Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
18 april 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Asielbeleid – Bepaling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Verordening (EU) nr. 604/2013 – Overdracht van de asielzoeker aan de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming – Artikel 17, lid 1 – Discretionaire bepaling – Artikel 27, leden 1 en 3, en artikel 29, lid 3 – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Rechtsmiddelen – Opschortende werking”
In zaak C‑359/22
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de High Court (nationale rechter in eerste aanleg, Ierland) bij beslissing van 28 april 2022, ingekomen bij het Hof op 3 juni 2022, in de procedure
AHY
tegen
Minister for Justice,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: A. Prechal, kamerpresident, F. Biltgen, N. Wahl (rapporteur), J. Passer en M. L. Arastey Sahún, rechters,
advocaat-generaal: P. Pikamäe,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– AHY, vertegenwoordigd door B. Burns, solicitor, E. Dornan, BL, en C. Power, SC,
– de Minister for Justice en Ierland, vertegenwoordigd door M. Browne, Chief State Solicitor, A. Joyce, M. Tierney en G. Wells als gemachtigden, bijgestaan door S.‑J. Hillery, BL, en D. Colan Smyth, SC,
– de Griekse regering, vertegenwoordigd door M. Michelogiannaki als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Grønfeldt en J. Tomkin als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 september 2023,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 17, lid 1, en artikel 27, leden 1 en 3, van verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180, blz. 31; hierna: „Dublin III-verordening”), en van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen AHY, Somalisch onderdaan, en de Minister for Justice (minister van Justitie, Ierland; hierna: „minister”) over het besluit van laatstgenoemde waarbij hij heeft geweigerd de discretionaire bevoegdheid uit te oefenen die hij krachtens artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening heeft om AHY’s verzoek om internationale bescherming te behandelen, en heeft verklaard dat AHY aan Zweden zal worden overgedragen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 De overwegingen 4, 5, 17 en 19 van de Dublin III-verordening luiden als volgt:
„(4) In de conclusies van [de bijzondere bijeenkomst van de Europese Raad in Tampere van 15 en 16 oktober 1999] werd ook aangegeven dat het [gemeenschappelijk Europees asielstelsel] op korte termijn een duidelijke en hanteerbare methode moet bevatten om vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek.
(5) Deze methode moet zijn gebaseerd op objectieve en zowel voor de lidstaten als voor de betrokken asielzoekers eerlijke criteria. Met de methode moet met name snel kunnen worden vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is, teneinde de daadwerkelijke toegang tot de procedures voor het verlenen van internationale bescherming te waarborgen en de doelstelling om verzoeken om internationale bescherming snel te behandelen, niet te ondermijnen.
[...]
(17) Een lidstaat moet echter om humanitaire redenen of uit mededogen kunnen afwijken van de verantwoordelijkheidscriteria om gezinsleden, familieleden of andere familierelaties bijeen te kunnen brengen en een verzoek om internationale bescherming dat bij deze lidstaat of bij een andere lidstaat is ingediend kunnen behandelen, ook al is hij volgens de bindende criteria van deze verordening niet verantwoordelijk voor de behandeling.
[...]
(19) Teneinde de rechten van de betrokkenen daadwerkelijk te beschermen, dienen, overeenkomstig met name de rechten die zijn erkend in artikel 47 van het [Handvest], juridische waarborgen te worden ingebouwd en dient een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen besluiten tot overdracht aan de verantwoordelijke lidstaat te worden gewaarborgd. Teneinde de naleving van het internationale recht te waarborgen, dient een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen dergelijke besluiten zowel betrekking te hebben op de toepassing van deze verordening als op de juridische en feitelijke situatie in de lidstaat aan welke de verzoeker wordt overgedragen.”
4 Artikel 3, lid 1, van die verordening bepaalt:
„De lidstaten behandelen elk verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze op het grondgebied van een van de lidstaten wordt ingediend, inclusief aan de grens of in de transitzones. Het verzoek wordt door [één] enkele lidstaat behandeld, namelijk de lidstaat die volgens de in hoofdstuk III genoemde criteria verantwoordelijk is.”
5 Lid 1 van het onder hoofdstuk IV van die verordening vallende artikel 17 („Discretionaire bepalingen”), bepaalt het volgende:
„In afwijking van artikel 3, lid 1, kan elke lidstaat besluiten een bij hem ingediend verzoek om internationale bescherming van een onderdaan van een derde land of een staatloze te behandelen, ook al is hij daartoe op grond van de in deze verordening neergelegde criteria niet verplicht.
De lidstaat die besluit een verzoek om internationale bescherming op grond van dit lid in behandeling te nemen, wordt de verantwoordelijke lidstaat en neemt de daaruit voortvloeiende verplichtingen op zich. Indien van toepassing, stelt hij de lidstaat die op grond van de criteria van deze verordening voorheen verantwoordelijk was, de lidstaat die een procedure uitvoert waarbij de verantwoordelijke lidstaat wordt bepaald, of de lidstaat tot welke een verzoek tot overname of terugname van de verzoeker is gericht, daarvan in kennis door middel van het ‚DubliNet’, het netwerk voor elektronische communicatie dat tot stand is gebracht bij artikel 18 van verordening (EG) nr. 1560/2003 [van de Commissie van 2 september 2003 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2003, L 222, blz. 3)].
