Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. TAMARA ĆAPETA
presentadas el 18 de enero de 2024(1)
Asunto C‑601/22
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO — Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
contra
Tiroler Landesregierung
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Tirol, Austria)]
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Directiva 92/43/CEE — Conservación de la fauna silvestre — Caza del lobo — Validez — Artículo 12, apartado 1, y anexo IV — Sistema de protección rigurosa de determinadas especies animales — Artículo 16 — Exención — Igualdad de trato entre Estados miembros — Repercusión de la respuesta del Tribunal de Justicia en el litigio principal — Admisibilidad de la cuestión — Interpretación — Artículo 16, apartado 1 — Condiciones para establecer excepciones al sistema de protección rigurosa — Ámbito territorial de la apreciación del “estado de conservación” — Artículo 16, apartado 1, letra b) — Concepto de “daños graves” — Artículo 16, apartado 1 — Concepto de “otra solución satisfactoria” — Consideraciones de orden económico»
I. Introducción
1. Los lobos son personajes frecuentes en los cuentos. (2) El lobo de nuestra historia responde al nombre de 158MATK. Se le considera responsable de la muerte de un número considerable de ovejas que se crían en los pastos alpinos del Tirol (Austria).
2. Por esta razón, el Tiroler Landesregierung (Gobierno del estado federado del Tirol, Austria) adoptó una medida por la que se autorizaba el sacrificio del lobo antes citado. Varias organizaciones de defensa de los animales y del medio ambiente interpusieron un recurso de anulación contra dicha decisión ante el órgano jurisdiccional remitente, el Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Tirol, Austria).
3. El lobo (canis lupus) es una especie que requiere una rigurosa protección, de conformidad con la Directiva sobre los hábitats. (3) Por lo tanto, el órgano jurisdiccional remitente ha solicitado al Tribunal de Justicia que aclare varias cuestiones que suscita dicha Directiva. Esto le permitirá decidir si puede mantener la decisión del Gobierno del estado federado del Tirol.
II. Antecedentes del litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
4. Mediante dictamen técnico de 25 de julio de 2022 (en lo sucesivo, «Dictamen técnico»), el Comité técnico «Lobo — Oso — Lince» (Tirol, Austria) (4) determinó que el lobo 158MATK era responsable de cerca de veinte muertes de ovejas en una zona geográfica limitada en el período comprendido entre el 10 de junio de 2022 y el 2 de julio de 2022. Además, probablemente también fueran atribuibles a ese mismo lobo otras diecisiete muertes de ovejas en el período comprendido entre el 22 y el 24 de julio de 2022.
5. El mismo Dictamen técnico señala que actualmente no es posible la protección del ganado en la zona en cuestión. Llega, pues, a la conclusión de que el lobo 158MATK representa un peligro inmediato y notable para los animales de pastoreo.
6. Por decreto adoptado el 26 de julio de 2022 (en lo sucesivo, «Decreto 158MATK»), el Gobierno del estado federado del Tirol declaró que el lobo con la designación 158MATK supone un peligro inmediato y notable para los animales de pastoreo, los cultivos agrícolas y las instalaciones agrarias. El decreto entró en vigor el 29 de julio de 2022 y tiene una vigencia ilimitada en el tiempo.
7. Ese mismo día, el Gobierno del estado federado de Tirol adoptó una decisión (en lo sucesivo, «decisión impugnada») por la que excluyó al lobo 158MATK de la prohibición anual de la caza de lobos. (5) Explicó que dicha medida era necesaria para prevenir graves daños a los cultivos y a la ganadería en determinadas zonas de caza en las que el lobo 158MATK había sido avistado. La exclusión aplicable al lobo 158MATK expiraba el 31 de octubre de 2022 (final de la temporada de pastoreo de montaña) o con anterioridad, en caso de que en varias ocasiones se detectara claramente, fuera de la zona de la medida, la presencia del lobo 158MATK por medios de seguimiento basados en la biología molecular.
8. La motivación de la decisión impugnada se basaba en las conclusiones del Comité técnico «Lobo-Oso-Lince» y, más concretamente, en las respuestas dadas por diferentes expertos de los sectores de la caza, agricultura, veterinaria y fauna silvestre y gestión cinegética.
9. La decisión impugnada consideraba necesario el sacrificio del lobo 158MATK no solo para evitar daños graves, económicos y no económicos directos resultantes de ataques concretos, sino también para prevenir daños a largo plazo para la economía.
