Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
T. ĆAPETA
fremsat den 18. januar 2024(1)
Sag C-601/22
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
mod
Tiroler Landesregierung
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Landesverwaltungsgericht Tirol (den regionale forvaltningsdomstol i Tyrol, Østrig))
»Præjudiciel forelæggelse – miljø – direktiv 92/43/EØF – bevaring af vilde dyr – ulvejagt – gyldighed – artikel 12, stk. 1, og bilag IV – streng beskyttelsesordning for visse dyrearter – artikel 16 – fritagelse – ligebehandling af medlemsstaterne – Domstolens besvarelses betydning for tvisten i hovedsagen – dette spørgsmåls antagelse til realitetsbehandling – fortolkning – artikel 16, stk. 1 – betingelser for fravigelse af den strenge beskyttelsesordning – den territoriale rækkevidde af vurderingen af »bevaringsstatus« – artikel 16, stk. 1, litra b) – begrebet »alvorlig skade« – artikel 16, stk. 1 – begrebet »anden brugbar løsning« – økonomiske betragtninger«
I. Indledning
1. Ulve optræder hyppigt i fortællinger (2). Ulven i vores fortælling hedder 158MATK. Den anses for at have dræbt et stort antal får, der gik på alpine græsgange i Tyrol, Østrig.
2. Tiroler Landesregierung (delstatsregeringen i Tyrol, Østrig) har af denne grund vedtaget en afgørelse, der gør det lovligt at nedlægge denne ulv. En række dyre- og miljøbeskyttelsesorganisationer har anlagt sag med påstand om annullation af denne afgørelse ved den forelæggende ret, Landesverwaltungsgericht Tirol (den regionale forvaltningsdomstol i Tyrol, Østrig).
3. Ulven (canis lupus) er i henhold til habitatdirektivet (3) en art, der kræver streng beskyttelse. Den forelæggende ret har derfor anmodet Domstolen om at klarlægge en række problemer, som dette direktiv giver anledning til. Dette skal gøre det muligt for den at afgøre, om den afgørelse, som Tiroler Landesregierung har vedtaget, kan opretholdes.
II. Baggrunden for tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
4. I en faglig udtalelse af 25. juli 2022 (herefter »udtalelsen«) fastslog Fachkuratorium »Wolf-Bär-Luchs« (det faglige udvalg for ulv, bjørn og los, Tyrol, Østrig) (4), at ulv 158MATK i perioden fra den 10. juni 2022 til den 2. juli 2022 havde dræbt ca. 20 får i et afgrænset geografisk område. Den samme ulv havde sandsynligvis også dræbt yderligere 17 får i perioden fra den 22. til den 24. juli 2022.
5. Det blev i samme udtalelse fastslået, at det på nuværende tidspunkt ikke er muligt at beskytte husdyrene i det pågældende område. Det blev derfor konkluderet, at ulv 158MATK udgør en direkte og alvorlig fare for græssende dyr.
6. Ved bekendtgørelse af 26. juli 2022 (herefter »158MATK-bekendtgørelsen«) meddelte Tiroler Landesregierung, at ulv 158MATK udgjorde en direkte, alvorlig fare for græssende dyr, landbrugsafgrøder og bedrifter. Bekendtgørelsen trådte i kraft den 29. juli 2022 og er ikke tidsbegrænset.
7. Den 29. juli 2022 vedtog Tiroler Landesregierung en afgørelse (herefter »den anfægtede afgørelse«), hvorved ulven 158MATK blev undtaget fra helårsforbuddet mod ulvejagt (5). Regeringen forklarede, at dette var nødvendigt for at forhindre alvorlig skade på afgrøder og besætning i bestemte jagtområder, hvor ulv 158MATK er blevet observeret. Fravigelsen for ulv 158MATK var gældende indtil den 31. oktober 2022 (hvor sæsonen for bjerglandbrug sluttede), men ville udløbe tidligere, hvis det ved hjælp af molekylærbiologiske midler gentagne gange blev påvist, at ulv 158MATK opholdt sig uden for interventionsområdet.
8. Begrundelsen for den anfægtede afgørelse var støttet på konklusionerne fra det faglige udvalg for ulv, bjørn og los og mere specifikt på svarene fra forskellige eksperter inden for jagt, landbrug, dyrlæge- og vildtbiologi samt forvaltning af jagt.
9. Ifølge den anfægtede afgørelse var det nødvendigt at nedlægge ulv 158MATK for at undgå alvorlig skade, som ikke alene bestod i direkte økonomisk og ikke-økonomisk skade som følge af konkrete angreb, men også i langsigtet skade på samfundsøkonomien.
10. Det blev desuden forklaret, at der ikke fandtes andre brugbare alternative foranstaltninger end at nedlægge dette individ, eftersom husdyrbesætningerne på alpine græsgange er små, og det ikke er muligt at beskytte dem. Det fremgik af udtalelsen, at 61 bjerggræsgange i det område, hvor den pågældende ulv var blevet påvist, skulle klassificeres som umulige at beskytte eller som urimelige og uforholdsmæssige at beskytte. Det blev samtidig ikke anset for at være hensigtsmæssigt at fjerne ulv 158MATK fra naturen og at holde den i permanent fangenskab, eftersom tidligere fritlevende ulve ikke vil kunne vænne sig til livet i fangenskab og vil lide betydeligt herunder.
11. En af de adspurgte eksperter udtalte, at det ikke ville påvirke den generelt gunstige bevaringsstatus for den alpine delbestand af ulve, at der blev fjernet en enkelt ulv. I Østrig var der dog endnu ikke opnået en gunstig bevaringsstatus for ulve. Det blev ikke desto mindre konkluderet i udtalelsen, at der selv ved en isoleret betragtning af Østrigs situation ikke var nogen grund til at tro, at denne medlemsstats bevaringsstatus kunne forværres, eller at der ikke kunne genskabes en gunstig bevaringsstatus.
12. Fem miljøbeskyttelsesorganisationer, nemlig Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Naturschutzbund Österreich, Umweltdachverband og Wiener Tierschutzverein (herefter »de sagsøgende ngo'er«) har anlagt sag til prøvelse af den anfægtede afgørelse for Landesverwaltungsgericht Tirol (den regionale forvaltningsdomstol i Tyrol), som er den forelæggende ret i den foreliggende sag. De har i det væsentlige gjort gældende, at afgørelsen af 29. juli 2022 ikke opfylder kriterierne i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1.
13. Habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Hvis der ikke findes nogen anden brugbar løsning, og fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde, kan medlemsstaterne fravige bestemmelserne i artikel 12, 13, 14 og 15, litra a) og b):
[…]
b) for at forhindre alvorlig skade navnlig på afgrøder, besætning, skove, fiskeri, vand og andre former for ejendom«.
