URTEIL DES GERICHTSHOFS (Erste Kammer)
1. Juni 2017(*)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Umwelthaftung – Richtlinie 2004/35/EG – Art. 17 – Zeitliche Geltung – Betrieb einer Wasserkraftanlage, die vor dem Ablauf der Frist für die Umsetzung dieser Richtlinie in Betrieb genommen wurde – Art. 2 Nr. 1 Buchst. b – Begriff ‚Umweltschaden‘ – Nationale Regelung, die durch eine Bewilligung gedeckte Schäden ausnimmt – Art. 12 Abs. 1 – Zugang zu den Gerichten in Umweltangelegenheiten – Befugnis zur Einleitung eines Prüfungsverfahrens – Richtlinie 2000/60/EG – Art. 4 Abs. 7 – Unmittelbare Wirkung“
In der Rechtssache C‑529/15
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Verwaltungsgerichtshof (Österreich) mit Entscheidung vom 24. September 2015, beim Gerichtshof eingegangen am 7. Oktober 2015, in dem Verfahren
Gert Folk
erlässt
DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta sowie der Richter E. Regan, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev und S. Rodin (Berichterstatter),
Generalanwalt: M. Bobek,
Kanzler: K. Malacek, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 19. Oktober 2016,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– von Rechtsanwalt Gert Folk, der sich selbst vertritt,
– der österreichischen Regierung, vertreten durch C. Pesendorfer als Bevollmächtigte,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch E. White, E. Manhaeve und A. C. Becker als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 10. Januar 2017
folgendes
Urteil
1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Richtlinie 2004/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden (ABl. 2004, L 143, S. 56) in der durch die Richtlinie 2009/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 (ABl. 2009, L 140, S. 114) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2004/35) und von Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. 2000, L 327, S. 1).
2 Es ergeht im Rahmen der Entscheidung über die Beschwerde von Herrn Gert Folk gegen den Bescheid des Unabhängigen Verwaltungssenats für die Steiermark, mit dem eine Umweltbeschwerde abgewiesen wurde.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Richtlinie 2004/35
3 In den Erwägungsgründen 24, 25 und 30 der Richtlinie 2004/35 heißt es:
„(24) Es ist erforderlich, sicherzustellen, dass für die Um- und Durchsetzung wirksame Mittel zur Verfügung stehen, wobei dafür zu sorgen ist, dass die berechtigten Interessen der betreffenden Betreiber und sonstigen Beteiligten angemessen gewahrt sind. Die zuständigen Behörden sollten besondere Aufgaben wahrnehmen, die eine behördliche Ermessensausübung erfordern, insbesondere die Verpflichtung zur Ermittlung der Erheblichkeit des Schadens und zur Entscheidung darüber, welche Sanierungsmaßnahmen zu treffen sind.
(25) Personen, die von einem Umweltschaden nachteilig betroffen oder wahrscheinlich betroffen sind, sollten berechtigt sein, die zuständige Behörde zum Tätigwerden aufzufordern. Der Umweltschutz stellt jedoch kein klar abgegrenztes Interesse dar, so dass Einzelpersonen sich nicht immer dafür einsetzen oder einsetzen können. Nichtregierungsorganisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzen, sollte daher ebenfalls die Möglichkeit gegeben werden, angemessen zur wirksamen Umsetzung dieser Richtlinie beizutragen.
…
(30) Schäden, die vor dem Ablauf der Frist für die Umsetzung dieser Richtlinie verursacht wurden, sollten nicht von ihren Bestimmungen erfasst werden.“
4 Nach Art. 2 Nr. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/35 bezeichnet der Begriff „Umweltschaden“ im Sinne dieser Richtlinie „eine Schädigung der Gewässer, d. h. jeden Schaden, der erhebliche nachteilige Auswirkungen auf den ökologischen, chemischen und/oder mengenmäßigen Zustand und/oder das ökologische Potenzial der betreffenden Gewässer im Sinne der Definition der Richtlinie 2000/60/EG hat, mit Ausnahme der nachteiligen Auswirkungen, für die Artikel 4 Absatz 7 jener Richtlinie gilt“.
5 Art. 12 („Aufforderung zum Tätigwerden“) der Richtlinie 2004/35 bestimmt:
„(1) Natürliche oder juristische Personen, die
a) von einem Umweltschaden betroffen oder wahrscheinlich betroffen sind oder
b) ein ausreichendes Interesse an einem umweltbezogenen Entscheidungsverfahren bezüglich des Schadens haben oder alternativ
c) eine Rechtsverletzung geltend machen, sofern das Verwaltungsverfahrensrecht bzw. Verwaltungsprozessrecht eines Mitgliedstaats dies als Voraussetzung erfordert,
erhalten das Recht, der zuständigen Behörde Bemerkungen zu ihnen bekannten Umweltschäden oder einer ihnen bekannten unmittelbaren Gefahr solcher Schäden zu unterbreiten und die zuständige Behörde aufzufordern, gemäß dieser Richtlinie tätig zu werden.
