Cauzele conexate T‑174/12 și T‑80/13
Syrian Lebanese Commercial Bank SAL
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate împotriva Siriei – Înghețarea fondurilor – Adaptarea concluziilor – Termen – Eroare vădită de apreciere – Obligația de motivare – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Dreptul la apărare”
Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a șasea) din 4 februarie 2014
1. Procedură jurisdicțională – Decizie sau regulament care înlocuiește actul atacat în cursul judecății – Element nou – Admisibilitatea unor concluzii noi
[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 48 alin. (2); Decizia 2013/109/PESC a Consiliului]
2. Acțiune în anulare – Termene – Punct de plecare – Act prin care se iau măsuri restrictive împotriva unei persoane sau a unei entități – Comunicare către persoana interesată prin intermediul unei publicări în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene – Luare la cunoștință de act de la data publicării – Cerere de adaptare a concluziilor considerând această publicare drept punct de plecare a termenului de formulare a sa – Admisibilitate
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 102 alin. (1)]
3. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Înghețarea fondurilor unor persoane, entități sau organisme răspunzătoare de represiunea violentă împotriva populației civile din Siria – Obligația de a comunica persoanei interesate motivarea în același timp cu sau imediat după adoptarea actului cauzator de prejudiciu – Înlăturarea unui viciu de motivare în cursul procedurii contencioase – Inadmisibilitate
(art. 296 al doilea paragraf TFUE; Deciziile 2011/782/PESC și 2012/739/PESC ale Consiliului; Regulamentele nr. 36/2012, nr. 55/2012 și nr. 1117/2012 ale Consiliului)
4. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Înghețarea fondurilor unor persoane, entități sau organisme răspunzătoare de represiunea violentă împotriva populației civile din Siria – Obligația de a comunica persoanei interesate motivarea în același timp cu sau imediat după adoptarea actului cauzator de prejudiciu – Limite – Siguranța Uniunii și a statelor membre sau desfășurarea relațiilor lor internaționale – Decizie care se înscrie într‑un context cunoscut de persoana interesată care îi permite să înțeleagă conținutul măsurii luate în privința sa – Admisibilitatea unei motivări sumare
(art. 296 al doilea paragraf TFUE; Deciziile 2011/782/PESC și 2012/739/PESC ale Consiliului; Regulamentele nr. 36/2012, nr. 55/2012 și nr. 1117/2012 ale Consiliului)
5. Acțiune în anulare – Motive – Încălcarea unor norme fundamentale de procedură – Obligația de motivare – Motiv distinct de cel al legalității pe fond
(art. 263 al doilea paragraf TFUE)
6. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Înghețarea fondurilor unor persoane, entități sau organisme răspunzătoare de represiunea violentă împotriva populației civile – Calitatea de entitate deținută sau controlată de o astfel de entitate – Filială deținută de o societate‑mamă vizată de astfel de măsuri la un nivel care îi permite societății‑mamă să controleze adunarea generală a filialei – Caracterul suficient al legăturii de capital
[Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului, art. 15 alin. (1)]
7. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Înghețarea fondurilor unor persoane, entități sau organisme răspunzătoare de represiunea violentă împotriva populației civile – Calitatea de entitate deținută sau controlată de o astfel de entitate – Legătură de capital caracterizată între o societate‑mamă și filiala sa – Control al activităților filialei de către banca centrală a unei țări terțe – Irelevanță
[Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului, art. 15 alin. (1)]
8. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Înghețarea fondurilor unor persoane, entități sau organisme răspunzătoare de represiunea violentă împotriva populației civile din Siria – Drept de a fi ascultat înainte de adoptarea unor astfel de măsuri – Inexistență – Drepturi garantate prin controlul jurisdicțional exercitat de instanța Uniunii și prin posibilitatea ascultării după luarea acestor măsuri – Obligația de comunicare a elementelor incriminatoare – Conținut
[art. 6 alin. (1) TUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (a) și art. 47; Decizia 2011/782/PESC a Consiliului, art. 21 alin. (2) și (3), Decizia 2012/739/PESC a Consiliului, art. 27 alin. (2) și (3), și Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, art. 30 alin. (2) și (3); Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului, art. 32 alin. (2) și (3)]
9. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Înghețarea fondurilor unor persoane, entități sau organisme răspunzătoare de represiunea violentă împotriva populației civile – Dreptul la apărare – Comunicarea elementelor incriminatoare – Decizie ulterioară prin care s‑a menținut numele unei persoane pe lista persoanelor vizate de aceste măsuri – Încălcarea dreptului de a fi ascultat – Inexistență
(Deciziile 2012/739/PESC, 2013/109/PESC și 2013/255/PESC ale Consiliului; (Regulamentele nr. 1117/12 și nr. 363/13 ale Consiliului)
10. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Procedură de înscriere pe lista persoanelor vizate – Procedură care garantează respectarea drepturilor fundamentale – Alegerea temeiului juridic – Articolul 215 TFUE, iar nu articolul 75 TFUE – Admisibilitate
[art. 75 TFUE și art. 215 alin. (2) și (3) TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 51 alin. (1); Decizia 2011/273/PESC a Consiliului; Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului, art. 32 alin. (2)-(4)]
1. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 51-54)
2. Problema dacă articolul 102 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului trebuie interpretat în sensul că se aplică atunci când adoptarea unui act care conține măsuri restrictive a fost comunicat persoanei interesate prin publicarea unui anunț este determinantă pentru a stabili dacă o cerere de adaptare a concluziilor a fost depusă înainte de expirarea termenului de introducere a unei acțiuni împotriva unui regulament, calculat de la data publicării anunțului în discuție.
