Causa T-168/01
GlaxoSmithKline Services Unlimited
contro
Commissione delle Comunità europee
«Concorrenza — Distribuzione all’ingrosso di medicinali — Commercio parallelo — Prezzi differenziati — Art. 81, n. 1, CE — Accordo — Restrizione della concorrenza — Oggetto — Mercato rilevante — Effetto — Art. 81, n. 3, CE — Contributo alla promozione del progresso tecnico — Assenza di eliminazione della concorrenza — Prova — Motivazione — Sussidiarietà»
Massime della sentenza
1. Atti delle istituzioni — Motivazione — Obbligo — Portata — Sindacato giurisdizionale
(Art. 253 CE)
2. Ricorso di annullamento — Motivi — Difetto o insufficienza di motivazione — Distinzione rispetto alla contestazione della fondatezza della motivazione
(Artt. 230 CE e 253 CE)
3. Ricorso di annullamento — Decisione della Commissione adottata sul fondamento dell’art. 81, n. 1, CE — Valutazione economica complessa — Sindacato giurisdizionale — Limiti
(Artt. 81, n. 1, CE e 230 CE)
4. Ricorso di annullamento — Oggetto — Decisione di applicazione dell’art. 81 CE — Elementi di prova ammissibili
(Artt. 81 CE e 230 CE)
5. Concorrenza — Regole comunitarie — Ambito di applicazione ratione materiae — Comportamento imposto da misure statali — Esclusione — Valutazione in concreto del margine restante per il libero gioco della concorrenza
(Art. 81, n. 1, CE)
6. Concorrenza — Intese — Accordi fra imprese — Nozione — Inclusione soltanto dei comportamenti bilaterali o multilarerali — Esistenza di un intento comune in merito al comportamento da adottare sul mercato — Condizione sufficiente
(Art. 81, n. 1, CE)
7. Concorrenza — Intese — Accordi fra imprese — Onere della prova dell’infrazione incombente alla Commissione — Onere della prova di essersi dissociata incombente all’impresa, parte dell’accordo, che intende avvalersene
(Art. 81, n. 1, CE)
8. Concorrenza — Regole comunitarie — Ambito di applicazione ratione materiae — Settore dei medicinali a carico del servizio sanitario nazionale — Inclusione nonostante l’intervento statale in materia di prezzi
(Art. 81, n. 1, CE)
9. Concorrenza — Intese — Lesione della concorrenza — Criteri di valutazione — Valutazione in funzione del contesto economico e giuridico — Oggetto anticoncorrenziale che rende inutile la prova di effetti anticoncorrenziali
[Artt. 3, n. 1, lett. g), CE e 81, n. 1, CE]
10. Concorrenza — Intese — Lesione della concorrenza — Accordi diretti a limitare il commercio parallelo — Criteri di valutazione — Presa in considerazione degli effetti per il consumatore finale — Presunzione di oggetto anticoncorrenziale — Limiti — Settore dei medicinali a carico del servizio sanitario nazionale — Esclusione
(Art. 81, n. 1, CE)
11. Concorrenza — Intese — Lesione della concorrenza — Applicazione di condizioni difformi per prestazioni equivalenti — Sistema di prezzi differenziati — Valutazione — Necessità di tener conto del contesto normativo diverso a seconda degli Stati membri — Caso dei medicinali rimborsati dai servizi sanitari nazionali
[Art. 81, n. 1, lett. d), CE]
12. Diritto comunitario — Principi — Principio di sussidiarietà — Applicazione nel settore della concorrenza — Requisito dell’incidenza sul commercio tra Stati membri
(Artt. 5, secondo comma, CE e 81, n. 1, CE)
13. Concorrenza — Intese — Divieto — Esenzione — Presupposti — Onere della prova — Portata — Esame da parte della Commissione
(Art. 81, n. 3, CE)
14. Concorrenza — Intese — Divieto — Esenzione — Presupposti — Valutazione economica complessa — Potere discrezionale della Commissione — Sindacato giurisdizionale — Limiti
(Art. 81, n. 3, CE)
15. Concorrenza — Intese — Divieto — Esenzione — Presupposti — Miglioramento della produzione o della distribuzione dei prodotti o contributo al progresso tecnico o economico — Vantaggi oggettivi rilevanti, atti a compensare gli inconvenienti derivanti dall’accordo sul piano della concorrenza — Esame da parte della Commissione
(Art. 81, n. 3, CE)
16. Ricorso di annullamento — Ricorso contro una decisione della Commissione relativa a una domanda di attestazione negativa o di esenzione adottata ai sensi del regolamento n. 17 — Sentenza di annullamento — Effetti
(Art. 233, primo comma, CE; regolamenti del Consiglio n. 17 e n. 1/2003)
