Дело T‑461/08
Evropaïki Dynamiki — Proigmena Systimata Tilepikoinonion Pliroforikis kai Tilematikis AE
срещу
Европейска инвестиционна банка (ЕИБ)
„Обществени поръчки за услуги — Процедура за възлагане на обществени поръчки — Предоставяне на услуги под формата на помощ за поддръжката, подкрепата и разработването на компютърна система — Отхвърляне на офертата на оферент — Възлагане на поръчката на друг оферент — Жалба за отмяна — Допустимост — Компетентност — Задължение за мотивиране — Право на ефективни правни средства за защита — Прозрачност — Пропорционалност — Равно третиране и недопускане на дискриминация — Критерии за подбор и за възлагане — Иск за обезщетение — Допустимост — Пропуснати ползи“
Резюме на решението
1. Жалба за отмяна — Актове, подлежащи на обжалване — Актове, които произвеждат задължително правно действие — Актове на Европейската инвестиционна банка
(член 225, параграф 1 ЕО, член 230 ЕО и член 237, букви б) и в) ЕО)
2. Иск за обезщетение — Самостоятелност по отношение на жалбата за отмяна — Граници — Искане за обезщетяване на вреди, причинени от Европейската инвестиционна банка, действаща като възлагащ орган
(член 225, параграф 1 ЕО, член 235 ЕО и член 288, втора алинея ЕО)
3. Жалба за отмяна — Условия за допустимост — Правен интерес — Служебно разглеждане от съда — Прилагане по аналогия към исковете и жалбите, които включват и акцесорно искане за обезщетение
(член 230 ЕО; член 113 от Процедурния правилник на Общия съд)
4. Жалба за отмяна — Правен интерес — Жалба срещу изпълнено решение
(членове 230 ЕО и 233 ЕО)
5. Обществени поръчки на Европейските общности — Процедура за възлагане на обществени поръчки — Оспорване на законосъобразността на спецификациите
(член 230, четвърта алинея ЕО)
6. Европейска инвестиционна банка — Процедури за възлагане на обществени поръчки, финансирани със собствени ресурси на Банката — Приложими разпоредби
(членове 28 ЕО, 43 ЕО и 49 ЕО; Харта на основните права на Европейския съюз; член 88, параграф 1 от Регламент № 1605/2002 на Съвета; Директива 2004/18 на Европейския парламент и на Съвета)
7. Актовe на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват
(член 230, пета алинея ЕО и член 253 ЕО)
8. Обществени поръчки на Европейските общности — Процедура за възлагане на обществени поръчки — Право на оферентите на ефективна съдебна защита — Обхват
(член 225, параграф 1 ЕО, членове 242 ЕО, 243 ЕО и 253 ЕО)
9. Обществени поръчки на Европейските общности — Процедура за възлагане на обществени поръчки — Право на оферентите на ефективна съдебна защита — Право на жалба срещу решението, с което поръчката се възлага на друг оферент
10. Европейска инвестиционна банка — Процедури за възлагане на обществени поръчки, финансирани със собствени ресурси на Банката — Възлагане на обществени поръчки — Избор на икономически най-изгодната оферта — Критерии — Избиране от възлагащия орган — Граници
11. Жалба за отмяна — Правни основания — Нарушаване на принципите на равно третиране и на прозрачност — Процедура за възлагане на обществени поръчки
12. Извъндоговорна отговорност — Условия — Причинно-следствена връзка — Вреда, произтичаща за оферента от загубата на поръчка в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка — Липса на доказателства за съществуването на връзка между тази вреда и незаконосъобразното решение за възлагане на въпросната поръчка на друг оферент
(член 266 ДФЕС и член 340, втора алинея ДФЕС)
1. Необходимостта от пълен контрол върху законосъобразността на общностните актове изисква член 225, параграф 1 ЕО и член 230 ЕО да се тълкуват в смисъл, че не изключват компетентността на Общия съд да разгледа жалба за отмяна на акт, свързан с осигуряваното от Управителния комитет текущо функциониране на Европейската инвестиционна банка, който произвежда окончателно правно действие спрямо трето лице.