De lidstaat die op grond van dit lid verantwoordelijk wordt, vermeldt dit feit onmiddellijk in Eurodac, overeenkomstig verordening (EU) nr. 603/2013 [van het Europees Parlement en van de Raad van 26 juni 2013 betreffende de instelling van ‚Eurodac’ voor de vergelijking van vingerafdrukken ten behoeve van een doeltreffende toepassing van verordening nr. 604/2013 en betreffende verzoeken van rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten en Europol om vergelijkingen van Eurodac-gegevens ten behoeve van rechtshandhaving, en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1077/2011 tot oprichting van een Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (PB 2013, L 180, blz. 1)] door het vermelden van de datum waarop het besluit tot behandeling van het verzoek genomen werd.”
6 Artikel 27 („Rechtsmiddelen”) van de Dublin III-verordening is verwoord als volgt:
„1. De verzoeker of een andere persoon als bedoeld in artikel 18, lid 1, onder c) of d), heeft het recht tegen het overdrachtsbesluit bij een rechterlijke instantie een daadwerkelijk rechtsmiddel in te stellen, in de vorm van een beroep of een bezwaar ten aanzien van de feiten en het recht.
2. De lidstaten stellen een redelijke termijn vast waarbinnen de betrokkene zijn recht op het instellen van een daadwerkelijk rechtsmiddel overeenkomstig lid 1, kan uitoefenen.
3. Voor een beroep of een bezwaar tegen het overdrachtsbesluit bepalen de lidstaten in hun nationale recht dat:
a) het beroep of het bezwaar de betrokkene het recht verleent om in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar in de betrokken lidstaat te blijven, of
b) de overdracht automatisch wordt opgeschort en dat dergelijke opschorting verstrijkt na een bepaalde redelijke termijn, binnen welke een rechterlijke instantie na nauwkeurige en zorgvuldige bestudering van het verzoek een beslissing heeft genomen of een beroep of bezwaar al dan niet opschortende werking heeft, of
c) de betrokkene de gelegenheid heeft om binnen een redelijke termijn een rechterlijke instantie te verzoeken de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar. De lidstaten zorgen ervoor dat er een daadwerkelijk rechtsmiddel beschikbaar is door de overdracht op te schorten totdat de beslissing over het eerste opschortingsverzoek wordt gegeven. Beslissingen over het al dan niet opschorten van de uitvoering van het overdrachtsbesluit worden gegeven binnen een redelijke termijn die evenwel een nauwkeurige en zorgvuldige bestudering van het opschortingsverzoek mogelijk maakt. Een beslissing om de uitvoering van het overdrachtsbesluit niet op te schorten wordt gemotiveerd.
4. De lidstaten kunnen bepalen dat de bevoegde autoriteiten ambtshalve kunnen besluiten de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar.
[...]”
7 Artikel 29 van die verordening bepaalt het volgende:
„1. De verzoeker of andere persoon als bedoeld in artikel 18, lid 1, onder c) of d), wordt overeenkomstig het nationale recht van de verzoekende lidstaat, na overleg tussen de betrokken lidstaten, overgedragen van de verzoekende lidstaat aan de verantwoordelijke lidstaat zodra dat praktisch mogelijk is, en uiterlijk binnen een termijn van zes maanden vanaf de aanvaarding van het verzoek van een andere lidstaat om de betrokkene over of terug te nemen of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar wanneer dit overeenkomstig artikel 27, lid 3, opschortende werking heeft.
[...]
2. Indien de overdracht niet plaatsvindt binnen de gestelde termijn van zes maanden, komt de verplichting voor de verantwoordelijke lidstaat om de betrokkene over te nemen of terug te nemen, te vervallen, en gaat de verantwoordelijkheid over op de verzoekende lidstaat. Indien de overdracht wegens gevangenzetting van de betrokkene niet kon worden uitgevoerd, kan deze termijn tot maximaal één jaar worden verlengd of tot maximaal 18 maanden indien de betrokkene onderduikt.
[...]”
Iers recht
8 In artikel 3 van de European Union (Dublin System) Regulations 2018 [regeling betreffende de Europese Unie (Dublinsysteem) van 2018] (S.I. nr. 62 van 2018; hierna: „regeling van 2018”), wordt aan de functionarissen voor de internationale bescherming, die deel uitmaken van de International Protection Office (bureau voor internationale bescherming, Ierland; hierna: „IPO”), de bevoegdheid verleend om overeenkomstig de criteria uit hoofdstuk III van de Dublin III-verordening te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming en overdrachtsbesluiten vast te stellen.
9 Regulation 6 van de regeling van 2018 bepaalt dat de International Protection Appeals Tribunal (beroepsinstantie inzake verzoeken om internationale bescherming, Ierland) bevoegd is om een beroep tegen een overdrachtsbesluit te behandelen.
