SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Quinta)
de 29 de enero de 1998 (1)
«Responsabilidad extracontractual - Acta Unica Europea -
Comisionista de aduanas»
En el asunto T-113/96,
Edouard Dubois et Fils, sociedad anónima francesa, con domicilio social en
Roubaix (Francia), representada por Mes Pierre Ricard y Alain Crosson du
Cormier, Abogados de París, que designa como domicilio en Luxemburgo el
despacho de Me Marc Feiler, 67, rue Ermesinde,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por el Sr. Guus Houttuin y la Sra.
Maria Cristina Giorgi, Consejeros Jurídicos, en calidad de Agentes, que designa
como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Alessandro Morbilli, Director
General de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Banco Europeo de Inversiones,
100, Boulevard Konrad Adenauer,
y
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Hendrik van
Lier, Consejero Jurídico, y Fernando Castillo de la Torre, miembro de su Servicio
Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el
despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre
Wagner, Kirchberg,
que tiene por objeto un recurso de indemnización interpuesto con arreglo al
artículo 178 y al párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CE, por el que se
solicita que se condene a la Comunidad a reparar el perjuicio supuestamente
sufrido por la demandante debido al establecimiento del mercado interior, a partir
del 1 de enero de 1993, de conformidad con el Acta Unica Europea, y a la
consiguiente supresión de la actividad de comisionista de aduanas que ejercía hasta
entonces en el territorio francés,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Quinta),
integrado por los Sres.: R. García-Valdecasas, Presidente; J. Azizi y M. Jaeger,
Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 16 de
septiembre de 1997;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes de hecho del recurso y marco normativo
- 1.
- El Acta Unica Europea (en lo sucesivo, «Acta Unica»), firmada en Luxemburgo
el 17 de febrero de 1986 y en La Haya el 28 de febrero de 1986 y en vigor desde
el 1 de julio de 1987, completó, mediante su artículo 13, el Tratado CEE,
insertando en éste el artículo 8 A, que, con arreglo al apartado 9 del artículo G del
Tratado de la Unión Europea, pasó a ser el artículo 7 A del Tratado CE, que
dispone:
«La Comunidad adoptará las medidas destinadas a establecer progresivamente el
mercado interior en el transcurso de un período que terminará el 31 de diciembre
de 1992, de conformidad con las disposiciones del presente artículo [...]
El mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre
circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de
acuerdo con las disposiciones del presente Tratado.»
- 2.
- La realización del mercado interior, al imponer la creación entre los Estados
miembros de la CEE de «un espacio sin fronteras», implicaba la supresión de las
fronteras fiscales y de los controles aduaneros intracomunitarios una vez expirado
el período definido por la citada disposición, o sea, el 1 de enero de 1993.
- 3.
- La realización del mercado interior podía afectar seriamente al mantenimiento del
ejercicio de determinadas actividades económicas directamente vinculadas a la
existencia de controles aduaneros y fiscales en las fronteras intracomunitarias.
- 4.
- Por ello, afectaba especialmente a los agentes y comisionistas de aduanas, personas
que cumplen para otros, mediante retribución, las formalidades aduaneras
requeridas para garantizar el paso de las mercancías por las fronteras. Los agentes
de aduanas efectúan dichas formalidades en nombre y por cuenta de otro. Los
comisionistas de aduanas cumplen dichas formalidades por cuenta ajena, pero en
nombre propio.
- 5.
- Tal como resulta de una Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento
Europeo y al Comité Económico y Social de 8 de mayo de 1992, relativa a la
adaptación al mercado interior de las profesiones de agente y comisionista de
aduanas [SEC(92) 887 final; en lo sucesivo, «Comunicación de la Comisión»], se
adoptaron diversas medidas complementarias para tener en cuenta las
consecuencias socioeconómicas de la realización del mercado interior sobre esta
categoría profesional.
- 6.
- Por una parte, los Estados miembros procedieron, aunque de forma desigual, a
celebrar acuerdos con los profesionales afectados y, en muchos casos, propusieron
medidas de carácter social (como la concesión de jubilaciones anticipadas, medidas
de reconversión profesional, medidas compensatorias por pérdida de remuneración,
ayudas para fomentar la movilidad geográfica y asistencia técnica para la búsqueda
de empleo) o de carácter económico (como la exención fiscal para las
indemnizaciones por despido, el espaciamiento del pago del Impuesto sobre el
Valor Añadido en períodos más largos o ayudas a las empresas) (Comunicación de
la Comisión, pp. 11 a 13, parte III).
- 7.
- Por otra parte, después de que la Comisión encomendara en 1991 la realización
de un estudio financiado por el Fondo Social Europeo (Comunicación de la
Comisión, pp. 6 a 11, parte II), la Comunidad adoptó tres categorías de medidas.
- 8.
- En primer lugar, el Fondo Social Europeo asimiló los agentes y comisionistas de
aduanas a los parados de larga duración, permitiéndoles, así, beneficiarse de
acciones tendentes a garantizar la formación, de la ayuda a la creación de empleo
y de acciones específicas, entre las que figuraban las intervenciones destinadas a
facilitar la orientación profesional, financiadas por dicho Fondo (Comunicación de
la Comisión, pp. 14 a 16, apartado 1 de la parte IV).
- 9.