10. Además, exponía que no existían otras medidas alternativas al sacrificio de este ejemplar, ya que los rebaños de animales presentes en los pastos alpinos son pequeños y su protección no resulta posible. El Dictamen técnico destacaba que sesenta y un pastos de montaña situados en la zona en la que ese lobo había sido avistado debían clasificarse como como pastos no protegibles o cuya protección no es posible por medios razonables y proporcionados. Al mismo tiempo, la captura del lobo 158MATK y su mantenimiento en cautividad de forma permanente no se consideró una medida alternativa adecuada, ya que los lobos que han vivido en libertad no pueden adaptarse a una vida en cautividad, que les provoca un sufrimiento considerable.
11. En opinión de uno de los expertos consultados, la eliminación de un lobo no afectaría al estado de conservación favorable de la subpoblación alpina de lobos en general. Con todo, en Austria aún no se había alcanzado un estado de conservación favorable de los lobos. No obstante, el dictamen técnico concluía que, incluso considerando Austria de forma aislada, no cabía esperar que se agravara el estado de conservación ni que se impidiera el restablecimiento de un estado de conservación favorable.
12. Cinco organizaciones ecologistas, a saber, Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO — Allianz der Umweltbewegung, Naturschutzbund Österreich, Umweltdachverband y Wiener Tierschutzverein (en lo sucesivo, «ONG demandantes»), interpusieron un recurso contra la decisión impugnada ante el Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Tirol), órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto. En esencia, alegaron que la decisión de 29 de julio de 2022 no cumple los criterios del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats.
13. La parte pertinente del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats es del siguiente tenor:
«Siempre que no exista ninguna otra solución satisfactoria y que ello no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural, los Estados miembros podrán establecer excepciones a lo dispuesto en los artículos 12, 13 y 14 y en las letras a) y b) del artículo 15:
[…]
b) para evitar daños graves en especial a los cultivos, al ganado, a los bosques, a las pesquerías y a las aguas, así como a otras formas de propiedad».
14. Además de las cuestiones suscitadas por las partes ante el órgano jurisdiccional remitente, que versan sobre la interpretación del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, el órgano jurisdiccional remitente plantea una cuestión adicional. Parece considerar que el artículo 12 de la Directiva sobre los hábitats, base jurídica para la protección rigurosa de los lobos, en relación con su anexo IV, es inválido. La razón que esgrime para fundamentar esa invalidez es que, en contra de lo prescrito por el artículo 4 TUE, apartado 2, se dispensa a Austria una desigualdad de trato con respecto a aquel de que disfrutan otros Estados miembros que, en virtud del anexo IV, se benefician de exenciones a la protección rigurosa de los lobos en la totalidad o en parte de su territorio, que no se aplican a Austria.
15. En estas circunstancias, el Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Tirol) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) El artículo 12 [de la Directiva sobre los hábitats], en relación con [su] anexo IV […], en virtud del cual el lobo está sometido al sistema de protección rigurosa, a excepción de las poblaciones en varios Estados miembros, pero sin que se haya previsto una excepción de este tipo para Austria, ¿viola el “principio de igualdad de trato de los Estados miembros” consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 2?
2) El artículo 16, apartado 1, de la [Directiva sobre los hábitats], en virtud del cual solo se permite una excepción al sistema de protección rigurosa del lobo si, entre otras cosas, se mantienen en un “estado de conservación favorable” las poblaciones de la especie de que se trate en su “área de distribución natural”, a pesar de la autorización excepcional ¿se debe interpretar en el sentido de que el estado de conservación favorable debe mantenerse o restablecerse no en relación con el territorio de un Estado miembro, sino con el área de distribución natural de una población, que en un plano transfronterizo puede abarcar una región biogeográfica sustancialmente más extensa?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 16, apartado 1, letra b), de la [Directiva sobre los hábitats], en el sentido de que, además de los daños directos causados por un lobo concreto, los (futuros) daños “económicos” indirectos no imputables a un lobo concreto deben incluirse también en los “daños graves”?
4) ¿Debe interpretarse el artículo 16, apartado 1, de la [Directiva sobre los hábitats], en el sentido de que las “otras soluciones satisfactorias”, a la luz de las estructuras topográficas, empresariales y de pastoreo de montaña preponderantes en el estado federado del Tirol, deben examinarse únicamente en función de la posibilidad real de su aplicación o también en función de criterios económicos?»
16. Han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia Umweltdachverband, ÖKOBÜRO — Allianz der Umweltbewegung, Umweltverband WWF Österreich, el Gobierno del estado federado del Tirol, los Gobiernos austriaco y danés, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea.
