Verbundene Rechtssachen C‑702/20 und C‑17/21
„DOBELES HES“ SIA (C‑702/20),
Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (C‑17/21)
(Vorabentscheidungsersuchen der Augstākā tiesa [Senāts])
Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 12. Januar 2023
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Staatliche Beihilfen – Art. 107 Abs. 1 AEUV – Nationale Regelung, wonach der öffentliche Betreiber verpflichtet ist, sich bei den Erzeugern erneuerbarer Energien zu einem Preis einzudecken, der über dem Marktpreis liegt – Unterbliebene Zahlung eines Teils der betreffenden Beihilfe – Ausgleichsforderung dieser Erzeuger bei einer anderen Behörde als der, die die Beihilfe nach der betreffenden nationalen Regelung grundsätzlich zu zahlen hat und deren Haushalt ausschließlich ihre eigene Funktionsfähigkeit gewährleisten soll – Neue Beihilfe – Anmeldepflicht – De-minimis-Beihilfe – Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 – Art. 5 Abs. 2 – Kumulierung – Berücksichtigung von Beihilfebeträgen, die für den Referenzzeitraum bereits auf der Grundlage der nationalen Regelung bezogen wurden“
1. Staatliche Beihilfen – Begriff – Beihilfen aus staatlichen Mitteln – Begriff „staatliche Mittel“ – Öffentliche Politik zur Förderung der Erzeuger von Strom aus erneuerbaren Energien – Ausgleich der Mehrkosten, die ein Betreiber tragen muss, weil er verpflichtet ist, Produktionsüberschüsse zu einem Preis zu erwerben, der über dem Marktpreis liegt – Durch Umlage auf die Endverbraucher erwirtschaftete Gelder – Einbeziehung – Voraussetzungen – Umlage, die einer parafiskalischen Abgabe gleichgestellt werden kann – Gesetzliche Regelung der Verwaltung und Verteilung der erwirtschafteten Gelder – Ständige staatliche Kontrolle der Gelder – Alternative Voraussetzungen
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 35-39, 42, 43, Tenor 1)
2. Staatliche Beihilfen – Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten – Beeinträchtigung des Wettbewerbs – Beurteilungskriterien – Öffentliche Politik zur Förderung der Erzeuger von Strom aus erneuerbaren Energien – Pflicht zum Erwerb der Produktionsüberschüsse zu einem Preis, der über dem Marktpreis liegt – Beihilfe, die geeignet ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und die Wettbewerbsbedingungen zu verfälschen – Vorherige vollständige Liberalisierung des Strommarkts – Keine Auswirkung
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 51-54, Tenor 2)
3. Zur Vorabentscheidung vorgelegte Fragen – Zuständigkeit des Gerichtshofs – Grenzen – Prüfung der Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt – Ausschluss – Angabe aller sich aus dem Unionsrecht ergebenden Kriterien für die Auslegung an das vorlegende Gericht – Auslegung des Beihilfebegriffs – Einbeziehung
(Art. 107 Abs. 1 und Art. 267 AEUV)
(vgl. Rn. 56-58, 97)
4. Staatliche Beihilfen – Begriff – Ersatz eines durch den Staat verursachten und ihm anzulastenden Schadens – Ausschluss – Zahlung eines Betrags, der in Anwendung einer Regelung, mit der eine staatliche Beihilfe eingeführt wird, gerichtlich geltend gemacht wird – Einbeziehung
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 59, 60, 64, 65, Tenor 3)
5. Staatliche Beihilfen – Begriff – Dem Staat zuzurechnende Gewährung von Vergünstigungen – Nationale Regelung, mit der ein gesetzlicher Anspruch auf eine höhere Vergütung für Strom aus erneuerbaren Energiequellen eingeführt wird – Jeweilige Zuständigkeiten der Kommission und der nationalen Gerichte – Rolle der nationalen Gerichte – Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit – Klagen auf vollständige Gewährung des durch die fragliche nationale Regelung eingeführten Rechts – Gewährung einer gesonderten staatlichen Beihilfe – Fehlen – Einführung einer staatlichen Beihilfe dem Richteramt fremd