1. L’art. 253 CE prevede, segnatamente, che le decisioni della Commissione siano motivate.
Per essere adeguatamente motivata, una decisione della Commissione deve far apparire chiaramente l’iter logico seguito dal soggetto da cui promana, in modo da consentire agli interessati di comprenderne le ragioni e al giudice di controllarne la fondatezza. Per contro, non è necessario che essa specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la valutazione se essa soddisfi i requisiti di cui all’art. 253 CE va effettuata alla luce non solo del tenore letterale di tale atto, ma anche del suo contesto giuridico e fattuale.
La necessità di motivare le sue decisioni non impone quindi alla Commissione alcun obbligo generale di far riferimento a uno specifico provvedimento giurisdizionale nelle decisioni che essa adotta.
(v. punti 49-51)
2. L’esame relativo all’esistenza e alla portata della motivazione di una decisione della Commissione rientra nel controllo delle forme sostanziali e, quindi, della legittimità formale di tale decisione. Esso va tenuto distinto dall’esame della fondatezza dei motivi della suddetta decisione, che rientra nel controllo della legittimità sostanziale.
(v. punto 54)
3. Allorché al giudice comunitario viene presentato un ricorso di annullamento di una decisione della Commissione che applica l’art. 81, n. 1, CE, questi, conformemente all’art. 230 CE, esercita un controllo sulla legittimità di tale decisione.
A questo proposito il giudice esercita un controllo completo dell’esame effettuato dalla Commissione, a meno che tale esame non implichi una valutazione economica complessa, nel qual caso il controllo si limita alla verifica dell’insussistenza di sviamento di potere, del rispetto delle regole di procedura e di motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti e dell’insussistenza di errore manifesto di valutazione di tali fatti.
(v. punti 57, 145)
4. Il controllo da parte del giudice al quale venga presentato un ricorso di annullamento di una decisione di applicazione dell’art. 81 CE viene effettuato esclusivamente in considerazione della situazione di fatto e di diritto esistente al momento dell’adozione della decisione impugnata, fatta salva la possibilità offerta alle parti, nell’esercizio dei loro diritti di difesa, di integrarla con elementi di prova successivi a tale momento, ma riuniti al fine specifico di impugnare tale decisione o di sostenerla.
(v. punti 58, 245)
5. L’art. 81, n. 1, CE si applica soltanto ai comportamenti anticoncorrenziali che le imprese adottano di loro propria iniziativa.
Qualora, per decidere in merito all’applicabilità di tale disposizione, sia necessario valutare preliminarmente l’eventuale impatto di una normativa statale, occorre stabilire se quest’ultima lasci sussistere la possibilità di una concorrenza che possa essere impedita, ristretta o falsata da comportamenti autonomi di imprese.
Se in base a tale valutazione risulta che la normativa in questione impone un comportamento anticoncorrenziale a determinate imprese o elimina ogni possibilità di comportamento anticoncorrenziale da parte loro, l’art. 81, n. 1, CE è inapplicabile.
Nel caso in cui, invece, emerga che tale normativa lascia sussistere la possibilità di una concorrenza che possa essere impedita, ristretta o falsata da comportamenti autonomi di imprese, l’art. 81, n. 1, CE resta applicabile.
La possibilità di escludere un determinato comportamento dall’ambito di applicazione di tale disposizione per via del fatto che esso deriva da una normativa statale è stata applicata in modo restrittivo dai giudici comunitari.
(v. punti 66-70)
6. L’art. 81, n. 1, CE si applica esclusivamente ai comportamenti di imprese a carattere bilaterale o multilaterale, i quali possono consistere in accordi, pratiche concordate o decisioni di associazioni.
Perché esista un accordo è sufficiente che almeno due imprese abbiano espresso la loro comune volontà di comportarsi sul mercato in un determinato modo.
Se è pertanto obbligatorio che le decisioni adottate dalla Commissione a norma dell’art. 81, n. 1, CE dimostrino l’esistenza di una comune volontà di comportarsi sul mercato in un determinato modo, per contro non si esige che esse dimostrino l’esistenza di un intento comune di perseguire uno scopo anticoncorrenziale.
(v. punti 75-77)
7. Spetta alla Commissione fornire la prova delle infrazioni che essa accerta producendo, nelle sue decisioni adottate a norma delle regole di concorrenza, elementi precisi e concordanti tali da dimostrare, in modo convincente, l’esistenza dei fatti che integrano tali infrazioni.