17. El 25 de octubre de 2023 se celebró una vista en la que formularon observaciones orales Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO — Allianz der Umweltbewegung y Umweltdachverbrand, Wiener Tierschutzverein, el Gobierno del estado federado del Tirol, los Gobiernos austriaco, francés, finlandés y sueco, el Consejo y la Comisión.
III. Análisis
A. Admisibilidad
18. Antes de entrar en el análisis, es necesario abordar una cuestión previa sobre la admisibilidad de la presente petición de decisión prejudicial.
19. La decisión impugnada ya ha expirado. Solo permitía el sacrificio del lobo 158MATK hasta el 30 de octubre de 2022, de modo que las cuestiones relativas a su validez podrían parecer hipotéticas.
20. No obstante, como se expone claramente en la resolución de remisión, la citada decisión estaba basada en el Decreto 158MATK, que indicaba que el lobo en cuestión constituía una amenaza para los animales de pastoreo, sin fijar ninguna fecha límite. Por lo tanto, en cualquier momento podría adoptarse una nueva decisión basada en ese Decreto que autorizara el sacrificio de ese lobo en particular.
21. Por consiguiente, considero que la petición de decisión prejudicial es admisible.
B. Observaciones preliminares y estructura de las conclusiones
22. La Directiva sobre los hábitats tiene por objeto preservar la biodiversidad. (6) Una de las formas en las que pretende alcanzar ese objetivo es sometiendo a determinadas especies vegetales y animales a un régimen de protección rigurosa. Las especies animales que, en virtud de su artículo 12, requieren una protección rigurosa se enumeran en el anexo IV de dicha Directiva. Este régimen de protección rigurosa obliga a los Estados miembros, entre otras cosas, a prohibir en todo su territorio cualquier forma de captura o sacrificio deliberados de especímenes de las especies en la naturaleza que figuran en el anexo IV. (7)
23. Los lobos están incluidos, como especie (canis lupus), en el anexo IV de la Directiva sobre los hábitats.(8) No obstante, algunos Estados miembros (o parte de su territorio) están eximidos de establecer una protección rigurosa de los lobos, quedando expresamente excluidos del anexo IV. (9) Austria no forma parte de ellos.
24. Los Estados miembros podrán establecer excepciones a la exigencia de protección rigurosa con arreglo al artículo 12 de la Directiva sobre los hábitats, de conformidad con lo previsto en su artículo 16, apartado 1.
25. En Austria, los lobos están presentes en dos regiones biogeográficas: la continental y la alpina.
26. Como han señalado las organizaciones medioambientales que intervienen en el presente asunto, para evitar cualquier confusión es necesario explicar que la región biogeográfica alpina es distinta de la región de los Alpes poblada por la subpoblación de lobos a la que pertenece el lobo 158MATK. Por una parte, la región de los Alpes comprende la cadena montañosa que abarca el sureste de Francia, Mónaco, el norte de Italia, Suiza, Liechtenstein, el sur de Alemania, Austria y Eslovenia. Por otra parte, la región biogeográfica alpina es una de las regiones biogeográficas europeas de la red Natura 2000, (10) más extensa que los propios Alpes, y que engloba distintas cadenas montañosas de la Unión, no solo los Alpes. (11)
27. El lobo en cuestión, 158MATK, es miembro de una subpoblación de lobos cuya área de distribución natural está situada en la zona de los Alpes. Según los datos presentados por el Gobierno austriaco en el presente asunto, (12) en 2022, cincuenta y siete lobos en total fueron avistados en toda Austria. En la parte austriaca de la región de los Alpes solo hay dos manadas, mientras que se estima que, para la sostenibilidad de la subpoblación de lobos de los Alpes, deberían existir, como mínimo, treinta y nueve manadas en Austria. (13) Por consiguiente, el actual estado de conservación de los lobos en Austria no puede considerarse favorable.
28. El presente asunto versa sobre cuestiones relativas a la protección rigurosa de un ejemplar de lobo que Austria debe proteger en virtud del artículo 12 de la Directiva sobre los hábitats y sobre la posibilidad de establecer excepciones a tal protección rigurosa, en virtud del artículo 16 de dicha Directiva.
29. El órgano jurisdiccional remitente plantea al Tribunal de Justicia dos tipos de cuestiones. Mediante su primera cuestión prejudicial, pone en duda la validez de la protección rigurosa exigida para los lobos como especie, sobre la base del artículo 12 en relación con el anexo IV de la Directiva sobre los hábitats. La eventual causa de invalidez invocada por el órgano jurisdiccional remitente es la desigualdad de trato entre los Estados miembros, contraria al artículo 4 TUE, apartado 2. Mediante sus restantes cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se interpreten las condiciones generales de aplicación del artículo 16, apartado 1, o del artículo 16, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre los hábitats.