14. Den forelæggende ret har rejst et yderligere spørgsmål ud over dem, som parterne har rejst for den forelæggende ret, og som vedrører fortolkningen af habitatdirektivets artikel 16, stk. 1. Den er tilsyneladende af den opfattelse, at habitatdirektivets artikel 12, som udgør retsgrundlaget for den strenge beskyttelse af ulve, sammenholdt med bilag IV til dette direktiv, er ugyldig. Denne ugyldighed skyldes, at Østrig i strid med artikel 4, stk. 2, TEU behandles anderledes end de medlemsstater, der i henhold til bilag IV er omfattet af undtagelser fra den strenge beskyttelse af ulve på hele eller dele af deres område, da Østrig ikke nyder godt af denne behandling.
15. På denne baggrund har Landesverwaltungsgericht Tirol (den regionale forvaltningsdomstol i Tyrol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er [habitatdirektivets] artikel 12, sammenholdt med bilag IV [hertil], […] hvorefter ulven er omfattet af den strenge beskyttelsesordning, men der er indrømmet fravigelser for bestande i flere medlemsstater, uden at der er givet nogen tilsvarende dispensation for Østrigs vedkommende, i strid med »princippet om medlemsstaternes lighed« i artikel 4, stk. 2, TEU?
2) Skal [habitatdirektivets] artikel 16, stk. 1, […] hvorefter en fravigelse af den strenge beskyttelsesordning for ulven kun er tilladt, hvis dette bl.a. ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands »bevaringsstatus« i dens »naturlige udbredelsesområde«, fortolkes således, at [den gunstige bevaringsstatus ikke skal opretholdes eller genoprettes i forhold til en medlemsstats område, men i forhold til en bestands naturlige udbredelsesområde, der kan omfatte en væsentligt større og grænseoverskridende biogeografisk region]?
3) Skal [habitatdirektivets] artikel 16, stk. 1, litra b), […] fortolkes således, at begrebet »alvorlig skade« ud over den direkte skade, som en bestemt ulv forårsager, også omfatter en indirekte (fremtidig) »samfundsøkonomisk« skade, der ikke kan tilskrives en bestemt ulv?
4) Skal [habitatdirektivets] artikel 16, stk. 1, […] fortolkes således, at spørgsmålet, om der findes nogen »anden brugbar løsning«, [henset til de gældende topografiske forhold og strukturerne i bjerglandbruget og bedrifterne i delstaten Tyrol, vurderes alene ud fra, hvilke løsninger der faktisk kan gennemføres, eller også på grundlag af økonomiske kriterier?«
16. Umweltdachverband, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Umweltverband WWF Österreich, Tiroler Landesregierung, den østrigske og den danske regering, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen.
17. Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung og Umweltdachverbrand, Wiener Tierschutzverein, Tiroler Landesregierung, den østrigske, den franske, den finske og den svenske regering, Rådet og Kommissionen afgav mundtlige indlæg i retsmødet den 25. oktober 2023.
III. Bedømmelse
A. Formaliteten
18. Inden jeg går i gang med bedømmelsen, er det nødvendigt at tage stilling til, om den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling.
19. Den anfægtede afgørelse er ikke længere i kraft. Den gjorde det kun tilladt at nedlægge ulv 158MATK indtil den [31.] oktober 2022, og spørgsmålene om dens gyldighed kan derfor virke hypotetiske.
20. Denne afgørelse var ikke desto mindre, hvilket fremgår klart af forelæggelsesafgørelsen, baseret på 158MATK-bekendtgørelsen, hvori det blev fastslået, at den pågældende ulv på ubestemt tid ville udgøre en trussel mod græssende dyr. På grundlag af denne bekendtgørelse kan der således til enhver tid vedtages en anden afgørelse, der giver tilladelse til at nedlægge den bestemte ulv.
21. Det er derfor min opfattelse, at anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling.
B. Indledende bemærkninger og struktureringen af dette forslag til afgørelse
22. Habitatdirektivets mål er at bevare den biologiske diversitet (6). Det bestræber sig bl.a. på at nå dette mål ved at underlægge visse plante- og dyrearter en streng beskyttelsesordning. De dyrearter, der i henhold til direktivets artikel 12 skal beskyttes strengt, er nævnt i bilag IV til direktivet. Denne strenge beskyttelsesordning kræver bl.a., at medlemsstaterne på hele deres område forbyder alle former for forsætlig indfangning eller drab af enheder af de arter, der er nævnt i bilag IV, i naturen (7).
23. Ulven er som art (canis lupus) opført i bilag IV til habitatdirektivet (8). Visse medlemsstater (eller dele af deres område) er imidlertid fritaget for kravet om streng beskyttelse af ulve, idet de udtrykkeligt er undtaget fra bilag IV (9). Østrig hører ikke til disse medlemsstater.
24. Medlemsstaterne kan i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, undtagelsesvis fravige de strenge beskyttelseskrav, der er fastsat i dette direktivs artikel 12.
25. Der findes ulve i to biogeografiske områder i Østrig: det kontinentale område og alpeområdet.
26. Som nævnt af de miljøorganisationer, der deltager i den foreliggende sag, er det for at undgå forvirring nødvendigt at forklare, at det alpine biogeografiske område adskiller sig fra alperegionen, hvor den delbestand af ulve, som ulv 158MATK tilhører, holder til. På den ene side består alperegionen af den bjergkæde, der strækker sig over det sydøstlige Frankrig, Monaco, Norditalien, Schweiz, Liechtenstein, Sydtyskland, Østrig og Slovenien. På den anden side er det alpine biogeografiske område et af de europæiske biogeografiske områder i Natura 2000-nettet (10), som er større end selve Alperne og omfatter forskellige bjergkæder inden for EU og ikke kun Alperne (11).
27. Den pågældende ulv med betegnelsen 158MATK indgår i en delbestand af ulve, hvis naturlige udbredelsesområde findes i Alperne. Ifølge de data, som den østrigske regering har fremlagt i den foreliggende sag (12), blev der i 2022 observeret i alt 57 ulve i hele Østrig. I den østrigske del af alperegionen findes der kun to flokke, mens det anslås, at der bør være mindst 39 flokke i Østrig for at sikre en bæredygtig delbestand af ulve i Alperne (13). Ulvens bevaringsstatus i Østrig kan derfor ikke på nuværende tidspunkt anses for at være gunstig.
28. Den foreliggende sag har givet anledning til en række spørgsmål om den strenge beskyttelse af en ulv, som Østrig skal beskytte i henhold til habitatdirektivets artikel 12, og om muligheden for at fravige en sådan streng beskyttelse i henhold til dette direktivs artikel 16.
