Causa T‑305/13
Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE)
e
Sace BT SpA
contro
Commissione europea
«Aiuti di Stato – Assicurazione del credito all’esportazione – Copertura riassicurativa accordata da un’impresa pubblica a una sua controllata – Conferimenti di capitale volti a coprire le perdite della controllata – Nozione di aiuti di Stato – Imputabilità allo Stato – Criterio dell’investitore privato – Obbligo di motivazione»
Massime – Sentenza del Tribunale (Settima Sezione) del 25 giugno 2015
1. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Aiuti concessi da un’impresa pubblica – Impresa controllata dallo Stato – Imputabilità allo Stato della misura di aiuto – Inclusione – Complesso degli indizi da prendere in considerazione
(Art. 107, § 1, TFUE)
2. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Aiuti concessi da un’impresa pubblica – Impresa controllata dallo Stato – Imputabilità allo Stato della misura di aiuto – Inclusione – Indizi da prendere in considerazione – Nomina dei membri del consiglio di amministrazione da parte di vari ministeri – Insufficienza
(Art. 107, § 1, TFUE)
3. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Aiuti concessi da un’impresa pubblica – Impresa controllata dallo Stato – Imputabilità allo Stato della misura di aiuto – Inclusione – Impresa che non esercita le sue attività sul mercato in normali condizioni di concorrenza con gli operatori privati – Indizi da prendere in considerazione
(Art. 107, § 1, TFUE)
4. Aiuti concessi dagli Stati – Decisione della Commissione – Sindacato giurisdizionale – Limiti – Valutazione della legittimità in base ai dati disponibili al momento dell’adozione della decisione
(Artt. 108, § 2, TFUE e 263 TFUE)
5. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione secondo il criterio dell’investitore privato – Presa in considerazione del contesto e delle informazioni disponibili al momento dell’adozione dei provvedimenti di sostegno
(Art. 107, § 1, TFUE)
6. Aiuti concessi dagli Stati – Procedimento amministrativo – Obblighi della Commissione – Esame diligente e imparziale – Presa in considerazione di elementi il più possibile completi e affidabili – Portata dell’obbligo
(Art. 108, § 2, TFUE)
7. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione secondo il criterio dell’investitore privato – Valutazione alla luce di tutti gli elementi pertinenti dell’operazione controversa e del suo contesto – Obbligo dello Stato membro di fornire elementi obiettivi e verificabili idonei a far emergere il carattere economico della sua attività
(Art. 107, § 1, TFUE)
8. Aiuti concessi dagli Stati – Procedimento amministrativo – Determinazione dell’importo dell’aiuto – Rinvio ad una prassi decisionale anteriore – Inammissibilità
(Artt. 107, § 1, TFUE e 296 TFUE)
9. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Criterio di valutazione – Ragionevolezza dell’operazione per un investitore privato che persegua una politica a medio o lungo termine
(Art. 107, § 1, TFUE)
1. Il solo fatto che un’impresa pubblica si trovi sotto il controllo dello Stato non è sufficiente per imputare a quest’ultimo misure adottate da tale impresa. Occorre ancora verificare se le autorità pubbliche abbiano avuto un ruolo, in un modo o in un altro, nell’adozione di tali misure.
A tal proposito, la nozione di coinvolgimento concreto dello Stato deve essere intesa nel senso che la misura di cui trattasi sia stata adottata sotto l’influenza o il controllo effettivo delle autorità pubbliche oppure che la mancanza di una simile influenza o di un simile controllo sia improbabile, senza che occorra esaminare l’incidenza di siffatto coinvolgimento sul contenuto della misura. In particolare, non può essere richiesto, al fine di soddisfare il requisito dell’imputabilità, di dimostrare che il comportamento dell’impresa pubblica sarebbe stato diverso qualora la stessa avesse agito in modo autonomo. Quanto agli obiettivi perseguiti dalla misura in questione, benché questi possano essere presi in considerazione ai fini della valutazione dell’imputabilità, non si tratta di elementi decisivi.