- En segundo lugar, la iniciativa Interreg apoyó la reestructuración de las empresas
afectadas, la formación y reorganización del personal de éstas, la reconversión y
readecuación de las zonas de manipulaciones de mercancías en las fronteras y la
creación de puestos de trabajo alternativos (Comunicación de la Comisión, pp. 16
a 17, apartado 2 de la parte IV).
- 10.
- En tercer lugar, y como complemento de las citadas acciones, todas ellas inscritas
en el marco de los fondos estructurales, se propusieron y se adoptaron medidas
independientes de los fondos estructurales. Así, el Consejo adoptó el Reglamento
(CEE) n. 3904/92, de 17 de diciembre de 1992, relativo a las medidas de
adaptación de las profesiones de agente y comisionista de aduanas al mercado
interior (DO L 394, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento n. 3904/92»).
- 11.
- La demandante, sociedad anónima francesa con un capital de 47.850.000 FF, tiene
mil cuatrocientos trabajadores y posee cuarenta sucursales y corresponsales.
Desempeña su actividad principal en el ámbito de la comisión de transportes y los
sectores anexos y, antes de la realización del mercado interior, ejercía en dieciséis
establecimientos situados en diversos puntos del territorio francés la actividad de
comisionista de aduanas autorizado.
- 12.
- Con el fin de prepararse para las repercusiones que debía entrañar la realización
del mercado interior para esta última actividad a partir del 1 de enero de 1993, la
demandante expone haber realizado esfuerzos importantes para seguir una
estrategia de desarrollo y de orientación hacia otros sectores de actividad.
- 13.
- En particular, pudo acogerse al Reglamento n. 3904/92 y obtener, así, una ayuda
por importe de 100.000 ECU, que le permitió comprar otra sociedad (Société
Adrien Martin, posteriormente Adrien Martin International), en liquidación judicial.
Esta adquisición formaba parte de su estrategia de orientación de sus actividades
de comisionista de aduanas hacia otras actividades, en ese caso, la de prestación
de servicios en relación con mercancías procedentes de países no comunitarios y
con destino a éstos.
- 14.
- La demandante afirma haber sufrido, como consecuencia de la realización del
mercado interior a partir del 1 de enero de 1993, la supresión prácticamente total
y definitiva de sus actividades de comisionista de aduanas. Calcula el perjuicio
material que estima haber sufrido por este motivo en 112.339.703 FF.
Procedimiento y pretensiones de las partes
- 15.
- En estas circunstancias, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal
de Primera Instancia el 24 de julio de 1996, la demandante interpuso el presente
recurso de indemnización.
- 16.
- Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Quinta)
decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
- 17.
- En la vista celebrada el 16 de septiembre de 1997, se oyeron los informes orales
de los representantes de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por
el Tribunal de Primera Instancia.
- 18.
- La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare a las partes demandadas responsables, a efectos del párrafo
segundo del artículo 215 del Tratado CE, del daño que le han causado las
repercusiones, sobre sus actividades de comisionista de aduanas, de la
aplicación del Acta Unica, por la que se estableció un espacio sin fronteras
entre los Estados miembros de la Comunidad a partir del 1 de enero
de 1993.
- Condene solidariamente al Consejo y a la Comisión a pagarle la cantidad
de 112.339.702 FF en concepto de indemnización por dicho daño.
- Condene en costas al Consejo y a la Comisión.
- 19.
- El Consejo solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Con carácter principal, declare la inadmisibilidad manifiesta del recurso.
- Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
- Condene en costas a la parte demandante.
- 20.
- La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso o lo desestime por infundado.
- Condene en costas a la parte demandante.
Sobre la admisibilidad
Argumentos de las partes
- 21.
- Los demandados oponen al recurso tres motivos de inadmisibilidad; los dos
primeros, propuestos por la Comisión y el Consejo y, el tercero, por el Consejo.
- 22.
- Mediante su primer motivo de inadmisibilidad, los demandados alegan que el
recurso tiene por objeto generar la responsabilidad de la Comunidad por un
perjuicio causado por un Tratado celebrado entre los Estados miembros. Los
demandados recuerdan la jurisprudencia (sentencias del Tribunal de Justicia de 4
de febrero de 1975, Compagnie Continentale France/Consejo, 169/73, Rec. p. 117,
apartado 16, y de 28 de abril de 1988, LAISA y CPC España/Consejo, asuntos
acumulados 31/86 y 35/86, Rec. p. 2285, apartados 18 a 22) según la cual los
recursos por responsabilidad destinados a obtener la reparación de los posibles
daños ocasionados por un acuerdo celebrado entre Estados miembros, o por los
propios Tratados constitutivos de las Comunidades, son inadmisibles. Consideran
que, en el presente caso, el recurso está dirigido a obtener la reparación de un
daño causado por la aplicación del Acta Unica.
- 23.
- Mediante su segundo motivo de inadmisibilidad, los demandandos alegan, por una
parte, que, al no identificar el hecho causante del daño, la demanda no satisface
la exigencia del artículo 19 del Estatuto (CE) del Tribunal de Justicia ni de la
letra c) del apartado 1 del artículo 44 del Reglamento de Procedimiento del
Tribunal de Primera Instancia. Por lo tanto, el objeto del litigio no está definido
con la suficiente precisión. Por otra parte, en la medida en que no se dirige sólo
contra el Acta Unica, la demanda no determina cuál es su fundamento jurídico.
- 24.