29. Den forelæggende ret har forelagt Domstolen to typer spørgsmål. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om den strenge beskyttelse, der kræves for ulven som art, er gyldig i forhold til habitatdirektivets artikel 12, sammenholdt med bilag IV hertil. Den forelæggende ret har anført, at dette krav kan være ugyldigt, fordi medlemsstaterne ikke behandles ens, hvilket er i strid med artikel 4, stk. 2, TEU Med de øvrige spørgsmål har den forelæggende ret anmodet om en fortolkning af enten de almindelige betingelser for anvendelsen af habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, eller dette direktivs artikel 16, stk. 1, litra b).
30. I dette forslag til afgørelse vil jeg først tage stilling til gyldighedsspørgsmålet (afsnit C).
31. Jeg vil derefter behandle spørgsmålene om fortolkningen af habitatdirektivets artikel 16, stk. 1 (afsnit D). Jeg vil først foreslå, hvordan spørgsmålet om, hvorvidt ulvens situation i andre lande kan eller skal tages i betragtning af et organ, der vurderer, om betingelserne for at indrømme en fravigelse i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, er opfyldt, skal besvares (underafsnit 1). Dernæst vil jeg fortolke begrebet alvorlig skade, som berettiger en fravigelse af den strenge beskyttelse, der er fastsat i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra b), for at afgøre, hvilke former for skade der kan tages i betragtning ved vurderingen af, om en bestemt skade er alvorlig (underafsnit 2). Jeg vil til sidst undersøge, hvordan det bør vurderes, om der findes en anden brugbar løsning end den foreslåede fravigende foranstaltning, og om det er muligt at anlægge økonomiske betragtninger i forbindelse med en sådan vurdering (underafsnit 3).
C. Gyldigheden af habitatdirektivets artikel 12, sammenholdt med bilag IV hertil (det første spørgsmål)
32. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, sammenholdt med bilag IV hertil, bør anses for ugyldig, for så vidt som denne bestemmelse tilsidesætter princippet om lighed mellem medlemsstaterne, som er sikret ved artikel 4, stk. 2, TEU. Der foreligger tilsyneladende en sådan ulighed, eftersom bilag IV undtager visse ulvebestande, som befinder sig på andre medlemsstaters område, fra den strenge beskyttelsesordning, der er fastsat i dette direktivs artikel 12, men ikke undtager den østrigske ulvebestand.
33. Ni medlemsstater er fritaget for den strenge beskyttelse af ulve. Spanien og Grækenland blev delvist undtaget fra bilag IV til habitatdirektivet på tidspunktet for vedtagelsen af dette direktiv (14). Syv andre medlemsstater forhandlede sig til fritagelser, da de tiltrådte Den Europæiske Union (15). Siden udvidelsen i 2007 er bilag IV til habitatdirektivet ikke blevet ændret med hensyn til ulve (16).
34. Østrig, der ikke er undtaget fra bilag IV, er således underlagt streng beskyttelse af ulve på hele sit område.
35. Da Østrig tiltrådte Den Europæiske Union, anmodede medlemsstaten ikke om at blive undtaget fra bilag IV med hensyn til ulve. Dette er ikke overraskende, da der – som Tiroler Landesregierung og den østrigske regering har påpeget – ikke fandtes ulve i Tyrol eller i den øvrige del af Østrig på daværende tidspunkt. Ulvene begyndte imidlertid at vende tilbage, hvilket, som den foreliggende sag vidner om, til tider kolliderer med interesser og vaner hos husdyravlere i Alperne.
36. Er Østrig under disse omstændigheder ringere stillet end de medlemsstater, der er omfattet af undtagelsen i bilag IV?
1. Formaliteten
37. Før jeg undersøger, om dette er tilfældet, skal jeg kort tage stilling til, om det første spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, hvilket blev drøftet i retsmødet.
38. Efter de sagsøgende ngo’ers opfattelse vil besvarelsen af det første spørgsmål ikke have nogen betydning for tvisten i hovedsagen. Rådet har ligeledes anført, at spørgsmålet bør afvises. Ifølge Rådet vedrører tvisten i hovedsagen habitatdirektivets artikel 16 og ikke dette direktivs artikel 12, hvilket indebærer, at den sidstnævnte bestemmelse ikke finder anvendelse på tvisten i hovedsagen.
39. Tiroler Landesregierung, den østrigske, den finske og den svenske regering samt Kommissionen har derimod argumenteret for, at det første spørgsmål antages til realitetsbehandling.
40. Den østrigske regering har navnlig gjort gældende, at det med sikkerhed vil få betydning for den tvist, der verserer for den nationale ret, hvis Domstolen fastslår, at habitatdirektivets artikel 12, sammenholdt med bilag IV hertil, er ugyldig, eftersom denne bestemmelse i så fald ikke finder anvendelse.
41. Det er jeg enig med den østrigske regering i. Det første spørgsmål kan derfor antages til realitetsbehandling.
2. Argumenterne vedrørende den manglende lighed
42. Det fremgår af artikel 4, stk. 2, TEU, at »Unionen respekterer medlemsstaternes lighed over for traktaterne […]«.
43. Kravet om lighed i forhold til medlemsstaterne kun blevet behandlet i få sager (17).
44. Medlemsstaternes lighed over for EU-retten bør efter min opfattelse forstås som et specifikt udtryk for det generelle lighedsprincip, som indebærer, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan differentiering er objektivt begrundet (18).
45. Artikel 191, stk. 1, TEUF bestemmer, som Kommissionen har påpeget, at Unionen på det miljøpolitiske område tager hensyn til forskellige miljøaspekter i de enkelt EU-områder. For at kunne opfylde Unionens miljøpolitiske mål er det derfor nødvendigt at behandle hver medlemsstat på en måde, der er tilpasset dens særlige situation (19).
46. Hvis to medlemsstater befinder sig i en lignende situation, men behandles forskelligt, vil dette imidlertid indebære en tilsidesættelse af lighedsprincippet (20).
47. De undtagelser, der er fastsat i bilag IV til habitatdirektivet, afspejler den særlige situation i hver af de medlemsstater, der er fritaget (21). Desuden er fritagelserne, som det forklares i punkt 33 i dette forslag til afgørelse, i de fleste tilfælde et resultat af tiltrædelsesforhandlingerne (22).
48. Der kan kun fastslås en ulige behandling, hvis en medlemsstat befinder sig i en situation, som er sammenlignelig med en anden medlemsstats, men behandles forskelligt.