Inoltre, l’autonomia conferita a un’impresa pubblica dalla sua forma giuridica non è tale da impedire che lo Stato possa esercitare un’influenza dominante nell’adozione di taluni provvedimenti. Poiché l’eventuale coinvolgimento concreto dello Stato non può essere escluso dall’autonomia di cui, in via di principio, beneficia l’impresa pubblica, la prova di un siffatto coinvolgimento può essere fornita mediante tutti gli elementi di diritto o di fatto pertinenti idonei a costituire un insieme di indizi sufficientemente precisi e concordanti dell’esercizio di un’influenza o di un controllo effettivi da parte dello Stato.
(v. punti 41, 48, 51)
2. In materia di aiuti di Stato concessi mediante un’impresa pubblica, il fatto che quanto meno la nomina iniziale dei membri del consiglio di amministrazione di una tale impresa debba essere effettuata d’intesa con vari ministeri importanti, ai sensi di una specifica disposizione di legge, attesta la sussistenza di legami particolari tra tale impresa e le autorità pubbliche e può costituire un indizio del coinvolgimento dei poteri pubblici nell’attività di tale impresa. Nondimeno, siffatti indizi organici, benché significativi nella misura in cui mostrano un margine di indipendenza limitato dell’impresa pubblica in questione nei confronti dello Stato, non sono sufficienti, di per sé, a dimostrare il concreto coinvolgimento dello Stato nell’adozione delle misure controverse e devono essere valutati insieme agli altri indizi.
(v. punti 61, 63)
3. Per quanto riguarda l’esercizio, da parte di un’impresa pubblica di assicurazione del credito all’esportazione, delle sue attività sul mercato in normali condizioni di concorrenza con gli operatori privati e la valutazione della questione se le autorità pubbliche utilizzano tale impresa per sostenere il sistema imprenditoriale nello Stato membro di cui trattasi e così promuovere lo sviluppo economico di quest’ultimo, gli indizi generali seguenti, relativi al contesto in cui sono state adottate le misure qualificate come aiuti di Stato dalla Commissione, considerati nel complesso, consentono di dichiarare in modo giuridicamente congruo che tali misure sono imputabili a uno Stato membro, tenuto conto della loro importanza per l’economia di quest’ultimo.
In primo luogo, l’indizio relativo alla copertura dei rischi di carattere politico, catastrofico, economico, commerciale e di cambio, nonché dei rischi a questi complementari, ai quali sono esposti, direttamente o indirettamente, gli operatori e le società a questi collegate o da questi controllate, anche estere, nella loro attività con l’estero e di internazionalizzazione dell’economia dello Stato membro in questione, rientra in una missione di interesse generale che va al di là della sola missione di copertura dei rischi non assicurabili, la quale non rientra nell’ambito del settore caratterizzato dalla concorrenza.
In secondo luogo, per quanto concerne l’indizio relativo alla garanzia dello Stato di cui beneficia detta impresa pubblica, anche se si riferisce solo all’attività di quest’ultima nel settore dell’assicurazione dei rischi che non rientrano nel settore caratterizzato dalla concorrenza, conferma tuttavia che le attività di tale impresa non sono quelle esercitate da una società commerciale di assicurazione del credito all’esportazione alle condizioni di mercato, bensì quelle di una società pubblica di assicurazione che beneficia di uno statuto eccezionale e persegue obiettivi di sostegno dell’economia definiti dai poteri pubblici, servendo quale strumento per la promozione delle esportazioni, in particolare mediante la garanzia di Stato.
In terzo luogo, l’indizio che concerne il controllo annuale dei conti di detta impresa da parte della Corte dei Conti nazionale e l’obbligo del Ministero dell’Economia e delle Finanze di tale Stato di presentare ogni anno la relazione sulle attività dell’impresa in questione al Parlamento dello Stato membro interessato, anche se non è di per sé determinante, nondimeno attesta l’interesse dello Stato membro in questione nelle attività di detta imprese ed è pertanto rilevante quale elemento dell’insieme di indizi sul quale la Commissione può basarsi per qualificare una misura come aiuto di Stato.
