεται στο άρθρο 21, παράγραφος 4, τρίτο εδάφιο, του εν λόγω κανονισμού, διασφαλίζει την αποτελεσματικότητα των αποφάσεων που η Επιτροπή λαμβάνει δυνάμει του άρθρου 8 του ίδιου κανονισμού.
112 Οσάκις κράτος μέλος ανακοινώνει δημόσιο συμφέρον άλλο από αυτά που αναγνωρίζονται από τον κανονισμό 139/2004, του οποίου την προστασία επιθυμεί να διασφαλίσει, η Επιτροπή κινεί την προβλεπόμενη από το άρθρο 21, παράγραφος 4, τρίτου εδάφιο, του ίδιου κανονισμού διαδικασία ελέγχου. Εν συνεχεία, υποχρεούται να προβεί στην εξέταση του συμβατού του συμφέροντος αυτού με τις γενικές αρχές και τις λοιπές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου πριν ενημερώσει για την απόφασή της το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, εντός 25 εργάσιμων ημερών από την εν λόγω ανακοίνωση, αποφεύγοντας, κατά το μέτρο του δυνατού, να λάβει απόφαση μόνον αφότου τα εθνικά μέτρα θα έχουν οριστικά παραλύσει τη σχεδιαζόμενη πράξη συγκεντρώσεως (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση Πορτογαλία κατά Επιτροπής, σκέψη 107 ανωτέρω, σκέψη 55). Επομένως, σε αυτή την περίπτωση, η Επιτροπή, προκειμένου να διασφαλίσει την αποτελεσματικότητα της αποφάσεως που λαμβάνει δυνάμει του άρθρου 8 του κανονισμού 139/2004, υποχρεούται να εκδώσει έναντι του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους απόφαση συνιστάμενη είτε στην αναγνώριση του συμφέροντος περί του οποίου πρόκειται ως σύμφωνου με τις γενικές αρχές και τις λοιπές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου είτε στη μη αναγνώρισή του, λόγω του ότι δεν συμβιβάζεται με τις οικείες αρχές και διατάξεις.
113 Τα προεκτεθέντα ισχύουν και για τις περιπτώσεις που, όπως εν προκειμένω, η διαδικασία του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 κινήθηκε όχι κατόπιν της εκ μέρους κράτους μέλους ανακοινώσεως, αλλά αυτεπαγγέλτως από την Επιτροπή, όπως δέχθηκε το Δικαστήριο με την απόφαση Πορτογαλία κατά Επιτροπής, (σκέψη 107 ανωτέρω, σκέψη 60), δεδομένου ότι ο χαρακτήρας της επίμαχης διαδικασίας δεν μεταβλήθηκε κατά τα λοιπά.
114 Πάντως, επισημαίνεται ότι, εν προκειμένω, το σχέδιο συγκεντρώσεως μεταξύ της Autostrade και της παρεμβαίνουσας εγκαταλείφθηκε στις 13 Δεκεμβρίου 2006. Η απόφαση των εν λόγω δύο εταιριών περί παραιτήσεως από την πραγματοποίηση του σχεδίου αυτού δημοσιοποιήθηκε με ανακοινωθέν Τύπου της ίδιας ημέρας (βλ. σκέψη 13 ανωτέρω).
115 Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί πρώτον ότι, όπως προαναφέρθηκε στις σκέψεις 107 έως 111, η διαδικασία του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 αναφέρεται στον προβλεπόμενο από τον κανονισμό έλεγχο, εκ μέρους της Επιτροπής, συγκεκριμένων πράξεων συγκεντρώσεως. Ο έλεγχος από την Επιτροπή των συμφερόντων που αναγνωρίζονται στο άρθρο 21, παράγραφος 4, τρίτο εδάφιο, του εν λόγω κανονισμού σκοπεί στη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας των αποφάσεων που η Επιτροπή λαμβάνει δυνάμει του άρθρου 8 του ίδιου κανονισμού.
116 Δεύτερον, η αρμοδιότητα της Επιτροπής να εκδώσει απόφαση δυνάμει του άρθρου 8 του κανονισμού 139/2004 εξαρτάται, όπως διευκρινίζεται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του εν λόγω κανονισμού, από τη «σύναψη της συμφωνίας» περί συγκεντρώσεως. Όπως ακριβώς η Επιτροπή δεν είναι αρμόδια να εκδώσει απόφαση δυνάμει του κανονισμού 139/2004 πριν από τη σύναψη παρόμοιας συμφωνίας, έτσι παύει να είναι αρμόδια ευθύς μόλις η εν λόγω συμφωνία καταγγελθεί, έστω και αν οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις συνέχιζαν τις διαπραγματεύσεις τους με σκοπό τη σύναψη συμφωνίας «υπό άλλη μορφή» (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση του Πρωτοδικείου της 28ης Σεπτεμβρίου 2004, T‑310/00, MCI κατά Επιτροπής, Συλλογή 2004, σ. II‑3253, σκέψη 89).