Макар да не е институция на Общността, Банката е общностен орган, който е учреден и разполага с правосубектност по силата на Договора и на това основание подлежи на контрол от страна на Съда, по-специално при условията, предвидени в член 237, буква б) EО. Следователно актовете, формално приети в рамките на Банката от органи, различни от посочените в член 237, букви б) и в) ЕО, а именно органи, различни от Съвета на гуверньорите или Съвета на директорите, трябва да подлежат на съдебен контрол, ако са окончателни и ако произвеждат правно действие спрямо трети лица.
(вж. точки 46, 50 и 52)
2. Макар в системата от способи за съдебна защита, въведена с Договора, искът за обезщетение да е самостоятелен спрямо жалбата за отмяна способ за съдебна защита, при преценката на допустимостта на жалбата за отмяна и иска за обезщетение следва да се вземе предвид „пряката връзка“ или съществуващото „допълване“ между жалбата за отмяна и иска за обезщетение, когато тази пряка връзка или това допълване са налице, както и акцесорността на втория способ за защита спрямо първия, за да не бъде резултатът от иска за обезщетение изкуствено разграничен от този от жалбата за отмяна, по отношение на която въпросният иск е само акцесорен или допълващ.
Доколкото вредите, които жалбоподателят твърди, че Европейската инвестационна банка му е причинила, се дължат на упражнявани от Банката дейности, които са част от задачите на общностната администрация и които са свързани с действията на тази администрация в качеството ѝ на възложител, а не на извършваните от Банката дейности или операции във финансовата сфера, Общият съд е компетентен да разгледа подаденото срещу нея искане за обезщетение на основание член 225, параграф 1 ЕО, член 235 ЕО и член 288 ЕО, когато това искане е акцесорно спрямо допустимо искане за отмяна на акт на ЕИБ, произвеждащ окончателно правно действие спрямо трети лица.
(вж. точки 55—58)
3. Тъй като условията за допустимост, и по-специално липсата на правен интерес, спадат към абсолютните процесуални предпоставки, Общият съд трябва служебно да провери дали жалбоподателите имат правен интерес от отмяната на обжалваното решение. Това изискване е приложимо по аналогия към исканията за отмяна в спорове, в които се включва и акцесорно искане за обезщетение.
(вж. точка 62)
4. Дори в случаите, когато в процедура за възлагане на обществена поръчка решението за възлагане е било изцяло изпълнено в полза на други участници в тази процедура, оферентът запазва правен интерес от отмяната на това решение, за да накара възложителя било да възстанови по подходящ начин предишното му положение, било да внесе подходящи изменения в процедурите за възлагане на обществени поръчки, ако се установи, че те са в разрез с някои правни изисквания.
Фактът, че договорът за изпълнение на обществена поръчка е сключен, дори изпълнен, преди постановяване на решението, с което се приключва производството по жалбата, подадена от отстранен оферент срещу решението за възлагане на посочената поръчка, и че възложителят е договорно обвързан с изпълнителя на поръчката, не пречи на задължението на възложителя да приеме по силата на член 233 ЕО, в случай че главната жалба бъде уважена, необходимите мерки, за да осигури подходяща защита за интересите на отстранения оферент.
Когато по жалба на отстранен оферент решението за възлагане на поръчката бъде отменено, но възложителят вече не е в състояние да възобнови процедурата за възлагане на тази поръчка, интересите на въпросния оферент могат да бъдат защитени например чрез парична компенсация, съответстваща на пропуснатата възможност да му бъде възложена поръчката или — ако със сигурност може да се приеме, че поръчката е трябвало да му бъде възложена — на пропуснатите ползи. Всъщност възможно е да се придаде икономическа стойност на пропуснатата от оферента възможност да му бъде възложена обществена поръчка поради отстраняването му вследствие на незаконосъобразно решение.
(вж. точки 64—66)
5. Документ от тръжната документация, каквито са спецификациите, не може да се разглежда като акт, който засяга лично отделния оферент. Действително спецификациите, подобно на цялата тръжна документация, изготвена от възложителя, се прилагат в обективно определени случаи и пораждат правни последици спрямо предвидени по общ и абстрактен начин категории лица. Следователно те имат общ характер и не може да се счита, че личното им оповестяване на оферентите от възлагащия орган позволява всеки от тези оференти да бъде индивидуализиран по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО спрямо всяко друго лице. Поради това спецификациите не са акт, който може да се обжалва пряко на основание на тази разпоредба. Следователно решението, с което се отхвърля офертата на оферент, е първият обжалваем акт и съответно първият акт, който дава право на този оферент инцидентно да оспори законосъобразността на възприетата от възложителя в спецификациите формула за сравнителната оценка на офертите.
