Gevoegde zaken T‑515/13 RENV en T‑719/13 RENV
Koninkrijk Spanje e.a.
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Achtste kamer – uitgebreid) van 23 september 2020
„Staatssteun – Steun die door de Spaanse autoriteiten is verleend aan bepaalde economische samenwerkingsverbanden (ESV’s) en hun investeerders – Belastingregeling voor bepaalde leaseovereenkomsten met het oog op de aankoop van schepen (Spaanse belasting-leaseregeling) – Besluit waarbij de steun gedeeltelijk onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en gedeeltelijke terugvordering ervan wordt gelast – Selectief karakter – Motiveringsplicht – Terugvordering van de steun – Gelijke behandeling – Gewettigd vertrouwen – Rechtszekerheid”
1. Gerechtelijke procedure – Interventie – Interventie in de terugverwijzingsprocedure door een partij die alleen in de procedure in hogere voorziening heeft geïntervenieerd – Toelaatbaarheid
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 217, lid 1)
(zie punten 64, 65)
2. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Selectiviteit van de maatregel – Belastingmaatregelen ten gunste van bepaalde economische samenwerkingsverbanden en hun investeerders – Belastingregeling voor bepaalde leaseovereenkomsten met het oog op de aankoop van schepen – Systeem van voorafgaande goedkeuring op basis van vage criteria die uitlegging door de belastingdienst behoeven – Vage criteria die niet als objectief kunnen worden aangemerkt – De iure discretionair karakter van de regeling – Daaronder begrepen
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 81‑102)
3. Steunmaatregelen van de staten – Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten – Aantasting van de mededinging – Beoordelingscriteria – Belastingmaatregelen ten gunste van bepaalde economische samenwerkingsverbanden en hun investeerders – Belastingregeling voor bepaalde leaseovereenkomsten met het oog op de aankoop van schepen – Markt die openstaat voor handel tussen lidstaten – Prijsverlaging die de mededinging op de markt voor de aankoop en de verkoop van zeeschepen kan vervalsen
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 103‑107)
4. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit van de Commissie inzake staatssteun – Rechterlijke toetsing
[Art. 296, lid 2, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, c)]
(zie punten 118‑132)
5. Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Belastingmaatregelen ten gunste van bepaalde economische samenwerkingsverbanden en hun investeerders – Maatregelen die vergelijkbaar zijn met een andere regeling waarvoor een terugvorderingsbevel is uitgevaardigd – Verschil in behandeling – Objectieve rechtvaardiging
(Art. 108 VWEU)
(zie punten 139‑146)
6. Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Steun verleend in strijd met de procedureregels van artikel 108 VWEU – Eventueel gewettigd vertrouwen van de steunontvangers – Bescherming – Voorwaarden en grenzen – Buitengewone omstandigheden – Geen
(Art. 108 VWEU)
(zie punten 155‑176)
7. Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Rechtzekerheidsbeginsel – Voorwaarden en grenzen – Buitengewone omstandigheden – Geen
(Art. 108 VWEU)
(zie punten 193‑206)
8. Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Bepaling van de begunstigde van de steun – Criterium – Daadwerkelijk genot
(Art. 108, lid 2, VWEU)
(zie punten 217‑220)
Samenvatting
De Spaanse belastingregeling die van toepassing is op bepaalde door scheepswerven gesloten leaseovereenkomsten is een steunregeling
In het kader van die regeling verleende onrechtmatige staatssteun moet van de begunstigden worden teruggevorderd
In 2006 heeft de Europese Commissie meerdere klachten ontvangen over de toepassing van de „Spaanse belasting-leaseregeling” (hierna: „SBL”) op bepaalde leaseovereenkomsten omdat deze regeling het scheepvaartmaatschappijen mogelijk maakte om door Spaanse scheepswerven gebouwde schepen te kopen met een korting van 20 tot 30 %. Volgens de Commissie had de SBL tot doel fiscale voordelen te verlenen aan economische samenwerkingsverbanden (hierna: „ESV’s”) en de investeerders daarin, die vervolgens een deel van deze voordelen doorgaven aan de scheepvaartmaatschappijen die een nieuw schip aankochten.