117 Κατά συνέπεια, η Επιτροπή, λόγω της εγκαταλείψεως του επίμαχου σχεδίου συγκεντρώσεως εκ μέρους της Autostrade και της παρεμβαίνουσας στις 13 Δεκεμβρίου 2006 και δεδομένου ότι ο έλεγχος των απαριθμούμενων στο άρθρο 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 συμφερόντων σκοπεί στη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας των αποφάσεων που αυτή λαμβάνει δυνάμει του άρθρου 8 του κανονισμού 139/2004, δεν είχε πλέον αρμοδιότητα να περατώσει την κινηθείσα δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, του εν λόγω κανονισμού διαδικασία με την έκδοση αποφάσεως σχετικής με την αναγνώριση του προστατευόμενου από τα επίμαχα εθνικά μέτρα δημοσίου συμφέροντος.
118 Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το γεγονός ότι η διαδικασία του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 επιτελεί όχι μόνον αντικειμενική, αλλά και υποκειμενική λειτουργία, ήτοι αυτή της προστασίας των συμφερόντων των οικείων επιχειρήσεων αναφορικά με τη σχεδιαζόμενη συγκέντρωση, προκειμένου να κατοχυρωθεί η ασφάλεια δικαίου και η ταχύτητα της προβλεπόμενης από τον εν λόγω κανονισμό διαδικασίας. Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι λόγω της εκ μέρους των οικείων επιχειρήσεων εγκαταλείψεως του σχεδίου συγκεντρώσεως, η υποκειμενική λειτουργία στερείται πλέον αντικειμένου. Στο μέτρο που το σχέδιο συγκεντρώσεως εγκαταλείφθηκε, δεν συνέτρεχε πλέον λόγος προστασίας των σχετικών με το σχέδιο αυτό συμφερόντων των οικείων επιχειρήσεων.
119 Αυτή η εγκατάλειψη του σχεδίου συγκεντρώσεως είναι επίσης ο λόγος για τον οποίο η περάτωση από την Επιτροπή της επίμαχης διαδικασίας δεν μπορεί να ισοδυναμεί με απόφαση κηρύσσουσα συγκέντρωση ασύμβατη προς την κοινή αγορά, κατά το άρθρο 8, παράγραφος 3, του κανονισμού 139/2004. Συγκεκριμένα, η δεύτερη αυτή διάταξη αφορά αποκλειστικά τις περιπτώσεις στις οποίες το σχέδιο συγκεντρώσεως δεν εγκαταλείφθηκε από τις οικείες επιχειρήσεις (βλ. σκέψη 116 ανωτέρω).
120 Επομένως, συνάγεται το συμπέρασμα ότι η Επιτροπή δεν είχε πλέον την εξουσία να περατώσει την κινηθείσα δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 διαδικασία με την έκδοση αποφάσεως περί αναγνωρίσεως κάποιου δημοσίου συμφέροντος στην προστασία του οποίου σκοπούσαν τα επίμαχα εθνικά μέτρα. Συναφώς, επισημαίνεται ότι από κανένα στοιχείο δεν προκύπτει ότι, εν προκειμένω, η Επιτροπή έλαβε απόφαση καθ’ υπέρβαση των αρμοδιοτήτων της. Κατά συνέπεια, η απόφαση της 13ης Αυγούστου 2008 δεν παρήγαγε δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα ικανά να επηρεάσουν τα συμφέροντα της προσφεύγουσας, μεταβάλλοντας κατά τρόπο σαφή τη νομική της θέση. Η Επιτροπή μπορούσε να λάβει μόνον επίσημη απόφαση περί θέσεως στο αρχείο της επίμαχης διαδικασίας. Η απόφαση της 13ης Αυγούστου 2008 περί μη συνεχίσεως της εν λόγω διαδικασίας δεν παρήγαγε άλλα αποτελέσματα και, επομένως, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστά πράξη δυνάμενη να προσβληθεί.
121 Το επιχείρημα της προσφεύγουσας ότι το έννομο συμφέρον προς άσκηση της προσφυγής ακυρώσεως διατηρείται, καθόσον αποτελεί τη βάση τυχόν αγωγής αποζημιώσεως κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας, δεν αντισταθμίζει το γεγονός ότι, λόγω της εγκαταλείψεως του σχεδίου συγκεντρώσεως στις 13 Δεκεμβρίου 2006, η απόφαση της 13ης Αυγούστου 2008 δεν παράγει έννομα αποτελέσματα δεσμευτικά για την προσφεύγουσα.