Was als ‚ausreichendes Interesse‘ und als ‚Rechtsverletzung‘ gilt, bestimmen die Mitgliedstaaten.
Zu diesem Zweck gilt das Interesse einer Nichtregierungsorganisation, die sich für den Umweltschutz einsetzt und alle nach nationalem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllt, als ausreichend im Sinne des Buchstabens b). Derartige Organisationen gelten auch als Träger von Rechten, die im Sinne des Buchstabens c) verletzt werden können.
(2) Der Aufforderung zum Tätigwerden sind die sachdienlichen Informationen und Daten beizufügen, die die im Zusammenhang mit dem betreffenden Umweltschaden unterbreiteten Bemerkungen stützen.
(3) Wenn die Aufforderung zum Tätigwerden und die entsprechenden Bemerkungen einen Umweltschaden glaubhaft erscheinen lassen, prüft die zuständige Behörde die Aufforderung zum Tätigwerden und die beigefügten Bemerkungen. Unter diesen Umständen gibt die zuständige Behörde dem betreffenden Betreiber Gelegenheit, sich zu der Aufforderung zum Tätigwerden und den beigefügten Bemerkungen zu äußern.
(4) Die zuständige Behörde unterrichtet so schnell wie möglich und in jedem Fall gemäß den einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften die in Absatz 1 genannten Personen, die der Behörde Bemerkungen unterbreitet haben, über ihre Entscheidung, der Aufforderung zum Tätigwerden nachzukommen oder diese zurückzuweisen, und begründet diese Entscheidung.
(5) Die Mitgliedstaaten können beschließen, die Absätze 1 und 4 auf die Fälle der unmittelbaren Gefahr eines Schadens nicht anzuwenden.“
6 Art. 13 („Prüfungsverfahren“) der Richtlinie 2004/35 lautet:
„(1) Die in Artikel 12 Absatz 1 genannten Personen können ein Gericht oder eine andere unabhängige und unparteiische öffentliche Stelle anrufen, um Entscheidungen, Handlungen oder die Untätigkeit der nach dieser Richtlinie zuständigen Behörde auf formelle und materielle Rechtmäßigkeit überprüfen zu lassen.
(2) Diese Richtlinie lässt nationale Rechtsvorschriften über den Zugang zu den Gerichten und diejenigen Rechtsvorschriften unberührt, die vor Einleitung eines Gerichtsverfahrens die Erschöpfung der Verwaltungsverfahren vorschreiben.“
7 Art. 17 („Zeitliche Begrenzung der Anwendung“) der Richtlinie 2004/35 bestimmt:
„Diese Richtlinie gilt nicht für
– Schäden, die durch Emissionen, Ereignisse oder Vorfälle verursacht wurden, die vor dem in Artikel 19 Absatz 1 angegebenen Datum stattgefunden haben;
– Schäden, die durch Emissionen, Ereignisse oder Vorfälle verursacht wurden, die nach dem in Artikel 19 Absatz 1 angegebenen Datum stattgefunden haben, sofern sie auf eine spezielle Tätigkeit zurückzuführen sind, die vor dem genannten Datum stattgefunden und geendet hat;
– Schäden, wenn seit den schadensverursachenden Emissionen, Ereignissen oder Vorfällen mehr als 30 Jahre vergangen sind.“
8 Art. 19 Abs. 1 der Richtlinie 2004/35 lautet:
„Die Mitgliedstaaten setzen die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie spätestens bis zum 30. April 2007 nachzukommen. Sie setzen die Kommission unverzüglich davon in Kenntnis.
