T‑653/16. sz. ügy
Máltai Köztársaság
kontra
Európai Bizottság
„A dokumentumokhoz való hozzáférés – 1049/2001/EK rendelet – A Bizottság birtokában lévő dokumentumok – Valamely tagállamtól származó dokumentumok – A közös halászati politika szabályainak betartását biztosító ellenőrző rendszer keretében váltott dokumentumok – Az 1224/2009/EK rendelet 113. cikke – Valamely nem kormányzati szervezet kérelme alapján történő nyilvános hozzáférés – Megsemmisítés iránti kereset – Elfogadhatóság – Indokolási kötelezettség – Lojális együttműködés – A jogalap megválasztása”
Összefoglaló – A Törvényszék ítélete (kilencedik tanács), 2018. május 3.
1. Megsemmisítés iránti kereset – Jogalapok – Valamely tagállamtól származó dokumentumokhoz való hozzáférést engedélyező intézmény határozata elleni kereset – E tagállam által felhozható jogalapok
(EUMSZ 263. cikk; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 4. cikk, (5) bekezdés)
2. Megsemmisítés iránti kereset – Jogalapok – Lényeges eljárási szabályok megsértése – Az indokolási kötelezettség megsértése – A bíróság által hivatalból történő vizsgálat
(EUMSZ 263. cikk)
3. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – Korábbi határozatok sorába illeszkedő határozat – Kifejezett indokolás szükségessége kizárólag a korábbi gyakorlathoz képesti túllépés esetén
(EUMSZ 296. cikk)
4. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – Az érintett intézmény kötelezettségei valamely hozzáférés iránti kérelem kezelésével kapcsolatban – Megsértés – Következmények a kérelem kedvező elbírálása esetén
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 6–8. cikk)
5. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Tagállamtól származó dokumentumok – Az érintett intézmény kötelezettségei a tagállammal a határozathozatalt megelőzően történő konzultációval kapcsolatban – Megsértés – Következmények
(EUSZ 4. cikk, (3) bekezdés; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (4) és (5) bekezdés)
6. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Tagállamtól származó dokumentumok – Az érintett intézmény kötelezettségei a tagállammal a határozathozatalt megelőzően történő konzultációval kapcsolatban – A tagállamnak válaszadásra megadott határidő
(EUSZ 4. cikk, (3) bekezdés; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 7. és 8. cikk)
7. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – A közös halászati politika szabályainak betartását biztosító ellenőrző rendszer keretében a tagállamoktól származó adatokra vonatkozó hozzáférés iránti kérelem – Az 1224/2009 rendeletnek mint az 1049/2001 rendelethez képest különös szabálynak az alkalmazása – Kizártság
(1049/2009 európai parlamenti és tanácsi rendelet; 1224/2009 tanácsi rendelet, 113. cikk, (2) és (3) bekezdés)
8. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Terjedelem – A közös halászati politika szabályainak betartását biztosító ellenőrző rendszer keretében a tagállamoktól származó adatokra való alkalmazás – A 1224/2009 rendelet rendelkezéseinek maradéktalan alkalmazása
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk; 1224//2009 tanácsi rendelet, 113. cikk, (2) és (3) bekezdés)
9. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Tagállamtól származó dokumentumok – A közös halászati politika szabályainak betartását biztosító ellenőrző rendszer keretében a tagállamoktól származó adatokra vonatkozó hozzáférés iránti kérelem – Az 1224/2009 által megállapított kibocsátói szabály alkalmazhatósága
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (1)–(3) bekezdés, 1224/2009 tanácsi rendelet, 102. cikk, (2) bekezdés, és 113. cikk, (2)–(4) bekezdés)
10. Intézmények jogi aktusai – A jogalap megválasztása – Szempontok – Kettős célt követő vagy kettős összetevőt magában foglaló uniós jogi aktus – Elsődleges vagy döntő jellegű célra, illetve összetevőre való utalás – A közös halászati politika szabályainak betartását biztosító közösségi ellenőrző rendszer létrehozásáról szóló rendelet – Kizárólag az EUMSZ 43. cikk alapján történő elfogadás
(EUMSZ 43. cikk; 1224/2009 tanácsi rendelet, 112. és 113. cikk)
11. Halászat – Közös halászati politika – Ellenőrzési intézkedések – A tagállamok által a Bizottság részére történő adatközlés – Harmadik személy adatokhoz való hozzáférésének az érintett tagállam beleegyezésétől függő lehetősége – Az adatokhoz való hozzáférés alapvető jogának megsértése – Hiány
(EUMSZ 15. cikk, (3) bekezdés; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 42. cikk; 1224/2009 tanácsi rendelet, 113. cikk, (2) és (3) bekezdés)
1. A tagállamok megsemmisítés iránti kereset segítségével megtámadhatják a Bizottság minden szabályozási jellegű vagy egyedi jogi aktusát, és ez alkalommal a kereseti kérelmeik alátámasztására bármely, többek között a lényeges eljárási szabályok megsértésére vagy a Szerződések végrehajtása érdekében hozott jogszabályok megsértésére alapított jogalapra hivatkozhatnak.