30. En las presentes conclusiones abordaré, en primer lugar, la cuestión de la validez (Sección C).
31. A continuación, examinaré las cuestiones relativas a la interpretación del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats (Sección D). En primer lugar, propondré que se responda a la cuestión de si la situación de los lobos en otros países puede o debe ser tenida en cuenta por un organismo que evalúe el cumplimiento de los requisitos para el establecimiento de una excepción con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats (Subsección 1). Seguidamente interpretaré el concepto de daños graves que justifica una excepción a la protección rigurosa enunciada en el artículo 16, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre los hábitats, con el fin de determinar el tipo de daños que pueden tomarse en consideración para evaluar el carácter grave de un daño (Subsección 2). Por último, analizaré cómo debe apreciarse si existe otra solución satisfactoria a la medida de excepción propuesta y si en tal apreciación pueden tenerse en cuenta consideraciones de orden económico (Subsección 3).
C. Validez del artículo 12 en relación con el anexo IV de la Directiva sobre los hábitats (primera cuestión prejudicial)
32. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 12, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con su anexo IV, debe considerarse inválido en la medida en que viola el principio de igualdad entre los Estados miembros, consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 2. A su juicio, existe una desigualdad porque el anexo IV excluye a determinadas poblaciones de lobos situadas en el territorio de otros Estados miembros del sistema de protección rigurosa establecido en el artículo 12 de la Directiva, pero no a la población de lobos de Austria.
33. Nueve Estados miembros disfrutan de una exención a la protección rigurosa de los lobos. España y Grecia estaban parcialmente excluidas del anexo IV de la Directiva sobre los hábitats en el momento de su adopción. (14) Otros siete Estados miembros negociaron sus exenciones cuando se incorporaron a la Unión Europea. (15) Desde la ampliación de 2007, el anexo IV de la Directiva sobre los hábitats no se ha modificado en lo que respecta a los lobos. (16)
34. Al no haber quedado eximida del anexo IV, Austria está sujeta, por tanto, a la obligación de protección rigurosa de los lobos en todo su territorio.
35. En el momento de su adhesión a la Unión Europea, Austria no solicitó ser excluida del anexo IV en lo que respecta a los lobos. Esto no es sorprendente, ya que en aquel momento, como alegan el Gobierno del estado federado del Tirol y el Gobierno austriaco, no existían lobos ni en el Tirol ni en Austria. Sin embargo, los lobos comenzaron a regresar, lo cual, como demuestra el presente asunto, a veces entra en conflicto con los intereses y hábitos de la población rural que cría ganado en los Alpes.
36. En tales circunstancias, ¿se encuentra Austria en una situación desigual en comparación con los Estados miembros que se benefician de la exención del anexo IV?
1. Admisibilidad
37. Antes de analizar el fundamento de esa idea, procede, en primer lugar, abordar brevemente la cuestión de la admisibilidad de la primera cuestión prejudicial, que fue debatida en la vista.
38. Las ONG demandantes consideran que la respuesta a la primera cuestión prejudicial no incidiría en modo alguno en el litigio principal. El Consejo también considera que la cuestión es inadmisible. En su opinión, el litigio principal versa sobre el artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats, no sobre su artículo 12, lo que hace inaplicable esta última disposición al litigio principal.
39. En cambio, el Gobierno del estado federado del Tirol y los Gobiernos austriaco, finlandés y sueco, así como la Comisión, defendieron la admisibilidad de la primera cuestión prejudicial.
40. En particular, el Gobierno austriaco alegó que la eventual declaración por el Tribunal de Justicia de la invalidez del artículo 12 en relación con el anexo IV de la Directiva sobre los hábitats tendría ciertamente incidencia en el litigio del que conoce el órgano jurisdiccional remitente, puesto que dicha disposición ya no sería aplicable.
41. Estoy de acuerdo con el Gobierno austriaco en este punto. Por consiguiente, la primera cuestión prejudicial es admisible.
