DOMSTOLENS DOM (Sjette Afdeling)
29. juni 1999 (1)
»EF-traktatens artikel 92 EF (efter ændring nu artikel 87 EF) - begrebet
statsstøtte - betalingsfaciliteter ydet af et offentligt organ, hvis opgave er at
indkassere socialsikringsbidrag fra arbejdsgivere og arbejdstagere«
I sag C-256/97,
angående en anmodning, som Tribunal de commerce de Bruxelles (Belgien) i
medfør af artikel 234 EF (tidligere artikel 177) har indgivet til Domstolen for i den
for nævnte ret verserende sag,
Déménagements-Manutention Transport SA (DMT),
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel
92 (efter ændring nu artikel 87 EF),
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, P.J.G. Kapteyn, og dommerne G. Hirsch
(refererende dommer) og J.L. Murray,
generaladvokat: F.G. Jacobs
justitssekretær: ekspeditionssekretær D. Louterman-Hubeau,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
- Déménagements-Manutention Transport SA (DMT) ved advokat Gérald
Kaisin, Bruxelles
- den franske regering ved kontorchef Kareen Rispal-Bellanger og
ekspeditionssekretær Gautier Mignot, begge Juridisk Tjeneste,
Udenrigsministeriet, som befuldmægtigede
- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent
Gérard Rozet og Dimitris Triantafyllou, Kommissionens Juridiske Tjeneste,
som befuldmægtigede,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 25. juni 1998 er afgivet mundtlige indlæg af den
belgiske regering ved kommitteret Jan Devadder, Juridisk Tjeneste, Ministeriet for
Udenrigsanliggender, Udenrigshandel og Udviklingssamarbejde, som
befuldmægtiget, af den spanske regering ved statens advokat Rosario Silva de
Lapuerta, som befuldmægtiget, af den franske regering ved ekspeditionssekretær
Sujiro Seam, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, og af
Kommissionen ved Gérard Rozet og Dimitris Triantafyllou,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 24. september
1998,
afsagt følgende
Dom
- 1.
- Ved afgørelse af 7. juli 1997, indgået til Domstolen den 15. juli 1997, har Tribunal
de commerce de Bruxelles i medfør af artikel 234 EF (tidligere artikel 177) forelagt
to præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af samme traktats artikel 92
(efter ændring nu artikel 87 EF).
- 2.
- Spørgsmålene er blevet rejst under en sag, hvorunder Tribunal de commerce skal
tage stilling til, om aktieselskabet Déménagements-Manutention Transport
(»DMT«), Bruxelles, ex officio skal erklæres konkurs.
- 3.
- Ifølge artikel 442, stk. 1, i Belgiens code de commerce i den udgave, der var
gældende, da de relevante begivenheder i hovedsagen udspillede sig, erklæres
konkurs ved dom afsagt af Tribunal de commerce enten på grundlag af fallentens
meddelelse eller efter ensidig begæring fra en eller flere kreditorer.
- 4.
- En undersøgelse vedrørende en virksomheds eventuelle insolvens gennemføres først
af Handelsrettens Undersøgelseskammer, der, når det er i besiddelse af
oplysninger, som tyder på en virksomheds insolvens, forelægger sagen for Tribunal
de commerce. Det er det, der er sket i hovedsagen.
- 5.
- Det fremgår af den forelæggende rets afgørelse, at DMT's regnskab af 31.
december 1996 viser, at selskabet i bedste fald kun råder over aktiver til en værdi
af 12,8 mio. BEF til dækning af forfaldne gældsfordringer på ca. 21,5 mio. BEF.
Fordringer på DMT for skat, løn og socialsikringsbidrag beløber sig sammenlagt til
18,48 mio. BEF, hvoraf 18,1 mio. BEF skyldes alene til Office national de sécurité
sociale (herefter »ONSS«), der er en offentlig institution med staten som garant,
der opkræver obligatoriske socialsikringsbidrag fra arbejdsgivere og arbejdstagere
samt administrerer de sociale sikringsordninger og sørger for, at disse fungerer
effektivt (artikel 5 i lov af 27.6.1969, som ændret ved lov af 30.3.1994, herefter
»loven«).
- 6.
- Socialsikringsbidrag, der skal betales af arbejdstagere, indeholdes af arbejdsgiveren
ved hver lønudbetaling, og denne skal inden for den af ministeren fastsatte frist
indbetale disse bidrag til ONSS (lovens artikel 23). En arbejdsgiver, der ikke
opfylder sin forpligtelse hertil, kan straffes. Endvidere skal en arbejdsgiver, som
ikke rettidigt indbetaler socialsikringsbidrag, til ONSS betale et forhøjet bidrag samt
morarente med en ved lov fastsat rentesats (lovens artikel 28). Det anerkendes
imidlertid, at ONSS er beføjet til efter regler, som institutionen selv fastsætter, at
give arbejdsgiverne henstand.