10 Regulation 8, lid 1, van de regeling van 2018 geeft uitvoering aan de opschortende werking als bedoeld in artikel 27, lid 3, onder a), van de Dublin III-verordening en bepaalt in wezen dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt en krachtens regulation 6 van de regeling van 2018 beroep instelt, het recht heeft om in afwachting van de uitkomst van het beroep in Ierland te blijven.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
11 Verzoeker in het hoofdgeding, AHY, is Somalisch onderdaan. Op 21 januari 2020 heeft hij in Ierland een verzoek om internationale bescherming ingediend, waarbij hij heeft aangegeven het slachtoffer te zijn geweest van een bomaanslag in Somalië, die de vernieling van zijn winkel, de dood van een van zijn werknemers en littekens op zijn handen en arm tot gevolg heeft gehad.
12 Uit een opzoeking in Eurodac is gebleken dat hij op 5 november 2012 en 2 oktober 2017 reeds twee verzoeken om internationale bescherming had ingediend in Zweden, en dat deze verzoeken zijn afgewezen.
13 De Ierse autoriteiten hebben derhalve op basis van artikel 18, lid 1, onder b), van de Dublin III-verordening bij het Koninkrijk Zweden een terugnameverzoek ingediend. Deze lidstaat heeft daar op 19 februari 2020 mee ingestemd.
14 Op 23 juli 2020 is AHY in kennis gesteld van een besluit tot overdracht aan Zweden. Op 5 augustus 2020 heeft hij bij de International Protection Appeals Tribunal beroep ingesteld tegen het besluit van de IPO, waarbij hij heeft verzocht om toepassing van de discretionaire bepaling van artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening en onder meer heeft aangevoerd dat hij aan een depressie leed.
15 Op 5 oktober 2021 heeft de International Protection Appeals Tribunal dit beroep verworpen en het overdrachtsbesluit bevestigd.
16 Nadat AHY was meegedeeld dat hij zich op 16 december van dat jaar moest melden bij het Garda National Immigration Bureau (nationaal immigratiebureau, Ierland) ter voorbereiding van zijn overdracht aan Zweden, die uiterlijk op 6 april 2022 moest plaatsvinden, heeft hij op 15 november 2021 de minister verzocht de discretionaire bevoegdheid bedoeld in artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening uit te oefenen. Dat verzoek is op 16 februari 2022 afgewezen.
17 AHY heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij de High Court (nationale rechter in eerste aanleg, Ierland), de verwijzende rechter. Ter ondersteuning van dat beroep betoogt hij met name dat beroepen tegen besluiten tot weigering om de discretionaire bevoegdheid van artikel 17, lid 1, van deze verordening uit te oefenen, krachtens artikel 27 van de Dublin III-verordening automatisch opschortende werking hebben.
18 In de eerste plaats merkt de verwijzende rechter op dat, in Ierland, het besluit om al dan niet over te gaan tot de overdracht van een persoon die om internationale bescherming verzoekt onder de bevoegdheid van de IPO valt, terwijl het besluit om al dan niet de discretionaire bevoegdheid krachtens artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening uit te oefenen tot de prerogatieven van de minister behoort. Bovendien moeten beroepen tegen overdrachtsbesluiten als bedoeld in artikel 27 van die verordening overeenkomstig regulation 6 van de regeling van 2018 worden ingesteld bij de International Protection Appeals Tribunal, terwijl de besluiten van de minister uitsluitend kunnen worden aangevochten bij de High Court in het kader van de judicial review, een specifieke procedure waarin de wettigheid van het bestuursrechtelijk optreden rechterlijk kan worden getoetst.
19 De verwijzende rechter legt uit dat dit systeem tal van problemen oplevert omdat coördinatie van de procedures en termijnen met betrekking tot deze besluiten en beroepen ontbreekt. Zo zou een persoon die om internationale bescherming verzoekt en ten aanzien van wie een overdrachtsbesluit is genomen, zoals verzoeker in het hoofdgeding, nadat de International Protection Appeals Tribunal zijn beroep tegen het overdrachtsbesluit heeft verworpen, kunnen verzoeken om toepassing van de discretionaire bepaling van artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening.
20 In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of een beroep tegen een weigering door de minister om de hem door artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening toegekende discretionaire bevoegdheid uit te oefenen, opschortende werking kan hebben ten aanzien van een overdrachtsbesluit, met name wanneer tegen dat overdrachtsbesluit reeds beroep is ingesteld krachtens artikel 27 van deze verordening. In dit verband verwijst hij naar het arrest van 23 januari 2019, M.A. e.a. (C‑661/17, EU:C:2019:53; hierna: „arrest M.A. e.a.”), en preciseert hij dat het Hof in dat arrest geen uitspraak lijkt te hebben gedaan over de vraag of de bepalingen inzake de opschortende werking van artikel 27 van die verordening van toepassing zijn wanneer een beroep wordt ingesteld tegen een krachtens artikel 17 van die verordening gegeven besluit.