2. Argumentos relativos a la vulneración de la igualdad
42. El artículo 4 TUE, apartado 2, dispone que «la Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados […]».
43. Existe poca jurisprudencia que explique la exigencia de igualdad aplicada a los Estados miembros. (17)
44. En mi opinión, la igualdad de los Estados miembros, desde el punto de vista del Derecho de la Unión, debe entenderse como una expresión específica del principio general de igualdad de trato, que exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato distinto esté objetivamente justificado. (18)
45. Como señala la Comisión, en el ámbito de la política medioambiental, el artículo 191 TFUE, apartado 3, exige que la Unión tenga en cuenta diferentes aspectos del medio ambiente en las diversas regiones de la Unión. Por consiguiente, la consecución de los objetivos de la política medioambiental de la Unión exige que se trate a cada Estado miembro de acuerdo con su situación concreta. (19)
46. Sin embargo, si dos Estados miembros se encuentran en una situación similar, pero son tratados de manera diferente, se vulneraría el principio de igualdad. (20)
47. Las exclusiones que figuran en el anexo IV de la Directiva sobre los hábitats reflejan la situación concreta de cada uno de los Estados miembros eximidos. (21) Además, en la mayoría de los casos, como se explica en el punto 33 de las presentes conclusiones, las exenciones son el resultado de las negociaciones de adhesión. (22)
48. Para que pueda concluirse que se ha dispensado un trato desigual, es preciso que un Estado miembro se encuentre en una situación comparable a la de otro Estado miembro y sea tratado de manera diferente.
49. Sin embargo, ni el Gobierno austriaco ni el Gobierno del estado federado del Tirol han presentado pruebas que justifiquen que el Tribunal de Justicia deba considerar que Austria se encuentra en una situación comparable a la de otros Estados miembros eximidos del anexo IV. Lo único que han esgrimido es que los lobos han empezado a regresar a Austria, lo cual, al fin y al cabo, era el objetivo de la Directiva sobre los hábitats.
50. Por lo tanto, no considero que, en el presente asunto, se haya demostrado que se ha dispensado a Austria un trato desigual con respecto a otros Estados miembros.
3. Argumentos relativos al incumplimiento del artículo 19 de la Directiva sobre los hábitats
51. Procede examinar en estas conclusiones otro argumento referido a la invalidez de la protección rigurosa de los lobos en Austria y que no se basa en la vulneración del principio de igualdad, sino en el artículo 19 de la Directiva sobre los hábitats.
52. En virtud del artículo 19 de la Directiva sobre los hábitats, el Consejo, a propuesta de la Comisión, debe adaptar los anexos de dicha Directiva al progreso técnico y científico. Según el Gobierno austriaco y el Gobierno del estado federado del Tirol, el hecho de que ese procedimiento no se haya iniciado ni se haya adaptado el anexo IV a la situación actual en Austria, entraña la invalidez de dicho anexo, la cual debe ser declarada por el Tribunal de Justicia en el presente asunto.
53. Es cierto que, gracias a la Directiva sobre los hábitats, (23) los lobos están regresando efectivamente a Austria. En la actualidad, esto genera problemas para la ganadería alpina, resultando difícil, o incluso imposible, adoptar medidas eficaces para proteger a las ovejas y demás ganado del ataque de los lobos. En tales circunstancias, ¿está obligada la Comisión, como sostiene el Gobierno austriaco, a iniciar un procedimiento con arreglo al artículo 19 de la Directiva sobre los hábitats para eximir a Austria del anexo IV?
54. Este argumento no me convence.
55. Para que las especies pudieran ser excluidas de los anexos de protección, su estado de conservación tendría que ser favorable. Además, en cumplimiento del principio de precaución, solo podría excluirse una especie del anexo de protección una vez que su estado de conservación favorable fuera incuestionable (es decir, que no se trate de una fluctuación a corto plazo), y existieran pruebas razonables de que ya no concurren los factores que provocaron su estado desfavorable. (24) Por el contrario, como ya se ha dicho, el estado de conservación de los lobos en Austria dista de ser favorable (véase el punto 27 de las presentes conclusiones). Por tanto, en tales circunstancias, es posible que la Comisión simplemente no haya hallado ninguna razón válida para iniciar el procedimiento previsto en el artículo 19 de la Directiva sobre los hábitats y excluir a Austria de su anexo IV.
56. Además, como alegan la Comisión y el Consejo, ni la Unión Europea ni Austria han formulado, en relación con los lobos en Austria, reserva alguna al anexo II del Convenio de Berna, (25) en virtud del cual los lobos están sujetos a una protección rigurosa. Dado que la Unión Europea es parte de dicho Convenio, (26) eximir a Austria del anexo IV de la Directiva sobre los hábitats supondría un incumplimiento de las obligaciones que incumben a la Unión en virtud del Derecho internacional.
57. Por consiguiente, considero que, en las circunstancias actuales, ni Austria ni ninguna parte de su territorio pueden excluirse del anexo IV de la Directiva sobre los hábitats.