(вж. точки 73 и 74)
6. Процедурите за възлагане на обществени поръчки, провеждани от Европейската инвестиционна банка и финансирани с нейни ресурси, не са уредени нито от разпоредбите на втора част, дял IV от изменения Регламент № 1605/2002 относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности, нито a fortiori от разпоредбите на втора част, дял III от изменения Регламент № 2342/2002 относно определянето на подробни правила за прилагането на Регламент № 1605/2002. Тези разпоредби се прилагат единствено към общия бюджет на Европейските общности и както е видно от член 88, параграф 1 от Финансовия регламент, обществените поръчки, които се уреждат от него, съответстват единствено на договорите, които изцяло или частично се финансират от посочения общ бюджет.
Вярно е също така обаче, че провежданите от Банката процедури за възлагане на обществени поръчки трябва да бъдат съобразени с основните правила на Договора и с основните принципи на правото, както и с целите на Хартата на основните права на Европейския съюз, по-специално що се отнася до свободното движение на стоки (член 28 ЕО), правото на установяване (член 43 ЕО), свободното предоставяне на услуги (член 49 ЕО), недопускането на дискриминация и равното третиране, прозрачността и пропорционалността.
Освен това дори директивите относно възлагането на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги да са приложими единствено към поръчките, сключвани от възложители от държавите членки, и да не са непосредствено приложими към обществените поръчки, възлагани от общностната администрация, правилата или принципите, установени във или изведени от тези директиви, могат да се изтъкват срещу посочената администрация, когато е видно, че сами по себе си те представляват специфичен израз на основните правила на Договора и на основните принципи на правото, които непосредствено обвързват общностната администрация. Всъщност еднаквото прилагане на правото е основно изискване в правовата общност и всеки правен субект се подчинява на принципа на съблюдаване на законността. Освен това правилата или принципите, установени във или изведени от тези директиви, могат да се изтъкват срещу общностната администрация, когато при упражняване на функционалната и институционалната си самостоятелност и в границите на предоставените ѝ от Договора правомощия последната приеме акт, който за уреждането на обществени поръчки, които тя възлага за своя сметка, изрично препраща към някои правила или към някои принципи, прогласени в директивите и по силата на който посочените правила и принципи се прилагат съгласно принципа patere legem quam ipse fecisti.
Освен това от Наръчника за възлагане на обществени поръчки за услуги, доставки и строителство от Европейската инвестиционна банка за нейна сметка е видно, че макар сама по себе си Директива 2004/18 относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги да не се прилага към Банката, тя представлява подходящ референтен текст за уреждане на процедурите на Банката. Наръчникът предвижда правила с общо приложение, пораждащи правни последици спрямо трети лица, и по-специално спрямо лицата, които подават оферта за обществена поръчка, финансирана изцяло или отчасти с ресурси на Банката, и обвързва правно Банката в случаите, когато тя реши да възложи обществена поръчка за своя сметка. Поради това в случаите, в които Банката действа чрез капиталовите пазари и своите собствени ресурси, и по-специално когато възлага обществени поръчки за своя сметка, тя е длъжна да спазва както основните правила на Договора, основните принципи на правото и целите на Хартата на основните права на Европейския съюз, така и разпоредбите на Наръчника, тълкувани в светлината на принципите, които посочените разпоредби въвеждат, а евентуално и на разпоредбите на Директива 2004/18, към които тези разпоредби препращат.
(вж. точки 87—90, 92 и 93)
7. Когато общностната администрация разполага с широко право на преценка, спазването на предоставените от общностния правен ред гаранции в административното производство е от още по-голямо значение. Сред тези гаранции по-специално е задължението за посочената администрация да мотивира в достатъчна степен своите решения.