Wenn die Mitgliedstaaten diese Vorschriften erlassen, nehmen sie in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf diese Richtlinie Bezug. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten der Bezugnahme.“
Richtlinie 2000/60
9 Art. 4 („Umweltziele“) der Richtlinie 2000/60 bestimmt in seinem Abs. 7:
„Die Mitgliedstaaten verstoßen nicht gegen diese Richtlinie, wenn:
– das Nichterreichen eines guten Grundwasserzustandes, eines guten ökologischen Zustands oder gegebenenfalls eines guten ökologischen Potentials oder das Nichtverhindern einer Verschlechterung des Zustands eines Oberflächen[-] oder Grundwasserkörpers die Folge von neuen Änderungen der physischen Eigenschaften eines Oberflächenwasserkörpers oder von Änderungen des Pegels von Grundwasserkörpern ist, oder
– das Nichtverhindern einer Verschlechterung von einem sehr guten zu einem guten Zustand eines Oberflächenwasserkörpers die Folge einer neuen nachhaltigen Entwicklungstätigkeit des Menschen ist
und die folgenden Bedingungen alle erfüllt sind:
a) Es werden alle praktikablen Vorkehrungen getroffen, um die negativen Auswirkungen auf den Zustand des Wasserkörpers zu mindern;
b) die Gründe für die Änderungen werden in dem in Artikel 13 genannten Bewirtschaftungsplan für das Einzugsgebiet im Einzelnen dargelegt, und die Ziele werden alle sechs Jahre überprüft;
c) die Gründe für die Änderungen sind von übergeordnetem öffentlichem Interesse und/oder der Nutzen, den die Verwirklichung der in Absatz 1 genannten Ziele für die Umwelt und die Gesellschaft hat, wird übertroffen durch den Nutzen der neuen Änderungen für die menschliche Gesundheit, die Erhaltung der Sicherheit der Menschen oder die nachhaltige Entwicklung; und
d) die nutzbringenden Ziele, denen diese Änderungen des Wasserkörpers dienen sollen, können aus Gründen der technischen Durchführbarkeit oder aufgrund unverhältnismäßiger Kosten nicht durch andere Mittel, die eine wesentlich bessere Umweltoption darstellen, erreicht werden.“
Österreichisches Recht
10 Das Bundes-Umwelthaftungsgesetz (im Folgenden: B-UHG), das zur Umsetzung der Richtlinie 2004/35 erlassen wurde, sieht in seinem § 4 („Begriffsbestimmungen“) vor:
„Für dieses Bundesgesetz gelten folgende Begriffsbestimmungen:
1. Als Umweltschaden gilt:
a) jede erhebliche Schädigung der Gewässer, das ist jeder Schaden, der erhebliche nachteilige Auswirkungen auf den ökologischen, chemischen oder mengenmäßigen Zustand oder das ökologische Potenzial der betreffenden Gewässer im Sinn des Wasserrechtsgesetzes 1959 ([im Folgenden:]WRG) … hat und nicht durch eine Bewilligung in Anwendung des WRG … gedeckt ist, und
…“
11 In § 11 („Umweltbeschwerde“) B-UHG heißt es:
„(1) Natürliche oder juristische Personen, die durch einen eingetretenen Umweltschaden in ihren Rechten verletzt werden können, können die Bezirksverwaltungsbehörde, in deren örtlichem Wirkungsbereich der behauptete Umweltschaden eingetreten ist, in einer schriftlichen Beschwerde dazu auffordern, im Sinn des § 6 und des § 7 Abs. 2 tätig zu werden. …
(2) Als Rechte im Sinn von Abs. 1 erster Satz gelten
…
2. in Bezug auf Gewässer: bestehende Rechte im Sinn von § 12 Abs. 2 WRG … und
…“
12 In § 18 („Übergangsbestimmungen“) B-UHG heißt es:
„Dieses Bundesgesetz ist nicht anzuwenden
1. auf Schäden, die durch Emissionen, Ereignisse oder Vorfälle verursacht wurden, die vor dem Inkrafttreten dieses Bundesgesetzes stattgefunden haben,
2. auf Schäden, die durch Emissionen, Ereignisse oder Vorfälle verursacht wurden, die nach dem Inkrafttreten dieses Bundesgesetzes stattgefunden haben, sofern sie auf eine Tätigkeit zurückzuführen sind, die unzweifelhaft vor dem Inkrafttreten dieses Bundesgesetzes beendet war,
…“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
13 Die Wasserkraftanlagen Mürzzuschlag GmbH betreibt eine Wasserkraftanlage am Fluss Mürz (Österreich), die einen Ausleitungsbereich von 1 455 m umfasst. Herr Folk ist von der Wehranlage flussabwärts für einen Flussabschnitt von rund 12 km fischereiberechtigt.
14 Der Betrieb der Wasserkraftanlage wurde durch Bescheid des Landeshauptmanns von Steiermark (Österreich) vom 20. August 1998 bewilligt. Die Anlage wurde im Jahr 2002, d. h. vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 2004/35, in Betrieb genommen.
