Causa T‑125/22
RT France
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Grande Sezione) del 27 luglio 2022
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina – Divieto temporaneo di radiodiffusione e sospensione delle autorizzazioni di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione – Inserimento nell’elenco delle entità alle quali si applicano misure restrittive – Competenza del Consiglio – Diritti della difesa – Diritto di essere ascoltato – Libertà di espressione e d’informazione – Proporzionalità – Libertà d’impresa – Principio di non discriminazione in base alla nazionalità»
1. Atti delle istituzioni - Decisioni - Disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune (PESC) - Competenza dell’Unione in materia di PESC - Portata - Decisioni che prevedono misure atte a modificare direttamente la situazione giuridica di singoli - Inclusione - Definizione da parte del Consiglio dell’oggetto delle misure restrittive - Sospensione temporanea della radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione - Ammissibilità - Competenza sanzionatoria attribuita a un’autorità amministrativa nazionale - Irrilevanza
[Artt. 3, § 5, 21, 23, 24, § 1, 25, 28 e 29 TUE; decisione del Consiglio (PESC) 2022/351]
(v. punti 49-54, 57)
2. Diritto dell’Unione europea - Principi - Diritti della difesa - Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva - Misure restrittive - Obbligo di comunicare le ragioni individuali e specifiche che giustificano le decisioni adottate - Diritto di essere ascoltato prima dell’adozione di siffatte misure - Limitazioni - Presupposti
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 2, a), e 48, § 2]
(v. punti 75-79)
3. Diritto dell’Unione europea - Principi - Diritti della difesa - Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva - Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina - Divieto temporaneo di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione - Decisione iniziale di inserimento del nome di una persona o entità in un elenco di persone ed entità oggetto delle predette restrizioni - Obiettivi - Circostanze eccezionali - Urgenza - Obbligo del Consiglio di comunicare gli elementi a carico - Insussistenza
[Artt. 3, §§ 1 e 5, 21, §§ 1 e 2, a) e c), TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 2, lett. a), e 52, § 1; decisione del Consiglio (PESC) 2022/351, allegato; regolamento del Consiglio 2022/350, allegato]
(v. punti 80, 81, 85-88, 92)
4. Diritto dell’Unione europea - Principi - Diritti della difesa - Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva - Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina - Divieto temporaneo di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione - Obbligo di comunicazione degli elementi a carico - Portata - Illegittimità dell’atto subordinata alla prova dell’eventuale rilevanza procedurale della violazione - Onere della prova incombente a chi deduce la violazione - Obbligo di verifica incombente al giudice dell’Unione
[Decisione del Consiglio (PESC) 2022/351, allegato; regolamento del Consiglio 2022/350, allegato]
(v. punti 82, 93, 94)
5. Atti delle istituzioni - Motivazione - Obbligo - Portata - Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina - Divieto temporaneo di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione - Obbligo di individuare nella motivazione gli elementi specifici e concreti che giustificano tale misura - Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato e che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti - Ammissibilità di una motivazione sommaria
[Art. 296, comma 2, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 11, 41, § 2, c), e 52, § 1; decisione del Consiglio (PESC) 2022/351, allegato; regolamento del Consiglio 2022/350, allegato]
(v. punti 102-105, 109, 111-115)
6. Politica estera e di sicurezza comune - Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina - Divieto temporaneo di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione - Restrizione del diritto alla libertà di espressione - Ammissibilità - Presupposto - Restrizione prevista dalla legge - Nozione - Atti di portata generale dotati di basi giuridiche chiare e prevedibili in diritto dell’Unione - Inclusione
[Art. 29 TUE; art. 215 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 11 e 52, § 1; decisione del Consiglio (PESC) 2022/351; regolamento del Consiglio 2022/350]
(v. punti 145-147, 149-152)
7. Politica estera e di sicurezza comune - Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina - Divieto temporaneo di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione - Restrizione del diritto alla libertà di espressione - Ammissibilità - Presupposto - Rispetto del contenuto essenziale della libertà di espressione - Nozione - Atti di natura temporanea e reversibile che non compromettono detta libertà in quanto tale - Inclusione