- Mediante el tercer motivo de inadmisibilidad, el Consejo alega que el daño alegado
es imputable a los Estados miembros. En efecto, puesto que debe interpretarse que
el recurso imputa la existencia de una omisión por parte de las Instituciones
comunitarias, no puede ser admitido, porque el supuesto daño, al menos en una
parte no desdeñable, sería imputable a los Estados miembros, y el párrafo segundo
del artículo 215 del Tratado CE, en el que se basa el recurso, sólo permitereclamar la responsabilidad en que hayan incurrido las Instituciones comunitarias
y sus agentes.
- 25.
- En cuanto al primer motivo de inadmisibilidad, la demandante considera que, si
bien el recurso se refiere al Acta Unica, no es tanto por ser el acto causante del
daño directamente sufrido por la demandante, sino por tratarse de una normativa
cuya entrada en vigor constituyó, para las Instituciones comunitarias, el origen de
nuevas obligaciones de actuar, esencialmente, de adoptar medidas compensatorias
y de adaptación apropiadas para la profesión de comisionista de aduanas. Estas
medidas no se adoptaron, o bien sólo se adoptaron de forma insuficiente.
- 26.
- La demandante considera que el segundo motivo de inadmisibilidad carece de
argumentos consistentes. Los demandados han podido identificar perfectamente el
acto causante del daño invocado y han rebatido de forma exhaustiva los motivos
invocados por la demandante.
- 27.
- La demandante no se pronuncia sobre el tercer motivo de inadmisibilidad.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 28.
- El Tribunal de Primera Instancia considera que es oportuno analizar el segundo
motivo de inadmisibilidad antes que los motivos primero y tercero.
- Sobre el segundo motivo de inadmisibilidad
- 29.
- Procede recordar que, en virtud del párrafo primero del artículo 19 del Estatuto
del Tribunal de Justicia, aplicable al Tribunal de Primera Instancia en virtud del
párrafo primero del artículo 46 del mismo Estatuto, y de la letra c) del apartado
1 del artículo 44 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera
Instancia, la demanda deberá contener la cuestión objeto del litigio y la exposición
sumaria de los motivos invocados. Esta exposición debe ser suficientemente clara
y precisa para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal
pronunciarse sobre el recurso, en su caso, sin apoyarse en otros datos. A fin de
garantizar la seguridad jurídica y una buena administración de la Justicia, es
necesario, para que pueda acordarse la admisión de un recurso, que los elementos
esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa dicho recurso resulten, al
menos de forma sumaria, pero de modo coherente y comprensible, del propio texto
de la demanda (auto del Tribunal de Primera Instancia de 28 de abril de 1993,
De Hoe/Comisión, T-85/92, Rec. p. II-523, apartado 20).
- 30.
- Para atenerse a estos requisitos, toda demanda que tenga por objeto la reparación
de los daños causados por una Institución comunitaria deberá contener los
elementos que permitan identificar el comportamiento que el demandante reprocha
a la Institución, las razones por las que estima que existe una relación de
causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio que alega haber sufrido, así
como el carácter y el alcance de dicho perjuicio (sentencias del Tribunal de
Primera Instancia de 18 de septiembre de 1996, Asia Motor France y
otros/Comisión, T-387/94, Rec. p. II-961, apartado 107; de 6 de mayo de 1997,
Guérin Automobiles/Comisión, T-195/95, Rec. p. II-679, apartado 21, y de 10 de
julio de 1997, Guérin Automobiles/Comisión, T-38/96, Rec. p. II-1223,
apartado 42).
- 31.
- En el presente asunto, procede señalar que la demanda satisface dichas exigencias
mínimas. En efecto, no cabe duda de que el objeto del recurso es que se declare
la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, para obtener la reparación
del perjuicio alegado, es decir, la pérdida por parte de la demandante de su
actividad de comisionista de aduanas, que debería calificarse de fondo de comercio,
y las cargas excepcionales de explotación relacionadas con dicha pérdida. Este
perjuicio supuestamente sufrido por la desaparición de la actividad de comisionista
de aduanas intracomunitario es imputable, según la demandante, a la Comunidad.
Afirma que ésta causó el perjuicio alegado, por una parte, al suprimir las fronteras
fiscales y aduaneras, con arreglo al Acta Unica, y, por otra, al no adoptar medidas
de indemnización y complementarias adecuadas para atenuar las repercusiones de
dicha supresión sobre la profesión de que se trata.
- 32.
- Por ello, la actuación de la Comunidad supuso, respectivamente, una ruptura de
la igualdad ante las cargas públicas, una intervención equivalente a una
expropiación que da derecho a indemnización y una violación suficientemente
caracterizada de normas superiores de Derecho que protegen a los particulares, a
saber, el principio del respeto de los derechos adquiridos y el principio de
protección de la confianza legítima.
- 33.
- Por lo tanto, contrariamente a la alegación de los demandados, la demanda
contiene precisiones formalmente suficientes sobre el hecho causante del daño y
el fundamento jurídico de la pretensión, de modo que este motivo de
inadmisibilidad carece de fundamento.
- Sobre los motivos de inadmisibilidad primero y tercero
- 34.
- El Tribunal de Primera Instancia observa que estos dos motivos de inadmisibilidad
plantean, esencialmente, la cuestión de si el daño alegado es imputable a los
Estados miembros o a las Instituciones comunitarias. Se refieren, pues, a los
requisitos necesarios para generar la responsabilidad de la Comunidad, a saber, la
determinación del hecho generador de responsabilidad y la relación de causalidad
entre dicho hecho generador y el perjuicio alegado. Por lo tanto, su examen está
vinculado al del fondo del litigio.