15 Dem Beschwerdeführer des Ausgangsverfahrens zufolge kommt es durch den Betrieb der Wasserkraftanlage zu erheblichen Umweltbeeinträchtigungen, die die natürliche Reproduktion der Fische beeinträchtigten und zu einer erhöhten Sterblichkeit derselben über lange Streckenbereiche der Mürz führten. Kurzfristige erhebliche Wasserspiegelschwankungen führten nämlich dazu, dass üblicherweise benetzte Bereiche sehr rasch trockenfielen, so dass Kleinfische und juvenile Fische in von der fließenden Welle abgetrennten wasserführenden Bereichen gefangen würden, ohne dem abfließenden Wasser folgen zu können. Diese wiederholten Wasserspiegelschwankungen beträfen eine längere Strecke des Flusses und seien zum einen dem Fehlen einer Bypassleitung beim Kraftwerk und zum anderen dessen Betriebsweise geschuldet.
16 Die Beschwerde, die der Beschwerdeführer des Ausgangsverfahrens wegen dieses Umweltschadens gemäß § 11 B-UHG erhoben hatte, wurde mit Bescheid des Unabhängigen Verwaltungssenats für die Steiermark vom 15. Mai 2012 abgewiesen.
17 Der Unabhängige Verwaltungssenat für die Steiermark führte im Wesentlichen aus, dass für den Betrieb der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Wasserkraftanlage mit Bescheid des Landeshauptmanns von Steiermark vom 20. August 1998 eine wasserrechtliche Bewilligung erteilt worden sei, in der Restwassermengen vorgeschrieben worden seien. Der von Herrn Folk behauptete Schaden sei daher gemäß § 4 Z 1 lit. a B-UHG durch diese Bewilligung gedeckt. Daher könne dieser Schaden nicht als Umweltschaden im Sinne dieser Bestimmung qualifiziert werden.
18 Herr Folk erhob gegen den Bescheid des Unabhängigen Verwaltungssenats für die Steiermark vom 15. Mai 2012 Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof (Österreich), in der er geltend machte, dass das B-UHG insofern im Widerspruch zur Richtlinie 2004/35 stehe, als seine Anwendung darauf hinauslaufe, dass jedwede wasserrechtliche Bewilligung zum Ausschluss eines Umweltschadens führe.
19 Unter diesen Umständen hat der Verwaltungsgerichtshof (Österreich) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Findet die Richtlinie 2004/35 auch auf Schäden Anwendung, die zwar auch noch nach dem in Art. 19 Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Datum auftreten, aber aus dem Betrieb einer vor diesem Datum bewilligten und in Betrieb genommenen Anlage (Wasserkraftanlage) herrühren und von einer wasserrechtlichen Bewilligung gedeckt sind?
2. Steht die Richtlinie 2004/35, insbesondere deren Art. 12 und 13, einer nationalen Vorschrift entgegen, welche es Fischereiberechtigten verwehrt, ein Prüfungsverfahren im Sinne des Art. 13 dieser Richtlinie in Bezug auf einen Umweltschaden im Sinne dieses Art. 2 Nr. 1 Buchst. b der Richtlinie durchführen zu lassen?
3. Steht die Richtlinie 2004/35, insbesondere deren Art. 2 Nr. 1 Buchst. b, einer nationalen Vorschrift entgegen, welche einen Schaden, der erhebliche nachteilige Auswirkungen auf den ökologischen, chemischen oder mengenmäßigen Zustand oder das ökologische Potenzial der betreffenden Gewässer hat, vom Begriff des „Umweltschadens“ ausnimmt, wenn der Schaden durch eine Bewilligung in Anwendung einer nationalen gesetzlichen Vorschrift gedeckt ist?
4. Für den Fall, dass die dritte Frage bejaht wird:
Ist in den Fällen, in denen bei der nach nationalen Vorschriften erteilten Bewilligung die Kriterien des Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie 2000/60 (bzw. dessen nationale Umsetzung) nicht geprüft wurden, bei der Prüfung der Frage, ob ein Umweltschaden im Sinne des Art. 2 Nr. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/35 vorliegt, Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie 2000/60 unmittelbar anzuwenden und zu prüfen, ob die Kriterien dieser Bestimmung erfüllt sind?
Zu den Vorlagefragen
20 Zunächst sind die erste, die dritte und die vierte Frage zu beantworten, danach die zweite Frage, die nur zu prüfen ist, wenn die Richtlinie 2004/35 anwendbar ist und ein von dieser erfasster Umweltschaden vorliegt.
Zur ersten Frage
21 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 17 der Richtlinie 2004/35 dahin auszulegen ist, dass sie zeitlich auf Umweltschäden Anwendung findet, die nach dem 30. April 2007 auftreten, aber aus dem Betrieb einer vor diesem Datum wasserrechtlich bewilligten und in Betrieb genommenen Anlage herrühren.