21 Daarom heeft de High Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Omvat het recht ingevolge artikel 27, lid 1, van [de Dublin III-verordening] om in de vorm van een beroep of een bezwaar ten aanzien van de feiten en het recht een daadwerkelijk rechtsmiddel in te stellen tegen een ‚overdrachtsbesluit’, het recht om een dergelijk daadwerkelijk rechtsmiddel in te stellen tegen een door de lidstaat krachtens artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening vastgesteld besluit over de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid met betrekking tot de vraag of hij het bij hem ingediende verzoek om internationale bescherming van een onderdaan van een derde land of een staatloze behandelt, ook al is hij daartoe op grond van de in de Dublin III-verordening neergelegde criteria niet verplicht?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:
a) Volgt daaruit dat een verzoekende lidstaat een overdrachtsbesluit niet mag uitvoeren totdat is beslist op het verzoek van een verzoeker om uitoefening van de discretionaire bevoegdheid krachtens artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening?
b) Omvat artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening, volgens hetwelk de lidstaten in hun nationale recht moeten voorzien in een van de drie vormen van opschortende werking in het kader van beroepen of bezwaren tegen overdrachtsbesluiten, ook het aanvechten van een besluit krachtens artikel 17, lid 1, [van deze verordening] waarbij wordt geweigerd om gebruik te maken van de mogelijkheid om de verantwoordelijkheid voor een verzoek om internationale bescherming op zich te nemen [...]?
c) Indien geen enkele specifieke nationale bepaling voorziet in een van de drie vormen van opschortende werking als bedoeld in artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening wanneer een weigeringsbesluit overeenkomstig artikel 17 wordt aangevochten, is de geadieerde rechter dan verplicht om opschortende werking in een van die drie vormen in zijn nationale recht toe te kennen, en zo ja, welke?
d) Moeten alle in artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening bedoelde opschortende rechtsmiddelen aldus worden uitgelegd dat zij een opschorting van de termijn voor uitvoering van een overdrachtsbesluit overeenkomstig artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening tot gevolg hebben?
3) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord:
a) Staat het in artikel 47 van het [Handvest] neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte eraan in de weg dat een verzoekende lidstaat een overdrachtsbesluit uitvoert vóór de beslissing op een verzoek van een verzoeker om uitoefening van de discretionaire bevoegdheid krachtens artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening?
b) Staat het in artikel 47 van het [Handvest] neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte eraan in de weg dat een verzoekende lidstaat een overdrachtsbesluit uitvoert vóór de uitspraak in een procedure waarbij een [krachtens artikel 17 van de Dublin III-verordening vastgesteld] weigeringsbesluit wordt aangevochten via een specifieke rechterlijke toetsing naar nationaal recht [(judicial review)]?
c) Subsidiair, heeft het aanvechten van een [krachtens artikel 17 van de Dublin III-verordening vastgesteld] weigeringsbesluit door middel van een rechterlijke toetsing naar nationaal recht [(judicial review)] een opschortende werking voor de termijn voor uitvoering van een overdrachtsbesluit overeenkomstig artikel 29, lid 1, van [die] verordening, of een andere opschortende werking op het overdrachtsbesluit?”
Procedure bij het Hof
22 De verwijzende rechter heeft het Hof verzocht de zaak te behandelen volgens de prejudiciële spoedprocedure als bedoeld in artikel 23 bis van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
23 Op 21 juni 2022 heeft de Tweede kamer van het Hof, op voorstel van de rechter-rapporteur, de advocaat-generaal gehoord, beslist dit verzoek niet in te willigen.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
24 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaten verplicht te voorzien in een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen een besluit dat krachtens de discretionaire bepaling van artikel 17, lid 1, van die verordening is vastgesteld.
25 In dit verband bepaalt artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening dat een persoon ten aanzien van wie een overdrachtsbesluit is genomen, het recht heeft om tegen dat besluit bij een rechterlijke instantie een daadwerkelijk rechtsmiddel in te stellen, in de vorm van een beroep of een bezwaar ten aanzien van de feiten en het recht.
26 De omvang van dat rechtsmiddel is nader omlijnd in overweging 19 van die verordening, waarin erop wordt gewezen dat, teneinde de naleving van het internationale recht te waarborgen, het bij die verordening ingestelde daadwerkelijke rechtsmiddel tegen overdrachtsbesluiten zowel betrekking dient te hebben op de toepassing van diezelfde verordening als op de juridische en feitelijke situatie in de lidstaat waaraan de verzoeker wordt overgedragen (arrest van 2 april 2019, H. en R., C‑582/17 en C‑583/17, EU:C:2019:280, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27 Nadat het Hof in punt 75 van het arrest M.A. e.a. had vastgesteld dat artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening niet uitdrukkelijk voorziet in een rechtsmiddel tegen een besluit van een lidstaat om geen gebruik te maken van de door artikel 17, lid 1, van die verordening geboden mogelijkheid, heeft het in punt 4 van het dictum van dat arrest geoordeeld dat die eerste bepaling aldus moet worden uitgelegd dat zij voor de lidstaten geen verplichting schept om te voorzien in een rechtsmiddel dat kan worden ingesteld tegen het besluit om geen gebruik te maken van de mogelijkheid die wordt geboden door artikel 17, lid 1, van die verordening, hetgeen onverlet laat dat tegen dat besluit kan worden opgekomen in het kader van een rechtsmiddel tegen het overdrachtsbesluit.
