CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 22 juni 2022 (1)
Zaak C‑238/21
Porr Bau GmbH
tegen
Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung
[verzoek van het Landesverwaltungsgericht Steiermark (bestuursrechter in eerste aanleg van de deelstaat Stiermarken, Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Milieu – Richtlijn 2008/98/EG – Artikel 3, punt 1 – Afvalstof – Artikel 5, lid 1 – Bijproduct – Artikel 6, leden 1 en 4 – Einde-afvalfase – Niet-verontreinigd – Afgegraven grond van de hoogste kwaliteitsklasse – Voorbereiding voor hergebruik en nuttige toepassing – Rechtstreeks gebruik ter vervanging van grondstoffen – Formele criteria – Registratie- en documentatieverplichtingen”
I. Inleiding
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van het begrip „afvalstof” in artikel 3, punt 1, van richtlijn 2008/98/EG(2) en de voorwaarden waaronder afgegraven materiaal – te weten niet-verontreinigde grond van de hoogste kwaliteitsklasse – de einde-afvalfase zoals bedoeld in artikel 6 van die richtlijn bereikt. Deze zaak ligt in het verlengde van zaken als Tallinna Vesi(3) en Sappi Austria Produktion en Wasserverband „Region Gratkorn-Gratwein”(4), waarin het Hof diezelfde bepalingen heeft uitgelegd met betrekking tot respectievelijk zuiveringsslib en afvalwater.
2. Het verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Porr Bau GmbH (hierna: „Porr Bau”) en de Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung (districtsbestuur Graz en omgeving; hierna: „verwerende instantie”). Dit geding betreft een bestuurlijk besluit waarbij is vastgesteld dat afgegraven grond die in Oostenrijk door een aantal landbouwers met het oog op de egalisering en verbetering van hun teeltgronden bij een bouwbedrijf was besteld, als afvalstof moest worden beschouwd en hierover dus een heffing moest worden betaald, hoewel deze grond naar Oostenrijks recht als niet-verontreinigd materiaal van de hoogste kwaliteit was aangemerkt.
3. De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of artikel 6 van richtlijn 2008/98, uitgelegd in het licht van de doelstellingen van die richtlijn, zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die voor niet-verontreinigde afgegraven grond van de hoogste kwaliteitsklasse de einde-afvalfase enkel vaststelt wanneer deze grond, ten eerste, rechtstreeks wordt gebruikt ter vervanging van grondstoffen, en, ten tweede, de houder heeft voldaan aan bepaalde formele criteria, zoals registratie- en documentatieverplichtingen. Vooraf rijst bij de verwijzende rechter tevens de vraag of niet-verontreinigde grond van de hoogste kwaliteitsklasse die door een bouwbedrijf is geleverd met het oog op de verbetering van de opbrengst van teeltgronden, moet worden aangemerkt als „afvalstof” in de zin van artikel 3, punt 1, van richtlijn 2008/98, of juist als „bijproduct” in de zin van artikel 5, lid 1, van die richtlijn.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
4. Volgens artikel 1 van richtlijn 2008/98, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie(5), worden bij deze richtlijn „maatregelen vastgesteld ter bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid door preventie of beperking van de negatieve gevolgen van de productie en het beheer van afvalstoffen, ter beperking van gevolgen in het algemeen van het gebruik van hulpbronnen en ter verbetering van de efficiëntie van het gebruik ervan”.
5. Artikel 3 van richtlijn 2008/98 heeft als opschrift „Definities” en bepaalt dat in die richtlijn onder de in de punten 1, 15 en 16 genoemde begrippen „afvalstof”, „nuttige toepassing” en „voorbereiding voor hergebruik” het volgende wordt verstaan:
„1. ‚afvalstof’: elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen;
[…]
15. ‚nuttige toepassing’: elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt. Bijlage II bevat een niet-limitatieve lijst van nuttige toepassingen;
16. ‚voorbereiding voor hergebruik’: elke nuttige toepassing bestaande uit controleren, schoonmaken of repareren, waarbij producten of componenten van producten, die afvalstoffen zijn geworden, worden klaargemaakt zodat ze zullen worden hergebruikt zonder dat verdere voorbehandeling nodig is;
[…]”
6. Artikel 4 van richtlijn 2008/98 heeft als opschrift „Afvalhiërarchie” en bepaalt in lid 1:
„1. Bij het opstellen van wetgeving en beleidsinitiatieven voor de preventie en het beheer van afvalstoffen wordt als prioriteitsvolgorde de volgende afvalhiërarchie gehanteerd:
a) preventie;
b) voorbereiding voor hergebruik;
c) recycling;
d) andere nuttige toepassing, bv. energieterugwinning; en tevens
e) verwijdering.
[…]”
7. Artikel 5 van richtlijn 2008/98 heeft het opschrift „Bijproducten” en luidt in lid 1 als volgt:
„1. Een stof die of een voorwerp dat het resultaat is van een productieproces dat niet in de eerste plaats bedoeld is voor de productie van die stof of dat voorwerp, kan alleen als een bijproduct en niet als een afvalstof in de zin van [artikel 3, punt 1], worden aangemerkt, indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
a) het is zeker dat de stof of het voorwerp zal worden gebruikt;
b) de stof of het voorwerp kan onmiddellijk worden gebruikt zonder enige verdere verwerking anders dan die welke bij normale productiepraktijken gangbaar is;
c) de stof of het voorwerp wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces; en
d) verder gebruik is rechtmatig, m.a.w. de stof of het voorwerp voldoet aan alle voorschriften inzake producten, milieu en gezondheidsbescherming voor het specifieke gebruik en zal niet leiden tot over het geheel genomen ongunstige effecten op het milieu of de menselijke gezondheid.
[…]”
8. Artikel 6 van richtlijn 2008/98 heeft als opschrift „Einde-afvalfase” en bepaalt:
„1. Sommige specifieke afvalstoffen zijn niet langer afvalstoffen in de zin van [artikel 3, punt 1], wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan en voldoen aan specifieke criteria die opgesteld moeten worden onder de volgende voorwaarden:
a) de stof of het voorwerp wordt gebruikelijk toegepast voor specifieke doelen;
b) er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp;
c) de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen; en tevens
d) het gebruik van de stof of het voorwerp heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.
De criteria omvatten, indien nodig, grenswaarden voor verontreinigende stoffen, en houden rekening met eventuele nadelige milieugevolgen van de stof of het voorwerp.
[…]
4. Indien er geen volgens de in de leden 1 en 2 bedoelde procedure op communautair niveau bepaalde criteria bestaan, kunnen de lidstaten, rekening houdend met de toepasselijke rechtspraak, per geval beslissen of een bepaalde afvalstof niet langer een afvalstof is. […]”
9. De wezenlijke verplichting en doelstelling van richtlijn 2008/98 is verwoord in artikel 13:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu, […]:”
10. Artikel 28 van richtlijn 2008/98 bepaalt onder het opschrift „Afvalbeheerplannen” dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat hun bevoegde instanties overeenkomstig onder meer de artikelen 1, 4 en 13, een of meer afvalbeheerplannen vaststellen.
B. Oostenrijks recht
1. Abfallwirtschaftsgesetz
11. De relevante bepalingen van het Abfallwirtschaftsgesetz 2002 (Oostenrijkse federale wet op het afvalstoffenbeheer 2002; hierna: „AWG”), waarbij richtlijn 2008/98 is omgezet, luiden als volgt:
„Definities
§ 2 (1) In de zin van [het AWG] moeten afvalstoffen worden verstaan als roerende goederen
1. waarvan de houder voornemens is zich te ontdoen of zich heeft ontdaan, of
2. waarvan de inzameling, de opslag, het transport en de behandeling als afval vereist zijn om het algemeen belang (§ 1, lid 3) niet in het gedrang te brengen.
