Predmet C-83/20
BPC Lux 2 Sàrl i dr.
protiv
Banco de Portugal,
Novo Banco SA
i
Banco Espírito Santo SA
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Supremo Tribunal Administrativo)
Presuda Suda (prvo vijeće) od 5. svibnja 2022.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2014/59/EU – Bankovna unija – Restrukturiranje i sanacija kreditnih institucija i investicijskih društava – Članci 36., 73. i 74. – Zaštita dioničara i vjerovnika – Djelomično prenošenje prije isteka roka za prenošenje – Prenošenje u fazama – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 17. stavak 1. – Pravo vlasništva”
1. Ekonomska i monetarna politika – Ekonomska politika – Restrukturiranje i sanacija kreditnih institucija – Direktiva 2014/59 – Donošenje nacionalnog propisa o sanaciji kreditnih institucija – Rok za prenošenje Direktive koji još nije istekao na dan donošenja tog propisa – Neprimjenjivost te direktive u sporu o navedenom propisu
(čl. 4. st. 3. UEU-a; čl. 288. st. treći UFEU-a; Direktiva 2014/59 Europskog parlamenta i Vijeća )
(t. 20.-24.)
2. Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Pravo vlasništva – Oduzimanje vlasništva – Propis o uživanju prava vlasništva – Ograničenja – Nacionalni propis koji se primjenjuje u kontekstu mjere sanacije, kojim se, u biti, omogućava osiguranje ekonomske neutralnosti te mjere, ali koji ne sadržava izričitu odredbu koja jamči zaštitu dioničara i vjerovnika – Dopuštenost – Uvjeti – Provjera koja je na nacionalnom sudu
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 17. st. 1. i čl. 52. st. 1.)
(t. 39.-45., 47.-62., t. 1. izreke)
3. Akti institucija – Direktive – Izvršenje od strane država članica – Obveze država članica tijekom roka za prenošenje – Obveza nedonošenja odredbi koje bi mogle ugroziti cilj propisan direktivom – Obveza nacionalnih sudova da od stupanja na snagu direktive i u mjeri u kojoj je to moguće tumače nacionalno pravo na način da ne ugroze ostvarenje zadanog cilja
(čl. 4. st. 3. UEU-a; čl. 288. treći st. UFEU-a)
(t. 65., 66.)
4. Akti institucija – Direktive – Izvršenje od strane država članica – Obveze država članica tijekom roka za prenošenje – Obveza nedonošenja odredbi koje bi mogle ugroziti cilj propisan direktivom – Ocjena nacionalnog suda – Mjerila
(čl. 4. st. 3. UEU-a; čl. 288. treći st. UFEU-a)
(t. 68.)
5. Ekonomska i monetarna politika – Ekonomska politika – Restrukturiranje i sanacija kreditnih institucija – Direktiva 2014/59 – Djelomično prenošenje određenih odredbi te direktive koje je država članica provela prije isteka roka za prenošenje – Mjera koja može, načelno, ozbiljno ugroziti cilj propisan navedenom direktivom – Nepostojanje
(čl. 4. st. 3. UEU-a; čl. 288. st. treći UFEU-a; Direktiva 2014/59 Europskog parlamenta i Vijeća )
(t. 69.-74., t. 2. izreke)
Kratak prikaz
Portugalski propis na kojem se temelji mjera sanacije Banca Espírito Santo u skladu je s pravom vlasništva.
Time što je prije isteka roka za prenošenje samo djelomično prenio Direktivu o oporavku i sanaciji kreditnih institucija, Portugal nije ugrozio postizanje cilja koji se njome propisuje
Banco Espírito Santo SA (u daljnjem tekstu: BES) bio je jedna od glavnih kreditnih institucija u portugalskom bankarskom sustavu. Zbog financijske situacije i ozbiljne i velike opasnosti od neispunjavanja svojih obveza, ta je kreditna institucija podnijela žalbu protiv odluke o sanaciji koju je Banco de Portugal (Portugalska središnja banka) donio 3. kolovoza 2014. (u daljnjem tekstu: mjera sanacije). Ta je mjera, koja je donesena na temelju nacionalnog propisa u području sanacije kreditnih institucija(1), kako je izmijenjena Uredbom sa zakonskom snagom od 1. kolovoza 2014.(2), dovela do osnivanja prijelazne banke Novo Banco SA, na koju je prenesena određena imovina, obveze, izvanbilančne stavke i imovina pod upravljanjem BES-a.
Tužitelji iz glavnog postupka (u daljnjem tekstu: BPC Lux 2 i dr.) imatelji su podređenih obveznica koje je izdao BES. Massa Insolvente imala je, izravno i neizravno, udjele u temeljnom kapitalu BES-a. BPC Lux 2 i dr. te Massa Insolvente pobijali su pred nacionalnim upravnim sudovima mjeru sanacije i u tom kontekstu osobito istaknuli da je ta mjera donesena protivno pravu Unije.