28 AHY betoogt echter in de onderhavige zaak voor de verwijzende rechter en in zijn schriftelijke opmerkingen voor het Hof dat in het in artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening neergelegde recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen een overdrachtsbesluit ook het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen een krachtens artikel 17, lid 1, van die verordening genomen besluit moet worden verstaan, op de grond dat het Hof in punt 64 van het arrest M.A. e.a. ook heeft verklaard dat de bij die laatste bepaling aan de lidstaten toegekende beoordelingsbevoegdheid integraal deel uitmaakt van de instrumenten waarin die verordening voorziet om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming.
29 De bepalingen van de Dublin III-verordening kunnen niet in die zin worden uitgelegd.
30 Het is juist dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het in artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening bedoelde rechtsmiddel niet restrictief mag worden uitgelegd (zie in die zin arrest van 7 juni 2016, Ghezelbash, C‑63/15, EU:C:2016:409, punt 53).
31 Zo heeft het Hof reeds geoordeeld dat artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening, gelet op met name de algemene ontwikkeling die het systeem voor de bepaling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor een in een van de lidstaten ingediend verzoek om internationale bescherming heeft doorgemaakt vanwege de vaststelling van die verordening, en gelet op de doelstellingen van die verordening, aldus moet worden uitgelegd dat het rechtsmiddel tegen een overdrachtsbesluit waarin dat artikel voorziet, zowel betrekking moet kunnen hebben op de naleving van de regels waarbij de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming wordt toegewezen als op de procedurele waarborgen die in deze verordening zijn vervat (arrest van 2 april 2019, H. en R., C‑582/17 en C‑583/17, EU:C:2019:280, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 Ofschoon artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening moet worden beschouwd als een integrerend deel van de bij deze verordening vastgestelde instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, kan die bepaling, naar haar aard, evenwel niet worden gelijkgesteld met de andere bij deze verordening vastgestelde criteria om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming.
33 Er zij namelijk op gewezen dat een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze op het grondgebied van een van de lidstaten wordt ingediend, volgens artikel 3, lid 1, van de Dublin III-verordening in beginsel wordt behandeld door een enkele lidstaat, namelijk de lidstaat die volgens de in hoofdstuk III van die verordening genoemde criteria verantwoordelijk is.
34 Het door de wetgever van de Unie uitgewerkte systeem om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is, waarvan deze verordening deel uitmaakt, strekt er blijkens de overwegingen 4 en 5 van die verordening in het bijzonder toe snel te kunnen vaststellen welke lidstaat verantwoordelijk is, teneinde daadwerkelijke toegang tot de procedures voor het verlenen van internationale bescherming te waarborgen en de doelstelling om verzoeken om internationale bescherming prompt te behandelen, niet te ondermijnen.
35 In die context moet een lidstaat waar een verzoek om internationale bescherming is ingediend de procedures volgen die in hoofdstuk VI van die verordening zijn neergelegd om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van die aanvraag, die lidstaat te verzoeken de betrokkene over te nemen en, wanneer dat verzoek is aanvaard, die persoon aan die lidstaat over te dragen.
36 In afwijking van artikel 3, lid 1, van de Dublin III-verordening bepaalt artikel 17, lid 1, van die verordening dat elke lidstaat kan besluiten een bij hem ingediend verzoek om internationale bescherming van een derdelander of een staatloze te behandelen, ook al is hij daartoe op grond van de in die verordening neergelegde criteria niet verplicht.