Sobre el fondo
- 35.
- La demandante formula en su recurso, con carácter principal, una pretensión
basada en la responsabilidad objetiva de la Comunidad y, con carácter subsidiario,
una pretensión basada en la responsabilidad por actuación culposa de la
Comunidad.
Sobre la responsabilidad objetiva
Argumentos de las partes
- 36.
- En apoyo de la pretensión principal, basada en la responsabilidad objetiva de la
Comunidad, la demandante aduce dos motivos.
- 37.
- El primer motivo se basa en el concepto de ruptura de la igualdad ante las cargas
públicas, recogido en el Derecho administrativo francés. Esta teoría permite
indemnizar a aquel que demuestre haber sufrido, sin mediar una ilegalidad, un
perjuicio anormal, especial y directo. La demandante considera que la aplicación
del Acta Unica le supuso una ruptura de la igualdad ante las cargas públicas y le
hizo sufrir un perjuicio anormal, especial y directo. En efecto, la aplicación de este
Tratado internacional provocó la supresión de la actividad específica de
comisionista de aduanas en los intercambios intracomunitarios y, por lo tanto, la
pérdida irrevocable del fondo de comercio de la demandante, e implicó cargas
excepcionales de explotación en el ámbito social, técnico y administrativo.
Invocando la Comunicación de la Comisión (párrafo tercero, 1), así como el
Reglamento n. 3904/92, que en el quinto considerando de su exposición de motivos
declara que «la supresión de los trámites aduaneros en las fronteras
intracomunitarias pondrá fin bruscamente a las actividades de esta profesión», la
demandante considera que dicha causalidad inmediata es difícilmente discutible.
- 38.
- El segundo motivo se inspira en el concepto de intervención equivalente a una
expropiación, recogido en el Derecho alemán. A este respecto, la demandante
considera que la aplicación del Acta Unica constituyó, respecto a ella, una
intervención equivalente a una expropiación. Invoca las conclusiones del Abogado
General Sir Gordon Slynn, presentadas en el asunto en el que recayó la sentencia
del Tribunal de Justicia el 6 de diciembre de 1984, Biovilac/CEE (59/83, Rec.
pp. 4057 y ss., especialmente p. 4091), y en las que el Abogado General observa
que «si fuera posible que la Comunidad expropiara legalmente, el propietario
tendría derecho a obtener una indemnización; dicha indemnización puede, pues,
concederse en el marco de un recurso basado en el párrafo segundo del artículo
215». La demandante llega a la conclusión de que este principio le es aplicable.
- 39.
- Los demandados discuten el fundamento de la pretensión principal.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 40.
- Según el párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CE, la responsabilidad
extracontractual de la Comunidad se extiende a los daños causados por sus
Instituciones o por sus agentes en el ejercicio de sus funciones.
- 41.
- El Derecho comunitario primario está constituido por los Tratados constitutivos de
la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, de la Comunidad Europea y de
la Comunidad Europea de la Energía Atómica, así como por los convenios que han
completado o modificado dichos Tratados constitutivos, como el Convenio sobre
determinadas Instituciones comunes a las Comunidades Europeas, los Tratados de
Adhesión de nuevos Estados miembros, el Acta Unica Europea y el Tratado de la
Unión Europea. Dichos Tratados, entre estos el Acta Unica, son acuerdos
celebrados entre los Estados miembros para constituir o modificar las Comunidades
Europeas. Por lo tanto, el Acta Unica no constituye un acto de las Instituciones,
ni un acto de sus agentes. Por consiguiente, no puede generar la responsabilidad
extracontractual de la Comunidad (sentencias Compagnie Continentale
France/Consejo, apartado 16, y LAISA y CPC España/Consejo, apartados 18 a 22,
citadas en el apartado 22). Además, el artículo 178 y el párrafo segundo del
artículo 215 del Tratado, que regulan la responsabilidad extracontractual de la
Comunidad, también forman parte del Derecho primario. Ahora bien, de la
jerarquía de las normas se deduce que dichas disposiciones no pueden aplicarse a
los actos de nivel equivalente, puesto que ello no está expresamente previsto.
- 42.
- Sin que sea necesario responder a la cuestión de si en Derecho comunitario la
Comunidad puede incurrir en responsabilidad extracontractual cuando no existe
culpa, basta con señalar que, en el caso de autos, el recurso, mediante su primer
motivo, pese a las afirmaciones de la demandante según las cuales el origen del
daño que alega no fue el Acta Unica, sino la omisión de las Instituciones
comunitarias, que no adoptaron medidas de compensación y de adaptación
adecuadas, tiene por objeto, real y esencialmente, exigir la responsabilidad de la
Comunidad derivada de la propia Acta Unica.
- 43.
- En efecto, sólo la realización del mercado interior, con la consiguiente supresión
de las fronteras aduaneras y fiscales, eliminando de hecho la mencionada profesión,
podría, en su caso, causar un perjuicio anormal, especial y directo a la demandante,
y es la instauración del mercado interior lo que, en su caso, constituiría,
respectivamente, una ruptura de la igualdad ante las cargas públicas o una
intervención equivalente a una expropiación, implicando la pérdida prácticamente
total y definitiva de dicha actividad, así como las cargas excepcionales de
explotación relacionadas con dicha pérdida.