49. Den østrigske regering og Tiroler Landesregierung har dog ikke givet nogen begrundelse for, hvorfor Domstolen skulle anse Østrig for at befinde sig i en situation, der kan sammenlignes med situationen i en anden medlemsstat, som er undtaget fra bilag IV. Deres eneste argument er, at ulvene er begyndt at vende tilbage til Østrig, hvilket i øvrigt var et af formålene med habitatdirektivet.
50. Jeg mener derfor ikke, at det i det foreliggende tilfælde er godtgjort, at Østrig er blevet udsat for ulige behandling i forhold til andre medlemsstater.
3. Argumenterne vedrørende tilsidesættelsen af habitatdirektivets artikel 19
51. Der er fremført et andet argument om ugyldigheden af den strenge beskyttelse af ulve i Østrig, som støttes på habitatdirektivets artikel 19 og ikke på tilsidesættelsen af lighedsprincippet, og som derfor bør behandles i dette forslag til afgørelse.
52. I henhold til habitatdirektivets artikel 19 skal Rådet på forslag af Kommissionen tilpasse bilagene til dette direktiv til den tekniske og videnskabelige udvikling. Den manglende indledning af denne proces og den manglende tilpasning af bilag IV til den aktuelle situation i Østrig gør ifølge den østrigske regering og Tiroler Landesregierung dette bilag ugyldigt, hvilket Domstolen bør fastslå i den foreliggende sag.
53. Det er korrekt, at ulven takket være habitatdirektivet (23) er vendt tilbage til Østrig. Dette har nu skabt problemer for den alpine husdyravl, hvor det angiveligt er vanskeligt eller ligefrem umuligt at træffe effektive foranstaltninger til beskyttelse af får og andet kvæg mod ulveangreb. Er Kommissionen under sådanne omstændigheder, således som den østrigske regering har gjort gældende, forpligtet til at indlede en procedure i henhold til habitatdirektivets artikel 19 for at undtage Østrig fra Bilag IV?
54. Dette argument overbeviser mig ikke.
55. Hvis en art skal kunne fjernes fra beskyttelsesbilaget, er den nødt til at have en gunstig bevaringsstatus. En art kan desuden fjernes fra beskyttelsesbilaget af hensyn til forsigtighedsprincippet, når det står fast, at den har opnået en gunstig bevaringsstatus (dvs. når der ikke er tale om et kortvarigt udsving), og der er tilstrækkelig dokumentation for, at de faktorer, der resulterede i dens ugunstige status, ikke længere gør sig gældende (24). Som jeg tidligere har nævnt, er ulvens bevaringsstatus i Østrig imidlertid langt fra gunstig (jf. punkt 27 i dette forslag til afgørelse). Under disse omstændigheder kan Kommissionen ganske enkelt have anset det for grundløst at indlede den procedure, der er fastsat i habitatdirektivets artikel 19, og at fjerne Østrig fra bilag IV til dette direktiv.
56. Som Kommissionen og Rådet har gjort gældende, har hverken Unionen eller Østrig desuden for så vidt angår ulve i Østrig taget forbehold for bilag II til Bernerkonventionen (25), hvorefter ulve er underlagt streng beskyttelse. Da Unionen er kontraherende part i denne konvention (26), kan en undtagelse af Østrig fra bilag IV til habitatdirektivet føre til en tilsidesættelse af Unionens folkeretlige forpligtelser.
57. Jeg må derfor konkludere, at Østrig eller en del af denne medlemsstats område under de foreliggende omstændigheder ikke kan undtages fra bilag IV til habitatdirektivet.
58. Hvis Kommissionen efter en medlemsstats opfattelse er forpligtet til at indlede en procedure for ændring af bilag IV til habitatdirektivet, men har undladt at gøre dette, råder medlemsstaten imidlertid over et retsmiddel, der er omhandlet i traktaten, nemlig et passivitetssøgsmål i medfør af artikel 265 TEUF. Østrig har imidlertid ikke anlagt et sådant søgsmål.
59. Det fremgår allerede af retspraksis, at en national ret ikke under en præjudiciel sag kan anmode Domstolen om at fastslå, at en institution har udvist passivitet (27).
60. Kommissionens eventuelle undladelse af at igangsætte en ændring af bilag IV til habitatdirektivet i forhold til Østrig på grundlag af dette direktivs artikel 19 kan derfor ikke give anledning til at fastslå, at dette bilag er ugyldigt, som led i den præjudicielle procedure.
61. Der kan være grund til at gentænke vilkårene for menneskers og store rovdyrs sameksistens (28). Domstolen er imidlertid ikke det rette forum herfor. Et sådant spørgsmål bør behandles i forbindelse med en lovgivningsproces, og Kommissionen synes at have taget det første skridt i denne retning (29).
62. Det lovgivningsmæssige valg, der kommer til udtryk i habitatdirektivet i dets nuværende affattelse, forpligter Østrig til at opretholde kravene om streng beskyttelse af ulvebestanden på hele sit område. Domstolen har ingen kompetence til at omskrive lovbestemmelser, herunder bilag som dem, der udgør en del af habitatdirektivet, eller til at omgå eksisterende procedurer såsom den, der er fastsat i dette direktivs artikel 19.
63. Jeg foreslår derfor, at Domstolen besvarer det første spørgsmål således: Undtagelsen af visse medlemsstater fra bilag IV til habitatdirektivet kan ikke i sig selv betragtes som ulige behandling af en medlemsstat, som ikke har opnået en sådan undtagelse. Den foreliggende sag har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, sammenholdt med bilag IV hertil, som følge af en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, TEU.
D. Fortolkningen af habitatdirektivets artikel 16
64. Med det andet, det tredje og det fjerde spørgsmål har den forelæggende ret anmodet om en præcisering af habitatdirektivets artikel 16.
65. Denne bestemmelse fastsætter betingelserne for, at medlemsstaterne kan fravige den strenge beskyttelse af ulve, der kræves i henhold til dette direktivs artikel 12 (30).
66. Habitatdirektivets artikel 16 udgør en undtagelse fra den beskyttelsesordning, der er indført ved denne retsakt. Den skal derfor fortolkes indskrænkende. Domstolen har ligeledes fastslået, at beviset for, at betingelserne i denne bestemmelse er opfyldt, påhviler den nationale myndighed, der tillader en sådan fravigelse (31).
67. Jeg vil behandle den forelæggende rets øvrige spørgsmål i lyset af det ovenfor anførte.
1. Den territoriale rækkevidde af vurderingen af en arts bevaringsstatus i et naturligt udbredelsesområde i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1 (det andet spørgsmål)
68. Den forelæggende rets andet spørgsmål kræver en fortolkning af den overordnede betingelse for indrømmelse af en fravigelse, som er fastsat i habitatdirektivets artikel 16, hvorefter fravigende foranstaltninger kun er mulige, hvis de ikke hindrer opretholdelse af ulvebestandens gunstige bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om den ved vurderingen af, om denne betingelse er opfyldt, kun skal tage hensyn til den pågældende medlemsstats område eller til den større og grænseoverskridende region, hvor den pågældende ulvebestand lever, hvilket i dette tilfælde er alperegionen (jf. punkt 26 i dette forslag til afgørelse).