(Art. 4 Abs. 3 EUV; Art. 107 Abs. 1 sowie Art. 108 Abs. 2 und 3 AEUV)
(vgl. Rn. 75-79, Tenor 4)
6. Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Auf dem Verordnungsweg definierte Gruppen von Beihilfen, die als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können – Verordnung Nr. 1407/2013 – De-minimis-Beihilfen – Voraussetzungen für die Befreiung von der Anmeldepflicht – Beurteilung der Einhaltung der De-minimis-Schwelle
(Art. 108 Abs. 3 AEUV; Verordnung Nr. 1407/2013 der Kommission, Art. 3 Abs. 2 und Art. 5 Abs. 2)
(vgl. Rn. 91-93, Tenor 5)
7. Staatliche Beihilfen – Bestehende und neue Beihilfen – Beitritt eines neuen Mitgliedstaats zur Europäischen Union – Unterscheidung anhand der in Anhang IV der Beitrittsakte aufgestellten spezifischen Regeln – Qualifizierung als neue Beihilfe – Ausschlusskriterien – Dem nationalen Gericht obliegende Prüfungen
(Art. 107 Abs. 1 AEUV; Beitrittsakte von 2003, Anhang IV Kapitel 3 Nr. 1 Abs. 2; Verordnung 2015/1589 des Rates, Art. 1 Buchst. b Ziff. i)
(vgl. Rn. 99-103)
8. Staatliche Beihilfen – Bestehende und neue Beihilfen – Qualifizierung als bestehende Beihilfe – Kriterien – Nicht angemeldete Beihilfemaßnahmen – Genehmigung allein durch das Schweigen der Kommission – Ausschluss
(Art. 108 Abs. 3 AEUV; Verordnung 2015/1589 des Rates, Art. 1 Buchst. b Ziff. ii und iii)
(vgl. Rn. 104)
9. Staatliche Beihilfen – Bestehende und neue Beihilfen – Qualifizierung als bestehende Beihilfe – Kriterien – Ablauf der zehnjährigen Verjährungsfrist – Beginn der Verjährungsfrist – Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfe an den Begünstigten
(Art. 108 Abs. 3 AEUV; Verordnung 2015/1589 des Rates, Art. 1 Buchst. b Ziff. iv und Art. 17 Abs. 1 und 2)
(vgl. Rn. 108, 109)
10. Staatliche Beihilfen – Jeweilige Zuständigkeiten der Kommission und der nationalen Gerichte – Rolle der nationalen Gerichte – Wahrung der Rechte des Einzelnen bei Verstößen gegen die Pflicht zur vorherigen Anmeldung – Verpflichtung der nationalen Gerichte, aus diesem Verstoß alle Konsequenzen nach dem nationalen Recht zu ziehen – Umfang – Anträge auf vollständige Gewährung einer rechtswidrigen Beihilfe – Zulässigkeit einer positiven Entscheidung unter der Voraussetzung der Erteilung einer Zustimmung durch die Kommission nach Anmeldung der fraglichen Beihilfe
(Art. 108 Abs. 2 und 3 AEUV; Verordnung 2015/1589 des Rates, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3)
(vgl. Rn. 119-123, Tenor 7)
11. Staatliche Beihilfen – Begriff – Beihilfen aus staatlichen Mitteln – Anträge der Erzeuger von Strom aus erneuerbaren Energiequellen auf Gewährung der vollständigen in einer nationalen Regelung vorgesehenen Förderung – Keine Identität der angerufenen Behörde mit der grundsätzlich für die Zahlung der betreffenden Beihilfe zuständigen Einrichtung – Unbeachtlichkeit
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 125-127, Tenor 8)
Zusammenfassung
Die Gesellschaften „DOBELES HES“ SIA und „GM“ SIA (im Folgenden: betroffene Erzeuger) betreiben in Lettland Wasserkraftwerke, mit denen sie Strom aus erneuerbaren Energiequellen erzeugen.
Bis zum 7. Juni 2005 sah eine Bestimmung des lettischen Energiegesetzes vor, dass die Stromerzeuger unter bestimmten Voraussetzungen berechtigt waren, ihren überschüssigen Strom an das zugelassene Stromversorgungsunternehmen zu einem Vorzugspreis in Höhe des doppelten von der nationalen Regulierungsbehörde festgelegten durchschnittlichen Stromverkaufstarifs zu verkaufen. Am 8. Juni 2005 traten neue Bestimmungen über den Verkauf von überschüssigem Strom durch dessen Erzeuger zu einem Vorzugstarif in Kraft; eine Bestimmung ermöglichte es den Erzeugern von Strom aus erneuerbaren Energiequellen, die ihre Tätigkeit zu diesem Zeitpunkt bereits aufgenommen hatten, weiterhin die frühere Regelung in Anspruch zu nehmen.