58. No obstante, si un Estado miembro considera que la Comisión estaba obligada a iniciar un procedimiento de modificación del anexo IV de la Directiva sobre los hábitats y no lo ha hecho, dispone de una vía de recurso prevista por el Tratado: el recurso por omisión contemplado en el artículo 265 TFUE. Pue bien, Austria no ha iniciado este procedimiento.
59. La jurisprudencia ya ha explicado que un órgano jurisdiccional nacional no puede solicitar al Tribunal de Justicia que declare, con carácter prejudicial, la omisión de una Institución. (27)
60. Por consiguiente, la eventual omisión por parte de la Comisión de iniciar la modificación del anexo IV de la Directiva sobre los hábitats con respecto a Austria, sobre la base del artículo 19 de dicha Directiva, no puede constituir un motivo para declarar la invalidez de dicho anexo en el marco del procedimiento prejudicial.
61. Podría existir una razón para replantear las modalidades de la convivencia entre las personas y los grandes carnívoros. (28) Sin embargo, el Tribunal de Justicia no es el foro adecuado para ello. Este tipo de cuestiones deben tratarse en el marco de un proceso legislativo y la Comisión parece haber dado el primer paso en esa dirección. (29)
62. La elección legislativa plasmada en la Directiva sobre los hábitats, en su versión actualmente en vigor, exige a Austria respetar las obligaciones que impone una protección rigurosa de la población de lobos en todo su territorio. No es competencia del Tribunal de Justicia reformular normas, incluidos anexos como los que forman parte de la Directiva sobre los hábitats, ni eludir los procedimientos existentes, como el previsto en el artículo 19.
63. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial del siguiente modo: eximir a determinados Estados miembros del anexo IV de la Directiva sobre los hábitats no implica, de por sí, una desigualdad de trato a un Estado miembro que no se beneficia de esa exención. El presente asunto no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 12, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con su anexo IV, por razón de una infracción del artículo 4 TUE, apartado 2.
D. Interpretación del artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats
64. Mediante sus cuestiones prejudiciales segunda, tercera y cuarta, el órgano jurisdiccional remitente solicita aclaraciones sobre el artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats.
65. Esta disposición enuncia las condiciones en las que los Estados miembros pueden establecer excepciones a la protección rigurosa de los lobos requerida por su artículo 12. (30)
66. El artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats constituye una excepción al sistema de protección establecido en ella. Por lo tanto, debe interpretarse en sentido restrictivo. El Tribunal de Justicia también ha declarado que la carga de la prueba de la existencia de los requisitos exigidos incumbe a la autoridad que establezca esa excepción. (31)
67. Examinaré las demás cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente a la luz de las consideraciones anteriores.
1. Alcance territorial de la evaluación del estado de conservación de una especie en un área de distribución natural con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats (segunda cuestión prejudicial)
68. La segunda cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente exige interpretar la condición primordial que prevé el artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats para que pueda establecerse una excepción, según la cual solo son posibles medidas excepcionales si no perjudican el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de la población de lobos en su área de distribución natural. El órgano jurisdiccional remitente desea saber si, al apreciar si se cumple esta condición, debe tomar en consideración solo el territorio del Estado miembro de que se trate o la región transfronteriza más amplia en la que vive una determinada población de lobos, en este caso la región de los Alpes (véase el punto 26 de las presentes conclusiones).
69. En la sentencia LSL Tapiola, el Tribunal de Justicia declaró que la autoridad nacional que concede una excepción debe llevar a cabo una evaluación en dos etapas. (32) La primera etapa consiste en determinar el estado de conservación de una especie y la segunda en evaluar el impacto que la excepción pueda tener en ese estado de conservación. (33)
70. En principio, solo pueden autorizarse excepciones si el estado de conservación de una especie (determinado en la primera etapa) es favorable. (34) No obstante, el Tribunal de Justicia también ha reconocido que la concesión de las mismas sigue siendo posible con carácter excepcional cuando se haya acreditado debidamente que no pueden agravar el estado de conservación no favorable de dichas poblaciones o impedir el restablecimiento de estas en un estado de conservación favorable. (35) Así, de manera excepcional, la autoridad competente puede avanzar hasta la segunda etapa aun cuando en la primera no haya llegado a la conclusión de que el estado de conservación de una especie es favorable.
71. Desde mi punto de vista, la cuestión que plantea el órgano jurisdiccional remitente en cuanto al territorio que debe tomarse en consideración para apreciar la posibilidad de adoptar medidas de excepción resulta pertinente en cada una de esas dos etapas.