69. Domstolen forklarede i LSL Tapiola-dommen, at den nationale myndighed, der indrømmer en fravigelse, skal foretage en vurdering i to trin (32). Den skal på det første trin fastslå, hvilken bevaringsstatus en art har, og på det andet trin vurdere, hvilken indvirkning fravigelsen vil have på denne arts bevaringsstatus (33).
70. En fravigelse kan i princippet kun tillades, hvis en arts bevaringsstatus (på det første trin) er gunstig (34). Domstolen har imidlertid ligeledes erkendt, at der undtagelsesvis kan indrømmes en afvigelse, selv om en arts bevaringsstatus ikke er gunstig, når det er behørigt bevist, at den ikke kan forværre den ugunstige bevaringsstatus eller forhindre artens genetablering i en gunstig bevaringsstatus (35). Den kompetente myndighed kan således undtagelsesvis gå videre til det andet trin, selv om den på det første trin ikke har vurderet, at en arts bevaringsstatus er gunstig.
71. Det spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet vedrørende det område, der skal tages i betragtning, når det vurderes, om det er muligt at træffe fravigende foranstaltninger, er efter min opfattelse relevant for hvert enkelt af de to trin.
72. Hvad angår det første trin har Tiroler Landesregierung samt den østrigske og den finske regering gjort gældende, at der skal tages hensyn til områder i tredjelande såsom Schweiz og Liechtenstein ved fastlæggelsen af ulvens bevaringsstatus i alperegionen. Hvis hele det naturlige udbredelsesområde for den omhandlede delbestand af ulve, som omfatter bestanden i disse to lande, tages i betragtning, vil denne delbestands bevaringsstatus være gunstig. Det vil som følge heraf kunne konkluderes, at det er uden betydning, at denne status isoleret betragtet ikke er gunstig i Østrig.
73. I LSL Tapiola-dommen forklarede Domstolen, som jeg har forstået det, at selv om der også bør tages hensyn til et grænseoverskridende område, kan der ikke drages en konklusion om en gunstig status, uden at der fastslås en sådan status på det nationale område (36). Det vigtigste er med andre ord, at der altid findes en gunstig status på nationalt plan. Hvis der findes en gunstig status på nationalt plan, kan en ugunstig status på det større grænseoverskridende plan stadig skabe tvivl om, hvorvidt det er muligt at træffe en fravigende foranstaltning. En ugunstig national status kan omvendt ikke opvejes af, at der findes en gunstig status på grænseoverskridende plan.
74. Jeg har derfor ikke forstået denne dom således, at Domstolen – som den forelæggende ret har anført – gav udtryk for, at hvis arten har en gunstig bevaringsstatus, når den vurderes i hele sit naturlige udbredelsesområde, som omfatter flere lande, har det ingen betydning, om den stadig har en ugunstig bevaringsstatus i Østrig. Domstolen har efter min opfattelse aldrig tilkendegivet, at en ugunstig bevaringsstatus for den østrigske ulvebestand kan opvejes af, at dens bevaringsstatus er gunstig, hvis der tages udgangspunkt i den større alperegion (37).
75. En anden fortolkning kan få negativ indvirkning på medlemsstaternes bestræbelser på at træffe passende foranstaltninger til at forbedre en arts bevaringsstatus på deres område. Den kan dække over en ugunstig status i en medlemsstat og give et fejlagtigt indtryk af, at bevaringen af en art er sikret.
76. Som Kommissionen fremhævede i retsmødet, råder medlemsstaterne desuden kun over pålidelige data vedrørende det nationale plan (38). Kommissionen har medgivet, at en arts bevaringsstatus ideelt set bør vurderes i dens naturlige geografiske udbredelsesområde, hvilket dog endnu ikke synes muligt. Dette er endnu en grund til, at der først og fremmest skal påvises en gunstig status på lokalt og nationalt plan, før situationen vurderes på et større plan.
77. Det er således først muligt at udvide vurderingsrammerne, efter at der er fastslået en gunstig bevaringsstatus i forbindelse med vurderingen på nationalt plan.
78. Formålet med at tage hensyn til en arts bevaringsstatus på grænseoverskridende plan er at forhindre en medlemsstat i at fravige reglerne, selv om denne art har en gunstig status på dens område. Det bør i denne forbindelse ikke spille nogen rolle, om et tredjeland er kontraherende part i Bernerkonventionen. Habitatdirektivet sigter mod at bevare biodiversiteten, hvilket også afhænger af naturens tilstand i tredjelande og af deres eventuelle opbakning til et højt naturbeskyttelsesniveau. Hvis en art har en ugunstig status i et tredjeland, kan det derfor have betydning for, om det besluttes (ikke) at træffe en fravigende foranstaltning, selv om der foreligger en gunstig national bevaringsstatus. Jeg har under disse omstændigheder vanskeligt ved at se, hvorfor der ikke skulle tages hensyn til data fra Schweiz og Liechtenstein til et sådant formål, hvis de nationale myndigheder har adgang til dem.
79. Da det ikke fremgår af de data, der er fremlagt for Domstolen, at bevaringen af ulve i Østrig befinder sig på et gunstigt niveau (jf. punkt 27 i dette forslag til afgørelse), er det kun muligt at gå videre til det andet trin i kraft af den undtagelse, der blev indført i sagen Kommissionen mod Finland og gentaget i LSL Tapiola-dommen (jf. punkt 69 i dette forslag til afgørelse). Denne undtagelse gør det muligt for en medlemsstat at fravige den strenge beskyttelse af ulve, selv om ulven har en ugunstig bevaringsstatus i denne medlemsstat, hvis en sådan foranstaltning ikke kan ændre denne bevaringsstatus, dvs. hvis foranstaltningen er neutral i forhold til ulvebestanden.
80. I forbindelse med anvendelsen af denne undtagelse skal det på det andet trin undersøges, hvilket område der skal tages i betragtning ved afgørelsen af, om fravigelsens indvirkning vil forværre en bevaringsstatus, der allerede er ugunstig, eller om den vil forhindre den fremtidige genoprettelse af en gunstig bevaringsstatus for en art.