[…]
(5) In de zin van [het AWG] is
[…]
6. ‚voorbereiding voor hergebruik’: elke nuttige toepassing bestaande uit controleren, schoonmaken of repareren, waarbij producten of componenten van producten, die afvalstoffen zijn geworden, worden klaargemaakt zodat ze zullen worden hergebruikt zonder dat verdere voorbehandeling nodig is;
[…]
Einde-afvalfase
§ 5 (1) Tenzij anders bepaald in een regeling als bedoeld in § 5, lid 2, of in een regeling als bedoeld in artikel 6, lid 2, van [richtlijn 2008/98] betreffende afvalstoffen, worden bestaande stoffen als afvalstoffen beschouwd totdat zij of rechtstreeks daarvan afgeleide stoffen worden gebruikt ter vervanging van grondstoffen of producten die zijn verkregen uit primaire grondstoffen. In het geval van voorbereiding voor hergebruik in de zin van § 2, lid 5, punt 6, valt de einde-afvalfase samen met het einde van deze nuttige toepassing.
[…]
Bundes-Abfallwirtschaftsplan
§ 8 (1) Ter verwezenlijking van de doelstellingen en ter uitvoering van de beginselen van [het AWG] stelt de federale minister van Land- en Bosbouw, Milieu en Waterbeheer ten minste om de zes jaar een federaal afvalbeheerplan op.
[…]”
2. Bundes-Abfallwirtschaftsplan
12. Het Bundes-Abfallwirtschaftsplan 2011 (Oostenrijks federaal afvalbeheerplan 2011; hierna: „BAWP”), dat is vastgesteld op basis van artikel 28 van richtlijn 2008/98 en § 8, lid 1, AWG, bevat specifieke voorschriften inzake de vermindering van de hoeveelheden afvalstoffen, de verontreinigende stoffen en de schadelijke gevolgen ervan voor het milieu en de gezondheid, alsmede inzake de milieuhygiënisch verantwoorde en economisch nuttige toepassing van afvalstoffen.
3. Altlastensanierungsgesetz
13. Volgens § 1 van het Altlastensanierungsgesetz 1989 (Oostenrijkse federale wet van 1989 betreffende de sanering van niet meer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen; hierna: „ALSAG”), zoals nadien gewijzigd, strekt deze wet tot „financiering van de beveiliging en sanering van niet meer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen in de zin van [die wet]”. In het bijzonder is in § 3 bepaald dat het langdurig bovengronds of ondergronds storten van afvalstoffen, met name met het oog op het opvullen van oneffen terreinen of het aanbrengen van verbeteringen aan het terrein, aan een heffing is onderworpen, de zogenoemde Altlastenbeitrag (heffing op niet meer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen). Die afvalstoffen zijn echter van die verplichting vrijgesteld wanneer zij in wezen overeenkomstig de voorschriften van het BAWP worden gebruikt. Voorts is in § 10 ALSAG een procedure neergelegd die ertoe strekt om middels een bestuurlijk besluit uit te maken of is voldaan aan de materiële voorwaarden voor de verplichting tot betaling van een heffing in verband met verontreinigde locaties.
III. Feiten, procedure en prejudiciële vragen
14. Porr Bau, de verzoekende partij in het hoofdgeding, is een in Oostenrijk gevestigd bouwbedrijf. In juli 2015 heeft een aantal plaatselijke landbouwers Porr Bau verzocht om hun afgegraven grond te leveren en dit over hun land te verspreiden. Het doel van het verzoek van de landbouwers was het egaliseren van hun landbouwgrond en het verbeteren van hun teeltoppervlak, om zodoende de opbrengst te verhogen.
15. Op het tijdstip waarop de landbouwers zich tot Porr Bau wendden, was het niet zeker dat dit bedrijf in staat zou zijn om aan hun verzoek te voldoen. Porr Bau heeft het gevraagde materiaal pas geleverd nadat een geschikt bouwproject was geselecteerd en grondmonsters waren genomen. De grond was daartoe gekwalificeerd als kwaliteitsklasse A1, dat wil zeggen de hoogste kwaliteit niet-verontreinigde afgegraven grond die het BAWP kent. Het gebruik van die klasse grond is naar Oostenrijks recht geschikt voor grondaanpassing en ‑verbetering en mag daarvoor worden gebruikt. Porr Bau werd ook betaald voor de uitvoering van de werkzaamheden ter verbetering van de betrokken gronden en teeltpercelen.
16. Op 4 mei 2018 heeft Porr Bau de verwerende instantie overeenkomstig het ALSAG verzocht vast te stellen dat de aan de landbouwers geleverde afgegraven grond geen afvalstof was. Voor het geval dat het tegendeel zou worden besloten, verzocht zij te worden vrijgesteld van de verplichting om de heffing op het gebruik van afvalstoffen te betalen.
17. Op 14 september 2020 heeft de verwerende instantie vastgesteld dat de in geding zijnde afgegraven grond een afvalstof was in de zin van § 2, lid 1, AWG. Deze instantie was ook van mening dat de grond niet de einde-afvalfase had bereikt, in wezen omdat niet aan bepaalde formele criteria van het BAWP was voldaan. Zij heeft daaruit afgeleid dat Porr Bau niet kon worden vrijgesteld van de heffing op het gebruik van afvalstoffen.
18. Het Landesverwaltungsgericht Steiermark (bestuursrechter in eerste aanleg van de deelstaat Stiermarken, Oostenrijk), waarbij tegen deze beslissing beroep is ingesteld, heeft twijfels over het standpunt van de verwerende instantie.
19. De verwijzende rechter twijfelt in het bijzonder aan de door die instantie gekozen uitlegging van het begrip „afvalstof” en de toepassing daarvan op niet-verontreinigde afgegraven grond van de hoogste kwaliteitsklasse zoals de in casu aan de orde zijnde grond. Voorts merkt de verwijzende rechter op dat naar Oostenrijks recht de einde-afvalfase voor afgegraven materiaal enkel aanvangt wanneer het rechtstreeks wordt gebruikt ter vervanging van grondstoffen of uit primaire grondstoffen vervaardigde producten. Dit doet de vraag rijzen of de nationale wettelijke regeling het bereiken van de einde-afvalfase voor grond van de hoogste kwaliteit strenger regelt dan artikel 6 van richtlijn 2008/98. De verwijzende rechter wijst er bovendien op dat de Oostenrijkse wet voorschrijft dat voor het bereiken van de einde-afvalfase moet zijn voldaan aan een aantal formele criteria, in het bijzonder aan registratie- en documentatieverplichtingen. De verwijzende rechter vraagt zich af of in het geval van niet-verontreinigde afgegraven grond van de hoogste kwaliteitsklasse de verplichting om te voldoen aan die criteria, die volgens die rechter niet milieurelevant zijn, inbreuk maakt op artikel 6 van richtlijn 2008/98.
20. Daarop heeft het Landesverwaltungsgericht Steiermark de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Verzet artikel 6, lid 1, van [richtlijn 2008/98] zich tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de einde-afvalfase enkel aanvangt wanneer afvalstoffen, bestaande stoffen of daaruit gewonnen stoffen rechtstreeks worden gebruikt ter vervanging van grondstoffen of uit primaire grondstoffen vervaardigde producten, dan wel wanneer zij zijn voorbereid voor hergebruik?
Voor het geval dat de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord:
2) Verzet artikel 6, lid 1, van [richtlijn 2008/98] zich tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de einde-afvalfase bij afgegraven materiaal pas op zijn vroegst kan aanvangen wanneer dat materiaal wordt gebruikt ter vervanging van grondstoffen of uit primaire grondstoffen vervaardigde producten?