- 44.
- Esta afirmación se impone tanto más cuanto que la pretensión de carácter principal
implica una relación de causalidad entre la supresión de las fronteras aduaneras y
fiscales con arreglo al Acta Unica y el daño invocado.
- 45.
- Los motivos invocados en apoyo de la pretensión principal, basada en la
responsabilidad objetiva de la Comunidad, se fundan, pues, en la supresión de las
fronteras aduaneras y fiscales, que puso fin a las actividades intracomunitarias de
los comisionistas de aduanas. Por lo demás, no se discute esta relación de
causalidad. En efecto, la demandante la invoca expresamente en su demanda, la
Comisión reconoce su existencia y el Consejo alude a ella en el quinto
considerando de la exposición de motivos del Reglamento n. 3904/92, según el cual
la supresión de los trámites aduaneros en las fronteras intracomunitarias pondrá
fin bruscamente a las actividades intracomunitarias de esta profesión.
- 46.
- Pues bien, la supresión de las fronteras aduaneras y fiscales resulta directamente
del artículo 13 del Acta Unica, actual artículo 7 A del Tratado CE, que dispone
que «el mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores». Por lo
tanto, es una consecuencia directa y necesaria de ella. El daño provocado por la
supresión de las fronteras aduaneras y fiscales tiene, así, su causa directa y
determinante en el artículo 13 del Acta Unica. Por su parte, las medidas
comunitarias o estatales de aplicación del Acta Unica que suprimen las fronteras
aduaneras y fiscales no constituyen una causa independiente del daño alegado.
- 47.
- De ello se deduce que la pretensión basada en la responsabilidad objetiva de la
Comunidad exige, pues, la responsabilidad de ésta por un daño derivado del Acta
Unica, que es un acto de Derecho comunitario primario. En consecuencia, no
constituye un acto de las Instituciones comunitarias ni un acto de los agentes de la
Comunidad en el ejercicio de sus funciones y, por tanto, no puede generar la
responsabilidad extracontractual objetiva de la Comunidad.
- 48.
- Por consiguiente, procede declarar la inadmisibilidad de la pretensión principal,
basada en la responsabilidad objetiva de la Comunidad.
Sobre la responsabilidad por actuación culposa
Argumentos de las partes
- 49.
- En apoyo de la pretensión formulada con carácter subsidiario, basada en la
responsabilidad por actuación culposa, la demandante alega que los demandados,
en la aplicación del Acta Unica y en el marco del examen de las medidas
adoptadas con vistas a sus efectos o para controlar algunas de sus consecuencias,
cometieron infracciones suficientemente caracterizadas de normas superiores de
Derecho que protegen a los particulares. A este respecto, destaca el carácter
supuestamente insuficiente de las intervenciones compensatorias de la Comunidad
establecidas en el Reglamento n. 3904/92.
- 50.
- Las normas superiores de Derecho que protegen a los particulares infringidas por
los demandados son los principios del respeto de los derechos adquiridos y de
protección de la confianza legítima.
- 51.
- La demandante destaca que la especificidad de la categoría profesional de los
comisionistas de aduanas fue reconocida por el Derecho comunitario mediante el
Reglamento (CEE) n. 3632/85 del Consejo, de 12 de diciembre de 1985, por el que
se definen las condiciones en que está facultada una persona para hacer una
declaración aduanera (DO L 350, p. 1; EE 02/15, p. 244; en lo sucesivo,
«Reglamento n. 3632/85»). Estos derechos adquiridos no han sido directamente
cuestionados por el Derecho comunitario primario. Sólo han sido cuestionados de
modo indirecto por disposiciones de Derecho comunitario derivado que
modificaron, en particular, las formalidades de la declaración del Impuesto sobre
el Valor Añadido (en lo sucesivo, «IVA») y que tuvieron como consecuencia
suprimir, de hecho, la actividad profesional de comisionista de aduanas en los
intercambios intracomunitarios.
- 52.
- La demandante considera que, en el caso de autos, ha existido una triple infracción
del principio de protección de la confianza legítima. En primer lugar, se ha
lesionado el derecho fundamental de la demandante al ejercicio de su actividad
profesional. En segundo lugar, se ha infringido dicho principio por no haber
adoptado medidas transitorias que permitieran a la profesión de los comisionistas
de aduanas prepararse y adaptarse a las nuevas circunstancias resultantes del
establecimiento del mercado único a partir del 1 de enero de 1993. Esta omisión
es tanto más grave cuanto que la profesión se vio legalmente obligada a continuar
íntegramente sus anteriores actividades hasta dicha fecha. En tercer lugar, las
Instituciones comunitarias omitieron adoptar medidas apropiadas de indemnización
del perjuicio específico causado a la profesión, y ello, sin respetar las legítimas
expectativas de los interesados. En efecto, nada permitía suponer que, al adoptar
las medidas necesarias para la realización del mercado interior, las Instituciones
comunitarias no incluirían medidas indemnizatorias y complementarias específicas.
- 53.
- Las partes demandandadas discuten el fundamento del segundo motivo.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 54.