I suddetti elementi possono costituire prove dirette, che assumono ad esempio la forma di uno scritto, o, altrimenti, prove indirette, che si concretizzano ad esempio in un comportamento.
Qualora la Commissione abbia fornito la prova dell’esistenza di un accordo, spetta all’impresa che vi ha partecipato e che contesta di aver commesso un’infrazione fornire la prova di essersene dissociata, prova che deve dimostrare una volontà inequivocabile, e portata a conoscenza delle altre imprese partecipanti, di sottrarsi a tale accordo.
(v. punti 82-83, 86)
8. Il settore dei medicinali a carico del sistema nazionale di assicurazione malattia continua ad essere caratterizzato, in numerosi Stati membri, dall’esistenza di una normativa che è più di una mera disciplina di un’attività economica, in particolare in materia di prezzi. La coesistenza di tali differenti normative statali può falsare la concorrenza. Essa mira inoltre a sancire una determinata compartimentazione dei mercati nazionali in merito a tale aspetto.
Tuttavia, l’art. 81, n. 1, CE risulta inapplicabile solo qualora il settore in cui interviene l’accordo sia soggetto a una disciplina che esclude la possibilità di una concorrenza suscettibile di essere impedita, falsata o ristretta dall’accordo in questione.
Orbene, nel settore di cui trattasi, esiste una concorrenza tra produttori di medicinali che riguarda principalmente parametri diversi dal prezzo, in particolare l’innovazione.
Inoltre, può esistere una concorrenza tra un produttore e i suoi distributori, o tra commercianti paralleli e distributori nazionali, che sfrutta proprio le notevoli differenze di prezzo cui contribuiscono le normative statali in questione e che, qualora i medicinali siano tutelati da un brevetto che conferisce un monopolio temporaneo al suo titolare, costituisce fino alla scadenza del suddetto brevetto l’unica possibile forma di concorrenza tramite i prezzi per quanto li riguarda.
(v. punti 104-107)
9. Per concorrenza ai sensi dell’art. 3, n. 1, lett. g), CE e dell’art. 81 CE si deve intendere una concorrenza efficace, ossia la dose di concorrenza necessaria per raggiungere le finalità del Trattato. La sua intensità può variare in funzione della natura del prodotto in questione e della struttura del mercato pertinente. Inoltre, i suoi parametri possono assumere un’importanza diseguale, poiché la concorrenza tramite i prezzi non è la sola forma efficace di concorrenza né quella cui si debba dare in ogni caso la preminenza assoluta.
Di conseguenza, la qualificazione di una restrizione della concorrenza ai sensi dell’art. 81, n. 1, CE deve tener conto del quadro reale e, pertanto, del contesto giuridico ed economico in cui l’accordo ritenuto la causa di tale restrizione spiega i propri effetti. Un siffatto obbligo si impone per comprenderne sia lo scopo sia l’effetto.
Quindi, qualora l’esame delle clausole di un accordo, effettuato nel loro contesto giuridico ed economico, riveli di per sé l’esistenza di un’alterazione della concorrenza, si può presumere che detto accordo abbia per oggetto di impedire, restringere o falsare la concorrenza, cosicché non è necessario esaminarne gli effetti.
Per contro, se tale non è il caso, è necessario verificare gli effetti di detto accordo e provare sufficientemente che quest’ultimo impedisce, restringe o falsa, attualmente o potenzialmente, la concorrenza.
(v. punti 109-112)
10. Accordi diretti in definitiva a vietare il commercio parallelo in linea di principio devono essere considerati diretti a impedire la concorrenza, mentre accordi diretti manifestamente a riservare un trattamento sfavorevole al commercio parallelo devono essere considerati, in linea di principio, come aventi la finalità di restringere la concorrenza.
Tuttavia, il semplice fatto che un accordo miri a restringere il commercio parallelo non è sufficiente per concludere nel senso di una violazione dell’art. 81, n. 1, CE. Infatti, la finalità assegnata a tale norma è di evitare che determinate imprese, attuando una restrizione della concorrenza tra loro o nei rapporti con terzi, riducano il benessere del consumatore finale dei prodotti in questione.
Di conseguenza, l’applicazione dell’art. 81, n. 1, CE non può dipendere esclusivamente dal fatto che un accordo miri a limitare il commercio parallelo o a compartimentare il mercato comune, elementi che consentono di concludere che esso incide sugli scambi tra Stati membri, ma richiede inoltre un’analisi volta a determinare se abbia per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare la concorrenza sul mercato di cui trattasi a danno del consumatore finale. Tale analisi, che si può abbreviare qualora le clausole dell’accordo facciano risultare di per sé l’esistenza di un’alterazione della concorrenza, deve essere per contro integrata, in base a quanto richiesto dalle circostanze della fattispecie, laddove non sia questo il caso.