Voor het geval dat de eerste en/of de tweede vraag ontkennend worden beantwoord:
3) Verzet artikel 6, lid 1, van [richtlijn 2008/98] zich tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de einde-afvalfase bij afgegraven materiaal niet kan aanvangen wanneer niet of niet volledig is voldaan aan formele criteria (met name registratie- en documentatieverplichtingen) die geen milieurelevante invloed hebben op de uitgevoerde maatregel, hoewel aangetoond is dat het afgegraven materiaal de grenswaarden (kwaliteitsklasse) voor het beoogde concrete gebruik niet overschrijdt?
IV. Analyse
21. Met zijn verzoek wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de einde-afvalfase in algemene zin enkel aanvangt wanneer afvalstoffen rechtstreeks worden gebruikt ter vervanging van grondstoffen of zijn voorbereid voor hergebruik, en in het specifieke geval van afgegraven materiaal enkel wanneer het afgegraven materiaal rechtstreeks wordt gebruikt ter vervanging van grondstoffen en de houder ervan heeft voldaan aan formele criteria zoals registratie- en documentatieverplichtingen.
22. Vooraf moet ik erop wijzen dat de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing aangeeft te betwijfelen of niet-verontreinigde afgegraven grond die naar nationaal recht in de hoogste kwaliteitsklasse valt, een afvalstof in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2008/98 is. De toepassing van artikel 6 van die richtlijn berust immers op de premisse dat een stof of voorwerp vooraf als afvalstof is aangemerkt. Hoewel deze specifieke kwestie in de prejudiciële vragen niet uitdrukkelijk aan de orde wordt gesteld, zal ik eerst onderzoeken of de levering van niet-verontreinigde afgegraven grond van de hoogste kwaliteitsklasse door een bouwbedrijf, in de specifieke omstandigheden van een zaak als in het hoofdgeding, als afvalstof moet worden beschouwd. Ik zal in mijn analyse ook ingaan op de vraag – waarover partijen ter terechtzitting voor het Hof standpunten hebben uitgewisseld – of de geleverde grond in plaats daarvan moet worden beschouwd als bijproduct in de zin van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/98.
23. Op basis van de aanname dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde materiaal als afvalstof wordt aangemerkt, zal ik vervolgens de drie prejudiciële vragen gezamenlijk behandelen. Deze vragen moeten aldus worden opgevat dat het Hof wordt verzocht om vast te stellen of de betrokken nationale wettelijke regeling verenigbaar is met artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98 wanneer de enige mogelijkheid voor nuttige toepassing van niet-verontreinigde afgegraven grond van de hoogste kwaliteitsklasse teneinde de einde-afvalfase te bereiken, bestaat in het gebruik van deze grond ter vervanging van grondstoffen en om te voldoen aan bepaalde formele criteria zoals registratie- en documentatieverplichtingen.
A. Niet-verontreinigde afgegraven grond van de hoogste kwaliteitsklasse: afvalstof of bijproduct?
1. Toepassingsgebied van richtlijn 2008/98
24. Alvorens te onderzoeken of niet-verontreinigde afgegraven grond kan worden beschouwd als een afvalstof of juist als een bijproduct in de zin van respectievelijk artikel 3, punt 1, en artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/98, wil ik er nog kort op wijzen dat niet-verontreinigde grond en ander van nature voorkomend materiaal, afgegraven bij bouwactiviteiten, indien vaststaat dat het materiaal in natuurlijke staat zal worden gebruikt voor bouwdoeleinden op de locatie waar het werd afgegraven, krachtens artikel 2, lid 1, onder c), van diezelfde richtlijn is uitgesloten van het toepassingsgebied ervan.
25. Aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afgegraven grond, gelet op de aanwijzingen in de verwijzingsbeslissing, op een andere plaats is gestort dan waar hij is afgegraven, valt deze grond niet onder artikel 2, lid 1, onder c), van richtlijn 2008/98 en moet hij bijgevolg als afvalstof worden onderzocht, overeenkomstig de definitie daarvan en de bepalingen inzake bijproducten van die richtlijn.(6)
2. De begrippen „afvalstof” en „bijproduct”
26. In artikel 3, punt 1, van richtlijn 2008/98 wordt het begrip „afvalstof” omschreven als elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen („afvalstof in subjectieve zin”) of zich moet ontdoen („afvalstof in objectieve zin”). Het Hof heeft een ruime uitlegging gegeven aan het begrip „afvalstof” en relevante criteria geformuleerd om te bepalen of een stof of een voorwerp, met inbegrip van materiaal, als afvalstof in de zin van deze bepaling moet worden beschouwd.(7)
27. Volgens vaste rechtspraak hangt de kwalificatie van een stof of voorwerp als „afvalstof” in subjectieve zin vooral af van het gedrag van de houder en van de betekenis van de uitdrukking „zich ontdoen van”.(8) Deze uitdrukking en het begrip „afvalstof” zijn Unierechtelijke begrippen die gelet op het doel van richtlijn 2008/98 om de negatieve gevolgen van de productie en het beheer van afvalstoffen voor menselijke gezondheid en milieu tot een minimum te beperken, niet restrictief mogen worden uitgelegd.(9)
28. Het Hof heeft tevens benadrukt dat bij de beoordeling of een stof of voorwerp een afvalstof is, alle omstandigheden van de specifieke zaak in acht moeten worden genomen, rekening houdend met de doelstelling van richtlijn 2008/98 en aldus dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid ervan.(10)
29. Dat er sprake is van een afvalstof kan blijken uit omstandigheden als, in de eerste plaats, het feit dat een stof of voorwerp een productie- of consumptieresidu is, dat wil zeggen een product dat niet als zodanig was beoogd.(11) Daarnaast verdient volgens het Hof bijzondere aandacht dat de stof of het voorwerp in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of geen nut meer heeft, zodat deze stof of dit voorwerp een last is waarvan die houder zich wil ontdoen.(12) Voorts is de methode van behandeling of de wijze van toepassing van een stof niet doorslaggevend voor de kwalificatie van deze stof als afvalstof. Ten slotte sluit het begrip „afvalstof” niet de stoffen en voorwerpen uit die voor economisch hergebruik geschikt zijn.(13)
30. Naast voornoemde rechtspraak heeft het Hof ook het begrip „bijproduct” ontwikkeld, hoofdzakelijk op basis van de uitlegging van richtlijn 75/442/EEG(14). Die rechtspraak is thans gecodificeerd in artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/98, dat in wezen verwijst naar een stof of een voorwerp waarvan de houder zich niet wenst te ontdoen wegens het economische voordeel dat het hergebruik ervan zou kunnen opleveren, en dat derhalve niet als een last en dus niet als een afvalstof kan worden beschouwd. Volgens het Hof is het niet gerechtvaardigd om stoffen en voorwerpen die de houder, ongeacht enige nuttige toepassing, in economisch gunstige omstandigheden wil exploiteren of verhandelen, te onderwerpen aan de strenge voorwaarden van richtlijn 2008/98 inzake milieu en menselijke gezondheid.(15)
3. Afgegraven grond waarom is verzocht met het oog op de egalisering en verbetering van teeltgronden
31. Het is uiteraard aan de verwijzende rechter, die als enige bevoegd is om de feiten van de bij hem aanhangige zaak te beoordelen, om in het licht van de hierboven aangehaalde rechtspraak na te gaan of de houder van afgegraven materiaal, zijnde niet-verontreinigde grond van de hoogste kwaliteitsklasse, voornemens is zich ervan te ontdoen, in welk geval er sprake is van een afvalstof, dan wel voornemens is het in economisch gunstige omstandigheden te exploiteren, in welk geval er sprake is van een bijproduct.(16) Dit in aanmerking nemend geef ik het Hof in overweging de verwijzende rechter de volgende richtsnoeren te geven voor de beslechting van het bij hem aanhangige geding. Deze richtsnoeren zijn gebaseerd op de specifieke omstandigheden die in een zaak als die in het hoofdgeding niet mogen worden veronachtzaamd.
a) Afgegraven grond van de hoogste kwaliteitsklasse als afvalstof
32. Om te beginnen wil ik erop wijzen dat volgens de Oostenrijkse regering het besluit van de verwerende instantie waarin wordt vastgesteld dat de betrokken afgegraven grond de hoedanigheid van afvalstof heeft, is gebaseerd op de rechtspraak van het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter, Oostenrijk) over het begrip „afvalstof” zoals dat in § 2, lid 1, AWG is omschreven.(17) Die rechter stelt dat een bouwontwikkelaar, wanneer tijdens een bouwproject materiaal wordt afgegraven of gesloopt, in het algemeen als hoofddoel heeft dat project af te ronden zonder door dit materiaal te worden gehinderd. Het wordt dus van het terrein verwijderd met het oogmerk zich ervan te ontdoen.