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 11 e 52, § 1; decisione del Consiglio (PESC) 2022/351, considerando 10 e art. 9]
(v. punti 154-157, 159)
8. Politica estera e di sicurezza comune - Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina - Divieto temporaneo di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione - Restrizione del diritto alla libertà di espressione - Ammissibilità - Presupposto - Perseguimento di un obiettivo di interesse generale riconosciuto come tale dall’Unione - Nozione - Tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza dell’Unione - Preservazione della pace e della sicurezza internazionali - Inclusione
[Artt. 3, §§ 1 e 5, e 21, § 2, a) e c), TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 11 e 52, § 1; decisione del Consiglio (PESC) 2022/351, punti da 1 a 10; regolamento del Consiglio 2022/350, considerando da 1 a 10]
(v. punti 161-163, 166, 167)
9. Politica estera e di sicurezza comune - Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina - Divieto temporaneo di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione - Restrizione del diritto alla libertà di espressione - Ammissibilità - Presupposto - Rispetto del principio di proporzionalità - Violazione - Insussistenza
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 11 e 52, § 1; decisione del Consiglio (PESC) 2022/351; regolamento del Consiglio 2022/350]
(v. punti 186, 188, 191, 193-195, 197-202, 206, 211-213, 215)
10. Politica estera e di sicurezza comune - Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina - Divieto temporaneo di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione - Restrizione della libertà d’impresa - Ammissibilità - Presupposti - Violazione - Insussistenza
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 11 e 52, § 1; decisione del Consiglio (PESC) 2022/351; regolamento del Consiglio 2022/350]
(v. punti 219-228, 230)
11. Politica estera e di sicurezza comune - Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina - Divieto temporaneo di radiodiffusione dei contenuti di taluni organi di informazione - Principio di non discriminazione - Ambito di applicazione ratione materiae - Possesso di azioni da parte di una persona giuridica di uno Stato terzo - Esclusione - Violazione del principio di non discriminazione - Insussistenza
[Art. 6, § 1, comma 3, TUE; art. 18, comma 1, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 21, § 2, e 52, §§ 1 e 7; decisione del Consiglio (PESC) 2022/351; regolamento del Consiglio 2022/350]
(v. punti 235, 236, 238-242)
Sintesi
A seguito dell’aggressione militare perpetrata dalla Federazione russa (in prosieguo: la «Russia») contro l’Ucraina il 24 febbraio 2022, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato diversi «pacchetti» di misure restrittive nei confronti della Russia. Tali misure completano le precedenti misure che il Consiglio aveva adottato dal 2014 in considerazione delle azioni di tale Stato che avevano destabilizzato la situazione in Ucraina (1) e in reazione all’annessione illegale da parte di tale Stato della Crimea e della città di Sebastopoli (2).
È in tale contesto che il Consiglio ha adottato, il 1º marzo 2022, la decisione 2022/351 (3) e il regolamento 2022/350 (4) (in prosieguo: gli «atti impugnati») al fine di vietare temporaneamente le iniziative di propaganda intraprese dalla Russia che prendono di mira la società civile nell’Unione e nei paesi limitrofi, a sostegno della sua aggressione militare contro l’Ucraina, condotte attraverso alcuni organi di informazione sotto il suo controllo, iniziative che costituiscono una minaccia per l’ordine e la sicurezza dell’Unione. A tale titolo, è vietata a qualsiasi operatore stabilito nell’Unione europea la radiodiffusione dei contenuti prodotti dalle persone giuridiche, dalle entità o dagli organismi elencati negli allegati degli atti impugnati (5).
La ricorrente, RT France, è stata inserita nell’elenco delle entità allegato agli atti impugnati. Tale società per azioni semplificata a socio unico, con sede in Francia, svolge come attività l’edizione di canali a struttura tematica. L’intero capitale sociale della ricorrente è detenuto dall’associazione ANO «TV Novosti», un’associazione autonoma senza scopo di lucro della Federazione russa, senza capitale sociale, con sede legale a Mosca (Russia). La ricorrente chiedeva l’annullamento degli atti impugnati adducendo che i suoi diritti della difesa, la sua libertà di espressione e di informazione nonché la sua libertà d’impresa erano stati violati. Essa faceva valere altresì la violazione del principio di non discriminazione. Metteva peraltro in dubbio la competenza del Consiglio ad adottare gli atti in questione.