- 7.
- Tribunal de commerce anfører, at ONSS ved udøvelsen af sidstnævnte beføjelse
tilsyneladende har udvist »overordentlig stor tålmodighed« over for DMT, idet man
navnlig ved skrivelse af 17. december 1996 tillod selskabet at berigtige sin gæld
gennem betaling af »600 000 [BEF] pr. måned fra den 25. december 1996« og »at
betale nye socialsikringsbidrag, der forfalder hvert fjerde kvartal i 1996, inden for
de lovbestemte frister«, hvilken henstand ONSS bekræftede ved skrivelse til DMT
af 24. februar 1997.
- 8.
- Tribunal de commerce er af den opfattelse, at ONSS ved disse betalingsfaciliteter
har bidraget til kunstigt at sikre en fortsat drift af en insolvent virksomhed, der er
ikke var i stand til at opnå lån på normale markedsvilkår, og har derfor besluttet
at udsætte sin afgørelse på Domstolens besvarelse af følgende præjudicielle
spørgsmål:
»1) Skal traktatens artikel 92 fortolkes således, at foranstaltninger, der er truffet
af et offentligt organ som ONSS, og som vedrører henstand med betalinger,
kan anses for at være statsstøtte i den nævnte bestemmelses forstand, når
en erhvervsmæssig virksomhed som følge af disse foranstaltninger i mindst
otte år har kunnet tilbageholde en del af de beløb, den indeholder i forhold
til sine ansatte, og anvende disse beløb til at opretholde sine
erhvervsmæssige aktiviteter, når virksomheden ikke kan opnå en
finansiering på almindelige markedsvilkår eller forøge egenkapitalen?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, skal traktatens artikel
92 da fortolkes således, at en sådan støtte er forenelig med
fællesmarkedet?«
Formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål
- 9.
- Indledningsvis bemærkes det, at de nationale retsinstanser ifølge fast retspraksis
kun kan forelægge spørgsmål for Domstolen, hvis der verserer en tvist for dem, og
hvis forelæggelsen sker med henblik på afgørelse af en retssag (jf. bl.a. dom af
12.11.1998, sag C-134/97, Victoria Film, Sml. I, s. 7023, præmis 14). Som anført af
generaladvokaten i punkt 15, 16 og 17 i forslaget til afgørelse er disse betingelser
opfyldt i hovedsagen, for så vidt som Tribunal de commerce - efter at have fået
sagen forelagt af Handelsrettens Undersøgelseskammer - ved dom skal afgøre, om
den pågældende virksomhed er solvent.
- 10.
- Vedrørende de forelagte spørgsmåls relevans bemærkes, at det efter fast retspraksis
udelukkende tilkommer de nationale retter, for hvem en tvist verserer, og som har
ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, efter sagens konkrete
omstændigheder at bedømme, om det er nødvendigt at indhente en præjudiciel
afgørelse for at kunne afsige dom i hovedsagen, og om de spørgsmål, som retten
forelægger Domstolen, er relevante. Når de stillede spørgsmål vedrører
fortolkningen af fællesskabsretlige bestemmelser, er Domstolen derfor principielt
forpligtet til at træffe afgørelse herom (jf. bl.a. dom af 5.6.1997, sag C-105/94,
Celestini, Sml. I, s. 2971, præmis 21).
- 11.
- Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at det efter den nationale rets opfattelse
er sandsynligt, at DMT, såfremt de betalingsfaciliteter, ONSS har ydet, udgør
statsstøtte, straks skal opfylde sine forpligtelser over for ONSS og derfor vil være
insolvent med konkurs til følge. Det tilkommer ikke Domstolen i nærværende sag
at tage stilling til denne problemstilling.
- 12.
- Når henses til kompetencefordelingen mellem de nationale retter, Kommissionen
og Domstolen, i statsstøttesager, har Domstolen imidlertid alene kompetence til at
besvare det første spørgsmål fra Tribunal de commerce.
- 13.
- I den forbindelse skal påpeges, at ifølge EF-traktatens artikel 92, stk. 1, er
»statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig
form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at
begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med
fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
- 14.