22 Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass aus Art. 17 erster und zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 2004/35 in Verbindung mit ihrem 30. Erwägungsgrund hervorgeht, dass diese Richtlinie für Schäden gilt, die durch Emissionen, Ereignisse oder Vorfälle verursacht wurden, die am oder nach dem 30. April 2007 stattgefunden haben, sofern diese Schäden entweder auf Tätigkeiten zurückzuführen sind, die am oder nach diesem Datum stattgefunden haben, oder auf Tätigkeiten, die vor dem genannten Datum stattgefunden, aber nicht vor ihm geendet haben (vgl. Urteil vom 4. März 2015, Fipa Group u. a., C‑534/13, EU:C:2015:140, Rn. 44).
23 Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten geht aber hervor, dass die Wasserkraftanlage, um die es im Ausgangsverfahren geht, vor dem Jahr 2007 bewilligt und in Betrieb genommen wurde. Des Weiteren steht fest, dass ihr Betrieb nach dem 30. April 2007 zu erheblichen Wasserspiegelschwankungen des Flusses Mürz führte, was eine erhöhte Sterblichkeit der Fische nach sich zog. Die wiederholten Wasserspiegelschwankungen sind als Emissionen, Ereignisse oder Vorfälle zu qualifizieren, die nach dem 30. April 2007 – bis dahin mussten die Mitgliedstaaten die Richtlinie 2004/35 umgesetzt haben – stattgefunden haben.
24 Wie der Generalanwalt in Nr. 26 seiner Schlussanträge festgestellt hat, ist zudem unerheblich, dass der gerügte Schaden auch schon vor dem 30. April 2007 entstand und aus dem Betrieb eines Kraftwerks herrührt, das vor diesem Zeitpunkt bewilligt wurde.
25 Folglich ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 17 der Richtlinie 2004/35 vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht anzustellenden Prüfung dahin auszulegen ist, dass diese Richtlinie zeitlich auf Umweltschäden Anwendung findet, die nach dem 30. April 2007 aufgetreten sind, aber aus dem Betrieb einer vor diesem Datum wasserrechtlich bewilligten und in Betrieb genommenen Anlage herrühren.
Zur dritten Frage
26 Mit seiner dritten Frage, die als Zweites zu prüfen ist, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Richtlinie 2004/35, insbesondere ihr Art. 2 Nr. 1 Buchst. b, dahin auszulegen ist, dass sie einer nationalen Rechtsvorschrift entgegensteht, nach der ein Schaden, der erhebliche nachteilige Auswirkungen auf den ökologischen, chemischen oder mengenmäßigen Zustand oder das ökologische Potenzial der betreffenden Gewässer hat, vom Begriff des „Umweltschadens“ ausgenommen ist, wenn dieser Schaden durch eine Bewilligung in Anwendung des nationalen Rechts gedeckt ist.
27 Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts ergibt sich aus nationalen Rechtsvorschriften, dass Schäden, die aus einer nach dem WRG bewilligen Tätigkeit herrühren, nicht als Umweltschäden im Sinne der Richtlinie 2004/35 qualifiziert werden können. Es möchte wissen, ob solche Rechtsvorschriften mit Art. 2 Nr. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/35 im Einklang stehen, der auf Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie 2000/60 verweist.
28 Art. 2 Nr. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/35 sieht jedoch keine allgemeine Ausnahme von Schäden, die durch eine Bewilligung gedeckt sind, vom Begriff des „Umweltschadens“ vor. Nach dieser Bestimmung besteht eine Ausnahme lediglich für die nachteiligen Auswirkungen, für die Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie 2000/60 gilt.
29 Nach Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie 2000/60 verstoßen die Mitgliedstaaten nicht gegen diese Richtlinie, wenn das Nichterreichen eines guten Grundwasserzustands, eines guten ökologischen Zustands oder gegebenenfalls eines guten ökologischen Potenzials oder das Nichtverhindern einer Verschlechterung des Zustands eines Oberflächen- oder Grundwasserkörpers die Folge von neuen Änderungen der physischen Eigenschaften eines Oberflächenwasserkörpers oder von Änderungen des Pegels von Grundwasserkörpern ist. Ebenso wenig kann den Mitgliedstaaten ein Verstoß entgegengehalten werden, wenn das Nichtverhindern einer Verschlechterung von einem sehr guten zu einem guten Zustand eines Oberflächenwasserkörpers die Folge einer neuen nachhaltigen Entwicklungstätigkeit des Menschen ist.
30 Die Anwendung dieser Ausnahme setzt voraus, dass die in Art. 4 Abs. 7 Buchst. a bis d der Richtlinie 2000/60 vorgesehenen Bedingungen erfüllt sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 11. September 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias u. a., C‑43/10, EU:C:2012:560, Rn. 67, und vom 4. Mai 2016, Kommission/Österreich, C‑346/14, EU:C:2016:322, Rn. 65 und 66).