In het in juli 2013 vastgestelde bestreden besluit(1) heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de SBL staatssteun(2) was in de vorm van een selectief fiscaal voordeel dat gedeeltelijk onverenigbaar was met de interne markt. Aangezien deze steunregeling sinds 1 januari 2002 in strijd met de aanmeldingsverplichting(3) ten uitvoer was gelegd, had de Commissie de nationale autoriteiten bevolen de steun terug te vorderen van de investeerders, namelijk de leden van de ESV’s.
In september 2013 hebben het Koninkrijk Spanje, Lico Leasing, SA en Pequeños y Medianos Astilleros Sociedad de Reconversión, SA (hierna: „verzoekers”) beroepen tot nietigverklaring van het bestreden besluit ingesteld. Het Gerecht heeft in zijn arrest van 17 december 2015, Spanje e.a./Commissie(4) (T‑515/13 en T‑719/13, EU:T:2015:1004), geoordeeld dat het door de investeerders van de ESV’s ontvangen voordeel niet selectief was en dat de motivering met betrekking tot de criteria betreffende de vervalsing van de mededinging en de aantasting van de handel tussen lidstaten ontoereikend was. Bijgevolg werd het bestreden besluit nietig verklaard zonder dat uitspraak hoefde te worden gedaan over de andere door verzoekers aangevoerde middelen en argumenten. In het kader van een door de Commissie ingestelde hogere voorziening heeft het Hof bij zijn arrest van 25 juli 2018, Commissie/Spanje e.a.(5) (C‑128/16 P, EU:C:2018:591), het arrest van het Gerecht vernietigd. Het Hof was namelijk van oordeel dat het Gerecht bij zijn analyse van het selectieve karakter van de belastingmaatregelen de Verdragsbepalingen inzake staatssteun onjuist had toegepast, en dat, anders dan het Gerecht had vastgesteld, het besluit van de Commissie niet ontoereikend was gemotiveerd. Na erop te hebben gewezen dat het Gerecht zich niet over alle voor hem aangevoerde middelen had uitgesproken, heeft het Hof geoordeeld dat de zaken niet in staat van wijzen waren en deze bijgevolg naar het Gerecht terugverwezen.
Bij zijn arrest na terugverwijzing van 23 september 2020, Spanje e.a. (T‑515/13 RENV en T‑719/13 RENV), heeft het Gerecht de door verzoekers ingestelde beroepen verworpen.
Het Gerecht heeft in de eerste plaats onderzocht of de belastingmaatregelen als staatssteun konden worden aangemerkt. In dat kader is het Gerecht om te beginnen nagegaan of de Commissie tot de conclusie kon komen dat de op grond van de SBL-regeling toegekende voordelen in hun geheel beschouwd selectief waren. Na te hebben herinnerd aan de rechtspraak over de selectiviteit die voortvloeit uit de discretionaire bevoegdheid van nationale overheidsdiensten die hun fiscale bevoegdheden uitoefenen(6), heeft het Gerecht vastgesteld dat het voordeel van de betrokken belastingregeling door de belastingdienst werd toegekend in het kader van een systeem van voorafgaande goedkeuring op basis van vage criteria die uitlegging behoefden en waarvan de toepassing niet nader was bepaald. Zo kon de belastingdienst de begindatum van de afschrijving vaststellen op basis van omstandigheden die werden omschreven in termen die deze dienst een aanzienlijke beoordelingsmarge boden. Volgens het Gerecht kon het bestaan van deze discretionaire aspecten de begunstigden bevoordelen ten opzichte van andere belastingplichtigen die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevonden. In het bijzonder waren andere ESV’s onder dezelfde voorwaarden mogelijk niet voor vervroegde afschrijving in aanmerking gekomen. Bovendien heeft het Gerecht het argument dat alle in de betrokken sector actieve ESV’s in de praktijk de goedkeuring hadden gekregen, afgewezen op grond van de overweging dat het, gelet