Portugalski Visoki upravni sud pred kojim su navedene stranke podnijele dvije žalbe dvoji o usklađenosti nacionalnog propisa, na temelju kojeg je donesena mjera sanacije BES-a, s pravom Unije, osobito s Direktivom 2014/59(3) i člankom 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja)(4), zbog neprenošenja čitavog niza zahtjeva propisanih tom direktivom.
Osim toga, taj se sud pita je li portugalski zakonodavac donošenjem Uredbe sa zakonskom snagom od 1. kolovoza 2014. mogao ozbiljno ugroziti cilj propisan Direktivom 2014/59(5) jer je samo djelomično prenio tu direktivu prije isteka roka za njezino prenošenje, to jest 31. prosinca 2014.
Svojom presudom, Sud je presudio da je nacionalni propis, na temelju kojeg je BES donio mjeru sanacije, u skladu s člankom 17. stavkom 1. Povelje. On osim toga smatra da to što država članica određene odredbe direktive prenosi, samo djelomično, prije isteka roka za njezino prenošenje načelno ne može ozbiljno ugroziti postizanje cilja propisanog tom direktivom.
Ocjena Suda
Sud najprije ispituje primjenjuju li se u glavnom postupku navedene odredbe Direktive 2014/59(6). U tom pogledu utvrđuje da je rok za prenošenje te direktive istekao 31. prosinca 2014. Iz toga slijedi da na dan donošenja predmetne mjere sanacije, 3. kolovoza 2014., taj rok za prenošenje nije istekao. Nakon što je podsjetio na ustaljenu sudsku praksu u tom području(7), Sud je utvrdio da se tužitelji iz glavnog postupka ne mogu pozivati na odredbe Direktive 2014/59 pred sudom koji je uputio zahtjev, s obzirom na to da se te odredbe ne primjenjuju u glavnom postupku.
Kada je riječ o primjenjivosti članka 17. Povelje, Sud podsjeća na to da se, na temelju članka 51. stavka 1. potonje, njezine odredbe odnose na države članice samo kada provode pravo Unije. Nakon što je, s jedne strane, utvrdio da se Uredba sa zakonskom snagom od 10. veljače 2012. odnosi na provedbu jedne od obveza koje je Portugalska Republika preuzela u okviru Memoranduma o razumijevanju, sklopljenog sa zajedničkom misijom Europske komisije, Međunarodnim monetarnim fondom (MMF) i Europskom središnjom bankom (ESB) u vezi s uvjetima gospodarske politike i, s druge strane, da Uredba sa zakonskom snagom od 1. kolovoza 2014. čini mjeru za djelomično prenošenje Direktive 2014/59, Sud smatra da je u tom smislu riječ o provedbi prava Unije, u smislu članka 51. stavka 1. Povelje, zbog čega se njezine odredbe primjenjuju u glavnom postupku.
U tom pogledu Sud utvrđuje da članak 17. stavak 1. Povelje sadržava tri različita pravna pravila. Prvim se, koje je izraženo u prvoj rečenici i koje je općenito, konkretizira načelo poštovanja vlasništva. Drugim, koje se nalazi u drugoj rečenici tog stavka, odnosi se na oduzimanje vlasništva i podvrgava ga se određenim uvjetima. Što se tiče trećeg, koje se nalazi u trećoj rečenici navedenog stavka, ono državama članicama priznaje ovlast da, među ostalim, urede uživanje prava vlasništva u mjeri u kojoj je to potrebno radi općeg interesa. Sud dodaje da međutim nije riječ o pravilima koja su međusobno nepovezana, vodeći računa o tome da se drugo i treće pravilo odnose na posebne primjere povrede prava vlasništva te ih treba tumačiti s obzirom na načelo utvrđeno u prvom od tih pravila.
U okviru toga, Sud se bavi, kao prvo, pitanjem primjenjuje li se članak 17. stavak 1. Povelje(8) na ograničenja prava vlasništva nad dionicama ili obveznicama kojima se može trgovati na tržištima kapitala poput onih o kojima je ovdje riječ. Nakon što je utvrdio, s jedne strane, da se zaštita koju ta odredba dodjeljuje odnosi na imovinska prava iz kojih, sukladno dotičnom pravnom sustavu, proizlazi stečeni pravni položaj koji omogućuje autonomno korištenje tih prava njihovu nositelju u vlastitu korist, Sud smatra da je to slučaj s dionicama ili obveznicama kojima se može trgovati na tržištima kapitala. S druge strane, Sud utvrđuje da su navedene dionice ili obveznice zakonito stečene. Iz toga slijedi da su one obuhvaćene područjem primjene članka 17. stavka 1. Povelje.