Il Tribunale, statuendo in composizione di Grande Sezione e al termine di un procedimento accelerato deciso d’ufficio (6), si pronuncia, per la prima volta, su misure restrittive adottate dal Consiglio per vietare la radiodiffusione di contenuti audiovisivi. A tal riguardo, il Tribunale ricorda la competenza del Consiglio ad adottare siffatte misure a titolo della politica estera e di sicurezza comune dell’Unione europea (PESC) e si pronuncia, in particolare, sul rispetto dei diritti della difesa e sulle limitazioni all’esercizio della libertà di espressione di un organo di informazione audiovisivo alla luce delle condizioni di cui all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda, in primo luogo, la competenza del Consiglio ad adottare le misure restrittive in questione, il Tribunale rileva che, in virtù delle pertinenti disposizioni del Trattato sull’Unione europea, l’Unione contribuisce «alla pace e alla sicurezza» internazionale (7) e che al Consiglio è stato conferito a tal fine il potere di adottare «decisioni che definiscono la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica» (8). Il Tribunale precisa che la competenza dell’Unione in materia di PESC riguarda tutti i settori della politica estera e tutte le questioni relative alla sicurezza dell’Unione (9) e che l’azione dell’Unione sulla scena internazionale è intesa in particolare a promuovere la democrazia, lo Stato di diritto, l’universalità e l’indivisibilità dei diritti dell’uomo, il rispetto della dignità umana, il rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale (10). Poiché la nozione di «posizione dell’Unione» si presta ad un’interpretazione ampia, tali posizioni possono assumere la forma di decisioni che prevedono misure atte a modificare direttamente la situazione giuridica di singoli, come conferma la lettera dell’articolo 275, secondo comma, TFUE (11)Con l’adozione della decisione impugnata, il Consiglio ha quindi esercitato la competenza attribuita all’Unione dai Trattati ai sensi delle disposizioni relative alla PESC.
A tal riguardo, il Tribunale sottolinea che la circostanza che autorità amministrative nazionali dispongano, come l’Autorità di regolamentazione della comunicazione audiovisiva e digitale (Arcom) in Francia, di una competenza ad adottare sanzioni nei confronti delle entità audiovisive di cui trattasi non osta a detta competenza del Consiglio, in quanto la competenza riconosciuta a tali autorità non si fonda sugli stessi valori e non persegue gli stessi obiettivi. Queste ultime non possono, infatti, garantire gli stessi risultati di un intervento uniforme ed immediato del Consiglio su tutto il territorio dell’Unione, come quello attuabile ai sensi della PESC.
Per quanto riguarda le violazioni dei diritti fondamentali invocate dalla ricorrente, il Tribunale osserva che, conformemente alle disposizioni dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, questi ultimi non costituiscono prerogative assolute e possono essere oggetto di limitazioni, a condizione che tali limitazioni siano previste dalla legge, rispettino il contenuto essenziale del diritto fondamentale di cui trattasi e, nel rispetto del principio di proporzionalità, siano necessarie e rispondano ad obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione.
Pertanto, per quanto riguarda la violazione dei diritti della difesa, e in particolare del diritto di essere ascoltato, il Tribunale osserva, alla luce degli obiettivi della PESC, che le misure in questione si inseriscono in un contesto straordinario e di estrema urgenza, caratterizzato da un rapido aggravamento della situazione che ha reso difficile qualsiasi modulazione delle misure volte a prevenire l’allargamento del conflitto. Inoltre, in una strategia di contrasto alle minacce cosiddette «ibride», compresa la disinformazione, la necessità di adottare misure restrittive nei confronti di organi di informazione, quali la ricorrente, finanziati dal bilancio dello Stato russo e controllati direttamente o indirettamente dalla leadership di tale paese, che è il paese aggressore, nella misura in cui tali organi di informazione sono stati ritenuti la fonte di un’attività continua e concertata di disinformazione e manipolazione dei fatti, è divenuta, in seguito all’insorgere del conflitto armato, imperativa e urgente, al fine di tutelare l’integrità del dibattito democratico in seno alla società europea. Tenuto conto del contesto del tutto eccezionale in cui sono stati adottati gli atti impugnati, dell’obiettivo che essi perseguono e dell’efficacia delle misure restrittive previste da questi ultimi, il Tribunale dichiara che le autorità dell’Unione non erano tenute, di conseguenza, ad ascoltare la ricorrente prima dell’inserimento iniziale del suo nome negli elenchi in questione e, di conseguenza, che non vi è stata violazione del suo diritto di essere ascoltata.