81. Domstolen fastsatte visse retningslinjer herfor i LSL Tapiola-dommen. Domstolen forklarede med støtte i generaladvokat Saugmandsgaard Øes forslag til afgørelse (39), at det for at vurdere, hvilken indvirkning en fravigelse vil have på bevaringsstatussen for den omhandlede bestand i større målestok, er nødvendigt at foretage en vurdering af, hvilken indvirkning en fravigelse vil have på det område, hvor en lokal bestand lever (40).
82. Det skal derfor også i dette tilfælde først vurderes, hvilken indvirkning nedlæggelsen af en enkelt ulv vil have på den lokale alpine bestand i Tyrol. Det er kun muligt at træffe en fravigende foranstaltning, hvis det fastslås, at en sådan foranstaltning er neutral i forhold til ulvebestandens status i de østrigske Alper.
83. Er dette tilstrækkeligt? Eller skal det stadig så vidt muligt vurderes, hvilken indvirkning en sådan foranstaltning vil have på den delbestand, som den pågældende ulv tilhører, i hele dens naturlige grænseoverskridende udbredelsesområde? Fravigelser i én jurisdiktion kan jo være til skade for den samme art i en tilstødende jurisdiktion (41).
84. Der skal ved besvarelsen af dette spørgsmål tages hensyn til den aktuelle situation, hvor det endnu ikke er muligt at indsamle pålidelige oplysninger om ulvens status i andre lande. Det er under disse omstændigheder min opfattelse, at de nationale myndigheder kun kan pålægges en forpligtelse i forbindelse med vurderingen af, hvilken indvirkning en fravigende foranstaltning vil have på den lokale/nationale bestand.
85. Hvis disse myndigheder er i besiddelse af data, der gør det muligt for dem at konkludere, at den foreslåede foranstaltning vil kunne forværre delbestandens bevaringsstatus i et andet land eller overordnet set, selv om den vil være neutral for den lokale bevaringsstatus, kan de imidlertid ikke se bort fra sådanne data, men skal tage hensyn til dem og afvise den fravigende foranstaltning.
86. Såfremt det i den foreliggende sag fremgår af de tilgængelige data, at nedlæggelsen af ulv 158MATK ikke vil have nogen indvirkning på den østrigske bestand (f.eks. fordi denne ulv kun har været på gennemrejse), men kan have en negativ indvirkning på en flok, der lever på tværs af grænserne, bør denne viden forhindre, at der træffes en fravigende foranstaltning.
87. Jeg foreslår derfor, at Domstolen svarer, at habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, skal fortolkes således, at vurderingen af, om en art har en gunstig bevaringsstatus, og om fravigende foranstaltninger har en negativ indvirkning på muligheden for at opnå eller opretholde en gunstig bevaringsstatus, skal foretages på grundlag af et lokalt og nationalt område, selv om den omhandlede bestands naturlige udbredelsesområde omfatter en større og grænseoverskridende biogeografisk region. Hvis disse myndigheder er i besiddelse af data, der gør det muligt for dem at konkludere, at den foreslåede foranstaltning vil kunne forværre delbestandens bevaringsstatus i et andet land eller overordnet set, selv om den vil være neutral for den lokale bevaringsstatus, kan de imidlertid ikke se bort fra sådanne data, men skal tage hensyn til dem og afvise den fravigende foranstaltning.
2. Omfatter begrebet alvorlig skade også en indirekte skade for samfundsøkonomien (det tredje spørgsmål)?
88. Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om begrebet alvorlig skade i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra b), omfatter en fremtidig skade, som ikke kan tilskrives det individ, der er genstand for en fravigelse.
89. Det bør indledningsvis påpeges, at det kun er muligt at træffe en fravigende foranstaltning for at opnå et eller flere af de mål, der er fastsat i artikel 16, stk. 1, litra a)-e). Den foranstaltning, der er tale om i den foreliggende sag, blev truffet for at forhindre alvorlig skade som omhandlet i litra b).
90. Habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra b), tillader fravigelser for »at forhindre alvorlig skade navnlig på afgrøder, besætning, skove, fiskeri, vand og andre former for ejendom«.
91. Det er således i forhold til dette mål, at spørgsmålet om, hvorvidt begrebet alvorlig skade også omfatter en fremtidig skade, som ikke kan tilskrives et bestemt individ, skal besvares.
92. Retspraksis har allerede gjort det klart, at den skade, der er omhandlet i litra b), kan være en fremtidig skade, eftersom denne bestemmelse har til formål at forhindre skader (42). Den fremtidige skade må imidlertid ikke være rent hypotetisk. Jeg er således enig med Kommissionen i, at den blotte mulighed for, at der opstår skade, ikke er tilstrækkelig. Sandsynligheden for, at der vil opstå skade, skal tværtimod være stor (43). Begrebet »alvorlig skade« i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra b), omfatter derfor fremtidig skade, som med stor sandsynlighed vil opstå.
93. I den foreliggende sag, hvor det er fastslået, at ulv 158MATK allerede har angrebet og dræbt eller skadet får på alpine græsgange ved to forskellige lejligheder, må det anses for meget sandsynligt, at dette vil ske igen (44). 158MATK-bekendtgørelsen, hvoraf det fremgår, at denne ulv udgør en direkte og alvorlig fare for græssende dyr, synes at være baseret på denne holdning.
94. Der kan kun tages hensyn til meget sandsynlige fremtidige skader ved vurderingen af, om den pågældende skade er alvorlig. Den forelæggende ret er i tvivl om, hvilken type fremtidig skade der kan tages i betragtning, når det konkluderes, om skaden er alvorlig. Den har i forelæggelsesafgørelsen nævnt tre forskellige former for skader, hvoraf den første er den direkte eller indirekte økonomiske skade, som forårsages af angreb fra en bestemt ulv (mistede får, udgifter hjemtagning af dyr fra bjerggræsgange før tiden eller øgede udgifter til fodring af dyr efter hjemtagning). Der er ingen tvivl om, at en sådan skade skal tages i betragtning.
95. Den anden form for skade er den ikke-økonomiske skade, som kan tilskrives angreb fra en bestemt ulv, og som medfører, at landbrugerne mister lysten til at holde får eller bliver udsat for psykisk belastning. Som Kommissionen har fremhævet, kan sådanne skader falde ind under bestemmelsen i litra b). Hovedformålet med denne bestemmelse er at forhindre alvorlig skade. De skader på besætning eller ejendom, der også er nævnt i det pågældende punktum, er rent illustrative. Forhindring af andre former for skade såsom følelsesmæssig skade kan således også være omfattet. Denne skade skal imidlertid skyldes angreb fra den bestemte ulv, der er genstand for de omhandlede fravigende foranstaltninger.