In quarto luogo, per quanto riguarda l’indizio relativo all’approvazione del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica di un piano previsionale degli impegni assicurativi dell’impresa in questione e dei fabbisogni finanziari relativi a determinati rischi, e alla definizione da parte di tale comitato dei limiti globali degli impegni connessi ai rischi non assicurabili sul mercato che l’impresa in questione può assumere, l’approvazione del piano previsionale di detto comitato, l’organo supremo di coordinamento e direzione della politica economica dello Stato membro interessato, dimostra che tale impresa non esercita le sue attività in condizioni di piena autonomia di gestione e può pertanto essere ritenuta agire sotto il controllo delle autorità pubbliche, per lo meno riguardo all’adozione delle decisioni importanti.
In tali circostanze, in considerazione dell’ampiezza e dell’oggetto delle misure qualificate come aiuti di Stato dalla Commissione, l’insieme di tali indizi dimostra che è improbabile un’assenza di coinvolgimento delle autorità pubbliche nell’adozione delle misure controverse.
(v. punti 66, 67, 71‑74, 76, 77, 81, 82)
4. V. il testo della decisione.
(v. punti 83, 94, 133)
5. In materia di aiuti di Stato, l’applicazione del criterio dell’investitore privato in un’economia di mercato è volta a determinare se il vantaggio concesso ad un’impresa, sotto qualsiasi forma, per mezzo di risorse statali sia tale, in considerazione dei suoi effetti, da falsare o rischiare di falsare la concorrenza e da pregiudicare gli scambi tra gli Stati membri. A tal proposito, l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE non distingue gli interventi dell’ente pubblico a seconda delle loro cause o dei loro obiettivi, ma li definisce in funzione dei loro effetti.
Per stabilire se lo Stato membro o l’ente pubblico interessato si sia comportato come un operatore privato avveduto in un’economia di mercato, occorre porsi nel contesto dell’epoca in cui sono state adottate le misure di cui trattasi, al fine di valutare la razionalità economica del comportamento dello Stato membro o dell’ente pubblico e quindi astenersi da qualsiasi valutazione fondata su una situazione successiva. La comparazione dei comportamenti degli operatori pubblici e privati deve pertanto essere effettuata in relazione al comportamento che avrebbe tenuto in circostanze simili, durante l’operazione in esame, un operatore privato alla luce delle informazioni disponibili e degli sviluppi prevedibili in quel momento. È quindi irrilevante la constatazione a posteriori dell’effettiva redditività dell’operazione realizzata dallo Stato membro o dall’ente pubblico interessato. Ciò vale in particolare quando la Commissione valuti l’esistenza di un aiuto di Stato rispetto a un investimento non notificatole e già operato dall’ente pubblico interessato nel momento in cui essa effettua il suo esame.
(v. punti 92‑94)
6. Conformemente ai principi relativi all’onere della prova nel settore degli aiuti di Stato, spetta alla Commissione fornire la prova dell’esistenza di un aiuto. A tal riguardo, la Commissione è tenuta a condurre in modo diligente e imparziale il procedimento di indagine sulle misure in esame, in modo da poter disporre, all’atto dell’adozione della decisione finale sull’esistenza e, se del caso, sull’incompatibilità o sull’illegittimità dell’aiuto, di elementi il più possibile completi e affidabili.
Conseguentemente, qualora risulti applicabile il criterio dell’investitore privato, spetta alla Commissione chiedere allo Stato membro interessato di fornirle tutte le informazioni pertinenti che le consentano di verificare se le condizioni di applicabilità e di applicazione del criterio medesimo siano soddisfatte. Se lo Stato membro le trasmette elementi di questo tipo, la Commissione è tenuta ad effettuare una valutazione globale che tenga conto di tutti gli elementi rilevanti che le consentano di determinare se l’impresa beneficiaria non avrebbe manifestamente ottenuto agevolazioni analoghe da un operatore privato.
(v. punti 95, 96, 112, 184‑186)
7. Nel corso del procedimento amministrativo di controllo di un aiuto di Stato e, in particolare, in sede di applicazione del criterio dell’investitore privato, spetta allo Stato membro interessato trasmettere alla Commissione gli elementi oggettivi e verificabili da cui emerga che la sua decisione è fondata su valutazioni economiche preliminari analoghe a quelle che, nelle circostanze della specie, un operatore privato razionale, trovandosi in una situazione la più analoga possibile a quella di tale Stato o di tale ente, avrebbe fatto accertare, prima di adottare la misura in questione, al fine di determinare la redditività futura della stessa.