122 Το συμπέρασμα αυτό επιρρωννύεται από το γεγονός ότι, μετά την εγκατάλειψη του επίμαχου σχεδίου συγκεντρώσεως, η διαδικασία που ακολούθησε στην πράξη η Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 είχε τον χαρακτήρα διαδικασίας λόγω παραβάσεως κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας.
123 Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο της προκαταρκτικής της εκτιμήσεως της 31ης Ιανουαρίου 2007, η Επιτροπή αφού προσδιόρισε, καταρχάς, τα μέτρα, υπό την έννοια του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004, που έλαβαν οι ιταλικές αρχές, κατέληξε στη διαπίστωση ότι η Ιταλική Δημοκρατία, θέτοντας σε εφαρμογή τα εν λόγω μέτρα, παρέβη το άρθρο 21, παράγραφος 4, του κανονισμού και ότι τα μέτρα αυτά ήταν ασύμβατα προς το κοινοτικό δίκαιο. Εν συνεχεία, η Επιτροπή επισήμανε ότι αν η εκτίμηση αυτή επιβεβαιωνόταν θα εξέδιδε, ενδεχομένως, απόφαση διαπιστώνουσα ότι η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη το άρθρο 21 του κανονισμού 139/2004.
124 Κατά συνέπεια, η Επιτροπή, συνεχίζοντας τη διαδικασία του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004, μετά την εγκατάλειψη του επίμαχου σχεδίου συγκεντρώσεως, δεν είχε πλέον την πρόθεση να εκδώσει απόφαση σχετική με την αναγνώριση του εννόμου συμφέροντος στην προστασία του οποίου απέβλεπαν τα επίμαχα εθνικά μέτρα, αλλά μάλλον απόφαση με την οποία να διαπιστώνεται ότι η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη το άρθρο 21 του εν λόγω κανονισμού. Επομένως, ενεργώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο, στην πράξη εγκατέλειψε το πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004, συνεχίζοντας τη διαδικασία αυτή ως διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως όπως η προβλεπόμενη από το άρθρο 226 ΕΚ ή το άρθρο 86, παράγραφος 3, ΕΚ.
125 Πάντως, η Επιτροπή έχει διακριτική ευχέρεια όσον αφορά την κίνηση διαδικασίας λόγω παραβάσεως βάσει του άρθρου 226 ΕΚ (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 14ης Φεβρουαρίου 1989, 247/87, Star Fruit κατά Επιτροπής, Συλλογή 1989, σ. 291, σκέψη 11, και της 17ης Μαΐου 1990, C‑87/89, Sonito κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 1990, σ. I‑1981, σκέψη 6· διάταξη του Δικαστηρίου της 10ης Ιουλίου 2007, C‑461/06 P, AEPI κατά Επιτροπής, Συλλογή 2007, σ. Ι-0097, σκέψη 24), και του άρθρου 86, παράγραφος 3, ΕΚ (απόφαση του Δικαστηρίου της 22ας Φεβρουαρίου 2005, C‑141/02 P, Επιτροπή κατά max.mobil, Συλλογή 2005, σ. I‑1283, σκέψη 69).
126 Κατά συνέπεια, το γεγονός ότι μετά την εγκατάλειψη του επίμαχου σχεδίου συγκεντρώσεως η διαδικασία που ακολούθησε στην πράξη η Επιτροπή, δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004, είχε τον χαρακτήρα διαδικασίας λόγω παραβάσεως είναι επίσης ο λόγος για τον οποίο η περιεχόμενη στο έγγραφο της 13ης Αυγούστου 2008 απόφαση δεν συνιστά πράξη δυνάμενη να προσβληθεί.
127 Το συμπέρασμα ότι η απόφαση της Επιτροπής της 13ης Αυγούστου 2008 περί μη συνεχίσεως της εξέτασης της υποθέσεως Abertis/Autostrade δυνάμει του άρθρου 21 του κανονισμού 139/2004 δεν συνιστά πράξη δυνάμενη να προσβληθεί δεν αναιρείται από τα λοιπά επιχειρήματα της προσφεύγουσας και της παρεμβαίνουσας.