Per quanto riguarda poi la violazione della libertà di espressione e d’informazione (12)il Tribunale richiama anzitutto i principi giurisprudenziali sviluppati in materia dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (13). Tenuto conto del potere che gli organi di informazione esercitano nella società moderna, il diritto dei giornalisti di comunicare informazioni su questioni di interesse generale è protetto a condizione che essi agiscano in buona fede, sulla base di fatti esatti, e forniscano informazioni «affidabili e precise» in conformità con l’etica giornalistica e i principi di un giornalismo responsabile. Alla luce dell’esame della proporzionalità delle misure restrittive in questione, si deve, a tal proposito, tener conto del fatto che gli organi di informazione audiovisivi hanno effetti molto più immediati e potenti rispetto alla carta stampata. Il Tribunale fa altresì notare che, a differenza delle dichiarazioni relative a questioni di interesse pubblico che richiedono una protezione solida, le dichiarazioni che sostengono o giustificano l’uso e l’apologia della violenza, l’odio, o altre forme di intolleranza di solito non sono protette e occorre quindi prestare particolare attenzione ai termini impiegati e al contesto nel quale si inserisce la loro diffusione.
Esaminando le condizioni di cui all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, il Tribunale osserva poi che le misure restrittive di cui trattasi erano previste in particolare «dalla legge», nel senso che esse sono state enunciate in atti aventi, in particolare, portata generale, che disponevano di basi giuridiche chiare nel diritto dell’Unione (14), e che, considerate le condotte della ricorrente, erano prevedibili. È parimenti soddisfatta la condizione relativa al perseguimento di un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione. Infatti, con le misure restrittive di cui trattasi, il Consiglio persegue il duplice obiettivo di tutelare l’ordine pubblico e la sicurezza dell’Unione, minacciati dalla campagna di propaganda in questione, e di esercitare una pressione sulle autorità russe affinché pongano fine all’aggressione militare contro l’Ucraina.
Il Tribunale ritiene peraltro che il Consiglio abbia potuto giustamente considerare i diversi elementi di prova forniti come un insieme di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti, idonei a dimostrare che la ricorrente sosteneva attivamente, già prima dell’adozione degli atti impugnati, la politica tenuta dalla Russia nei confronti dell’Ucraina e che essa diffondeva informazioni che giustificavano l’aggressione militare in questione, le quali costituivano una minaccia importante e diretta per l’ordine pubblico e la sicurezza dell’Unione. A tal riguardo, il Tribunale ritiene che gli elementi addotti dalla ricorrente non attestino un trattamento complessivamente equilibrato da parte di quest’ultima delle informazioni sulla guerra in corso.
Nel contesto, infine, del bilanciamento degli interessi in gioco, il Tribunale sottolinea che il trattamento dell’informazione in questione non può beneficiare della protezione rafforzata che l’articolo 11 della Carta conferisce alla libertà di stampa. A tal proposito, occorre prendere in considerazione anche il patto internazionale sui diritti civili e politici delle Nazioni Unite del 16 dicembre 1966, del quale sono parti sia gli Stati membri sia la Russia, ai sensi del quale «qualsiasi propaganda a favore della guerra deve essere vietata dalla legge» (15). Tenuto conto del contesto straordinario della causa, il Tribunale conclude che le limitazioni di cui trattasi alla libertà di espressione della ricorrente sono proporzionate agli scopi perseguiti mediante le misure adottate.
Per quanto riguarda, peraltro, la violazione della libertà d’impresa, il Tribunale conclude altresì che le misure in questione, essendo temporanee e reversibili, non arrecano un pregiudizio sproporzionato al contenuto essenziale della libertà d’impresa della ricorrente.
Per quanto riguarda, infine, la violazione del principio di non discriminazione in base alla nazionalità, sancito in particolare all’articolo 21, paragrafo 2, della Carta, il Tribunale indica che esso deve applicarsi conformemente all’articolo 18, primo comma, TFUE (16), che riguarda le situazioni che ricadono nella sfera di applicazione del diritto dell’Unione nelle quali un cittadino di uno Stato membro subisce un trattamento discriminatorio rispetto ai cittadini di un altro Stato membro sull’unico fondamento della sua nazionalità. Il Tribunale rileva su tale punto che, nel caso di una discriminazione asseritamente attuata a causa dell’azionariato russo della ricorrente, la quale sarebbe stata trattata per questa ragione in modo meno favorevole rispetto ad altri organi di informazione audiovisivi francesi (che non sono soggetti allo stesso tipo di controllo da parte di un’entità di un paese terzo) una disparità di trattamento di tale natura non rientra nell’ambito di applicazione di detta disposizione.
Alla luce di quanto precede, il Tribunale respinge il ricorso.