31 Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die Bewilligung von Vorhaben zu versagen, die zu einer Verschlechterung des Zustands von Wasserkörpern führen können, es sei denn, diese Vorhaben fallen unter eine der in Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie 2000/60 vorgesehenen Ausnahmen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, Rn. 50).
32 Diese Bestimmung bezieht sich nicht nur auf bewilligungspflichtige Vorhaben. Sie erfasst nämlich jede Art von Verschlechterung von Wasserkörpern, ob sie nun von einer Anlage stammt oder nicht, und regelt die Fälle, in denen die Mitgliedstaaten trotz einer solchen Verschlechterung nicht tätig werden müssen. Daraus folgt, dass diese Bestimmung keine Auswirkung auf den Begriff des Umweltschadens als solchen hat.
33 Diese Feststellungen gelten insbesondere für das Ausgangsverfahren, in dem die Bewilligung für den Betrieb der fraglichen Anlage vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 2000/60 erteilt wurde und diese Erteilung daher zum damaligen Zeitpunkt nicht an die Einhaltung der vier kumulativen Kriterien in Art. 4 Abs. 7 Buchst. a bis d dieser Richtlinie geknüpft war. Zudem geht aus den dem Gerichtshof übermittelten Akten hervor, dass sich die Wasserspiegelschwankungen, die für eine erhöhte Sterblichkeit der Fische verantwortlich gemacht werden, aus dem Regelbetrieb der bewilligten Anlage ergeben.
34 Nach alledem ist auf die dritte Frage zu antworten, dass die Richtlinie 2004/35, insbesondere ihr Art. 2 Nr. 1 Buchst. b, dahin auszulegen ist, dass sie einer nationalen Rechtsvorschrift entgegensteht, nach der ein Schaden, der erhebliche nachteilige Auswirkungen auf den ökologischen, chemischen oder mengenmäßigen Zustand oder das ökologische Potenzial der betreffenden Gewässer hat, allein deshalb generell und ohne Weiteres vom Begriff des „Umweltschadens“ ausgenommen ist, weil er durch eine Bewilligung in Anwendung des nationalen Rechts gedeckt ist.
Zur vierten Frage
35 Mit seiner vierten Frage, die als Drittes zu prüfen ist, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob es in den Fällen, in denen nach nationalen Vorschriften eine Bewilligung erteilt wurde, ohne dass die Einhaltung der Bedingungen des Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie 2000/60 geprüft wurde, bei der Prüfung der Frage, ob ein Umweltschaden im Sinne von Art. 2 Nr. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/35 vorliegt, selbst prüfen muss, ob die Bedingungen des Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie 2000/60 erfüllt sind.
36 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass ein Vorhaben, wenn es negative Auswirkungen auf das Gewässer entfalten könnte, nur dann bewilligt werden kann, wenn die in Art. 4 Abs. 7 Buchst. a bis d dieser Richtlinie genannten Bedingungen erfüllt sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Mai 2016, Kommission/Österreich, C‑346/14, EU:C:2016:322, Rn. 65).
37 Um festzustellen, ob bei der Bewilligung eines Vorhabens die Richtlinie 2000/60 eingehalten wurde, kann ein Gericht überprüfen, ob die Behörde, die die Bewilligung erteilt hat, die in Art. 4 Abs. 7 Buchst. a bis d dieser Richtlinie vorgesehenen Bedingungen beachtet hat, indem es prüft, ob erstens alle praktikablen Vorkehrungen getroffen wurden, um die negativen Auswirkungen der entsprechenden Tätigkeiten auf den Zustand des betroffenen Wasserkörpers zu mindern, ob zweitens die Gründe für diese Tätigkeiten im Einzelnen dargelegt wurden, ob drittens diese Tätigkeiten von übergeordnetem öffentlichem Interesse sind und/oder der Nutzen, den die Verwirklichung der in Art. 4 Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Ziele für die Umwelt und die Gesellschaft hat, durch den Nutzen der Umsetzung dieser Tätigkeiten für die menschliche Gesundheit, die Erhaltung der Sicherheit der Menschen oder die nachhaltige Entwicklung übertroffen wird, und ob viertens die nutzbringenden Ziele, denen das Vorhaben dienen soll, aus Gründen der technischen Durchführbarkeit oder aufgrund unverhältnismäßiger Kosten nicht durch Mittel, die eine wesentlich bessere Umweltoption darstellen, erreicht werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. September 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias u. a., C‑43/10, EU:C:2012:560, Rn. 67).