72. Por lo que se refiere a la primera etapa, el Gobierno del estado federado del Tirol y los Gobiernos austriaco y finlandés alegan que los territorios de terceros países, como Suiza y Liechtenstein, deben tenerse en cuenta para determinar el estado de conservación de los lobos en la región de los Alpes. Tomando en consideración toda el área de distribución natural de la subpoblación de lobos de que se trata, que incluye a la población en estos dos países, el estado de conservación de esta subpoblación sería favorable. Esa conclusión llevaría a considerar que poco importa que en Austria, considerada aisladamente, dicho estado no sea favorable.
73. En la sentencia LSL Tapiola, el Tribunal de Justicia explicó, en lo que a mí se me alcanza, que aunque sería preferible tener también en cuenta un territorio transfronterizo, no puede llegarse a la conclusión de que el estado es favorable sin determinar que ese estado existe en el territorio nacional. (36) En otras palabras, el estado favorable debe existir en primer lugar y necesariamente a nivel nacional. Si a nivel nacional existe un estado favorable, un estado no favorable en un nivel transfronterizo más extenso podría aún poner en tela de juicio la posibilidad de adoptar una medida de excepción. Sin embargo, no ocurre lo mismo a la inversa: el estado no favorable a nivel nacional no queda subsanado por un estado favorable a nivel transfronterizo.
74. Por lo tanto, no interpreto esa sentencia en el sentido de que el Tribunal de Justicia pretendió afirmar, como ha entendido el órgano jurisdiccional remitente, que si la especie se encuentra en un estado favorable, cuando se aprecie en toda su área de distribución natural, que engloba varios países, carece de importancia que el estado de conservación siga siendo desfavorable en Austria, como parece entender el órgano jurisdiccional remitente. En mi opinión, el Tribunal de Justicia nunca quiso decir que el estado no favorable de la población de lobos en Austria pueda quedar subsanado por un estado de conservación favorable en la región más amplia de los Alpes. (37)
75. Cualquier otra interpretación podría incidir de manera negativa en los esfuerzos desplegados por los Estados miembros para adoptar medidas adecuadas destinadas a mejorar el estado de conservación de una especie en su territorio. Ello podría tener como efecto ocultar un estado desfavorable en un Estado miembro y dar la falsa impresión de que la conservación de una especie está asegurada.
76. Además, como subrayó la Comisión en la vista, el nivel nacional es el único del que los Estados miembros disponen de datos fiables. (38) La Comisión ha admitido que, en una situación ideal, el estado de conservación de una especie debería evaluarse con respecto a su área de distribución geográfica natural, lo que, sin embargo, todavía no parece posible. Esta es la razón adicional por la que el estado favorable debe aplicarse a nivel local y nacional en primer lugar, antes de evaluar la situación a mayor escala.
77. Por lo tanto, solo puede ampliarse el ámbito de la evaluación tras haber llegado a la conclusión, a nivel nacional, de que el estado de conservación es favorable.
78. La finalidad de tomar en consideración el estado de conservación a nivel transfronterizo es impedir que un Estado miembro establezca excepciones aun cuando el estado de una especie en su territorio sea favorable. A este respecto, carece de importancia si un tercer país es o no parte del Convenio de Berna. El propósito de la Directiva sobre los hábitats es preservar la biodiversidad, que depende, también, del estado de la naturaleza en terceros países y de que estos estén o no comprometidos con alcanzar un elevado nivel de protección de la naturaleza. Por consiguiente, el estado desfavorable de una especie en un país tercero podría influir en la decisión de (no) adoptar la medida de excepción, a pesar de que el estado de conservación a nivel nacional sea favorable. En este caso, no hallo ninguna razón para no tener en cuenta, a este respecto, los datos de Suiza y Liechtenstein, si las autoridades nacionales tienen acceso a ellos.
79. Dado que los datos presentados al Tribunal de Justicia no sugieren que la conservación del lobo en Austria se sitúe en un nivel favorable (véase el punto 27 de las presentes conclusiones), solo es posible pasar a la segunda etapa acogiéndose a la excepción introducida en la sentencia de 14 de junio de 2007, Comisión/Finlandia (C‑342/05, EU:C:2007:341), y confirmada en la sentencia LSL Tapiola (véase el punto 69 de las presentes conclusiones). Esta excepción permite a los Estados miembros establecer excepciones a la protección rigurosa de los lobos aun cuando el estado de conservación de los lobos en ese Estado sea desfavorable, si tal medida no puede modificar el estado de conservación, es decir, si es neutra con respecto a la población de lobos.
80. Cuando se aplica esa excepción es necesario responder, en la segunda etapa, a la cuestión de qué territorio debe tomarse en consideración para determinar si el impacto de la excepción agravará un estado ya desfavorable o si impedirá el restablecimiento de la especie en un estado de conservación favorable en el futuro.