Ebből először is az következik, hogy valamely tagállam megsemmisítési kereset útján jogosult vitatni a Bizottság által az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet alapján elfogadott azon határozatot, amely valamely természetes vagy jogi személyt felhatalmaz a Bizottság birtokában lévő, e tagállamtól származó dokumentumokhoz való hozzáférésre, anélkül, hogy olyan elkülönült, egyedül megtámadható bizottsági határozatot kellene azonosítani, amely nem ad helyt az említett tagállamnak az érintett dokumentumok hozzáférhetővé tételével kapcsolatos tiltakozásának. Másodszor, a tagállam jogosult az ilyen kereset alátámasztása érdekében minden, a megsemmisítési kereset megnyílásának az EUMSZ 263. cikk szerinti négy esetének egyikéhez kapcsolódó, többek között minden, az általa relevánsnak tartott eljárási vagy anyagi szabály megsértésére alapított jogalapot felhozni, függetlenül attól, hogy e jogalap alkalmas‑e, vagy sem, joghatás kiváltására. Így az ilyen határozattal szemben felhozott jogalapot illetően nem kell különbséget tenni aszerint, hogy azt a szabályt, amelyet állítólag megsértettek, az 1049/2001 rendelet vagy más jogi eszköz írja elő.
Másfelől az uniós döntéshozatalban való részvételre vonatkozó, az érintett tagállamra ruházott hatáskörnek az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdése általi korlátozása nem tilthatja meg, hogy e tagállam a szóban forgó dokumentumokhoz való hozzáférést engedélyező bizottsági határozat megsemmisítését kérje, és e célból az említett rendelet 4. cikkének megsértésétől eltérő jogsértésekre is hivatkozzon.
(lásd: 35–37., 41. pont)
2. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 47., 48. pont)
3. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 53., 54., 57. pont)
4. Semmi sem tiltja meg az intézmény számára, hogy akkor is hozzáférhetővé tegyen dokumentumokat, ha semmilyen ez irányú kérelemmel nem fordultak hozzá, vagy – az átláthatóság és a teljesség kedvéért – olyan dokumentumokat tegyen hozzáférhetővé az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet szerinti kérelmet benyújtó személy számára, amelyeket e személy nem azonosított kifejezetten, és amelyekre a kérelme nem irányul.