33. Ik ben het ermee eens dat de door het Verwaltungsgerichtshof vastgestelde norm, die vervolgens in de bestreden beslissing is gevolgd, in algemene zin kan worden gebruikt om vast te stellen of bij bouwactiviteiten afgegraven materiaal als afvalstof moet worden aangemerkt. Niettemin moet, zoals hierboven in punt 28 is vermeld, bij de beoordeling of er sprake is van een afvalstof in de zin van artikel 3, punt 1, van richtlijn 2008/98 volgens de rechtspraak van het Hof rekening worden gehouden met alle omstandigheden van een specifieke zaak.(18) Dit betekent dat bij de toepassing van deze algemene regel de elementen die het concrete voornemen van de houder kenmerken, niet mogen worden veronachtzaamd.
34. Anders dan de Oostenrijkse regering en de Commissie stellen, zijn er in casu feitelijke elementen waarmee rekening dient te worden gehouden bij de beoordeling van de specifieke bedoeling van een bouwbedrijf met betrekking tot het verdere gebruik van het door dat bedrijf eerder afgegraven materiaal. Een van die elementen kan bijvoorbeeld de voorafgaande vraag van plaatselijke marktdeelnemers naar het af te graven materiaal zijn, wanneer dat materiaal na zorgvuldige selectie en kwaliteitscontrole op de markt kan worden gebracht. In wezen kan niet worden uitgesloten dat een bouwbedrijf, in plaats van afgegraven materiaal te beschouwen als een residu of een last waarvan men zich wil ontdoen, juist naar wegen zoekt om winst te behalen uit haar eigen activiteiten, met name wanneer het materiaal wordt aangemerkt als niet-verontreinigde grond van de hoogste kwaliteitsklasse.
35. De onderhavige zaak illustreert immers hoe een bouwbedrijf geneigd kan zijn om zich niet van eerder afgegraven materiaal te ontdoen, maar dit juist in economisch voordelige omstandigheden te exploiteren. Dit lijkt te worden bevestigd door het feit dat in eerste instantie een groep plaatselijke landbouwers contact heeft opgenomen met Porr Bau in verband met het verspreiden van afgegraven grond over hun land teneinde hun landbouwgrond te egaliseren en te verbeteren. Hoewel het op het moment waarop de landbouwers Porr Bau benaderden niet zeker was dat dit bedrijf in staat zou zijn om aan hun vraag te voldoen, heeft het initiatief van deze landbouwers het bedrijf ertoe aangezet om een geschikt bouwproject te kiezen en grondmonsters te nemen. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt voorts dat die grond aan een kwaliteitscontrole is onderworpen en vervolgens is gekwalificeerd als niet-verontreinigd materiaal van de hoogste kwaliteitsklasse, dat naar Oostenrijks recht geschikt is voor grondaanpassing en ‑verbetering en daarvoor mag worden gebruikt. De landbouwers hebben Porr Bau ook betaald om de door hen gewenste verbeteringswerkzaamheden op het betrokken land en de betrokken teeltgronden uit te voeren.
36. In omstandigheden als in casu kan vervolgens moeilijk worden geconcludeerd dat een bouwbedrijf zich heeft willen ontdoen van afgegraven grond die zorgvuldig is geselecteerd, aan een kwaliteitscontrole is onderworpen en als niet-verontreinigd materiaal van de hoogste kwaliteitsklasse is geleverd op specifiek verzoek van plaatselijke marktdeelnemers die dat materiaal nodig hadden. Mijns inziens mag evenmin worden aangenomen dat bouwbedrijven normaal gesproken de bedoeling hebben om zich van alle door hen afgegraven grond te ontdoen. Het valt immers niet uit te sluiten dat dit materiaal in het betrokken bouwproject wordt gebruikt, in welk geval het, zoals in punt 24 hierboven is aangegeven, buiten het toepassingsgebied van richtlijn 2008/98 zou vallen.
37. Gelet op een en ander denk ik dat het Hof zou moeten neigen naar het standpunt dat niet-verontreinigde afgegraven grond van de hoogste kwaliteitsklasse in een zaak als de onderhavige, onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties, niet moet worden aangemerkt als afvalstof in de zin van artikel 3, punt 1, van richtlijn 2008/98.
b) Afgegraven grond als bijproduct
38. Daarentegen blijkt bij nadere analyse van het geval, zoals ook Porr Bau in haar schriftelijke opmerkingen stelt, dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde grond aan de in artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/98 gestelde criteria voor een bijproduct zou kunnen voldoen.
39. Ik wijs er in dit verband op dat volgens artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/98 een stof die of een voorwerp dat het resultaat is van een productieproces dat niet in de eerste plaats bedoeld is voor de productie van die stof of dat voorwerp, alleen als een bijproduct kan worden aangemerkt, en niet als een afvalstof. Daartoe moet volgens deze bepaling ook aan vier voorwaarden zijn voldaan, te weten i) het is zeker dat de stof of het voorwerp zal worden gebruikt, ii) de stof of het voorwerp kan onmiddellijk worden gebruikt zonder enige verdere verwerking anders dan die welke bij normale productiepraktijken gangbaar is, iii) de stof of het voorwerp wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces, en iv) verder gebruik is rechtmatig. Ik zal al deze elementen kort onderzoeken in het licht van de informatie die het dossier biedt.
1) Definitie van bijproduct
40. Wat om te beginnen de vraag betreft of afgegraven grond kan worden beschouwd als „een stof die of een voorwerp dat het resultaat is van een productieproces dat niet in de eerste plaats bedoeld is voor de productie van die stof of dat voorwerp” in de zin van de eerste alinea van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/98, is het van belang om in gedachten te houden dat het Hof van oudsher in zijn vaste rechtspraak heeft geoordeeld dat „materialen of grondstoffen die worden verkregen door delving […] of bij een productieproces” geen residu vormen, maar een bijproduct.(19) Zoals reeds is opgemerkt, vormt deze rechtspraak de kern van het begrip „bijproduct”, dat vervolgens is gecodificeerd in artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/98, waarbij niet de bewoordingen „winnings- of vervaardigingsproces” zijn gekozen, maar het begrip „productieproces” is gebruikt.
41. Anders dan de Oostenrijkse regering in haar opmerkingen in wezen verdedigt, wordt mijns inziens door geen enkel argument gestaafd dat de Uniewetgever bij de codificatie van de rechtspraak van het Hof het woord „productieproces” heeft gebruikt om bijproducten uitsluitend te doen beschouwen als secundaire voortbrengselen van een industrieel productieproces. Integendeel, een productieproces wordt door economisten gewoonlijk gedefinieerd als het proces waarin de productiefactoren, te weten kapitaal, arbeid, technologie en grond (input), worden omgezet in goederen en diensten (output).(20) Grond kan dus het voorwerp van een productieproces zijn, hetgeen betekent dat een secundair product dat het resultaat is van de verwerking ervan – zoals afgegraven grond – moet worden geacht onder het begrip „bijproduct” te vallen, mits het aan de in artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/98 neergelegde aanvullende voorwaarden voldoet.