От Наръчника за възлагане на обществени поръчки за услуги, доставки и строителство от Европейската инвестиционна банка за нейна сметка е видно, че по искане на засегнатата страна Банката съобщава, в петнадесетдневен срок от получаване на писменото искане, на всеки оферент, подал допустима оферта, характеристиките и предимствата на избраната оферта, както и името на изпълнителя или на страните по рамковото споразумение.
Този начин на действие е в съответствие с крайната цел на задължението за мотивиране, съдържащо се в член 253 ЕО. В контекста на процедурите за възлагане на обществени поръчки обстоятелството, че заинтересованите оференти получават мотивирано решение едва в отговор на изрично искане от тяхна страна, не ограничава възможността, с която разполагат да защитят правата си пред Общия съд. Всъщност срокът за обжалване, предвиден в член 230, пета алинея ЕО, започва да тече едва от момента на уведомлението за мотивираното решение, при условие че оферентът е подал искане да получи мотивирано решение в разумен срок, след като е узнал, че офертата му е била отхвърлена.
Предвид обаче широкото право на преценка, с което разполага в процедурите за възлагане на обществени поръчки, възлагащият орган е длъжен да представи достатъчни мотиви на отстранените оференти, които поискат това, което означава, че в тези мотиви възлагащият орган следва грижливо да отрази всички обстоятелства, на които е основал решението си.
В това отношение, макар писмото на Банката, с която тя съобщава на отстранения оферент името на избрания оферент, относителната тежест на критериите за възлагане и разпределението на присъдените точки, да съдържа някакви разяснения, то не може да се счита за достатъчно с оглед на изискването мотивите да посочват ясно и недвусмислено съображенията на автора на акта. При тези условия подобно решение, с което се отхвърля дадена оферта, е опорочено поради непълнота на мотивите, вследствие на което с него се нарушават разпоредбите на посочения наръчник, а по-общо и задължението за мотивиране, закрепено в член 253 ЕО.
(вж. точки 100, 106—108, 112, 114 и 116)
8. В процедурите за възлагане на обществени поръчки следва да се осигури закрила на оферентите срещу произвол от страна на възлагащия орган, като им се гарантира, че незаконосъобразните решения, взети от последния, могат да бъдат ефективно обжалвани възможно най-бързо.
На първо място, пълната правна закрила на оферентите срещу произвол от страна на възлагащия орган предполага задължение за съобщаване на всички оференти на решението за възлагане на поръчката преди сключването на договора, за да имат последните реална възможност да подадат жалба за отмяна на това решение, когато условията за това са изпълнени. На следващо място, тази пълна правна закрила изисква да се предвиди възможност за отстранения оферент своевременно да разгледа въпроса за валидността на решението за възлагане, което предполага, че между момента на съобщаване на това решение на отстранените оференти и момента на подписване на договора трябва да изтече разумен срок, по-специално за да могат последните да подадат молба за допускане на обезпечение на основание членове 242 ЕО и 243 ЕО във връзка с член 225, параграф 1 ЕО, с цел съдът по обезпеченията да спре изпълнението на решението, с което се отхвърлят офертите на отстранените оференти, докато съдът по същество се произнесе по жалбата за отмяна на това решение. Всъщност правото на пълна и ефективна съдебна защита налага да се осигури временна защита на правните субекти, ако такава е необходима за гарантиране на пълното действие на решението по главното производство, за да се избегне празнота в правната защита, предоставяна от компетентните юрисдикции. На последно място, за се гарантира изискването за ефективна съдебна защита, възлагащият орган трябва да се съобрази с наложеното му задължение за мотивиране, като изложи достатъчни мотиви на всеки поискал това отстранен оферент, за да може последният да упражни това право при възможно най-добри условия и да прецени, познавайки в пълна степен релевантната обстановка, дали има смисъл да сезира компетентния съд.
(вж. точки 119—122)
9. В рамките на процедурата за възлагане на обществена поръчка правото на отстранения оферент на ефективни правни средства за защита срещу решение, с което поръчката се възлага на друг оферент, и съответстващото задължение на възлагащия орган да го уведоми при поискване за мотивите за решението си трябва да се разглеждат като съществени изисквания, доколкото във връзка с изготвянето на решението за възлагане осигуряват гаранции за упражняване на ефективен контрол върху безпристрастността на довелата до това решение процедура. Обстоятелството, че възлагащият орган не е спазил тези съществени изисквания, трябва да доведе до отмяна на съответното решение.