E körülmények között az 1049/2001 rendelet 6–8. cikkében meghatározott, dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmek vizsgálatára vonatkozó szabályok megsértése – amely ugyan bizonyos esetekben érintheti a dokumentumokhoz való hozzáférést megtagadó határozat jogszerűségét – nem érintheti a dokumentumokhoz való hozzáférést engedélyező határozat jogszerűségét. Különösen, ami először is az 1049/2001 rendelet 6. cikkét illeti, noha az intézmény nem utasíthat el kérelmet mint nem eléggé pontosat anélkül, hogy a kérelmezőt előzetesen ne hívná fel kérelmének tisztázására, ténylegesen nem róható fel az intézménynek, hogy állítólagosan pontatlan kérelem alapján anélkül engedélyezte a dokumentumokhoz való hozzáférést, hogy a kérelmezőt előzetesen a kérelmének tisztázására hívta volna fel. Ugyanis, ha a kérelmezőt nem hívják fel kérelmének tisztázására, az intézmény nem hivatkozhat – valamely harmadik személy pedig még kevésbé –a felperes kérelmének állítólagosan homályos jellegére. Ennélfogva abban az esetben, ha az intézmény úgy véli, hogy aránytalan munkateher vállalása nélkül saját maga is képes azonosítani azon dokumentumok összességét, amelyek az – akár általánosan fogalmazó és számos dokumentumra vonatkozó – kérelemhez kapcsolódhatnak, ezen intézmény jogában áll, hogy úgy határozzon e kérelemről, hogy a kérelmezőt nem hívja fel arra, hogy előzetesen tisztázza azt, majd adott esetben hozzáférést biztosítson az azonosított dokumentumok összességéhez, azzal a feltétellel, hogy ez utóbbiak nem tartoznak különösen az 1049/2001 rendelet 4. cikke szerinti kivételek körébe.
Másodszor, ami az 1049/2001 rendelet 7. és 8. cikkét illeti, az ott előírt határidők egyetlen célja, hogy lehetővé tegyék a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmek gyors kezelését, és gyorsítsák a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételét, amennyiben e hozzáférhetővé tétel lehetséges. E határidők túllépése nem eredményezi az intézmény megfosztását határozat meghozatalára vonatkozó jogkörétől, és önmagában nem minősülhet a dokumentumokhoz való hozzáférést megtagadó határozat megsemmisítését igazoló jogellenességnek. A fent említett határidők túllépése hatásának hiánya még inkább jelentkezik a dokumentumokhoz való hozzáférést engedélyező határozat fennállása esetén, mivel ilyen esetben az a kérelmező javára bevezetett ezen határidők túllépése ellenére eleget tettek a kérelmének.
(lásd: 80–83., 85–87. pont)
5. Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet 4. cikke (4) és (5) bekezdésének az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében kimondott lojális együttműködés kötelezettségének megfelelően értelmezett rendelkezéseiből kitűnik, hogy azok annak a részletes szabályait tartalmazzák, hogy az intézmény konzultál azon harmadik személyekkel, amelyektől a dokumentumok származnak, valamint azon tagállamok, amelyektől a dokumentumok származnak, részt vesznek a dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos intézményi döntéshozatal folyamatában. Következésképpen ugyanezen rendelet említett rendelkezései az intézmény és harmadik személyek – különösen a tagállamok – közötti, az ez utóbbiaktól származó dokumentumokkal kapcsolatos viszonyokat szabályozzák, és céljuk, hogy az említett harmadik személyek és tagállamok arra irányuló érdekét védjék, hogy az említett dokumentumok hozzáférhetővé tételével szemben tiltakozzanak.
E körülmények között az 1049/2001 rendelet 4. cikke (4) és (5) bekezdése rendelkezéseinek, valamint az intézménynek a tagállammal szemben fennálló lojális együttműködésre vonatkozó kötelezettségének megsértése érintheti az e tagállamtól származó dokumentumokhoz való hozzáférést engedélyező határozat jogszerűségét.
(lásd: 98–100. pont)
6. Noha az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet 7. és 8. cikke arra kötelezi az intézményeket, hogy a meghatározott határidőkön belül válaszoljanak a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó eredeti és megerősítő kérelmekre, e rendelet egyetlen rendelkezése sem szab olyan határidőt, amelyen belül az intézménynek tájékoztatnia kellene a tagállamot a tőle származó dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelemről, és amelyen belül értesítenie kellene őt az említett kérelemről. Az 1049/2001 rendelet főként nem pontosítja, hogy az intézménynek milyen válaszadási határidőt kell biztosítania e tagállam részére annak érdekében, hogy ez utóbbi az említett intézményt tájékoztathassa a szóban forgó dokumentumok hozzáférhetővé tételével kapcsolatos esetleges tiltakozásáról. A lojális együttműködés kötelezettségéből azonban az következik, hogy a Bizottságnak körültekintően kell eljárnia az érintett tagállamhoz fűződő viszonyában annak érdekében, hogy az 1049/2001 rendelet 7. és 8. cikke szerinti határidőn belül ő maga is határozatot tudjon hozni.