42. In dit verband wil ik de aandacht van het Hof vestigen op het arrest Brady.(21) Daarin heeft het Hof bij de uitlegging van richtlijn 75/442 geoordeeld dat drijfmest die in varkenshouderijen als bijproduct wordt gegenereerd en voor hergebruik als meststof aan andere landbouwers wordt verkocht, kan worden aangemerkt als bijproduct. Hieruit blijkt dat het Hof vóór de vaststelling van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/98 reeds heeft erkend dat output die het resultaat is van economische verwerkingsactiviteiten die niet uitsluitend in een industriële context plaatsvinden, een bijproduct kan zijn. Op deze gronden nodig ik het Hof uit te kiezen voor een uitlegging van het begrip „productieproces” die niet alleen aansluit bij de gangbare definitie van dat begrip, maar ook de opvatting van het begrip „bijproduct” in de rechtspraak van het Hof vóór de vaststelling van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/98 volgt.
2) Gebruik is voldoende zeker
43. Wat betreft de voorwaarde dat zeker moet zijn dat de betrokken stof of het betrokken voorwerp zal worden gebruikt, is het in dit verband, onverminderd de specifieke verificaties die de nationale rechter zal verrichten, voldoende overtuigend dat plaatselijke marktdeelnemers vóór het afgraven van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde grond uitdrukkelijk om levering van dat materiaal hadden verzocht. Deze aanvraag is later uitgemond in een verbintenis tot levering van de gevraagde grond alsmede in een overeenkomst waarbij het bouwbedrijf met datzelfde materiaal de werkzaamheden zou uitvoeren die nodig waren om de betrokken landbouwgronden te egaliseren en te verbeteren. Ook al was het op het moment waarop de landbouwers zich voor het eerst tot Porr Bau wendden, nog niet zeker of dit bedrijf aan hun vraag zou kunnen voldoen, betekent dit volgens de rechtspraak van het Hof niet dat het verdere gebruik van de betrokken afgegraven grond niet zeker was.(22) Het vereiste van zekerheid lijkt te zijn vervuld in een voldoende vroeg stadium van de onderhavige zaak.
44. Niettemin heeft het Hof reeds nuttige criteria vastgesteld om meer in het bijzonder te beoordelen of het gebruik van materiaal dat bestemd is om over landbouwgrond te worden verspreid, zoals de onderhavige afgegraven grond, voldoende zeker is. De vereisten die het Hof bijvoorbeeld in het reeds aangehaalde arrest Brady heeft vastgesteld, zijn de volgende:
– in de eerste plaats moeten de gronden van de landbouwers waarvoor het materiaal is bestemd, van meet af aan duidelijk zijn geïdentificeerd(23);
– in de tweede plaats moet het materiaal – en de te leveren hoeveelheid – daadwerkelijk voor dit specifieke gebruik bestemd zijn en strikt worden beperkt tot de daarvoor vereiste hoeveelheid(24);
– in de derde plaats moet de levering van het betrokken materiaal inderdaad in voor de houder economisch gunstige omstandigheden worden gebruikt of op de markt gebracht;
– in de vierde plaats bestaat, ingeval het betrokken materiaal niet direct wordt geleverd, de verplichting om de grond gedurende de opslagperiode in geschikte en voldoende grote installaties op te slaan; bovendien mag die opslagperiode niet langer duren dan nodig is om het bedrijf in staat te stellen zijn bestaande contractuele verbintenissen na te leven(25).
45. Mijns inziens zou het Hof moeten vaststellen dat de vereisten die in het arrest Brady met betrekking tot het gebruik van over landbouwgrond te verdelen materiaal zijn ontwikkeld, van toepassing zijn op een zaak betreffende afgegraven grond zoals in het hoofdgeding. Dan zou meer in het bijzonder kunnen worden beoordeeld of het gebruik van dit materiaal voldoende zeker was zoals bedoeld in artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2008/98. Ik wil er overigens op wijzen dat de informatie die de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing deelt, erop lijkt te wijzen dat in het hoofdgeding aan de eerste drie voorwaarden is voldaan. De verwijzingsbeslissing geeft daarentegen geen antwoord op de vraag of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afgegraven grond al dan niet onmiddellijk is geleverd, zodat de vraag rijst of de voorwaarde met betrekking tot de opslag van dit materiaal überhaupt van toepassing was. Hoe dan ook moet ik nogmaals benadrukken dat het aan de verwijzende rechter staat om deze beoordeling te verrichten en uiteindelijk vast te stellen of de voorwaarde van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2008/98 als vervuld moet worden beschouwd.
3) Geen verdere verwerking en integraal onderdeel van een productieproces
46. Wat betreft de voorwaarden van artikel 5, lid 1, onder b) en c), van richtlijn 2008/98, volgens welke de stof of het voorwerp onmiddellijk moet worden gebruikt zonder andere dan de gebruikelijke industriële verwerking en de stof of het voorwerp moet worden geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces, lijkt het mij duidelijk dat afgegraven grond die wordt geleverd voor de egalisering van grond, geen verwerking of behandeling behoeft voordat deze verder wordt gebruikt. Dit geldt temeer wanneer, zoals meermaals is vermeld, deze afgegraven grond is onderworpen aan een controle waaruit is gebleken dat het niet-verontreinigd materiaal van de hoogste kwaliteitsklasse betreft, dat als zodanig is erkend in het nationale recht.(26)
47. Bovendien heb ik in de punten 41 en 42 van deze conclusie reeds te kennen gegeven dat het begrip „productieproces” in artikel 5, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2008/98 aldus moet worden uitgelegd dat het méér economische verwerkingsactiviteiten omvat dan die welke uitsluitend in een industriële context worden uitgevoerd. Het is in casu belangrijk om te begrijpen dat afgegraven grond de onvermijdelijke output is van een van de eerste stappen die gewoonlijk in het kader van een bouwactiviteit als economische activiteit worden uitgevoerd, en waarbij grond wordt verwerkt. Daarom moet afgegraven grond worden beschouwd als een integraal onderdeel van een productieproces in de zin van artikel 5, lid 1, onder c), van richtlijn 2008/98.
48. Ten slotte acht ik het van belang dat het Hof ook een dynamische opvatting aanvaardt van de regelmaat waarmee een bepaald bijproduct als zodanig door een bedrijf wordt geleverd, hetgeen overigens geen uitdrukkelijk in artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/98 gestelde voorwaarde is. Ook al zou materiaal niet regelmatig als bijproduct worden geleverd – zoals het geval zou kunnen zijn bij Porr Bau en de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afgegraven grond –, dan nog zou dat niet tot de conclusie mogen leiden dat de levering van dat materiaal zich niet geleidelijk kan ontwikkelen tot een activiteit die regelmatiger kan worden verricht, indien dat voor een bedrijf economisch voordeel oplevert.
4) Verder rechtmatig gebruik
49. Wat ten slotte de voorwaarde betreft dat het verdere gebruik van de betrokken stof of het betrokken voorwerp rechtmatig moet zijn, schrijft artikel 5, lid 1, onder d), van richtlijn 2008/98 met name voor dat de stof of het voorwerp moet voldoen aan alle voorschriften inzake producten, milieu en gezondheidsbescherming voor het specifieke gebruik ervan en niet zal leiden tot over het geheel genomen ongunstige effecten op het milieu of de menselijke gezondheid.