38 Wenn die zuständige nationale Behörde jedoch wie im Ausgangsverfahren die Bewilligung erteilt hat, ohne die Einhaltung der Bedingungen des Art. 4 Abs. 7 Buchst. a bis d der Richtlinie 2000/60 zu prüfen, muss das nationale Gericht nicht selbst prüfen, ob die Bedingungen dieser Bestimmung erfüllt sind, und kann sich auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Rechtsakts beschränken.
39 Unbeschadet der Möglichkeit einer gerichtlichen Nachprüfung haben die für die Bewilligung eines Vorhabens zuständigen nationalen Behörden vor der Bewilligung nämlich zu prüfen, ob die in Art. 4 Abs. 7 Buchst. a bis d der Richtlinie 2000/60 aufgeführten Bedingungen erfüllt sind. Hat die zuständige Behörde die Bewilligung erteilt, ohne diese Prüfung vorzunehmen, sind hingegen die nationalen Gerichte nach dem Unionsrecht keineswegs verpflichtet, die Aufgaben der zuständigen Behörde zu übernehmen, indem sie selbst diese Bedingungen prüfen.
40 Nach alledem ist auf die vierte Frage zu antworten, dass ein nationales Gericht in den Fällen, in denen nach nationalen Vorschriften eine Bewilligung erteilt wurde, ohne dass die Bedingungen des Art. 4 Abs. 7 Buchst. a bis d der Richtlinie 2000/60 geprüft wurden, bei der Prüfung der Frage, ob ein Umweltschaden im Sinne von Art. 2 Nr. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/35 vorliegt, nicht selbst prüfen muss, ob die Bedingungen des Art. 4 Abs. 7 Buchst. a bis d der Richtlinie 2000/60 erfüllt sind.
Zur zweiten Frage
41 Mit seiner zweiten Frage, die als Letztes zu prüfen ist, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Art. 12 und 13 der Richtlinie 2004/35 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Rechtsvorschrift wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegenstehen, die es Fischereiberechtigten verwehrt, in Bezug auf einen Umweltschaden im Sinne von Art. 2 Nr. 1 Buchst. b dieser Richtlinie ein Prüfungsverfahren durchführen zu lassen.
42 Dem vorlegenden Gericht zufolge können nach § 11 Abs. 1 B-UHG natürliche oder juristische Personen, die durch einen Umweltschaden in ihren Rechten verletzt werden könnten, bei der zuständigen Verwaltungsbehörde den Erlass von Maßnahmen beantragen, durch die der Schaden eingedämmt werden könne. § 11 Abs. 2 Z 2 B-UHG bestimme in Bezug auf Gewässer, dass „bestehende Rechte im Sinn von § 12 Abs. 2 WRG“ geltend gemacht werden könnten, ohne die Fischereirechte zu erwähnen. Bei wörtlicher Auslegung dieser Bestimmungen könnten Fischereiberechtigte wegen Schäden, die ihr Fischereirecht beträfen, keine Umweltbeschwerde erheben.
43 Dass in § 12 Abs. 2 WRG, auf den § 11 Abs. 1 B-UHG verweist, Fischereiberechtigte nicht explizit genannt werden, ist nach Auffassung der österreichischen Regierung durch den Gestaltungsspielraum gedeckt, der durch die Art. 12 und 13 der Richtlinie 2004/35 eingeräumt werde.
44 Hierzu ist festzustellen, dass Art. 12 der Richtlinie 2004/35 die Gruppen natürlicher und juristischer Personen bestimmt, die Bemerkungen zu Umweltschäden unterbreiten können. Bei diesen drei Gruppen handelt es sich um Personen, die von einem Umweltschaden betroffen oder wahrscheinlich betroffen sind oder ein ausreichendes Interesse an einem umweltbezogenen Entscheidungsverfahren bezüglich des Schadens haben oder eine Rechtsverletzung geltend machen, sofern das Verwaltungsverfahrensrecht bzw. Verwaltungsprozessrecht eines Mitgliedstaats dies als Voraussetzung erfordert.
45 Wie der Generalanwalt in Nr. 72 seiner Schlussanträge festgestellt hat, sind in Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2004/35 seinem Wortlaut nach drei Gruppen natürlicher bzw. juristischer Personen alternativ aufgelistet, die jeweils eigenständig beschwerdeberechtigt sind. Die Vorschrift legt drei gesonderte Gruppen von Personen fest, die die in den Art. 12 und 13 dieser Richtlinie angesprochenen Verfahren einleiten können.
46 Im Einklang mit den Art. 12 und 13 der Richtlinie 2004/35 ist es zu deren vollständigen und richtigen Umsetzung erforderlich, dass diese drei Personengruppen Bemerkungen zu Umweltschäden unterbreiten können, das Recht haben, die zuständige Behörde aufzufordern, gemäß dieser Richtlinie tätig zu werden, und ferner, dass sie von einem Gericht oder einer anderen zuständigen öffentlichen Stelle ein Prüfungsverfahren durchführen lassen können.