96. Den forelæggende ret synes især at være bekymret over den tredje form for skade, dvs. fremtidig indirekte skade på samfundsøkonomien. Den har henvist til den langsigtede makroøkonomiske udvikling, der vil finde sted, hvis sæterdriften i Alperne ophører, hvilket kan få konsekvenser for fritidsaktiviteter og turisme.
97. Som Kommissionen har fremhævet, kan disse konsekvenser ikke anses for at være meget sandsynlige (det er langt fra sikkert, at sæterdriften i Alperne vil blive opgivet, hvis ulvene er til stede og undertiden angriber får (45), eller at turismen vil falde i stedet for at stige, hvis der er ulve i bjergene (46)).
98. Hvis disse konsekvenser indtræffer, vil de højst sandsynligt være et resultat af flere årsager og forskellige faktorer. Jeg har vanskeligt ved at forestille mig, at fremtiden for østrigske sæterdrift i Alperne vil afhænge af ulv 158MATK.
99. En sådan indirekte langsigtet makroøkonomisk udvikling, som ikke kan tilskrives en bestemt ulv, kan derfor ikke tages i betragtning som led i begrebet »alvorlig skade«, der er omhandlet i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra b), med det formål at begrunde en afgørelse om at nedlægge et ulveindivid.
100. Disse bekymringer bør imødegås i de systemiske foranstaltninger og planer, som medlemsstaterne skal iværksætte for at overholde habitatdirektivets artikel 12 (47).
101. Jeg foreslår, at Domstolen som svar på det tredje spørgsmål fortolker begrebet »alvorlig skade« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra b), således, at det ikke omfatter en indirekte (fremtidig) samfundsøkonomisk skade, der ikke kan tilskrives en enkelt ulv.
3. Økonomiske betragtninger ved afgørelsen af, om der findes nogen anden brugbar løsning (det fjerde spørgsmål)
102. Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om spørgsmålet om, hvorvidt der findes nogen »anden brugbar løsning« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, alene skal undersøges ud fra en foranstaltnings faktiske gennemførlighed, eller om økonomiske kriterier også er relevante.
103. Når det vurderes, om der findes en anden brugbar løsning, skal det altid først undersøges, hvilke muligheder der er for at opfylde formålet med fravigelsen. Hvis den besluttende myndighed vælger en af disse muligheder, skal den redegøre for dette valg og angive, hvorfor den har fravalgt andre løsninger.
104. I det foreliggende tilfælde er formålet med en fravigelse at forhindre den alvorlige skade, der med stor sandsynlighed vil opstå som følge af gentagne angreb fra ulv 158MATK. Tiroler Landesregierung har afgjort, at det vil være en passende foranstaltning at tillade nedlæggelse af denne ulv, hvorimod at andre tilgængelige foranstaltninger ikke er brugbare. Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om økonomiske omkostninger kan begrunde et fravalg af andre teknisk mulige løsninger.
105. Efter min opfattelse kan de økonomiske omkostninger ved den teknisk tilgængelige foranstaltning være en af de faktorer, der tages i betragtning ved vurderingen af, om en sådan foranstaltning udgør en anden brugbar løsning. Denne konklusion kan drages ud fra habitatdirektivets ordlyd og opbygning. Dette direktivs artikel 16, stk. 1, litra b), der er omhandlet i den foreliggende sag, gør det eksempelvis muligt at tage hensyn til økonomiske forhold, eftersom den tillader fravigelser for at forhindre alvorlig skade. Habitatdirektivets artikel 2, stk. 3, bestemmer, at »[d]e foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg« (48).
106. Selv om der kan tages hensyn til økonomiske forhold, kan alternative foranstaltninger imidlertid ikke afvises fra starten med den begrundelse, at de ville være for dyre (49).
107. Den vurdering af forholdsmæssigheden, der foretages for at begrunde den valgte løsning, skal omfatte en afvejning i snæver betydning (50), hvilket kræver en afvejning af alle relevante interesser, dvs. husdyravlernes og de i habitatdirektivet udtrykte ønsker om at bevare mangfoldigheden, bl.a. ved streng beskyttelse af visse arter.
108. Det skal i denne henseende påpeges, at medlemsstaterne i henhold til habitatdirektivet, nærmere bestemt artikel 12 heri, har pligt til at udarbejde forebyggende programmer, der gør det muligt for beskyttede arter at opnå en gunstig bevaringsstatus (jf. punkt 100 i dette forslag til afgørelse). Hvis det tages hensyn til de store økonomiske omkostninger, der er forbundet med at opdrætte vagthunde til bevogtning af husdyr (herefter »vagthunde«) eller at oplære hyrder, hver gang der træffes en afgørelse vedrørende den fare, som et enkelt individ udgør, vil disse omkostninger altid blive anset for at være for høje (51). Hvis de derimod er et led i en forebyggende national plan, kan konklusionen være en anden. De økonomiske omkostninger, der indgår i vurderingen af, om der findes en anden brugbar løsning, skal derfor holdes op mod medlemsstaternes forpligtelser til at iværksætte de foranstaltninger og planer, der er nødvendige for at sikre en streng beskyttelse af ulve.
109. I den udtalelse, som den anfægtede afgørelse er baseret på, konkluderes det, at tre af de alternativer, der blev taget i betragtning – opsætning af hegn, brug af vagthunde eller at lade hyrder vogte husdyrene – ikke ville være rimelige eller forholdsmæssige (52). Denne konklusion blev draget ud fra generelle regler (53), hvori det på forhånd var afgjort, hvilke typer græsgange der ikke med rimelighed kunne beskyttes, både fordi det var teknisk umuligt, og fordi det ansås for at være for dyrt (54). Eksperterne havde undersøgt 61 græsgange, hvor ulv 158MATK ansås for at være til fare for besætninger, og konstateret, at de alle opfyldte mindst ét kriterium, som indebar, at det ikke var rimeligt at anvende disse foranstaltninger til beskyttelse af besætninger. I den anfægtede afgørelse blev denne konklusion desuden ikke sammenholdt med planer, som Tiroler Landesregierung eller den østrigske regering havde vedtaget for at løse problemet med at beskytte husdyr på alpine græsgange mod ulveangreb.
110. Manglende planer for håndtering af den nye situation, der er opstået som følge af ulvens tilbagevenden, og de på forhånd fastsatte generelle kriterier vedrørende græsgange, der ikke er omfattet af foranstaltningerne til beskyttelse af husdyr, har gjort det muligt at forsvare enhver afgørelse, som giver adgang til at nedlægge en enlig ulv, når der ikke findes en anden økonomisk brugbar løsning. Der er tale om et carte blanche til at dræbe enhver ulv, som dukker op i et område, før der formelt er indført en undtagelse fra den strenge beskyttelsesordning, der gælder for ulve generelt.