- Procede recordar con carácter preliminar que, según reiterada jurisprudencia, para
que se genere la responsabilidad extracontractual de la Comunidad es preciso que
la demandante pruebe la ilegalidad del comportamiento imputado a la Institución
de que se trate, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad
entre dicho comportamiento y el perjuicio invocado (sentencias del Tribunal de
Justicia de 29 de septiembre de 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Rec.
p. 3057, apartado 16, y del Tribunal de Primera Instancia de 13 de diciembre de
1995, Exporteurs in Levende Varkens y otros/Comisión, asuntos acumulados
T-481/93 y T-484/93, Rec. p. II-2941, apartado 80; de 11 de julio de 1996,
International Procurement Services/Comisión, T-175/94, Rec. p. II-729, apartado
44; de 16 de octubre de 1996, Efisol/Comisión, T-336/94, Rec. p. II-1343, apartado
30, y de 11 de julio de 1997, Oleifici Italiani/Comisión, T-267/94, Rec. p. II-1239,
apartado 20).
- 55.
- Por lo que se refiere, más en particular, al análisis del requisito relativo a la
existencia de una ilegalidad de comportamiento, procede declarar que el recurso
es infundado por dos razones.
- 56.
- En primer lugar, debe recordarse que, las omisiones de las Instituciones
comunitarias sólo pueden generar la responsabilidad de la Comunidad en la
medida en que las Instituciones hayan incumplido una obligación legal de actuar
derivada de una disposición comunitaria (sentencia del Tribunal de Justicia de 15
de septiembre de 1994, KYDEP/Consejo y Comisión, C-146/91, Rec. p. I-4199,
apartado 58, y sentencia Oleifici Italiani/Comisión, citada en el apartado 54,
apartado 21).
- 57.
- Por ello se plantea la cuestión de en virtud de qué base legal y en qué medida la
Comunidad estaría obligada a actuar y, por consiguiente, a indemnizar a la
demandante. Dicha obligación no resulta, por una parte, ni de la propia Acta
Unica, ni de ninguna otra disposición formal del Derecho comunitario escrito. Por
otra parte, tampoco procede examinar, en el presente asunto, la posible existencia
de un principio general del Derecho en virtud del cual la Comunidad estaría
obligada a indemnizar a aquella persona que haya sido objeto de una medida de
expropiación o de restricción del libre ejercicio del derecho de propiedad y cuyo
incumplimiento daría derecho a interponer un recurso fundado en el párrafo
segundo del artículo 215 del Tratado. En efecto, tal obligación de indemnizar sólo
sería posible en relación con actos de expropiación que emanasen de las propias
Instituciones comunitarias, puesto que no puede imponerse a la Comunidad la
obligación de indemnizar actos que no le sean imputables. Pues bien, como antes
se expuso, la desaparición de la profesión de comisionista de aduanas
intracomunitario resulta del Acta Unica, Tratado internacional adoptado y
aprobado por los Estados miembros. Por consiguiente, no concurren los requisitos
para generar la responsabilidad de la Comunidad. No obstante, no queda excluido
que dicha obligación de indemnizar pueda imponerse, en su caso, en virtud del
Derecho interno del Estado miembro en cuyo territorio el agente o el comisionista
de aduanas intracomunitario ejercía su actividad.
- 58.
- En segundo lugar, procede observar que, aun suponiendo que en el caso de autos
se hubiera incumplido una obligación legal de actuar, lo cierto es que, en las
circunstancias del asunto, tal actuación culposa claramente no podría generar la
responsabilidad de la Comunidad.
- 59.
- A este respecto, procede recordar que, si lo que se imputa es la ilegalidad de un
acto normativo, la responsabilidad de la Comunidad está subordinada a la
existencia de un incumplimiento de una norma superior de Derecho que protege
a los particulares. Además, si la Institución adoptó el acto normativo ejercitando
su amplia facultad de apreciación, la responsabilidad de la Comunidad sólo podrá
generarse cuando el incumplimiento esté caracterizado, es decir, cuando sea
manifiesto y grave (véanse, por ejemplo, las sentencias del Tribunal de Justicia de
2 de diciembre de 1971, Zuckerfabrik Schöeppenstedt/Consejo, 5/71, Rec. p. 975,
apartado 11; de 25 de mayo de 1978, HNL y otros/Consejo y Comisión, asuntos
acumulados 83/76 y 94/76, 4/77, 15/77 y 40/77, Rec. p. 1209, apartado 6; de 19 de
mayo de 1992, Mulder y otros/Consejo y Comisión, asuntos acumulados C-104/89
y C-37/90, Rec. p. I-3061, apartado 12, y las sentencias del Tribunal de Primera
Instancia de 6 de julio de 1995, Odigitria/Consejo y Comisión, T-572/93, Rec.
p. II-2025, apartado 34; Exporteurs in Levende Varkens y otros/Comisión, apartado
81, y Oleifici Italiani/Comisión, apartado 22, citadas en el apartado 54).
- 60.
- Dichos criterios se aplican también en el caso de una omisión culposa (sentencias
del Tribunal de Justicia de 8 de diciembre de 1987, Grands Moulins de
Paris/Consejo y Comisión, 50/86, Rec. p. 4833, apartados 9 y 16, y del Tribunal de
Primera Instancia de 14 de septiembre de 1995, Lefebvre y otros/Comisión,
T-571/93, Rec. p. II-2379, apartado 39).
- 61.
- El presente recurso, en la medida en que solicita la indemnización de un daño en
relación con la supuesta insuficiencia de las intervenciones de la Comunidad en
favor de la profesión de los comisionistas de aduanas en el momento del
establecimiento del mercado único, se refiere evidentemente a actos de carácter
normativo que implican opciones de política económica y que reservan a las
Instituciones comunitarias una amplia facultad de apreciación.