Sebbene sia assodato che il commercio parallelo gode di una certa protezione, non ne usufruisce quindi in quanto tale, bensì in quanto favorisce, da una parte, lo sviluppo degli scambi e, dall’altra, il rafforzamento della concorrenza, ossia, per quanto attiene a tale secondo aspetto, in quanto procura ai consumatori finali i vantaggi di una concorrenza efficace in termini di approvvigionamento o di prezzi. Attestano una eventuale restrizione della concorrenza le ripercussioni che la limitazione del commercio parallelo ha o può avere sull’uno o sull’altro dei parametri della concorrenza, quali la quantità in cui un prodotto è approvvigionato o il prezzo al quale è venduto.
Di conseguenza, anche se è pacifico che un accordo diretto a limitare il commercio parallelo in linea di principio deve essere considerato come avente ad oggetto la restrizione della concorrenza, questo vale nei limiti in cui si può presumere che esso privi di tali vantaggi i consumatori finali.
Orbene, non si può presumere che accordi diretti a ostacolare le importazioni parallele di medicinali abbiano l’effetto di privare il consumatore finale dei vantaggi connessi a tali importazioni. Infatti, i prezzi ai quali sono venduti i medicinali a livello del commercio al dettaglio sono assoggettati al controllo degli Stati membri, che li fissano direttamente o indirettamente ai livelli da essi ritenuti adeguati, e si attestano su livelli strutturalmente differenti nei diversi Stati membri, cosicché non si può presumere che il commercio parallelo abbia un impatto sui prezzi di vendita al dettaglio di medicinali a carico dei sistemi nazionali di assicurazione malattia e procuri al consumatore finale un significativo vantaggio, equiparabile a quello che risulterebbe dal libero gioco dell’offerta e della domanda.
(v. punti 115-122, 133-134, 140)
11. Quando è pacifico che, con riferimento a un dato prodotto, nella fattispecie i medicinali rimborsabili dal sistema nazionale di assicurazione malattia, ciascuno degli Stati membri costituisce un mercato distinto, a motivo delle diverse normative relative ai prezzi e al rimborso dei medicinali in questione, praticare prezzi diversi a seconda dello Stato membro in cui i medicinali sono destinati a essere rivenduti e presi a carico non è sufficiente a integrare gli estremi di una discriminazione ai sensi dell’art. 81, n. 1, lett. d), CE.
(v. punti 178-179)
12. Nel contesto dell’art. 81, n. 1, CE, il principio di sussidiarietà si concretizza nella limitazione del divieto previsto nella detta norma agli accordi tra imprese, alle decisioni di associazioni di imprese e alle pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri. Così, quando in base ad un insieme di elementi di diritto o di fatto appare sufficientemente probabile che tali comportamenti possano esercitare un’influenza diretta o indiretta, attuale o potenziale, sulle correnti di scambio tra Stati membri, essi devono essere ritenuti in grado di pregiudicare il commercio tra Stati membri, cosicché è opportuno per la Comunità intervenire a motivo della portata e degli effetti della sua azione.
Qualora la suddetta azione assuma la forma di una decisione della Commissione, quest’ultima è pertanto conforme al principio di sussidiarietà quando dimostra sufficientemente che il commercio tra Stati membri può essere pregiudicato dall’accordo tra imprese, dalla decisione di associazione di imprese o dalla pratica concordata di cui essa esamina la legittimità.
(v. punti 201-202)
13. Qualsiasi accordo che restringa la concorrenza, o mediante i suoi effetti o mediante il suo oggetto, in linea di principio può beneficiare di un’esenzione ai sensi dell’art. 81, n. 3, CE.
L’applicazione della suddetta disposizione è assoggettata a talune condizioni, il cui soddisfacimento è al contempo necessario e sufficiente. Occorre, innanzitutto, che l’accordo in questione contribuisca a migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti di cui trattasi, o a promuovere il progresso tecnico o economico, in secondo luogo, che una congrua parte dell’utile che ne risulta sia riservata agli utilizzatori, in terzo luogo, che non imponga alcuna restrizione non indispensabile alle imprese partecipanti e, in quarto luogo, che non dia loro la possibilità di eliminare la concorrenza per una parte rilevante dei prodotti in questione.
Pertanto, l’operatore economico che fa ricorso all’art. 81, n. 3, CE deve provare che le suddette condizioni sono soddisfatte, mediante argomenti ed elementi probatori convincenti.