128 Όσον αφορά το επιχείρημα της προσφεύγουσας ότι η Επιτροπή παραβίασε την αρχή της χρηστής διοικήσεως, επειδή εξέδωσε την προκαταρκτική εκτίμηση της 31ης Ιανουαρίου 2007 μετά την εγκατάλειψη του σχεδίου συγκεντρώσεως στις 13 Δεκεμβρίου 2006, επισημαίνεται ότι, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι έκδοση της εκτιμήσεως αυτής συνιστά παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως, πάντως, αυτή δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα να παράσχει στην Επιτροπή την αρμοδιότητα να εκδώσει απόφαση σχετική με την αναγνώριση του γενικού συμφέροντος στου οποίου την προστασία σκοπούν τα επίμαχα εθνικά μέτρα, ούτε να προσδώσει στην απόφαση περί μη συνεχίσεως της διαδικασίας του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 τον χαρακτήρα πράξεως δυνάμενης να προσβληθεί.
129 Όσον αφορά το επιχείρημα της προσφεύγουσας και της παρεμβαίνουσας ότι, σε περίπτωση που η προσφυγή κριθεί απαράδεκτη, η προσφεύγουσα θα στερηθεί το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, πρέπει να υπομνησθεί ότι οι διατάξεις που ενδέχεται να προσβληθούν εν προκειμένω από τα εθνικά μέτρα, ήτοι τα άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ, έχουν άμεσο αποτέλεσμα και ότι οι ιδιώτες μπορούν να ζητήσουν από τα εθνικά δικαστήρια να διαπιστώσουν την παράβασή τους.
130 Τέλος, η προσφεύγουσα και η παρεμβαίνουσα επικαλούνται τη νομολογία κατά την οποία η προσφυγή που ασκείται από ανταγωνιστή του δικαιούχου της κρατικής ενισχύσεως και με την οποία διώκεται να αναγνωρισθεί η παράλειψη της Επιτροπής να εκδώσει απόφαση στο πλαίσιο του κατά το άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ προκαταρκτικού σταδίου εξετάσεως των ενισχύσεων είναι παραδεκτή (απόφαση του Πρωτοδικείου της 15ης Σεπτεμβρίου 1998, T‑95/96, Gestevisión Telecinco κατά Επιτροπής, Συλλογή 1998, σ. II‑3407, σκέψεις 49 έως 70).
131 Συναφώς, επισημαίνεται ότι ενώ, στην υπό κρίση υπόθεση, το σχέδιο συγκεντρώσεως εγκαταλείφθηκε από τις οικείες επιχειρήσεις, οι επίδικες, στο πλαίσιο της αποφάσεως Gestevisión Telecinco κατά Επιτροπής (σκέψη 130 ανωτέρω), επιχορηγήσεις δεν είχαν ανακτηθεί.
132 Επιπλέον, ενώ η Επιτροπή έχει αποκλειστική αρμοδιότητα ως προς τη διαπίστωση του τυχόν ασύμβατου κρατικής ενισχύσεως προς την κοινή αγορά (βλ. απόφαση Gestevisión Telecinco κατά Επιτροπής, σκέψη 130 ανωτέρω, σκέψη 54 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), εν προκειμένω, ο εθνικός δικαστής έχει αρμοδιότητα να αποφανθεί ως προς το συμβατό των επίμαχων εθνικών μέτρων με τα άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ, με συνέπεια ότι η προσφεύγουσα δεν στερείται το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας (βλ. σκέψη 129 ανωτέρω).
133 Επομένως, λαμβανομένων υπόψη των διαφορών αυτών, η νομολογία που παρατίθεται στη σκέψη 130 ανωτέρω δεν μπορεί να μεταφερθεί στην υπό κρίση περίπτωση.
134 Κατόπιν των προεκτεθέντων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η απόφαση της Επιτροπής να μη δώσει συνέχεια στην κινηθείσα δυνάμει του άρθρου 21, παράγραφος 4, του κανονισμού 139/2004 διαδικασία στο πλαίσιο της υποθέσεως Abertis/Autostrade δεν συνιστά πράξη δυνάμενη να αποτελέσει το αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως.
135 Κατά συνέπεια, η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη.
Επί των δικαστικών εξόδων
136 Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Επειδή η προσφεύγουσα ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το αίτημα της Επιτροπής.
137 Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 4, τρίτο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Γενικό Δικαστήριο μπορεί να κρίνει ότι ο παρεμβαίνων φέρει τα δικαστικά του έξοδα. Εν προκειμένω, η παρεμβαίνουσα φέρει τα δικαστικά της έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (όγδοο τμήμα)
διατάσσει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή ως απαράδεκτη.
2) Η Schemaventotto SpA φέρει τα δικαστικά της έξοδα καθώς και τα έξοδα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.
3) Η Abertis Infraestructuras, SA, φέρει τα δικαστικά της έξοδα.
(υπογραφές)