- 62.
- Por lo tanto, hay que examinar en primer lugar si los demandados han incumplido
una norma superior de Derecho que protege a los particulares y, seguidamente, en
su caso, si dicho incumplimiento está suficientemente caracterizado.
- 63.
- Por lo que respecta al principio de protección de los derechos adquiridos, procede
observar, en primer lugar, que el Reglamento n. 3632/85, citado por la
demandante, se limita a armonizar las condiciones en las que está facultada una
persona para hacer una declaración aduanera. El Reglamento hace constar, por
una parte, que las condiciones en las que está facultada una persona para hacer
una declaración aduanera varían sensiblemente de un Estado miembro a otro, en
particular en lo que se refiere a la posibilidad de hacer dicha declaración por
cuenta ajena (segundo considerando de la exposición de motivos). Por otra parte,
señala que, en determinados Estados miembros, existe una normativa que reserva
el ejercicio de la profesión consistente en hacer declaraciones aduaneras, bien en
nombre de terceros, bien en nombre propio pero por cuenta ajena, a personas que
cumplan determinadas condiciones (sexto considerando de la exposición de
motivos). A este respecto, se limita a precisar que, en la medida en que dicha
normativa se refiere al acceso y al ejercicio de una profesión determinada, el
Reglamento no se opone a su mantenimiento (sexto considerando de la exposición
de motivos).
- 64.
- De ello se deduce que, el Reglamento n. 3632/85, lejos de definir y de determinar
el ejercicio de la profesión de agente y de comisionista de aduanas en Derecho
comunitario, se limita, por tanto, a no cuestionar las normativas relativas a dicha
profesión existentes en determinados Estados miembros. Si existe un derecho
adquirido, éste no resulta, pues, del Reglamento n. 3632/85, sino, a lo sumo, en su
caso, de las correspondientes normativas de determinados Estados miembros, que,
al firmar y, posiblemente, ratificar el Acta Unica, lo revisaron. A este respecto,
procede recordar que la demandante afirma que ella disponía de la autorización
ministerial francesa concedida con arreglo al code des douanes francés, que le
permitia ejercer la profesión de comisionista de aduanas autorizado, regulada en
último término por un decreto francés de 24 de diciembre de 1986.
- 65.
- De ello se deduce que el Reglamento n. 3632/85 no otorga a la demandante una
ventaja que pueda ser calificada de derecho adquirido.
- 66.
- En segundo lugar, el Tribunal de Primera Instancia recuerda que, en los casos en
que las autoridades comunitarias dispongan de amplias facultades de apreciación,
los operadores económicos no pueden invocar un derecho adquirido para conservar
una ventaja derivada de la normativa comunitaria controvertida y de la que se han
beneficiado en un momento determinado (véanse, por ejemplo, las sentencias del
Tribunal de Justicia de 27 de septiembre de 1979, Eridania, 230/78, Rec. p. 2749,
apartado 22; Biovilac/CEE, citada en el apartado 38, apartado 23; de 21 de mayo
de 1987, Rau y otros, asuntos acumulados 133/85, 134/85, 135/85 y 136/85, Rec.
p. 2289, apartado 18, y de 7 de mayo de 1991, Nakajima All Precision/Consejo,
C-69/89, Rec. p. I-2069, apartado 119).
- 67.
- Por consiguiente, aun suponiendo que el Reglamento n. 3632/85 haya concedido
efectivamente una ventaja específica a la categoría profesional de los agentes y
comisionistas de aduanas, la demandante no puede, por ello, invocar el derecho
adquirido a conservar esta ventaja, puesto que las Instituciones comunitarias tienen
derecho a adaptar las normativas a las necesarias evoluciones de las que deben ser
objeto. Este derecho de adaptación de las Instituciones es aun más evidente, en el
presente asunto, si se tiene en cuenta que, como resulta del primer considerando
de la exposición de motivos del Reglamento, la realización del mercado interior
constituye un objetivo fundamental para el desarrollo de la Comunidad.
- 68.
- Por lo que respecta al principio de protección de la confianza legítima, el Tribunal
de Primera Instancia recuerda que el derecho a reclamar la protección de la
confianza legítima se extiende a todo particular que se encuentre en una situación
de la que se desprenda que la Administración comunitaria le ha hecho concebir
esperanzas fundadas (véase, por ejemplo, la sentencia Exporteurs in Levende
Varkens y otros/Comisión, citada en el apartado 54, apartado 148). Por el
contrario, nadie puede invocar una violación del principio de protección de la
confianza legítima si la Administración no le ha dado unas seguridades concretas
(véase, por ejemplo, la sentencia Lefebvre y otros/Comisión, citada en el apartado
60, apartado 72).
- 69.
- El Tribunal de Primera Instancia observa que, en el caso de autos, la demandante
no ha aportado, ningún elemento que demuestre o, incluso, que alegue que las
Instituciones comunitarias le hubiesen hecho concebir esperanzas fundadas de que
adoptarían medidas compensatorias y de adaptación apropiadas.
- 70.