Die Regulierungsbehörde legte diese Bestimmung dahin aus, dass mit ihr der am 7. Juni 2005 geltende Vorzugstarif für diese Erzeuger eingefroren worden sei, und aktualisierte ihn daher nicht mehr. Ab diesem Zeitpunkt verkauften die beiden betroffenen Erzeuger ihren Produktionsüberschuss somit zu einem Preis in Höhe des doppelten damals geltenden durchschnittlichen Stromverkaufstarifs. Am 20. Januar 2010 entschied die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht, Lettland) jedoch, dass die Auslegung der Regulierungsbehörde, wonach der in der fraglichen Bestimmung verwendete Begriff „Preis“ als Festpreis und nicht als Mechanismus der Preisfestsetzung zu verstehen sei, falsch sei, so dass auch ihre Annahme, sie sei ab dem 8. Juni 2005 nicht mehr für die Festlegung des durchschnittlichen Stromverkaufstarifs zuständig gewesen, nicht zutreffe.
Unter diesen Umständen verlangten die betroffenen Erzeuger von der Regulierungsbehörde Schadensersatz für die Verluste, die ihnen dadurch entstanden sein sollen, dass der betreffende Durchschnittstarif ab dem 8. Juni 2005 nicht mehr festgesetzt wurde. Da sich die Regulierungsbehörde weigerte, ihren Begehren nachzukommen, erhoben die betroffenen Erzeuger im Jahr 2011 Klagen beim Verwaltungsgericht, das ihren jeweiligen Anträgen mit Urteilen vom 31. Mai 2019 und vom 10. Juli 2019 teilweise stattgab, wobei es die der Regulierungsbehörde auferlegten Beträge als staatliche Beihilfen einstufte und ihre Zahlung vom Erlass einer Entscheidung der Europäischen Kommission über die Genehmigung solcher Beihilfen abhängig machte.
Die Regulierungsbehörde hat gegen diese Urteile Kassationsbeschwerde bei der Augstākā tiesa (Oberster Gerichtshof, Lettland) eingelegt. Dieses Gericht möchte insbesondere wissen, wie die streitigen Entschädigungen im Hinblick auf den Begriff „staatliche Beihilfe“ einzustufen sind und welche Anforderungen angesichts der Befugnisse der Kommission im Bereich staatlicher Beihilfen gegebenenfalls erfüllt sein müssen, damit sie gezahlt werden können; es hat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof eine Reihe von Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt, die in beiden Rechtssachen gleichlautend formuliert sind.
Die Große Kammer des Gerichtshofs stellt in ihrem Urteil klar, unter welchen Voraussetzungen eine nationale Maßnahme, die den Erzeugern von Strom aus erneuerbaren Energiequellen die Inanspruchnahme eines höheren Tarifs ermöglicht, als „staatliche Beihilfe“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV eingestuft werden kann. Für den Fall, dass die fragliche Maßnahme, die nicht ordnungsgemäß bei der Kommission angemeldet wurde, als Beihilfe eingestuft werden sollte, erkennt der Gerichtshof an, dass das nationale Gericht einem Antrag auf Zahlung einer solchen Förderung unter dem Vorbehalt stattgeben kann, dass die Beihilfe zuvor bei der Kommission angemeldet und von ihr genehmigt wird.
Würdigung durch den Gerichtshof
In einem ersten Schritt gibt der Gerichtshof dem vorlegenden Gericht die erbetenen Auslegungshinweise, um es in die Lage zu versetzen, darüber zu befinden, ob die nationale Maßnahme, die den bei ihm anhängigen Rechtssachen zugrunde liegt, als „staatliche Beihilfe“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV eingestuft werden kann.
Insoweit prüft der Gerichtshof zunächst, ob eine nationale Regelung, wonach das zugelassene Stromversorgungsunternehmen verpflichtet ist, Strom aus erneuerbaren Energiequellen zu einem höheren Preis als dem Marktpreis zu kaufen, und die sich daraus ergebenden Mehrkosten durch eine von den Endverbrauchern getragene obligatorische Abgabe finanziert werden, eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel im Sinne dieser Bestimmung darstellt. Er weist darauf hin, dass die aus einer Abgabe, deren finanzielle Last de facto von einer bestimmten Personengruppe getragen wird, stammenden Gelder nur dann als „staatliche Mittel“ angesehen werden können, wenn die fragliche Abgabe nach nationalem Recht obligatorisch ist. Daher stellen Gelder, die nach den nationalen Rechtsvorschriften aus einer Steuer oder anderen obligatorischen Abgaben stammen und im Einklang mit diesen Rechtsvorschriften verwaltet und verteilt werden, „staatliche Mittel“ im Sinne der genannten Bestimmung dar. Der Umstand, dass Beträge stets unter staatlicher Kontrolle bleiben und somit den zuständigen nationalen Behörden zur Verfügung stehen, genügt jedoch, um sie als „staatliche Mittel“ einzustufen. Folglich sind – vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Prüfungen – die Gelder, mit denen den Erzeugern von Strom aus erneuerbaren Energiequellen nach den betreffenden lettischen Rechtsvorschriften ein Tarifvorteil gewährt wird, angesichts der beiden alternativen Kriterien dieses Begriffs „staatliche Mittel“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV.