- Artikel 88 EF (tidligere artikel 93) foreskriver en særlig procedure for
Kommissionens permanente undersøgelse og kontrol med statsstøtte. For ny støtte,
som medlemsstaterne påtænker at indføre, er der indført en forudgående
procedure, der skal følges, idet en støtte ellers anses for ulovligt indført. Efter
Domstolens fortolkning af artikel 88, stk. 3, første punktum, EF, skal
Kommissionen underrettes om enhver påtænkt indførelse eller ændring af
støtteforanstaltninger, før disse gennemføres.
- 15.
- Efter Domstolens praksis hindrer denne kompetence for Kommissionen ikke, at en
national domstol forelægger Domstolen et præjudicielt spørgsmål om fortolkningen
af støttebegrebet (jf. dom af 30.11.1993, sag C-189/91, Kirsammer-Hack, Sml. I, s.
6185, præmis 14). Det første spørgsmål fra Tribunal de commerce skal derfor
besvares.
- 16.
- Derimod forudsætter traktaten, med overladelsen ved artikel 88 EF til
Kommissionen af den løbende undersøgelse og kontrollen med støtteordninger, at
konstateringen af en støtteordnings eventuelle uforenelighed med fællesmarkedet
skal ske under Domstolens kontrol og i henhold til en særlig procedure, hvis
gennemførelse påhviler Kommissionen (jf. dom af 21.11.1991, sag C-354/90,
Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat
national des négociants et transformateurs de saumon, Sml. I, s. 5505, præmis 9).
Domstolen har følgelig ikke kompetence til at besvare det andet spørgsmål fra
Tribunal de commerce.
Det første spørgsmål
- 17.
- Ved besvarelsen af første spørgsmål må det undersøges, om disse forskellige
elementer, der indgår i definitionen af statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel
92, stk. 1, foreligger.
- 18.
- Det bemærkes, at det er ubestridt, at i hovedsagen er ONSS's betalingsfaciliteter
til DMT blevet ydet ved hjælp af statsmidler som omhandlet i traktatens artikel 92,
stk. 1, i det omfang, ONSS er et offentligt organ, der er oprettet af den belgiske
stat med den opgave under statens kontrol at modtage obligatoriske
socialsikringsbidrag fra arbejdsgivere og arbejdstagere samt administrere de sociale
sikringsordninger (jf. på linje hermed dom af 17.3.1993, forenede sager C-72/91 og
C-73/91, Sloman Neptun, Sml. I, s. 887, præmis 19).
- 19.
- Med hensyn til støttebegrebet bemærkes for det første, at dette begreb efter fast
retspraksis er mere generelt end tilskudsbegrebet, fordi det omfatter ikke blot
positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under
forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget (jf.
dom af 15.3.1994, sag C-387/92, Banco Exterior de España, Sml. I, s. 877, præmis
13). Der kan således ikke herske tvivl om, at når et offentligt organ, som det
påhviler at opkræve socialsikringsbidrag, accepterer, at disse bidrag betales for sent,
ydes der den pågældende virksomhed en værdifuld økonomisk fordel, der letter den
de byrder, som følger af en normal anvendelse af de sociale sikringsordninger.
- 20.
- DMT samt den belgiske, den franske og den spanske regering har imidlertid
nærmere bestemt anført, at når betalingsfaciliteter indrømmes for et begrænset
tidsrum, udlignes fordelen derved økonomisk ved forhøjelsen af det beløb, der
endelig skal betales, idet der tillægges renter og tillæg for forsinket betaling, og at
der derfor ikke kan antages at foreligge en statsstøtte.
- 21.
- Det må imidlertid fastslås, at de renter og tillæg for forsinket betaling, som en
virksomhed, der har meget alvorlige likviditetsproblemer, kan komme til at betale
til gengæld for store betalingsfaciliteter som dem, ONSS ifølge
forelæggelsesafgørelsen i otte år har ydet DMT, ikke fuldstændig kan ophæve den
fordel, som nævnte virksomhed modtager.
- 22.
- Dernæst bemærkes det, at ifølge fast retspraksis må det med henblik på at vurdere,
hvorvidt en statslig foranstaltning skal anses for at være støtte ifølge traktatens
artikel 92, fastlægges, hvorvidt den virksomhed, foranstaltningen er rettet til, opnår
en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under sædvanlige
markedsbetingelser (dom af 29.4.1999, sag C-342/96, Spanien mod Kommissionen,
endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 41).
- 23.
- Kommissionen har anført, at de betalingsfaciliteter, man har indrømmet DMT, er
en henstand med betaling af bidrag, og at det, henset til de økonomiske oplysninger
ifølge forelæggelsesafgørelsen, må forekomme helt usandsynligt, at DMT i den
situation, selskabet befandt sig i, kunne have skaffet sig midler på markedet ved
långivning fra en privat investor.