op het de iure discretionaire karakter van de regeling, van weinig belang is of de toepassing de facto al dan niet discretionair was. Hieruit heeft het Gerecht afgeleid dat, aangezien een van de maatregelen om in aanmerking te komen voor de SBL als geheel, namelijk de toestemming om vervroegd af te schrijven, selectief was, de Commissie geen fout had gemaakt door te oordelen dat het systeem in zijn geheel selectief was. Vervolgens heeft het Gerecht benadrukt dat de markt voor de aankoop en de verkoop van zeeschepen openstond voor handel tussen lidstaten, en dat een verlaging van de prijs van een schip met 20 tot 30 % de mededinging op die markt waarop de ESV’s actief waren, dreigde te vervalsen. Bijgevolg was voldaan aan de voorwaarden dat de mededinging kon worden vervalst en de handel tussen lidstaten ongunstig kon worden beïnvloed. Derhalve heeft het Gerecht het middel inzake de onjuiste kwalificatie van de maatregel als staatssteun afgewezen.
Het Gerecht heeft in de tweede plaats de terugvordering van de onrechtmatige steun onderzocht en de verschillende door verzoekers aangevoerde middelen dienaangaande afgewezen. In het bijzonder heeft het Gerecht de grief inzake schending van het beginsel van gewettigd vertrouwen afgewezen. Verzoekers zijn er namelijk niet in geslaagd aan te tonen dat zij van de Commissie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen hadden gekregen waaruit bleek dat de betrokken regeling niet onder het begrip staatssteun viel. Voorts heeft het Gerecht vastgesteld dat de Commissie in het bestreden besluit naar behoren rekening heeft gehouden met het vereiste van rechtszekerheid, hetgeen haar ertoe heeft gebracht de terugvordering van de onrechtmatige steun in de tijd te beperken. De terugvordering was namelijk beperkt tot de steun die was verleend na de bekendmaking van de beschikking betreffende de Franse GIE fiscaux waarmee een einde werd gemaakt aan een situatie van rechtsonzekerheid die voortvloeide uit de beschikking Brittany Ferries(7). Het Gerecht stelt in dat verband vast dat de Commissie geen fout heeft gemaakt door te overwegen dat de bekendmaking van die beschikking elke rechtsonzekerheid had weggenomen aangezien in die beschikking een met de SBL vergelijkbare regeling als staatssteun was aangemerkt. Bovendien heeft het Gerecht benadrukt dat deze vaststelling niet in twijfel wordt getrokken door latere omstandigheden zoals een vermeend stilzitten van de Commissie ten aanzien van de betrokken regeling.
Ten slotte heeft het Gerecht ook het middel afgewezen inzake schending van de beginselen waaraan de terugvordering dient te voldoen. Verzoekers hadden het bestreden besluit bekritiseerd omdat daarin was bevolen alle steun van de investeerders (leden van de ESV’s) terug te vorderen, ook al was een deel van het belastingvoordeel doorgegeven aan de scheepvaartmaatschappijen. De Commissie had zich immers op het standpunt gesteld dat de scheepvaartmaatschappijen niet de begunstigden van de steun waren, zodat het terugvorderingsbevel uitsluitend en volledig betrekking had op de investeerders die, gelet op de fiscale transparantie van de ESV’s, de enige begunstigden van de volledige steun waren. Volgens het Gerecht heeft de Commissie terecht bevolen om alle steun terug te vorderen van de investeerders, ook al hadden zij een deel van het voordeel aan andere ondernemingen doorgegeven, aangezien die laatsten niet werden beschouwd als de begunstigden van de steun. Het zijn immers de investeerders die daadwerkelijk de steun hebben genoten, aangezien de toepasselijke regeling hen niet verplichtte om een deel van de steun aan derden over te dragen.