50. In dit verband heb ik reeds opgemerkt dat de verwijzende rechter heeft aangegeven dat de grond waarop het hoofdgeding betrekking heeft, op basis van een vóór het hergebruik ervan verrichte kwaliteitsanalyse was aangemerkt als niet-verontreinigde afgegraven grond van de hoogste kwaliteitsklasse volgens de definitie daarvan in de Oostenrijkse wetgeving, met name in het BAWP. Zoals hierboven in punt 12 is vermeld, bevat dit afvalbeheerplan specifieke voorschriften inzake de vermindering van de hoeveelheden afvalstoffen, de verontreinigende stoffen en de schadelijke gevolgen ervan voor het milieu en de gezondheid. Tevens is in dit plan vastgelegd dat niet-verontreinigde grond van de hoogste kwaliteitsklasse geschikt is voor grondaanpassing en ‑verbetering en daarvoor mag worden gebruikt.
51. Aangezien uit de classificatie van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afgegraven grond nadrukkelijk blijkt dat deze grond niet-verontreinigd is en bovendien geschikt is voor het specifieke doel van grondaanpassing, lijkt het erop dat in de omstandigheden van een zaak als die in het hoofdgeding ook de vierde voorwaarde moet worden geacht te zijn vervuld.
c) Slotopmerking
52. Uit de voorgaande overwegingen volgt, behoudens de door de verwijzende rechter uit te voeren verificaties, dat een bouwbedrijf dat grond zorgvuldig selecteert, deze aan een kwaliteitscontrole onderwerpt en als niet-verontreinigd materiaal van de hoogste kwaliteitsklasse levert op specifiek verzoek van plaatselijke marktdeelnemers die dit materiaal nodig hebben, niet de bedoeling heeft zich van deze grond te ontdoen, maar deze eerder in voor dit bedrijf gunstige omstandigheden wil exploiteren. Deze afgegraven grond kan derhalve in de specifieke omstandigheden van de onderhavige zaak niet worden aangemerkt als een afvalstof in de zin van artikel 3, punt 1, van richtlijn 2008/98.
53. Integendeel, ik ben van mening dat artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/98 aldus moet worden uitgelegd dat niet-verontreinigde grond van de hoogste kwaliteitsklasse die wordt geleverd op specifiek verzoek van plaatselijke marktdeelnemers nadat deze is geselecteerd en aan een kwaliteitscontrole is onderworpen, een bijproduct is, mits aan de in dat artikel neergelegde voorwaarden is voldaan overeenkomstig de richtsnoeren die in de voorgaande punten van deze conclusie zijn gegeven.
B. Bereiken van de einde-afvalfase
54. Mijn voorgaande analyse sluit uit dat de drie door de verwijzende rechter gestelde vragen betreffende de uitlegging van artikel 6 van richtlijn 2008/98 moeten worden onderzocht. Toch zal ik mij nu over deze drie vragen buigen, voor het geval het Hof de conclusie niet deelt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afgegraven grond als een bijproduct moet worden beschouwd, maar het deze juist als een afvalstof ziet.
1. Artikel 6 van richtlijn 2008/98 en de rechtspraak van het Hof
55. Krachtens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98, in de op de onderhavige procedure toepasselijke versie(27), zijn sommige specifieke afvalstoffen niet langer afvalstoffen in de zin van artikel 3, punt 1, wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan.
56. Volgens deze bepaling moet voor de einde-afvalfase tevens zijn voldaan aan specifieke criteria, die zijn opgesteld onder de volgende voorwaarden: ten eerste moet de stof of het voorwerp gebruikelijk worden toegepast voor specifieke doelen, ten tweede moet er een markt zijn voor of vraag naar de stof of het voorwerp, ten derde moet de stof of het voorwerp voldoen aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen, en ten vierde mag het gebruik van de stof of het voorwerp niet leiden tot over het geheel genomen ongunstige effecten op het milieu of op de menselijke gezondheid.
57. Volgens artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/98 is het vaststellen van de specifieke criteria voor het bereiken van de einde-afvalfase in de eerste plaats een taak van de Europese Commissie. Bij gebreke van een op het niveau van de Unie vastgestelde uitvoeringsregeling kunnen de lidstaten echter op grond van artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98 per geval beslissen of bepaalde afvalstoffen niet langer afvalstoffen zijn.
58. Ook uit de rechtspraak van het Hof, in het bijzonder uit zijn arrest in de zaak Tallinna Vesi, volgt dat de Uniewetgever de exacte aard van de maatregelen inzake de einde-afvalfase van een stof of voorwerp niet heeft gepreciseerd.(28) De lidstaten kunnen derhalve nationale wetgeving van algemene strekking vaststellen inzake het einde van de afvalfase van bepaalde afvalsoorten.(29) Anderzijds kunnen de lidstaten ook in beslissingen per geval voorzien, met name op basis van de verzoeken die worden ingediend door de houder van een stof die of een voorwerp dat als „afvalstof” wordt aangemerkt.(30) Lidstaten kunnen volgens de rechtspraak van het Hof zelfs van mening zijn dat bepaalde afvalstoffen de hoedanigheid van afvalstof niet kunnen verliezen en ervan afzien een regeling inzake de einde-afvalfase van die afvalstoffen vast te stellen.(31)
59. In deze drie contexten moeten de lidstaten er echter voor zorgen dat hun nationale wetgeving – of het feit dat dergelijke wetgeving ontbreekt – niet in de weg staat aan de verwezenlijking van de doelstellingen van richtlijn 2008/98. Die doelstellingen zijn door het Hof geformuleerd als het stimuleren van de toepassing van de in artikel 4 van deze richtlijn bedoelde afvalhiërarchie, en – zoals blijkt uit de overwegingen 8 en 29 van die richtlijn – het bevorderen van de nuttige toepassing van afvalstoffen en van het gebruik van door nuttige toepassing verkregen materialen teneinde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen en een circulaire economie tot stand te brengen.(32) Daarnaast moeten de op de grondslag van artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98 vastgestelde maatregelen ervoor zorgen dat is voldaan aan de in artikel 6, lid 1, onder a) tot en met d), daarvan opgelegde voorwaarden en moeten zij in het bijzonder rekening houden met alle mogelijke ongunstige effecten die de stof of het voorwerp in kwestie kunnen hebben op het milieu of de menselijke gezondheid.(33)
2. Einde-afvalfase van niet-verontreinigde afgegraven grond van de hoogste kwaliteitsklasse
60. In casu staat tussen partijen vast dat de verwijzende rechter op grond van § 5, lid 1, AWG moet bepalen vanaf welk moment de niet-verontreinigde afgegraven grond van de hoogste kwaliteitsklasse die Porr Bau in het hoofdgeding aan plaatselijke landbouwers heeft geleverd, niet langer een afvalstof was. Het antwoord op deze vraag is uiterst relevant, aangezien de betaling van een heffing voor het storten van afvalstoffen krachtens het ALSAG afhangt van de bepaling van het moment waarop dat materiaal de einde-afvalfase zou hebben bereikt.(34)
a) Toepasselijke nationale bepaling en rechtspraak
61. § 5, lid 1, AWG bepaalt in wezen dat stoffen of voorwerpen die van afvalstoffen zijn afgeleid pas de einde-afvalfasestatus verkrijgen wanneer zij worden gebruikt ter rechtstreekse vervanging van grondstoffen of producten die uit primaire grondstoffen zijn verkregen, of na de voorbereiding ervan voor hergebruik.