- 24.
- Det bemærkes i den forbindelse, at ONSS ikke med ydelsen af de omhandlede
betalingsfaciliteter har udvist en adfærd som en offentlig investor, hvis indgreb må
sammenlignes med fremgangsmåden hos en privat investor, som følger en global
eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader sig lede af mere langsigtede
rentabilitetsudsigter (jf. dom af 14.9.1994, sag C-42/93, Spanien mod Kommissionen,
Sml. I, s. 4175, præmis 14). Som anført af generaladvokaten i punkt 34, 35 og 36
i forslaget til afgørelse skal ONSS i forhold til DMT anses for at have handlet som
en offentlig kreditor, der søger at få inddækket de beløb, som en debitor i
økonomiske vanskeligheder skylder ham (jf. på linje hermed dom af 29.4.1999,
Spanien mod Kommissionen, a.st., præmis 46).
- 25.
- Det tilkommer den nationale ret at afgøre, om de betalingsfaciliteter, ONSS har
ydet DMT, er klart mere omfattende end dem, som en privat kreditor ville have
ydet selskabet. Den nationale ret kan herved sammenligne ONSS med en tænkt
privat kreditor, der i videst muligt omfang antages at indtage den samme stilling i
forhold til debitor som ONSS, og som søger at inddrive de beløb, han har til gode.
- 26.
- Den franske regering har anført, at lettelser med betaling af socialsikringsbidrag
ikke udgør statsstøtte, når de på samme vilkår gives til alle virksomheder, der er
i likviditetsvanskeligheder. Dette synes at være tilfældet efter den ved belgisk
lovgivning indførte ordning. Kommissionen har derimod gjort gældende, at ONSS
ved ydelsen af betalingsfaciliteter råder over et skøn.
- 27.
- Det fremgår af ordlyden af traktatens artikel 92, stk. 1, at generelle
foranstaltninger, der ikke udelukkende begunstiger visse virksomheder eller visse
produktioner, ikke henhører under denne bestemmelse. Når derimod det organ,
som yder finansiel støtte, råder over et skøn, der tillader det at vælge de
begunstigede og fastsætte betingelserne for interventionen, kan denne ikke antages
at have en generel karakter (jf. på linje hermed Domstolens dom af 26.9.1996, sag
C-241/94, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 4551, præmis 23 og 24).
- 28.
- Det tilkommer den nationale ret i hovedsagen at afgøre, om ONSS' kompetence
til at yde betalingsfaciliteter udøves i henhold til et skøn, og i benægtende fald, at
afgøre, om de betalingsfaciliteter, ONSS har ydet, har en generel karakter eller
begunstiger visse virksomheder.
- 29.
- I øvrigt må det fastslås, at såfremt betalingsfaciliteter som de i hovedsagen
omhandlede udgør støtte, kan de fordreje eller true med at fordreje
konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder og påvirke samhandelen
mellem medlemsstater, hvilket så meget mere vil være tilfældet, jo mere
virksomheden - som her DMT - udøver en grænseoverskridende virksomhed.
- 30.
- Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at betalingsfaciliteter i form af
henstand med betaling af bidrag til social sikring, der ydes skønsmæssigt til en
virksomhed af det organ, hvis opgave er at opkræve bidragene, udgør statsstøtte
som omhandlet i traktatens artikel 92, stk. 1, såfremt den pågældende virksomhed
henset til størrelsen af den økonomiske fordel, den dermed opnår, klart ikke kunne
have opnået tilsvarende ydelser hos en privat kreditor, der i forhold til den indtog
samme stilling som nævnte bidragsopkrævende organ.
Sagens omkostninger
- 31.
- De udgifter, der er afholdt af den belgiske, den spanske og den franske regering
samt af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg
for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens
parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det
denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Tribunal de commerce de Bruxelles
ved dom af 7. juli 1997, for ret:
Betalingsfaciliteter i form af henstand med betaling af bidrag til social sikring, der
ydes skønsmæssigt til en virksomhed af det organ, hvis opgave er at opkræve
bidragene, udgør statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 92, stk. 1 (efter
ændring nu artikel 87, stk. 1, EF), såfremt den pågældende virksomhed henset til
størrelsen af den økonomiske fordel, den dermed opnår, klart ikke kunne have
opnået tilsvarende ydelser hos en privat kreditor, der i forhold til den indtog
samme stilling som nævnte bidragsopkrævende organ.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 29. juni 1999.
R. Grass
P.J.G. Kapteyn
Justitssekretær
Formand for Sjette Afdeling