Kao drugo, Sud smatra da mjera sanacije donesena u skladu s nacionalnim propisom poput onog o kojem je riječ u ovom slučaju ne dovodi do oduzimanja vlasništva u smislu članka 17. stavka 1. druge rečenice Povelje. Naime, Sud utvrđuje da ta mjera sanacije nije predvidjela službeno oduzimanje vlasništva ili izvlaštenje predmetnih dionica ili obveznica. Konkretno, navedenom se mjerom njihovim nositeljima ne oduzimaju prisilno, sveobuhvatno i konačno prava koja proizlaze iz tih dionica ili obveznica.
Kao treće, donošenje mjere sanacije u skladu s propisom o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se, među ostalim, predviđa prijenos dijela imovine kreditne institucije na prijelaznu banku, ipak predstavlja propis o uživanju prava vlasništva u smislu članka 17. stavka 1. treće rečenice Povelje, kojim se može povrijediti pravo vlasništva dioničara kreditne institucije, na čiji se gospodarski položaj utječe, i pravo vjerovnika, poput imatelja obveznica, čije tražbine nisu prenesene prijelaznoj instituciji.
Kao što to proizlazi iz teksta te odredbe, uživanje prava vlasništva može biti uređeno zakonom u mjeri u kojoj je to potrebno radi općeg interesa. Nakon što je redom ispitao uvjete predviđene tom odredbom, Sud je, s obzirom na marginu prosudbe kojom države članice raspolažu kad donose odluke u gospodarskom području, presudio da se članku 17. stavku 1. trećoj rečenici Povelje ne protivi nacionalni propis poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, koji ne sadržava izričitu odredbu kojom se jamči da dioničari neće pretrpjeti veće gubitke od onih koje bi pretrpjeli da je institucija likvidirana na dan donošenja mjere sanacije (načelo „no creditor worse off”).
Kao četvrto i posljednje, Sud ispituje pitanje može li se time što država članica u nacionalni propis koji se odnosi na sanaciju kreditnih institucija djelomično prenosi određene odredbe Direktive 2014/59 prije isteka njezina roka za prenošenje ozbiljno ugroziti postizanje cilja propisanog navedenom direktivom, u smislu presude Inter-Environnement Wallonie.
U tom smislu utvrđuje da je rok za prenošenje Direktive 2014/59 istekao 31. prosinca 2014., tako da se Portugalskoj Republici ne može prigovoriti da nije donijela mjere za prijenos te direktive u svoj pravni poredak na dan donošenja mjere sanacije, odnosno 3. kolovoza 2014. Međutim, u roku koji je propisan za prenošenje direktive, države članice kojima je ona upućena moraju se suzdržati od donošenja odredbi koje bi mogle ozbiljno ugroziti postizanje cilja koji propisuje ta direktiva. Takvu obvezu suzdržavanja koju imaju sva nacionalna tijela valja tumačiti na način, s jedne strane, da se odnosi na donošenje svih mjera, općih i posebnih, koje bi mogle proizvesti takav negativan učinak. S druge strane, od datuma na koji je direktiva stupila na snagu, sudovi država članica moraju se suzdržati, koliko je moguće, od toga da tumače nacionalno pravo na način kojim bi se moglo ozbiljno ugroziti ostvarenje cilja te direktive nakon isteka roka za njezin prijenos.
U tom pogledu Sud podsjeća na to da je doduše na nacionalnom sudu da ocijeni mogu li nacionalne odredbe čija se zakonitost osporava ozbiljno ugroziti cilj propisan direktivom, pri čemu se takva provjera mora nužno provesti na temelju sveobuhvatne ocjene, uzimajući u obzir sve politike i mjere donesene na dotičnom nacionalnom području. Međutim, Sud je nadležan odlučivati o tome može li činjenica da država članica djelomično prenosi određene odredbe direktive prije isteka roka za njezino prenošenje načelno ozbiljno ugroziti postizanje cilja propisanog tom direktivom.
U pogledu toga Sud najprije ističe da je već presudio da države članice imaju mogućnost donošenja privremenih odredbi ili postupnog provođenja neke direktive. U tim slučajevima neusklađenost prijelaznih odredbi nacionalnog prava s tom direktivom ili izostanak prijenosa određenih odredbi Direktive ne ugrožavaju nužno cilj koji je njome propisan. Sud naime smatra da bi se u navedenom slučaju takav cilj uvijek mogao postići konačnim i potpunim prenošenjem navedene direktive u propisanim rokovima.
Nadalje, obvezu suzdržavanja na koju se Sud pozvao, osobito u točki 45. presude Inter-Environnement Wallonie, treba shvatiti na način da se odnosi na donošenje svih mjera, općih i posebnih, koje mogu ozbiljno ugroziti postizanje cilja propisanog predmetnom direktivom. Budući da je cilj toga da država članica donese mjeru radi prijenosa, makar i djelomičnog, direktive Unije i da je to prenošenje pravilno, ne može se smatrati da donošenje takve djelomične mjere za prenošenje može proizvesti takav negativan učinak, s obzirom na to da ona nužno doprinosi usklađivanju nacionalnog propisa i direktive koju taj propis prenosi i time doprinosi ostvarenju ciljeva te direktive.