- La demandante se limita a mencionar en la demanda «la expectativa legítima [...]
de la profesión en su totalidad» o, en el escrito de réplica, que «nada permitía
suponer que, al adoptar las medidas necesarias para la realización del mercado
interior, las Instituciones comunitarias no incluirían medidas indemnizatorias y
complementarias específicas». Por lo tanto, es evidente que no ha podido
demostrar que los demandados le hicieran concebir esperanzas fundadas, en el
sentido de que no aplicarían las medidas necesarias para la realización del mercado
interior o de que adoptarían medidas compensatorias o complementarias.
- 71.
- En consecuencia, el motivo basado en la violación del principio de protección de
la confianza legítima carece de fundamento.
- 72.
- El Tribunal de Primera Instancia añade que el argumento de la demandante
relativo a la supuesta vulneración del derecho fundamental al ejercicio de su
actividad profesional, constitutiva de una violación del principio de protección de
la confianza legítima, tampoco está fundado.
- 73.
- Los derechos fundamentales forman parte de los principios generales del Derecho
cuyo respeto garantizan los órganos jurisdiccionales comunitarios. Al garantizar la
protección de dichos derechos, estos órganos están obligados a inspirarse en las
tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, de modo que no
pueden admitirse en la Comunidad medidas incompatibles con los derechos
fundamentales reconocidos por las Constituciones de dichos Estados. Los Tratados
internacionales relativos a la protección de los derechos humanos en cuya
elaboración han cooperado o a los que se han adherido los Estados miembros
pueden también proporcionar indicaciones que deben tenerse en cuenta (sentencia
del Tribunal de Justicia de 13 de diciembre de 1979, Hauer, 44/79, Rec. p. 3727,
apartado 15, y dictamen del Tribunal de Justicia de 28 de marzo de 1996, 2/94,
Rec. p. I-1759, apartado 33).
- 74.
- El derecho al libre ejercicio de las actividades profesionales forma parte de los
principios generales del Derecho comunitario. Sin embargo, dicho principio no se
presenta como una prerrogativa absoluta, sino que debe tomarse en consideración
en relación con su función en la sociedad. Por consiguiente, pueden imponerse
restricciones al libre ejercicio de una actividad profesional, siempre y cuando estas
restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos
por la Comunidad y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una
intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia del derecho
así garantizado (sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1989,
Schräder, 265/87, Rec. p. 2237, apartado 15, y de 30 de julio de 1996, Bosphorus,
C-84/95, Rec. p. I-3953, apartado 21, y del Tribunal de Primera Instancia de 15 de
abril de 1997, Schröder y otros/Comisión, T-390/94, Rec. p. II-504, apartado 125).
- 75.
- En el presente asunto, el Tribunal de Primera Instancia observa que la realización
del mercado interior no afecta a la existencia de la empresa de la demandante o
a la esencia de la libre elección de la profesión. No afecta directamente, sino sólo
indirectamente, a un derecho relacionado con ésta, puesto que la supresión de
ciertas formalidades aduaneras y fiscales que implica tiene determinadas
repercusiones sobre las posibilidades de explotación de la empresa de la
demandante y, sólo de ese modo, sobre el ejercicio de la profesión. Seguidamente,
procede hacer constar que la realización del mercado interior constituye un
objetivo de interés general evidente. Respecto a la finalidad esencial así perseguida,
no contiene ninguna limitación indebida al ejercicio del derecho fundamental de
que se trata.
- 76.
- De lo anterior resulta que no se ha violado ninguno de los principios superiores de
Derecho invocados por la demandante.
- 77.
- Por último, debe añadirse que la supuesta omisión, por no haberse adoptado
medidas compensatorias y complementarias, suponiendo que exista y que sea
culposa, no constituye, sin embargo, de modo evidente, una violación grave y
manifiesta de los principios controvertidos. En efecto, por un lado, los demandados
disponen de una amplia facultad de apreciación para la realización del mercado
interior y, por lo tanto, en lo relativo a la ponderación de los efectos negativos que
éste puede provocar y, por otro lado, adoptaron medidas diversas a través del
Reglamento n. 3904/92. Por lo demás, este Reglamento aclara, como resulta del
séptimo considerando de su exposición de motivos, que dichas medidas
comunitarias son simplemente complementarias y tienen por finalidad contribuir
útilmente a los esfuerzos emprendidos por los Estados miembros. En efecto, como
resulta del sexto considerando de la exposición de motivos del Reglamento
n. 3632/85, determinados Estados miembros, entre ellos Francia, disponían de una
normativa específica para la profesión de agente y de comisionista de aduanas,
normativa que el Derecho comunitario, en este caso, el Reglamento n. 3632/85,
simplemente no cuestionaba. Por consiguiente, parece evidente, sin siquiera
mencionar la cuestión de la subsidiariedad, que incumbía en primer lugar a los
Estados miembros interesados, que mediante la adopción del Acta Unica
originaron el perjuicio alegado, adoptar, en su caso, medidas de compensación o
complementarias. A la luz de la función asumida en este caso por los Estados
miembros, la intervención de la Comunidad debe considerarse suficiente,
suponiendo que estuviera obligada a intervenir.
- 78.
- De ello se deduce que la pretensión subsidiaria, basada en la responsabilidad por
actuación culposa carece de fundamento. De todo lo que antecede resulta que
procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
- 79.
- A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte
que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiere solicitado la otra
parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la parte
demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por el Consejo
y la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Quinta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la parte demandante.
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García-ValdecasasAzizi
Jaeger
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Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 29 de enero de 1998.
El Secretario
El Presidente
H. Jung
J. Azizi