În această privință, din moment ce Consiliul, neputând să efectueze o comunicare individuală, o înlocuiește cu publicarea unui anunț, acest anunț rămâne un act de care persoanele interesate nu pot lua cunoștință decât prin citirea Jurnalului Oficial al Uniunii Europene. Obiectivul termenului de paisprezece zile prevăzut la articolul 102 alineatul (1) din Regulamentul de procedură constă în a garanta persoanelor interesate un interval de timp suficient pentru a formula o acțiune împotriva actelor publicate și, prin urmare, respectarea dreptului la o protecție jurisdicțională efectivă, astfel cum este consacrat în prezent la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Din moment ce regulamentul de procedură prevede la articolul 102 alineatul (1) un termen suplimentar de paisprezece zile pentru introducerea unei acțiuni împotriva actelor publicate în Jurnalul Oficial, această dispoziție trebuie de asemenea aplicată prin analogie atunci când evenimentul care determină începerea curgerii termenului de introducere a unei acțiuni este un anunț privind actele respective, care este de asemenea publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Astfel, aceleași motive care au justificat acordarea unui termen suplimentar de paisprezece zile pentru actele publicate sunt valabile și în ceea ce privește anunțurile publicate, spre deosebire de comunicările individuale.
În plus, dacă s‑ar fi considerat că articolul menționat din regulamentul de procedură nu se aplica în împrejurările cauzei, justițiabilii s‑ar fi aflat într‑o situație mai puțin favorabilă decât cea care ar fi existat în lipsa obligației de comunicare individuală. Astfel, în această din urmă ipoteză, simpla publicare a actelor care conțin măsurile restrictive ar fi fost suficientă pentru a determina începerea curgerii termenului de introducere a unei acțiuni care ar fi inclus cele paisprezece zile suplimentare menționate la articolul 102 alineatul (1) din Regulamentul de procedură.
(a se vedea punctele 63-66)
3. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 75)
4. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 76, 77, 131, 132 și 144)
5. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 86)
6. Atunci când fondurile unei entități care a fost identificată că participă la susținerea regimului sirian sunt înghețate, există un risc care nu este neglijabil ca aceasta să exercite o presiune asupra entităților pe care le deține, pe care le controlează sau care îi aparțin pentru a eluda efectele măsurilor care o vizează. În consecință, înghețarea fondurilor acestor entități este necesară și adecvată pentru a asigura eficacitatea măsurilor adoptate și pentru a garanta că aceste măsuri nu vor fi eludate. În plus, atunci când capitalul unei persoane juridice este deținut de o altă persoană, despre care nu există îndoială că este necesar să facă obiectul unor măsuri restrictive, la un nivel care îi permite acesteia din urmă să controleze adunarea generală a persoanei juridice menționate, această persoană juridică trebuie de asemenea să facă obiectul unor măsuri restrictive fie numai din cauza acestei legături de capital, cu condiția ca actele prin care s‑au adoptat măsurile restrictive în discuție să prevadă că sunt aplicabile persoanelor juridice deținute sau controlate de persoanele juridice deja vizate de astfel de măsuri restrictive.
Astfel, prin includerea și menținerea unei persoane pe listele persoanelor vizate de măsuri restrictive din cauza identității acționariatului său majoritar, Consiliul nu vizează un comportament autonom al acestei persoane care încalcă dispozițiile actelor care prevăd aceste măsuri restrictive, ci compunerea acționariatului său și deci legătura sa strânsă cu societatea‑mamă.
(a se vedea punctele 101, 102, 104, 108, 123, 144 și 169)
7. Legătura de capital dintre o persoană care face obiectul unor măsuri restrictive și societatea sa mamă nu este repusă în discuție de faptul că activitățile acestei persoane sunt sub controlul băncii centrale a unei țări terțe. Astfel, activitatea de control și măsurile adoptate de o asemenea bancă privesc fondurile de care persoana dispune în țara sa. În schimb, măsurile adoptate de Consiliu vizează doar fondurile de care persoana dispune sau ar putea dispune în Uniune și operațiunile pe care ar dori să le efectueze cu aceste fonduri. În plus, o asemenea persoană nu poate contesta oportunitatea includerii și a menținerii sale pe listele persoanelor vizate de măsurile restrictive împotriva Siriei adoptate de Consiliu pentru motivul că activitățile sale, inclusiv cele care au o legătură cu Uniunea, sunt supravegheate de autoritatea națională a unui stat terț.