62. Deze regel van het AWG is echter niet in zijn geheel van toepassing op afgegraven materiaal. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt immers, zoals de Oostenrijkse regering heeft bevestigd(35), dat afgegraven materiaal pas wordt geacht de einde-afvalfase te hebben bereikt wanneer het is gebruikt ter rechtstreekse vervanging van grondstoffen of producten die uit primaire grondstoffen zijn verkregen. Nuttige toepassing in de vorm van voorbereiding voor hergebruik is voor dit materiaal dus niet mogelijk als gevolg van een besluit dat Oostenrijk heeft vastgesteld op grond van de beoordelingsmarge die artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98 de lidstaten toekent. Daar komt nog bij dat het BAWP voorschrijft dat voor afgegraven materiaal de einde-afvalfase pas kan ingaan als is voldaan aan formele criteria zoals registratie- en documentatieverplichtingen.
63. Het onderhavige geding is terug te voeren op het verschil van mening tussen partijen over de vraag wanneer de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afgegraven grond moet worden geacht een nuttige toepassing te hebben ondergaan, zoals artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98 vereist. Porr Bau is namelijk van mening dat de kwaliteitscontrole die op dit materiaal is verricht om vast te stellen of het om niet-verontreinigde grond van de hoogste kwaliteitsklasse gaat, gelijkstaat met „voorbereiding voor hergebruik” en dus met een nuttige toepassing. Net als de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing, is zij van mening dat een nationale bepaling die deze mogelijkheid beperkt, in strijd is met artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98. De Oostenrijkse regering betoogt daarentegen dat een kwaliteitscontrole van afgegraven grond niet als „voorbereiding voor hergebruik” kan worden aangemerkt. Bijgevolg kan dit materiaal pas worden geacht een nuttige toepassing te hebben ondergaan wanneer het wordt gebruikt voor de aanpassing van landbouwgrond en de verbetering van teeltgronden.
64. In dit verband moet ik er in de eerste plaats op wijzen dat volgens overweging 22 van richtlijn 2008/98 een nuttige toepassing voor het bereiken van de einde-afvalfasestatus „beperkt [kan] blijven tot een controle van de afvalstof, waarbij wordt nagegaan of zij voldoet aan de criteria om niet langer als afvalstof te gelden”.
65. Deze overweging is geconcretiseerd in artikel 3, punt 16, van richtlijn 2008/98, waarin „voorbereiding voor hergebruik” formeel wordt omschreven als het „controleren, schoonmaken of repareren” van producten of componenten van producten, die afvalstoffen zijn geworden, om ze klaar te maken voor hergebruik zonder dat verdere voorbehandeling nodig is.(36) In diezelfde bepaling wordt „voorbereiding voor hergebruik” uitdrukkelijk als „nuttige toepassing” aangemerkt. Een afvalstof die een dergelijke „voorbereiding voor hergebruik” ondergaat, moet derhalve worden geacht te voldoen aan de eerste voorwaarde van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98 voor het bereiken van de einde-afvalfase.
66. Voorts zij erop gewezen dat in artikel 4 van richtlijn 2008/98, dat de hiërarchie bepaalt die in afvalstoffenwetgeving en afvalstoffenbeleid moet worden toegepast, „voorbereiding voor hergebruik” op de tweede plaats in de prioriteitsvolgorde voor afvalbeheer staat, slechts na preventie.
67. In de tweede plaats volstaat het ondergaan van een nuttige toepassing als een controle voor een afvalstof niet om de einde-afvalfase te bereiken, zoals hierboven is vermeld. Voordat de fase van bepaalde afvalstoffen kan wijzigen, moet immers worden nagegaan dat het betrokken product niet schadelijk is.(37) Dit geldt temeer daar, zoals het Hof onlangs heeft vastgesteld, de einde-afvalfase leidt tot het einde van de door de rechtsregels inzake afvalstoffen geboden bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid.(38) Daarom moet bij nuttige toepassing van afvalstoffen een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu gewaarborgd zijn(39) en moet een concrete nuttige toepassing volledig voldoen aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98.
68. In het licht van de voorgaande overwegingen moet worden nagegaan of een nationale wettelijke regeling die voor niet-verontreinigde grond van de hoogste kwaliteitsklasse de einde-afvalfase enkel vaststelt wanneer deze grond wordt gebruikt ter vervanging van grondstoffen en nadat is voldaan aan bepaalde formele criteria, en niet op het moment waarop wordt vastgesteld dat de grond niet-verontreinigd is en van de hoogste kwaliteitsklasse is, verenigbaar is met artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98 zoals uitgelegd door het Hof.
b) Kwaliteitscontrole als nuttige toepassing
69. Enerzijds acht ik het voldoende duidelijk dat een onderzoek waarmee de kwaliteit van afgegraven materiaal kan worden bepaald en kan worden vastgesteld dat de grond niet-verontreinigd is, formeel gezien geschikt is om als een „controle” te worden beschouwd, en bijgevolg onder het begrip „voorbereiding voor hergebruik” zoals omschreven in artikel 3, punt 16, van richtlijn 2008/98 valt. De Oostenrijkse regering betoogt dat dit soort verrichtingen volgens deze bepaling is voorbehouden aan „producten of componenten van producten” en dat de afgegraven grond waarop de onderhavige zaak betrekking heeft, niet als zodanig kan worden gekwalificeerd. Dit argument kan echter niet worden aanvaard, om soortgelijke redenen als die welke zijn uiteengezet in de punten 41 en 42 hierboven en die het Hof uitnodigen om grondverwerkingsactiviteiten, zoals bouwwerkzaamheden, als een productieproces te zien en afgegraven grond bijgevolg als een product van deze activiteit te beschouwen. Afgegraven grond kan dus worden onderworpen aan een „voorbereiding voor hergebruik”.
70. Anderzijds staat het uiteraard aan de nationale rechter om, zo nodig op basis van wetenschappelijke en technische analysen(40), na te gaan of een op afgegraven grond uitgevoerde controle van de kwaliteit en mate van verontreiniging geschikt is voor de vaststelling dat er geen sprake is van schade aan het milieu en de menselijke gezondheid alsook geschikt is om te bepalen of de voorwaarden van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98, zoals hierboven beschreven in punt 56, zijn nageleefd.
71. Wat deze voorwaarden betreft, lijkt dit in de onderhavige zaak het geval te zijn in het licht van de in de verwijzingsbeslissing vermelde feiten. In die beslissing is ten eerste uiteengezet dat vóór de afgraving vaststond dat niet-verontreinigde grond van de hoogste kwaliteitsklasse zou worden gebruikt voor een specifiek doel – te weten egalisering en verbetering van landbouwgronden. Ten tweede bestond er een specifieke vraag naar afgegraven grond, met name bij de landbouwers. Ten derde voldeed de afgegraven grond blijkens de verwijzingsbeslissing aan de technische eisen en normen voor egalisering en verbetering van landbouwgrond en voldeed hij aan de toepasselijke wetgeving en normen. Ten vierde lijkt het gebruik van de stof of het voorwerp, gelet op het feit dat de afgegraven grond van de hoogste kwaliteitsklasse in de zin van het BAWP was, in het geheel genomen geen ongunstige gevolgen te hebben die schadelijk zijn voor het milieu of de menselijke gezondheid. Ik herinner er in dit verband aan dat de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing uitdrukkelijk vermeldt dat met betrekking tot de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afgegraven grond is aangetoond dat deze de in het Oostenrijkse BAWP voor verontreiniging geformuleerde grenswaarden voor het concrete gebruik, te weten grondaanpassing en -verbetering, niet overschrijdt.