(вж. точки 130 и 131)
10. Възможността на Европейската инвестиционна банка свободно да избере критериите за възлагане, въз основа на които да сключва за своя сметка договори за обществените поръчки, ѝ позволява да вземе предвид естеството, предмета и особеностите на всяка поръчка.
Същевременно е важно да се имат предвид правилата за провеждане на процедурата за възлагане на обществени поръчки, които са посочени в Наръчника за възлагане на обществени поръчки за услуги, доставки и строителство от Европейската инвестиционна банка за нейна сметка и с които се цели да се гарантира, че възможността на Банката за избор на критериите за възлагане се упражнява при спазване на принципите на равно третиране и прозрачност във фазата на оценяване на офертите с оглед възлагането на поръчката. Всъщност целта на тези разпоредби е, от една страна, да се даде възможност на всички разумно информирани и полагащи нормална грижа оференти да тълкуват еднакво критериите за възлагане и следователно да разполагат с еднакви възможности при формулирането на своите оферти, и от друга страна, да се гарантира спазването на принципа на пропорционалност.
Макар и да е вярно, че когато се избира икономически най-изгодната оферта, критериите, които възлагащите органи могат да определят, не са изброени изчерпателно в посочения наръчник и същият предоставя на възлагащия орган възможност да избере критериите за възлагане, които му се струват най-подходящи, този избор може да се отнася само до критериите за установяване на икономически най-изгодната оферта. Поради това не представляват „критерии за възлагане“ критериите, които не служат за установяване на икономически най-изгодната оферта, а са свързани основно с преценката на годността на оферентите да изпълнят съответната поръчка, които са приложими във фазата на подбор на оферентите и които не могат да се вземат предвид за целите на сравнителната оценка на офертите.
Ако възлагащият орган счита, че офертата на оферент, който не е бил изключен от участие в процедурата за възлагане на обществена поръчка и отговаря на критериите за подбор, предвидени в обявлението за тази поръчка или в спецификациите, не е икономически най-изгодната с оглед на критериите за възлагане, предвидени в посоченото обявление или в спецификациите, той трябва да я отстрани, но няма право да променя общата структура на обществената поръчка, като изменя някое от съществените условия за възлагането ѝ. Всъщност, ако възлагащият орган имаше право произволно да изменя в хода на процедурата за възлагане на обществена поръчка самите условия за възлагане, като например относителната тежест на критериите за възлагане, при липса на изрично оправомощаване в този смисъл в приложимите релевантни разпоредби, това би довело до изопачаване на първоначално предвидените правила, уреждащи възлагането на поръчката. Освен това подобна практика неизбежно би довела до нарушение на принципите на прозрачност и на равно третиране на оферентите, тъй като еднаквото прилагане на условията за възлагане и обективността на процедурата вече не биха били гарантирани.
(вж. точки 137, 138, 141, 142 и 160)
11. Когато в производство по обжалване на взето от Европейската инвестиционна банка решение за възлагане на обществена поръчка Общият съд не разполага с данни, въз основа на които със сигурност да приеме или изключи възможността измененията в офертата на избрания оферент и в относителната тежест на техническите критерии и на финансовия критерий, преди приемането на обжалваното решение, да са изопачили сравнителната оценка на офертите в ущърб на отстранените оференти, така че да са засегнали резултата от процедурата за възлагане на обществената поръчка, подобна несигурност трябва да бъде оставена в тежест на Банката като възлагащ орган.
(вж. точка 181)
12. Доколкото във връзка с иск за обезщетение не е възможно да се приеме, че е налице причинно-следствена връзка между взетото от възлагащия орган незаконосъобразно решение за отстраняване на оферент от производство за възлагане на обществена поръчка и твърдените от жалбоподателя вреди, резултат от загубата на самата обществена поръчка, жалбоподателят няма основание да иска обезщетение за поправяне на вредите, произтичащи от това, че не е сключил договор с възлагащия орган, нито a fortiori, че не е изпълнил поръчката.
Това не засяга компенсацията, евентуално дължима на жалбоподателя на основание член 266 ДФЕС, под формата на възстановяване по подходящ начин на предишното положение, вследствие на отмяната на обжалваното решение.
(вж. точки 212 и 214)