47 Zwar haben die Mitgliedstaaten einen Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung, was als „ausreichendes Interesse“ im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/35 und als „Rechtsverletzung“ im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Buchst. c dieser Richtlinie gilt, doch fehlt – wie aus deren Art. 12 Abs. 1 Buchst. a hervorgeht – es an einem solchen hinsichtlich des Rechts der von einem Umweltschaden betroffenen oder wahrscheinlich betroffenen Personen auf Überprüfung.
48 Der Wortlaut von Art. 12 der Richtlinie 2004/35 lässt erkennen, dass Fischereiberechtigte den drei in deren Art. 12 Abs. 1 festgelegten Gruppen angehören können. Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten geht jedoch hervor, dass sie nach nationalem Recht in Bezug auf einen Umweltschaden gemäß Art. 2 Nr. 1 Buchst. b der Richtlinie kein Prüfungsverfahren im Sinne von Art. 13 der Richtlinie durchführen lassen können. Indem die nationale Regelung somit sämtliche Fischereiberechtigten vom Recht auf Überprüfung ausschließt, nimmt sie dieses Recht einer sehr großen Zahl von Einzelpersonen, die einer der drei in Art. 12 der Richtlinie 2004/35 festgelegten Gruppen angehören können.
49 Eine Auslegung des nationalen Rechts, nach der es im Fall eines Umweltschadens, der sich in einer erhöhten Sterblichkeit der Fische niederschlägt, sämtlichen Fischereiberechtigten verwehrt wäre, ein Prüfungsverfahren durchführen zu lassen, obwohl sie von diesem Schaden unmittelbar betroffen sind, missachtet den Anwendungsbereich der Art. 12 und 13 der Richtlinie 2004/35 und ist daher mit dieser unvereinbar.
50 Nach alledem ist auf die zweite Frage zu antworten, dass die Art. 12 und 13 der Richtlinie 2004/35 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Rechtsvorschrift wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegenstehen, die es Fischereiberechtigten verwehrt, in Bezug auf einen Umweltschaden im Sinne von Art. 2 Nr. 1 Buchst. b dieser Richtlinie ein Prüfungsverfahren durchführen zu lassen.
Kosten
51 Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:
1. Art. 17 der Richtlinie 2004/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden in der durch die Richtlinie 2009/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 geänderten Fassung ist vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht anzustellenden Prüfung dahin auszulegen, dass sie zeitlich auf Umweltschäden Anwendung findet, die nach dem 30. April 2007 aufgetreten sind, aber aus dem Betrieb einer vor diesem Datum wasserrechtlich bewilligten und in Betrieb genommenen Anlage herrühren.
2. Die Richtlinie 2004/35 in der durch die Richtlinie 2009/31 geänderten Fassung, insbesondere ihr Art. 2 Nr. 1 Buchst. b, ist dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Rechtsvorschrift entgegensteht, nach der ein Schaden, der erhebliche nachteilige Auswirkungen auf den ökologischen, chemischen oder mengenmäßigen Zustand oder das ökologische Potenzial der betreffenden Gewässer hat, allein deshalb generell und ohne Weiteres vom Begriff des „Umweltschadens“ ausgenommen ist, weil er durch eine Bewilligung in Anwendung des nationalen Rechts gedeckt ist.
3. In den Fällen, in denen nach nationalen Vorschriften eine Bewilligung erteilt wurde, ohne dass die Bedingungen des Art. 4 Abs. 7 Buchst. a bis d der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik geprüft wurden, muss ein nationales Gericht bei der Prüfung der Frage, ob ein Umweltschaden im Sinne von Art. 2 Nr. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/35 in der durch die Richtlinie 2009/31 geänderten Fassung vorliegt, nicht selbst prüfen, ob die Bedingungen des Art. 4 Abs. 7 Buchst. a bis d der Richtlinie 2000/60 erfüllt sind.
4. Die Art. 12 und 13 der Richtlinie 2004/35 in der durch die Richtlinie 2009/31 geänderten Fassung sind dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Rechtsvorschrift wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegenstehen, die es Fischereiberechtigten verwehrt, ein Prüfungsverfahren in Bezug auf einen Umweltschaden im Sinne von Art. 2 Nr. 1 Buchst. b dieser Richtlinie durchführen zu lassen.
Silva de Lapuerta | Regan | Bonichot |
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 1. Juni 2017.
Der Kanzler | | Die Präsidentin der Ersten Kammer |
A. Calot Escobar | | R. Silva de Lapuerta |