(lásd: 106., 107. pont)
7. Magának a közös halászati politika szabályainak betartását biztosító közösségi ellenőrző rendszer létrehozásáról szóló 1224/2009 rendelet 113. cikke (2) és (3) bekezdésének a szövegéből az következik, hogy a valamely tagállam által e rendelet keretében gyűjtött és a Bizottságnak átadott adatok főszabály szerint csak olyan személyeknek adhatók át, akiknek a beosztása megköveteli, hogy hozzáférjenek ezekhez az adatokhoz vagy csak az e rendeletben előírt célra használhatók fel, hacsak az adatokat szolgáltató tagállamok kifejezetten nem járulnak hozzá a más célra való felhasználáshoz. E tekintetben az említett rendelkezéseknek önmagukban nem céljuk, hogy az e rendelet keretében valamely tagállam által a Bizottságnak átadott dokumentumok nyilvánosság általi hozzáférésének feltételeit szabályozzák. Ugyanis e rendelkezések csak azon feltételek pontosítására irányulnak, amelyek között a valamely tagállam által az említett rendelet keretében gyűjtött és továbbított adatok továbbíthatók és felhasználhatók.
Ebből következik, hogy az 1224/2009 rendelet 113. cikke (2) és (3) bekezdésének rendelkezései ilyen minőségükben nem képeznek az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet által előírt, a dokumentumokhoz a nyilvánosság számára történő hozzáférés általános szabályaitól eltérő jogszabályt, hanem inkább a bizonyos adatok megerősített védelmét biztosító különös szabályok körébe tartoznak, pusztán mivel ezen adatokat – akár személyesek, akár nem, és függetlenül bizalmasságuk fokától – valamely tagállam közölte.
(lásd: 133., 138., 139. pont)
8. Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet és a közös halászati politika szabályainak betartását biztosító közösségi ellenőrző rendszer létrehozásáról szóló 1224/2009 rendelet nem tartalmaz a másikkal szembeni elsőbbséget kifejezetten előíró rendelkezést. Következésképpen e rendeletek mindegyikét a másikkal összeegyeztethető módon kell alkalmazni, ami ennélfogva biztosítja a koherens alkalmazást.
E tekintetben a többek között az 1049/2001 rendelet 4. cikkében szereplő, a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó szabályokat nem lehet az e dokumentumokban foglalt adatok továbbítását és felhasználását szabályozó különös – az 1224/2009 rendelet 113. cikkének (2) és (3) cikke által előírt – szabályok figyelembevétele nélkül alkalmazni és értelmezni olyan esetekben, amikor a hozzáférés iránti kérelem által érintett dokumentumok az uniós jog egy különös területe – a közös halászati politika szabályainak betartását biztosító ellenőrző rendszer – alá tartoznak. Következésképpen, amennyiben az 1049/2001 rendeleten alapuló valamely kérelem az 1224/2009 rendelet szerinti adatokat tartalmazó dokumentumokhoz való hozzáférés engedélyezésére irányul, ez utóbbi rendelet 113. cikke (2) és (3) bekezdésének rendelkezési teljes mértékben alkalmazandóvá válnak.
(lásd: 137., 141., 142. pont)
9. Ami a valamely tagállam által a közös halászati politika szabályainak betartását biztosító közösségi ellenőrző rendszer létrehozásáról szóló 1224/2009 rendelet keretében közölt adatokat illeti, a jogalkotó bizonyos formában meg kívánta tartani a kibocsátói szabályt, amelyet azonban a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés terén az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet főszabály szerint eltörölt. E szabály, az 1049/2001 rendelet hatálybalépése előtt hatályos formájában azt eredményezte, hogy amikor a valamely intézmény birtokában lévő dokumentum kibocsátója harmadik személy volt, a dokumentumhoz való hozzáférés iránti kérelmet közvetlenül e dokumentum kibocsátójához kellett intézni.