72. Ik wil benadrukken dat met de hierboven geschetste uitlegging van artikel 3, punt 16, en artikel 6 van richtlijn 2008/98, waarbij de einde-afvalfasestatus wordt toegekend aan afgegraven grond die aan een controle is onderworpen en naar nationaal recht als grond van de hoogste kwaliteitsklasse is gekwalificeerd, wordt voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de nuttige werking van richtlijn 2008/98, zoals vereist door de in punt 59 hierboven aangehaalde rechtspraak, die de lidstaten in wezen verplicht de einde-afvalfase voor stoffen of voorwerpen te laten ingaan wanneer dit bijdraagt tot de verwezenlijking van de doelstellingen van richtlijn 2008/98.
73. In de onderhavige zaak moet worden aangenomen dat het gebruik van afgegraven grond van de hoogste kwaliteitsklasse voor het egaliseren en verbeteren van landbouwgrond het mogelijk maakt de in artikel 4 van richtlijn 2008/98 benoemde afvalhiërarchie te eerbiedigen en met name gevolg te geven aan de aansporing om afvalstoffen nuttig toe te passen teneinde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen en de ontwikkeling van een circulaire economie te bevorderen.
74. Tenslotte had, zoals Porr Bau betoogt, deze grond, die door zijn eigenschappen kan worden gebruikt om landbouwstructuren te verbeteren, overeenkomstig de verplichtingen van richtlijn 2008/98 en de Oostenrijkse nationale wetgeving op een stortplaats gedeponeerd kunnen worden indien afgegraven, niet-verontreinigd materiaal dat als materiaal van de hoogste kwaliteitsklasse is aangemerkt, na een kwaliteitscontrole niet kan worden geacht de einde-afvalfase te hebben bereikt. Dit zou niet alleen de beschikbare stortcapaciteit kunnen beperken, maar zou de betrokken grond ook verontreinigen, zodat deze niet meer voor nuttige doeleinden kan worden gebruikt. Bovendien zou de houder van een dergelijke afvalstof, zoals reeds is opgemerkt, in plaats van de afvalhiërarchie toe te passen en gevolg te geven aan de aansporing om afvalstoffen nuttig toe te passen teneinde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen, naar Oostenrijks recht een heffing moeten betalen voor de sanering van verontreinigde terreinen. Dit zou afbreuk doen aan het beginsel „de vervuiler betaalt”, dat volgens de overwegingen 1 en 26 van richtlijn 2008/98 een leidend beginsel is voor het Europese milieurecht en -beleid.
75. Ik ben dan ook van mening dat de vaststelling van de einde-afvalfase van afgegraven grond nadat deze aan een controle is onderworpen en is omschreven als niet-verontreinigd materiaal van de hoogste kwaliteitsklasse, kan beantwoorden aan de doelstellingen van richtlijn 2008/98. Een nationale wettelijke regeling die bepaalt dat de einde-afvalfase uitsluitend kan intreden wanneer dat type grond wordt gebruikt om grondstoffen rechtstreeks te vervangen, en die de voorbereiding voor hergebruik daarvoor uitsluit, overschrijdt de beoordelingsmarge die de lidstaten toekomt en levert derhalve een schending van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98 op.
c) Formele criteria
76. Voor de formele criteria, zoals registratie- en documentatieverplichtingen, waaraan volgens de verwijzende rechter eveneens moet zijn voldaan om de einde-afvalfase te bereiken, moet een soortgelijke opvatting gelden. In het bijzonder moet ervoor worden gezorgd dat formele criteria geen afbreuk doen aan de nuttige werking van richtlijn 2008/98. Met andere woorden, een nationale wettelijke regeling die bepaalt dat de einde-afvalfase van het afgegraven materiaal niet kan eindigen in geval van niet-naleving van formele verplichtingen, ook al is voldaan aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98, staat in de weg aan de verwezenlijking van de doelstellingen van richtlijn 2008/98 en moet om die reden terzijde worden geschoven.
77. Het is juist dat, zoals de Oostenrijkse regering opmerkt, binnen het Unierecht wel degelijk formele criteria worden gesteld aan het bereiken van de einde-afvalfase. De lidstaten beschikken op dit punt over een beoordelingsmarge en kunnen voor de einde-afvalfase eigen criteria uitwerken. Deze formele criteria moeten echter zodanig worden geformuleerd dat de doelstellingen ervan worden bereikt zonder de doelstellingen van richtlijn 2008/98 in gevaar te brengen.
78. Gelet op de beschrijving die de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing heeft gegeven, lijkt dit in het hoofdgeding niet het geval te zijn. Zoals de Oostenrijkse regering in haar opmerkingen erkent, is in het voor de verwijzende rechter bestreden besluit immers geoordeeld dat de betrokken afgegraven grond de einde-afvalfase niet had bereikt, met name omdat niet aan bepaalde formele criteria van het BAWP was voldaan. Niettemin geeft de verwijzende rechter, zoals herhaaldelijk is vermeld, aan dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afgegraven grond was aangemerkt als grond van de hoogste kwaliteitsklasse en dat was aangetoond dat die grond de in het Oostenrijkse BAWP voor verontreiniging geformuleerde grenswaarden voor het concrete gebruik, te weten grondaanpassing en ‑verbetering, niet overschrijdt.
79. De formele criteria hebben de verwerende instantie er dus toe gebracht de niet-verontreinigde grond als afvalstof te beschouwen, en zodoende de verwijdering en de aankoop van nieuwe grondstoffen aan te moedigen in plaats van het hergebruik van bestaande materialen te bevorderen. Gezien het feit dat het hergebruik van niet-verontreinigd materiaal van de hoogste kwaliteitsklasse zou kunnen worden ontmoedigd, moeten formele criteria waarvan is aangetoond dat zij niet relevant zijn voor het milieu, worden geacht afbreuk te doen aan de bevordering van de in artikel 4 van richtlijn 2008/98 omschreven afvalhiërarchie en dus aan de nuttige werking van die richtlijn.
d) Slotopmerking
80. In het licht van de voorgaande overwegingen moet artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98 aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die de einde-afvalfase voor niet-verontreinigde afgegraven grond die naar nationaal recht is gekwalificeerd als materiaal van de hoogste kwaliteitsklasse voor het specifieke doel van grondverbetering slechts vaststelt wanneer deze grond rechtstreeks wordt gebruikt ter vervanging van grondstoffen, en voor zover op grond van deze regeling de einde-afvalfase niet kan worden vastgesteld zolang de houder niet voldoet aan bepaalde formele criteria zonder milieurelevantie, zoals registratie- en documentatieverplichtingen.
V. Conclusie
81. Op basis van bovenstaande analyse geef ik het Hof in overweging het verzoek om een prejudiciële beslissing van het Landesverwaltungsgericht Steiermark te beantwoorden als volgt:
„Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die de einde-afvalfase voor niet-verontreinigde afgegraven grond die naar nationaal recht is gekwalificeerd als materiaal van de hoogste kwaliteitsklasse voor het specifieke doel van grondverbetering, slechts vaststelt wanneer deze grond rechtstreeks wordt gebruikt ter vervanging van grondstoffen, en voor zover op grond van deze regeling de einde-afvalfase niet kan worden vastgesteld zolang de houder niet voldoet aan bepaalde formele criteria zonder milieurelevantie, zoals registratie- en documentatieverplichtingen.
Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98 kan echter in een geval als dat in het hoofdgeding niet worden toegepast, omdat artikel 3, punt 1, en artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/98 aldus moeten worden uitgelegd dat niet-verontreinigde afgegraven grond van de hoogste kwaliteitsklasse die wordt geleverd op verzoek van plaatselijke landbouwers in verband met grondaanpassing en -verbetering, nadat deze grond is geselecteerd en een kwaliteitscontrole heeft ondergaan, geen afvalstof is maar een bijproduct, mits aan de voorwaarden van artikel 5, lid 1, onder a) tot en met d), van richtlijn 2008/98 is voldaan. Het staat aan de verwijzende rechter om deze beoordeling te verrichten.”