A tal scopo, il fatto di fornire, durante il procedimento amministrativo, studi di società di consulenza indipendenti commissionati prima dell’adozione della misura considerata può contribuire a dimostrare che lo Stato membro o l’ente pubblico ha messo in atto tale misura nella sua qualità di operatore del mercato.
Nondimeno, gli elementi di valutazione economica che si esigono da parte dell’ente pubblico che ha dispensato l’aiuto devono essere valutati in concreto e variano in funzione della natura e dell’ampiezza dei rischi economici potenziali. Essi devono, in particolare, essere modulati in funzione della natura e della complessità dell’operazione di cui trattasi, del valore degli attivi, dei beni o dei servizi interessati e delle circostanze del caso di specie.
(v. punti 97, 98, 121, 122, 178)
8. Per dimostrare l’esistenza di un aiuto, la Commissione non può limitarsi a rinviare alla sua prassi decisionale. Essa è tenuta a procedere a un’analisi diligente ed imparziale, rispetto alla normativa applicabile, dell’insieme degli elementi oggettivi a sua disposizione. Lo stesso vale quando la Commissione determina l’importo dell’aiuto di cui ordina il recupero. Qualora la Commissione decida, infatti, di ordinare il recupero di un dato importo, essa deve determinare nel modo più preciso possibile consentito dalle circostanze di causa il valore dell’aiuto di cui l’impresa ha beneficiato.
Ne risulta che la Commissione non può assolvere al suo obbligo di motivazione mediante il mero richiamo a un metodo sviluppato in relazione a un altro caso, senza alcuna spiegazione relativa alla pertinenza di tale metodo al fine di valutare una misura che comporti eventualmente un aiuto di Stato in circostanze di fatto diverse.
(v. punti 149, 152‑154)
9. In materia di aiuti di Stato, per valutare se l’intervento di un investitore pubblico nel capitale di un’impresa sia conforme al criterio dell’investitore privato, il comportamento dell’investitore privato con cui deve essere raffrontato quello dell’investitore pubblico non è necessariamente quello dell’ordinario investitore che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve. Tale comportamento deve corrispondere per lo meno a quello di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegue una politica strutturale, globale o settoriale, ed essere guidato da prospettive di redditività a più lungo termine.
Posto che la necessità di una valutazione economica preliminare mira unicamente a confrontare il comportamento dell’impresa pubblica interessata con quello di un investitore privato razionale in una situazione simile, tale necessità è conforme al principio della parità di trattamento tra il settore pubblico e quello privato, in base al quale gli Stati membri possono investire in attività economiche e i capitali messi a disposizione di un’impresa, direttamente o indirettamente, da parte dello Stato, in circostanze che corrispondono alle normali condizioni di mercato, non possono essere qualificati aiuti di Stato.
Inoltre, il margine di discrezionalità di cui dispone l’investitore pubblico non può dispensare quest’ultimo dal compiere una valutazione economica preliminare adeguata. Certamente, è possibile distinguere tra la stima del rendimento probabile del progetto, in cui vi è un certo margine discrezionale per l’investitore pubblico, e l’esame che questo investitore effettua per determinare se il rendimento gli sembri sufficiente per realizzare l’investimento di cui trattasi, per il quale il margine discrezionale è meno ampio, poiché è possibile rapportare la transazione in questione ad altre possibilità di collocazione del capitale da investire. Tuttavia, il margine di discrezionalità di cui dispone l’investitore pubblico per quanto riguarda la stima del probabile rendimento del progetto non può esonerare tale investitore dall’obbligo di procedere a una valutazione economica fondata su un’analisi degli elementi disponibili e delle evoluzioni prevedibili, che sia adeguata alla natura, alla complessità, all’importanza ed al contesto dell’operazione in questione.
(v. punti 181, 187, 188)