Ebből az következik, hogy az 1224/2009 rendelet 113. cikke (2) és (3) bekezdésében előírt korlátozás alkalmazása nem függ az érintett tagállam kifejezett és előzetes szándéknyilatkozatától, sem attól, hogy e tagállam valamely, az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdésében vagy az 1224/2009 rendelet 113. cikkének (4) bekezdésében előírt anyagi jogi kivételre hivatkozik, sem a tagállam esetleges tiltakozásának indokolásától. Továbbá a továbbítási vagy felhasználási tilalom nem érhet véget az 1224/2009 rendelet 102. cikkének (2) bekezdése alapján indított igazgatási vizsgálat lezárásakor, hanem csak akkor szűnik meg, amikor a szóban forgó adatokat közlő tagállam kifejezetten hozzájárul a továbbításukhoz vagy felhasználásukhoz.
(lásd: 147., 151., 152. pont)
10. Valamely uniós jogi aktus jogalapja megválasztásának olyan objektív elemeken kell alapulnia, amelyek alkalmasak a bírósági felülvizsgálatra, amely elemek között szerepel a jogi aktus célja és tartalma. Ha valamely uniós jogi aktus vizsgálatából az derül ki, hogy az kettős cél elérésére irányul, vagy két összetevőt foglal magában, és ezek egyike elsődlegesnek vagy döntő jellegűnek mutatkozik, míg a másik csak járulékos jellegű, az aktust csak egy jogalapra kell alapítani, mégpedig arra, amelyet az elsődleges vagy döntő jellegű cél, illetve összetevő megkövetel.
A közös halászati politika szabályainak betartását biztosító közösségi ellenőrző rendszer létrehozásáról szóló 1224/2009 rendelet elsődleges célja, hogy a közös halászati politika szabályai betartásának biztosítása céljából egy ellenőrzésre, vizsgálatra és végrehajtásra szolgáló rendszert hozzon létre. E rendelet anyagi jogi tartalma túlnyomórészt a közös halászati politikát érinti, még ha csak az e politikára vonatkozó különböző adatok gyűjtését és cseréjét írja is elő. Az 1224/2009 rendelet többek között a 112. és 113. cikkében csak járulékos jelleggel tartalmaz adatvédelmi, és különösen a tagállamok által közölt adatok továbbítását és felhasználását keretbe foglaló és korlátozó rendelkezéseket. E körülmények között a Tanácsnak az 1224/2009 rendeletet egyedül a közös agrárpolitikára vonatkozó EUMSZ 43. cikk alapján kellett elfogadnia, amely a közös halászati politikát is magában foglalja.
(lásd: 156–158. pont)
11. Jóllehet a közös halászati politika szabályainak betartását biztosító közösségi ellenőrző rendszer létrehozásáról szóló1224/2009 rendelet 113. cikke (2) és (3) bekezdéseinek rendelkezései a valamely tagállam által az ugyanezen rendelet keretében közölt adatok hozzáférhetővé tételére vonatkozó abszolút feltétel szintjére emelték az érintett tagállam előzetes és kifejezett beleegyezését, e rendelkezések nem teszik lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az ezen adatokat tartalmazó dokumentumokhoz való hozzáférést. Következésképpen e rendelkezések nem járnak az egyrészt az Alapjogi Charta 42. cikkében, másrészt az EUMSZ 15. cikk (3) bekezdésében rögzített, dokumentumokhoz való hozzáférés jogának aránytalan sérelmével.
Különösen az adatokhoz való hozzáférésnek az 1224/2009 rendelet 113. cikkének (2) és (3) bekezdésében szereplő korlátozása csak a tagállamoktól származó adatokra alkalmazandó és az uniós jogalkotó azon szándékából ered, hogy bizonyos formában megtartsa a kibocsátói szabályt, amely lehetővé teszi, hogy a dokumentumhoz való hozzáférés iránti kérelmet közvetlenül e dokumentum kibocsátójához intézzék. Így semmi sem tiltja az 1224/2009 rendelet keretében valamely tagállam által közölt adatokat tartalmazó dokumentumhoz hozzáférni kívánó személy részére, hogy e dokumentumot közvetlenül e tagállamtól igényelje. Ebben az esetben a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmet az érintett tagállam nemzeti jogszabályai alapján kell megvizsgálni.
(lásd: 161., 162. pont)