Überdies stellt der Gerichtshof klar, dass für die Beurteilung der Frage, ob die Beihilfe, die der öffentliche Betreiber in Lettland dadurch gewährt, dass er Strom aus erneuerbaren Energiequellen zu einem höheren Preis als dem Marktpreis kauft, als staatliche Beihilfe einzustufen ist, der Zeitpunkt der vollständigen Liberalisierung des Strommarkts in diesem Mitgliedstaat unerheblich ist.
Sofern mit einer nationalen Regelung eine „staatliche Beihilfe“ im Sinne der genannten Bestimmung eingeführt wird, stellt die Zahlung eines Betrags, der in Anwendung dieser Regelung gerichtlich geltend gemacht wird, ebenfalls eine solche Beihilfe dar. Für die Einstufung der Beträge als „staatliche Beihilfen“ spielt es keine Rolle, ob die auf ihre Zahlung gerichteten Klagen nach nationalem Recht als „Entschädigungsklagen“ oder „Schadensersatzklagen“ angesehen werden.
Schließlich führt der Gerichtshof aus, dass ein nationales Gericht zwar unter Umständen ein Urteil erlassen kann, aus dem hervorgeht, dass einer der Parteien nach nationalem Recht ein Betrag zusteht, der einer staatlichen Beihilfe entspricht; dies bedeutet aber keineswegs, dass es die Beihilfe in diesem Fall selbst gewährt. Eine staatliche Beihilfe kann nicht durch eine gerichtliche Entscheidung eingeführt werden, denn ihre Einführung unterliegt Zweckmäßigkeitserwägungen, die dem Richteramt fremd sind. Der Gerichtshof schließt daraus, dass im Fall einer nationalen Regelung, mit der ein gesetzlicher Anspruch auf eine höhere Vergütung für Strom aus erneuerbaren Energiequellen eingeführt wird und die eine „staatliche Beihilfe“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt, Klagen auf vollständige Gewährung dieses Rechts als Anträge auf Zahlung des noch nicht erhaltenen Teils dieser staatlichen Beihilfe anzusehen sind und nicht als Anträge auf Gewährung einer gesonderten staatlichen Beihilfe durch das angerufene Gericht.
In einem zweiten Schritt macht der Gerichtshof nähere Angaben zur Anwendung der in der Verordnung Nr. 1407/2013(1) vorgesehenen Kriterien für De-minimis-Beihilfen, die nicht der Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV unterliegen. Er kommt insoweit zu dem Ergebnis, dass die Einhaltung der in Art. 3 Abs. 2 dieser Verordnung festgelegten De-minimis-Schwelle anhand des im Rahmen der einschlägigen nationalen Regelung geforderten Beihilfebetrags, kumuliert mit den Zahlungen, die für den Referenzzeitraum aufgrund dieser Regelung bereits bezogen wurden, zu beurteilen ist.
In einem dritten Schritt äußert sich der Gerichtshof zur Abgrenzung der jeweiligen Befugnisse des nationalen Gerichts und der Kommission für den Fall, dass es sich bei den von den betroffenen Erzeugern in den Ausgangsverfahren verlangten Beträgen um staatliche Beihilfen handeln sollte.
Da die hier in Rede stehende Beihilfe – vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Prüfungen – keiner der im Unionsrecht vorgesehenen Kategorien bestehender Beihilfen(2) entspricht, kommt der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass die fragliche Förderung einschließlich des Teils, dessen Zahlung später verlangt wird, als „neue Beihilfe“(3) einzustufen ist.
Für den Fall, dass das nationale Gericht mit einem Antrag auf Zahlung einer Beihilfe, die rechtswidrig ist, weil sie bei der Kommission nicht angemeldet wurde, befasst ist, hebt der Gerichtshof in Anbetracht der vorstehenden Feststellung hervor, dass die dem nationalen Gericht durch das Unionsrecht übertragene Aufgabe der Kontrolle staatlicher Beihilfen grundsätzlich dazu führen muss, dass es einen solchen Antrag zurückweist. Gleichwohl kann eine Entscheidung des nationalen Gerichts, mit der es den Beklagten unter dem Vorbehalt, dass die in Rede stehende Beihilfe zuvor von den betreffenden nationalen Behörden bei der Kommission angemeldet wird und dass die Genehmigung der Kommission erteilt wird oder als erteilt gilt, zur Zahlung dieser Beihilfe verurteilt, aber auch verhindern, dass eine neue Beihilfe unter Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV sowie Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 der Verordnung 2015/1589 gezahlt wird.