(a se vedea punctele 116-122)
8. Respectarea dreptului la apărare și în special a dreptului de a fi ascultat cu privire la măsurile restrictive nu impune autorităților Uniunii să comunice, înaintea înscrierii inițiale a unei persoane sau a unei entități pe lista prin care se impun măsurile restrictive, motivele acestei înscrieri persoanei sau entității respective. Astfel, o asemenea comunicare prealabilă ar fi de natură să compromită eficacitatea măsurilor de înghețare a fondurilor și a resurselor economice impuse de aceste autorități. În vederea atingerii obiectivelor lor, astfel de măsuri trebuie, prin însăși natura lor, să beneficieze de un efect de surpriză și să se aplice cu efect imediat. Astfel, Consiliul nu este obligat să asculte o persoană care a făcut obiectul unor măsuri restrictive înainte de prima sa înscriere pe lista persoanelor vizate de aceste măsuri. În această privință, posibilitatea ca o astfel de persoană să se adreseze Consiliului după ce a primit comunicarea înscrierii sale pe lista persoanelor vizate de măsurile restrictive este suficientă pentru a asigura respectarea dreptului său la apărare. În plus, nici reglementarea în cauză, nici principiul general al respectării dreptului la apărare nu conferă persoanelor interesate dreptul la o astfel de ascultare. În schimb, important este că această persoană a putut, din momentul includerii sale pe listele persoanelor vizate de măsurile restrictive, să își exercite dreptul la apărare și dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă prezentând Consiliului și Tribunalului motivele pentru care consideră că înscrierea sa nu este justificată.
(a se vedea punctele 137-140, 145 și 147)
9. În materie de măsuri restrictive luate în cadrul politicii externe și de securitate comună, argumentul efectului de surpriză al măsurilor respective nu poate fi, în principiu, invocat în mod valabil în ceea ce privește respectarea dreptului la apărare în legătură cu actele ulterioare prin care numele unui reclamant este menținut pe lista persoanelor care fac obiectul măsurilor restrictive.
Totuși, dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea actelor de menținere a măsurilor restrictive în privința persoanelor deja vizate de aceste măsuri presupune ca Consiliul să fi reținut elemente noi împotriva acestor persoane.
Atunci când o persoană a uzat de posibilitatea de a fi ascultată cu privire la adoptarea unor acte ulterioare printr‑o scrisoare trimisă Consiliului, la care acesta nu a răspuns decât după formularea de către această persoană a acțiunii împotriva acestor acte, împrejurarea că Consiliul trebuia să asculte persoana respectivă înainte de adoptarea acestor acte este lipsită de efecte din moment ce Consiliul a menținut numele acestei persoane pe listele în discuție, fără să fi reținut niciun element nou în privința sa.
(a se vedea punctele 148-154)
10. Deși participarea Parlamentului la procesul legislativ este reflectarea, la nivelul Uniunii, a unui principiu democratic fundamental, potrivit căruia popoarele participă la exercitarea puterii prin intermediul unei adunări reprezentative, diferența dintre articolul 75 TFUE și articolul 215 TFUE în ceea ce privește implicarea Parlamentului rezultă dintr‑o alegere efectuată de autorii Tratatului de la Lisabona de a conferi un rol mai limitat Parlamentului în privința acțiunii Uniunii în cadrul politicii externe și de securitate comună.
În această privință, posibilitatea de a se adopta măsuri care au o incidență directă asupra drepturilor fundamentale ale persoanelor fizice sau juridice prin intermediul unei proceduri care să excludă participarea Parlamentului nu este contrară dreptului Uniunii, din moment ce obligația de a respecta drepturile fundamentale se adresează, în conformitate cu articolul 51 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, tuturor instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii. În plus, potrivit dispozițiilor articolului 215 alineatul (3) TFUE, actele vizate de acest articol conțin dispozițiile necesare în materie de garanții juridice. Prin urmare, un act precum Regulamentul nr. 36/2012 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Siria și de abrogare a Regulamentului nr. 442/2011 poate fi adoptat în temeiul articolului 215 alineatul (2) TFUE cu condiția să conțină garanții în ceea ce privește respectarea drepturilor fundamentale ale persoanelor vizate.
În speță, Regulamentul nr. 36/2012 conține dispozițiile necesare pentru a asigura protecția drepturilor fundamentale din moment ce prevede în special la articolul 32 alineatele (2)-(4) obligațiile Consiliului de motivare a includerii oricărei persoane fizice sau juridice pe lista persoanelor vizate de măsurile restrictive pe care le conține acest regulament, de comunicare către persoanele menționate a includerii lor pe listă fie direct, fie prin publicarea unui anunț, oferindu‑le posibilitatea de a depune observații, de reexaminare a deciziei sale în cazul în care se prezintă dovezi substanțiale noi sau se prezintă observații și de revizuire periodică a listelor și cel puțin la fiecare 12 luni.
(a se vedea punctele 161-163)