37 De doelstelling van die bepaling bestaat erin de prerogatieven van de lidstaten ter zake van de uitoefening van het recht om internationale bescherming te verlenen, te vrijwaren (arrest van 5 juli 2018, X, C‑213/17, EU:C:2018:538, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
38 Bovendien komt uit de bewoordingen van artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening duidelijk naar voren dat deze bepaling facultatief is, aangezien zij het aan elke lidstaat overlaat te besluiten om over te gaan tot de behandeling van een bij hem ingediend verzoek om internationale bescherming, zelfs wanneer hij daartoe niet verplicht is op grond van de in die verordening neergelegde criteria voor het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat. Het gebruik van deze mogelijkheid is overigens aan geen enkele specifieke voorwaarde onderworpen. Die mogelijkheid strekt ertoe elke lidstaat de mogelijkheid te bieden om zelfstandig – uit politieke, humanitaire of praktische overwegingen – te besluiten een verzoek om internationale bescherming te behandelen, ook al is hij volgens de criteria van voornoemde verordening niet de verantwoordelijke lidstaat [arrest van 30 november 2023, Ministero dell’Interno e.a. (Gemeenschappelijke brochure – Indirect refoulement), C‑228/21, C‑254/21, C‑297/21, C‑315/21 en C‑328/21, EU:C:2023:934, punt 146 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
39 Gelet op de omvang van de aldus aan de lidstaten toegekende beoordelingsbevoegdheid is het aan de betrokken lidstaat om uit te maken in welke omstandigheden hij gebruik wenst te maken van de mogelijkheid die wordt geboden door de discretionaire bepaling van artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening, en om ermee in te stemmen zelf over te gaan tot de behandeling van een verzoek om internationale bescherming waarvoor hij niet verantwoordelijk is op grond van de criteria van die verordening [arrest van 30 november 2023, Ministero dell’Interno e.a. (Gemeenschappelijke brochure – Indirect refoulement), C‑228/21, C‑254/21, C‑297/21, C‑315/21 en C‑328/21, EU:C:2023:934, punt 147 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
40 In dit verband heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat geen enkele omstandigheid, zelfs niet op het gebied van de grondrechten, een lidstaat ertoe kan verplichten gebruik te maken van deze clausule en om zelf een verzoek te behandelen waarvoor hij niet verantwoordelijk is (zie naar analogie arrest van 14 november 2013, Puid, C‑4/11, EU:C:2013:740, punt 37, en arresten van 16 februari 2017, C. K. e.a., C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punt 97, en M.A. e.a., punten 61 en 72).
41 Het Hof heeft inderdaad – zoals in punt 31 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht – herhaaldelijk geoordeeld dat artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat het daarin vastgestelde rechtsmiddel tegen een overdrachtsbesluit zowel betrekking moet kunnen hebben op de inachtneming van de regels inzake de toewijzing van de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, als op de procedurele waarborgen die in deze verordening zijn neergelegd. Zoals de advocaat-generaal evenwel in de punten 62 en 63 van zijn conclusie heeft opgemerkt, berust die rechtspraak – die onder meer voortvloeit uit de arresten van 7 juni 2016, Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409), 7 juni 2016, Karim (C‑155/15, EU:C:2016:410), en 26 juli 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587) – op de premisse dat elk van de in die arresten genoemde bepalingen van die verordening viel binnen het kader waarin het proces om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek, moet plaatsvinden. Die bepalingen, zoals artikel 19, lid 2, tweede alinea, van deze verordening of artikel 21, lid 1, daarvan, stellen namelijk regels vast die de betrokken lidstaat krachtens deze verordening moet toepassen, en verlenen de persoon die om internationale bescherming verzoekt derhalve het recht dat deze lidstaat zijn verplichtingen in die zin nakomt.
42 Zoals volgt uit overweging 17 van de Dublin III-verordening, stelt deze verordening, in de bepalingen van hoofdstuk III, ervan de „bindende criteria” vast om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, terwijl artikel 17 van deze verordening, dat valt onder hoofdstuk IV ervan, de lidstaten de mogelijkheid biedt om van deze verantwoordelijkheidscriteria af te wijken en om een verzoek om internationale bescherming dat bij deze lidstaat of bij een andere lidstaat is ingediend te behandelen, ook al is hij volgens de bindende criteria van deze verordening niet verantwoordelijk voor de behandeling. Bijgevolg vormt het besluit van een lidstaat om al dan niet zijn in artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening bedoelde bevoegdheid uit te oefenen en om een verzoek om internationale bescherming al dan niet te behandelen, een discretionair besluit dat niet is gebaseerd op de bindende criteria waaraan die lidstaat overeenkomstig die verordening moet voldoen.
43 Daaruit volgt dat een krachtens artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening vastgesteld besluit niet kan worden gelijkgesteld met een overdrachtsbesluit in de zin van artikel 27, lid 1, van die verordening, zodat deze laatste bepaling de lidstaten niet verplicht te voorzien in een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen zo’n discretionair besluit.
44 Aan die uitlegging kan niet worden afgedaan door het feit dat het Hof in het arrest M.A. e.a. heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening voor de lidstaten niet de verplichting schept om in een rechtsmiddel te voorzien, niet eraan in de weg staat dat de betrokkene tegen zo’n discretionair besluit opkomt in het kader van een beroep tegen het overdrachtsbesluit dat ten aanzien van hem is vastgesteld.
45 Uit die overweging volgt namelijk geenszins dat de mogelijkheid tot het aanvechten van een dergelijke weigering om gebruik te maken van de discretionaire bepaling in het kader van een beroep tegen het overdrachtsbesluit, haar grondslag vindt in het Unierecht.
46 Integendeel, aangezien het Hof heeft geoordeeld dat artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening de lidstaten niet verplicht om te voorzien in een specifiek rechtsmiddel tegen de weigering om de door artikel 17, lid 1, van die verordening toegekende discretionaire bevoegdheid uit te oefenen, kan de mogelijkheid om tegelijk met het beroep tegen het overdrachtsbesluit tegen die weigering op te komen alleen op het nationale recht worden gebaseerd.