111. Dette var ikke hensigten med habitatdirektivets artikel 16, stk. 1. De fastsatte fravigelser er ekstraordinære foranstaltninger og bør ikke blive et instrument, som gør det muligt at holde ulve ude fra visse områder. Sameksistensen med ulve kræver visse tilpasninger og dermed forbundne omkostninger, som også påhviler alpine husdyravlere (55). Der kan ikke ses bort fra disse uundgåelige omkostninger, når det vurderes, om alternative foranstaltninger er forholdsmæssige.
112. Domstolen har allerede udtalt, at habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra b), ikke gør det muligt for myndighederne at fravige de forbud, der er fastsat i dette direktivs artikel 12, alene fordi overholdelsen af disse forbud medfører en ændring af aktiviteter inden for landbrug, skovbrug eller fiskeopdræt (56). Disse ændringer er ikke omkostningsfrie. Visse omkostninger, der gør det muligt for ulve at vende tilbage, må derfor anses for at være uløseligt forbundet med habitatdirektivets målsætninger. Som den østrigske regering anførte i retsmødet, er de et led i en proces, hvor man igen skal lære at leve sammen med ulve.
113. I det foreliggende tilfælde kan de omkostninger, der er forbundet med at hjemtage besætninger tidligere i et enkelt år, eksempelvis ikke være tilstrækkelige til at konkludere, at dette ikke er en brugbar alternativ foranstaltning. Beskyttelsesforanstaltninger i form af opsætning af hegn, hvor dette er muligt, eller træning af vagthunde, der kan stå til rådighed for flere besætninger (57), tager tid og vil måske ikke være tilgængelige i det år, hvor en ulv vandrer gennem visse alpine græsgange. Disse foranstaltninger kan imidlertid være klar til den efterfølgende græsningssæson i Alperne, hvis der foreligger planer for deres indførelse. Omkostningerne ved sådanne foranstaltninger vil endda kunne mindskes med hjælp fra forskellige offentlige finansieringskilder, bl.a. på EU-plan (58).
114. De økonomiske omkostninger ved tilgængelige foranstaltninger kan således ikke vurderes isoleret i forhold til de forebyggende planer, der er nødvendige for at sikre en streng beskyttelse i henhold til habitatdirektivets artikel 12. En myndighed, der tillader en fravigelse, skal præcisere, hvordan de økonomiske faktorer har påvirket afgørelsen om, at andre foranstaltninger ikke udgør en anden brugbar løsning, ved at sætte sin afgørelse ind i en større sammenhæng med medlemsstaternes forpligtelser i henhold til habitatdirektivet.
115. I dommen i sagen Kommissionen mod Finland fastslog Domstolen, at »[s]ådanne afgørelser – […] som […] ikke indeholder en præcis og egnet begrundelse med hensyn til, om der ikke findes nogen anden brugbar løsning – er i strid med habitatdirektivets artikel 16, stk. 1« (59). Det tilkommer den forelæggende ret at fastslå, om det fremgår klart af den anfægtede afgørelse, hvordan de økonomiske faktorer har påvirket konklusionen om, at der ikke findes nogen anden brugbar løsning end at nedlægge en ulv.
116. Jeg foreslår derfor, at Domstolen besvarer det fjerde spørgsmål således: Der kan ved vurderingen af, om der findes nogen anden brugbar løsning, tages hensyn til de økonomiske omkostninger, der er forbundet med alternative foranstaltninger. Alle berørte interesser skal afvejes, når det vurderes, hvilke virkninger de økonomiske omkostninger ved tilgængelige foranstaltninger har. Der skal ved vurderingen af økonomiske faktorers indflydelse på en konklusion om, at der ikke findes nogen anden brugbar løsning, tages hensyn til, at visse omkostninger og tilpasninger er nødvendige for at opfylde dette direktivs målsætninger. Vurderingen skal foretages fra sag til sag og må ikke baseres på kriterier, der er fastsat generelt og på forhånd, og den skal indgå i en større sammenhæng med de foranstaltninger og planer, som en medlemsstat iværksætter for at sikre en streng beskyttelse af ulve.
IV. Forslag til afgørelse
117. Jeg foreslår henset til det ovenfor anførte, at Domstolen besvarer de spørgsmål, som Landesverwaltungsgericht Tirol (den regionale forvaltningsdomstol i Tyrol, Østrig) har forelagt, således:
»1) Undtagelsen af visse medlemsstater fra bilag IV til Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter kan ikke i sig selv betragtes som ulige behandling af en medlemsstat, som ikke har opnået en sådan undtagelse. Den foreliggende sag har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 12, stk. 1, i direktiv 92/43, sammenholdt med bilag IV hertil, som følge af en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, TEU.
2) Artikel 16, stk. 1, i direktiv 92/43 skal fortolkes således, at vurderingen af, om en art har en gunstig bevaringsstatus, og om fravigende foranstaltninger har en negativ indvirkning på muligheden for at opnå eller opretholde en gunstig bevaringsstatus, skal foretages på grundlag af et lokalt og nationalt område, selv om den omhandlede bestands naturlige udbredelsesområde omfatter en større og grænseoverskridende biogeografisk region. Hvis disse myndigheder er i besiddelse af data, der gør det muligt for dem at konkludere, at den foreslåede foranstaltning vil kunne forværre delbestandens bevaringsstatus i et andet land eller overordnet set, selv om den vil være neutral for den lokale bevaringsstatus, kan de imidlertid ikke se bort fra sådanne data, men skal tage hensyn til dem og afvise den fravigende foranstaltning.
3) Begrebet »alvorlig skade«, der er omhandlet i artikel 16, stk. 1, litra b), i direktiv 92/43 skal fortolkes således, at det ikke omfatter en indirekte (fremtidig) samfundsøkonomisk skade, der ikke kan tilskrives en enkelt ulv.
4) Der kan ved vurderingen af, om der findes nogen anden brugbar løsning, som krævet i artikel 16, stk. 1, i direktiv 92/43 tages hensyn til de økonomiske omkostninger, der er forbundet med alternative foranstaltninger. Alle berørte interesser skal afvejes, når det vurderes, hvilke virkninger de økonomiske omkostninger ved tilgængelige foranstaltninger har. Der skal ved vurderingen af økonomiske faktorers indflydelse på en konklusion om, at der ikke findes nogen anden brugbar løsning, tages hensyn til, at visse omkostninger og tilpasninger er nødvendige for at opfylde dette direktivs målsætninger. Vurderingen skal foretages fra sag til sag og må ikke baseres på kriterier, der er fastsat generelt og på forhånd, og den skal sammenholdes med de foranstaltninger og planer, som en medlemsstat iværksætter for at sikre en streng beskyttelse af ulve.«