La Commissione, per parte sua, deve esaminare adeguatamente tali argomenti ed elementi probatori, ossia stabilire se dimostrano il soddisfacimento delle condizioni di applicazione dell’art. 81, n. 3, CE. In alcuni casi, i suddetti argomenti ed elementi probatori possono essere tali da obbligarla a fornire una spiegazione o una giustificazione, in mancanza della quale è lecito ritenere che l’onere della prova gravante sull’operatore economico che invoca l’art. 81, n. 3, CE sia stato soddisfatto. La Commissione deve, in un caso del genere, confutare tali argomenti e tali elementi di prova.
(v. punti 233-236)
14. Il giudice adito con una domanda di annullamento di una decisione di applicazione dell’art. 81 CE, n. 3, CE esercita, qualora debba affrontare una valutazione economica complessa, un controllo che si limita, dal punto di vista del merito, alla verifica dell’esattezza materiale dei fatti, dell’insussistenza di errore manifesto di valutazione di tali fatti e dell’esattezza delle conseguenze giuridiche che se ne traggono.
Il suddetto giudice è tenuto a verificare non solo l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, nonché la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscono l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se sono di natura tale da corroborare le conclusioni che se ne traggono.
Per contro, non gli compete sostituire con la propria valutazione la valutazione economica dell’autore della decisione della quale gli è stato chiesto di controllare la legittimità.
La Commissione gode in particolare di un potere discrezionale, sul quale si esercita solo un limitato sindacato giurisdizionale, nell’ambito dell’operazione consistente, una volta verificato che ricorreva uno dei criteri alla luce dei quali l’art. 81, n. 3, CE consente di prendere in considerazione un’esenzione, nell’effettuare la ponderazione tra i benefici attesi dall’attuazione dell’accordo e gli svantaggi che implica per il consumatore finale a causa del suo impatto sulla concorrenza, e tale ponderazione viene effettuata alla luce dell’interesse generale valutato a livello comunitario.
(v. punti 241-244)
15. Per poter essere esentato ai sensi dell’art. 81, n. 3, CE un accordo deve contribuire a migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico. Tale contributo non consiste in qualsiasi vantaggio che le imprese partecipanti all’accordo traggono da quest’ultimo per quanto riguarda la loro attività, ma in rilevanti vantaggi obiettivi, atti a compensare gli inconvenienti che derivano dall’accordo sul piano della concorrenza.
Alla Commissione pertanto spetta, in primo luogo, verificare se gli argomenti di fatto e gli elementi probatori che le vengono presentati provino, in modo convincente, che l’accordo di cui trattasi deve consentire di ottenere rilevanti vantaggi oggettivi, fermo restando che questi ultimi possono emergere non solo nel mercato pertinente, ma altresì in altri mercati, e che non è necessario che essi risultino direttamente dall’accordo.
Tale approccio può implicare un’analisi previsionale, nel qual caso occorre verificare se, in considerazione degli argomenti di fatto e degli elementi probatori forniti, risulta più probabile che l’accordo pertinente consenta di ottenere rilevanti vantaggi oggettivi oppure no.
Se del caso, compete, in secondo luogo, alla Commissione valutare se questi rilevanti vantaggi oggettivi sono tali da compensare gli inconvenienti per la concorrenza individuati nell’ambito dell’esame effettuato con riferimento all’art. 81, n. 1, CE.
Infine, quando la Commissione è chiamata a stabilire se le condizioni di applicazione dell’art. 81, n. 3, CE sono soddisfatte nell’ambito di un contesto giuridico ed economico, come quello che caratterizza il settore farmaceutico, nel quale il gioco della concorrenza è falsato dalla presenza di discipline statali, essa è tenuta ad esaminare con particolare attenzione gli argomenti e gli elementi probatori che le propone l’operatore economico che si avvale dell’art. 81, n. 3, CE.
(v. punti 247-250, 276, 280, 298, 301)
16. Conformemente all’art. 233, primo comma, CE, la Commissione è tenuta a prendere i provvedimenti che comporta l’esecuzione di una sentenza di annullamento di una decisione che statuisce su una domanda di esenzione presentata ai sensi del regolamento n. 17.
A questo scopo, sebbene la procedura di notifica prevista dal regolamento n. 17 non esista più in vigenza del regolamento, n. 1/2003, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato, la Commissione deve pronunciarsi in merito alla richiesta di esenzione collocandosi alla data di quest’ultima, nei limiti in cui continui ad esserne investita.
(v. punti 319-320)