47 Gelet op alle voorgaande overwegingen moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaten niet verplicht te voorzien in een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen een besluit dat krachtens de discretionaire bepaling van artikel 17, lid 1, van die verordening is vastgesteld.
Tweede vraag
48 De tweede vraag is gesteld voor het geval dat de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord. Gelet op het antwoord op de eerste vraag hoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Derde vraag
49 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen – en in het geval dat de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord – te vernemen of artikel 47 van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat een overdrachtsbesluit uitvoert voordat uitspraak is gedaan op het verzoek om uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid krachtens artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening, of op een specifiek beroep in rechte dat krachtens nationaalrechtelijke bepalingen is ingesteld tegen het antwoord op een dergelijk verzoek. Subsidiair wenst hij te vernemen of artikel 29, lid 1, van die verordening aldus moet worden uitgelegd dat de in die bepaling bedoelde termijn van zes maanden voor de overdracht van de persoon die om internationale bescherming verzoekt, begint te lopen op de datum waarop een andere lidstaat het verzoek tot overname of terugname van de betrokkene inwilligt of die van de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar dat is ingesteld tegen een overdrachtsbesluit wanneer dit overeenkomstig artikel 27, lid 3, van die verordening opschortende werking heeft, en niet op de datum van de definitieve beslissing van een beroep dat is ingesteld tegen het – na de vaststelling van het overdrachtsbesluit genomen – besluit van de verzoekende lidstaat om geen gebruik te maken van de in artikel 17, lid 1, van die verordening bedoelde discretionaire bepaling om het verzoek om internationale bescherming te behandelen.
50 In de eerste plaats hebben de vragen van de verwijzende rechter over artikel 47 van het Handvest tot doel vast te stellen of die bepaling een verplichting oplegt om de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten wanneer de persoon die om internationale bescherming verzoekt, om toepassing van de discretionaire bepaling van artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening heeft verzocht, of wanneer de verzoeker beroep heeft ingesteld tegen het antwoord op een dergelijk verzoek.
51 In dit verband moet worden vastgesteld dat, aangezien artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening – zoals is opgemerkt in punt 32 van dit arrest – moet worden beschouwd als een integrerend deel van de bij deze verordening vastgestelde instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie, voor zover zij betrekking heeft op de uitoefening van een bij deze bepaling aan de lidstaten toegekende discretionaire bevoegdheid, een „uitvoering van het recht van de Unie” in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest betreft, zodat deze bepaling in het algemeen op deze situatie van toepassing is (zie in die zin arrest van 19 november 2019, TSN en AKT, C‑609/17 en C‑610/17, EU:C:2019:981, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
52 Het is echter belangrijk op te merken dat artikel 47 van het Handvest, volgens vaste rechtspraak, alleen bedoeld is om te worden toegepast als de persoon die dit recht inroept, zich beroept op door het Unierecht gewaarborgde rechten of vrijheden of wordt vervolgd in het kader van een tenuitvoerlegging van het Unierecht [arrest van 22 februari 2022, RS (Gevolgen van de uitspraken van een grondwettelijk hof), C‑430/21, EU:C:2022:99, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
53 Uit het antwoord op de eerste vraag volgt dat een lidstaat niet kan worden verplicht om van de „discretionaire bepaling” van artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening gebruik te maken.
54 Bij gebreke van een dergelijke verplichting heeft een persoon die om internationale bescherming verzoekt geen enkel krachtens het Unierecht gewaarborgd recht dat een lidstaat gebiedt gebruik te maken van deze bepaling en van de discretionaire bevoegdheid die zij verleent.
55 Aangezien het in het hoofdgeding niet gaat om een situatie waarin de persoon die artikel 47 van het Handvest inroept, zich beroept op door het Unierecht gewaarborgde rechten of vrijheden, en het vanzelfsprekend evenmin een situatie betreft waarin een dergelijke persoon wordt vervolgd in het kader van een tenuitvoerlegging van het Unierecht, volgt uit de in punt 52 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak dat dit artikel 47 niet van toepassing is op een situatie als die in het hoofdgeding. Bijgevolg staat artikel 47 van het Handvest er niet aan in de weg dat een lidstaat een overdrachtsbesluit uitvoert voordat uitspraak is gedaan op een verzoek krachtens artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening of op een beroep tegen het antwoord op een dergelijk verzoek.
56 In de tweede plaats hebben de subsidiair geformuleerde vragen van de verwijzende rechter tot doel vast te stellen of artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat de in die bepaling gestelde termijn van zes maanden begint te lopen op de datum van de definitieve beslissing op een beroep dat is ingesteld tegen het – na de vaststelling van het overdrachtsbesluit genomen – besluit van de verzoekende lidstaat om geen gebruik te maken van de in artikel 17, lid 1, van die verordening bedoelde discretionaire bepaling om het verzoek om internationale bescherming te behandelen.
57 De bewoordingen van dat artikel 29, lid 1, zijn in dat opzicht duidelijk en nauwkeurig.
58 Volgens die bepaling begint de termijn van zes maanden namelijk te lopen vanaf de aanvaarding van het verzoek van een andere lidstaat om de betrokkene over of terug te nemen of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar wanneer dit overeenkomstig artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening opschortende werking heeft.
59 Aangezien de termijn volgens deze bepaling niet begint te lopen vanaf de definitieve beslissing op een beroep dat is ingesteld tegen het – na de vaststelling van het overdrachtsbesluit genomen – besluit van de verzoekende lidstaat om geen gebruik te maken van de in artikel 17, lid 1, van die verordening bedoelde discretionaire bepaling om het verzoek om internationale bescherming te behandelen, kan een dergelijk beroep niet worden geacht tot gevolg te hebben dat de in artikel 29, lid 1, van die verordening vastgestelde termijn voor de tenuitvoerlegging van een overdrachtsbesluit wordt opgeschort of worden geacht anderszins een opschortende werking te hebben op het overdrachtsbesluit.
60 Bijgevolg begint de termijn van zes maanden voor de overdracht van de persoon die om internationale bescherming verzoekt, in een situatie als die in het hoofdgeding, te lopen op de datum waarop het beroep tegen het besluit tot overdracht van de betrokkene is verworpen, en niet op de datum van de definitieve beslissing op een beroep dat is ingesteld tegen het – na de vaststelling van het overdrachtsbesluit genomen – besluit van de verzoekende lidstaat om geen gebruik te maken van de in artikel 17, lid 1, van die verordening bedoelde discretionaire bepaling om het verzoek om internationale bescherming te behandelen.
61 Gelet op alle voorgaande overwegingen dient op de derde vraag te worden geantwoord als volgt:
– Artikel 47 van het Handvest moet aldus worden uitgelegd dat het niet van toepassing is op een situatie waarin een persoon die om internationale bescherming verzoekt en ten aanzien van wie een overdrachtsbesluit is genomen, de lidstaat die dit besluit heeft vastgesteld heeft verzocht om zijn discretionaire bevoegdheid krachtens artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening uit te oefenen of een beroep in rechte heeft ingesteld tegen het antwoord op een dergelijk verzoek, zodat die bepaling van het Handvest zich er a fortiori niet tegen verzet dat een lidstaat in die omstandigheden een overdrachtsbesluit uitvoert voordat uitspraak is gedaan op dat verzoek of op een beroep dat is ingesteld tegen het antwoord op een dergelijk verzoek.
– Artikel 29, lid 1, eerste alinea, van de Dublin III-verordening moet aldus worden uitgelegd dat de in die bepaling gestelde termijn van zes maanden voor de overdracht van de persoon die om internationale bescherming verzoekt begint te lopen vanaf de aanvaarding door een andere lidstaat van het verzoek om de betrokkene over of terug te nemen of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar tegen een overdrachtsbesluit wanneer dit overeenkomstig artikel 27, lid 3, van die verordening opschortende werking heeft, en niet op de datum van de definitieve beslissing op een beroep dat is ingesteld tegen het – na de vaststelling van het overdrachtsbesluit genomen – besluit van de verzoekende lidstaat om geen gebruik te maken van de in artikel 17, lid 1, van die verordening bedoelde discretionaire bepaling om het verzoek om internationale bescherming te behandelen.
Kosten
62 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 27, lid 1, van verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend
moet in die zin worden uitgelegd dat
het de lidstaten niet verplicht te voorzien in een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen een besluit dat krachtens de discretionaire bepaling van artikel 17, lid 1, van die verordening is vastgesteld.
2) – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
het niet van toepassing is op een situatie waarin een persoon die om internationale bescherming verzoekt en ten aanzien van wie een overdrachtsbesluit is genomen, de lidstaat die dit besluit heeft vastgesteld heeft verzocht om zijn discretionaire bevoegdheid krachtens artikel 17, lid 1, van verordening nr. 604/2013 uit te oefenen of een beroep in rechte heeft ingesteld tegen het antwoord op een dergelijk verzoek, zodat die bepaling van het Handvest zich er a fortiori niet tegen verzet dat een lidstaat in die omstandigheden een overdrachtsbesluit uitvoert voordat uitspraak is gedaan op dat verzoek of op een beroep dat is ingesteld tegen het antwoord op een dergelijk verzoek.
– Artikel 29, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 604/2013
de in die bepaling gestelde termijn van zes maanden voor de overdracht van de persoon die om internationale bescherming verzoekt begint te lopen vanaf de aanvaarding door een andere lidstaat van het verzoek om de betrokkene over of terug te nemen of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar tegen een overdrachtsbesluit wanneer dit overeenkomstig artikel 27, lid 3, van die verordening opschortende werking heeft, en niet op de datum van de definitieve beslissing op een beroep dat is ingesteld tegen het – na de vaststelling van het overdrachtsbesluit genomen – besluit van de verzoekende lidstaat om geen gebruik te maken van de in artikel 17, lid 1, van die verordening bedoelde discretionaire bepaling om het verzoek om internationale bescherming te behandelen.
ondertekeningen