81. El Tribunal de Justicia ya proporcionó algunas indicaciones sobre esta cuestión en la sentencia LSL Tapiola. Basándose en las conclusiones del Abogado General Sr. Saugmandsgaard Øe, (39) el Tribunal de Justicia explicó que generalmente es necesario realizar la evaluación de las repercusiones de una excepción sobre el territorio de una población local al efecto de determinar su repercusión sobre el estado de conservación de la población de que se trate a mayor escala. (40)
82. Por consiguiente, una vez más resulta necesario evaluar primero las repercusiones de sacrificar un solo lobo para la población alpina local del Tirol. La adopción de una medida de excepción solo es posible si llega a la conclusión de que esa medida es neutra para la situación de la población de lobos en los Alpes austriacos.
83. ¿Es esto suficiente? ¿O debe apreciarse también, en la medida de lo posible, la repercusión de tal medida en la subpoblación a la que pertenece dicho lobo en el conjunto de su área de distribución natural? Al fin y al cabo, las excepciones en un país pueden perjudicar a la misma especie en otro país vecino. (41)
84. Para responder a esta pregunta ha de tenerse en cuenta la situación actual, en la que aún no se puede recopilar información fiable sobre el estado de los lobos en otros países. En estas circunstancias, considero que a las autoridades nacionales solo puede imponérseles la obligación al evaluar la incidencia de la medida de excepción sobre la población local o nacional.
85. No obstante, si dichas autoridades disponen de datos que les permitan concluir que la medida propuesta, aun siendo neutra para el estado de conservación local, puede contribuir a deteriorar el estado de conservación de la subpoblación en otro país o con carácter general, no pueden ignorar esos datos, sino que deben tenerlos en cuenta y rechazar la medida de excepción.
86. En el caso de autos, si los datos disponibles revelasen que el sacrificio del lobo 158MATK no tendría ninguna repercusión sobre la población en Austria (por ejemplo, porque dicho lobo solo estaba de paso), pero podría tener efectos negativos en una manada que vive en territorio transfronterizo, esa información debería impedir que se adoptara la medida de excepción.
87. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda que el artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que obliga a evaluar si una especie se encuentra en un estado de conservación favorable y si las medidas excepcionales repercuten negativamente sobre la posibilidad de alcanzar o de mantener un estado de conservación favorable por referencia a un territorio local y nacional, aun cuando el área de distribución natural de la población de que se trate abarque una región biogeográfica transfronteriza más extensa. No obstante, si dichas autoridades disponen de datos que les permitan concluir que la medida propuesta, aun siendo neutra para el estado de conservación local, puede deteriorar el estado de conservación de la subpoblación en otro país o con carácter general, no pueden ignorar tales datos, sino que deben tenerlos en cuenta y rechazar la medida de excepción.
2. ¿Incluyen los daños graves también un daño indirecto para la economía? (tercera cuestión prejudicial)
88. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el concepto de daños graves que figura en el artículo 16, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre los hábitats, incluye daños futuros que no pueden imputarse al ejemplar que es el objeto de una excepción.
89. Conviene recordar, de entrada, que solo puede establecerse una medida de excepción para alcanzar uno o varios de los objetivos previstos en el artículo 16, apartado 1, letras a) a e). La medida en cuestión en el caso de autos se adoptó para prevenir daños graves, tal como se contempla en la letra b).
90. El artículo 16, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre los hábitats permite establecer excepciones «para evitar daños graves en particular a los cultivos, al ganado, a los bosques, a las pesquerías y a las aguas, así como a otras formas de propiedad».
91. Por consiguiente, la cuestión de si los daños graves engloban también daños futuros, que no pueden imputarse a un ejemplar determinado, debe responderse a la luz de tal objetivo.
92. La jurisprudencia ya ha expuesto que los daños, en el sentido de la letra b), podrían ser futuros, ya que dicha disposición tiene por objeto prevenir daños. (42) Sin embargo, esos daños futuros no pueden ser meramente hipotéticos. Por lo tanto, comparto la opinión de la Comisión de que no basta con la mera posibilidad de que se produzca un daño. Por el contrario, la probabilidad de que se produzca un daño debe ser elevada. (43) Por consiguiente, los «daños graves» con arreglo al artículo 16, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre los hábitats incluyen los daños futuros que sean altamente probables.
93. En el caso de autos, en el que se ha demostrado que el lobo 158MATK ya ha atacado y matado o herido a ovejas en los pastos alpinos en dos ocasiones, cabe admitir que es muy probable que esto vuelva a ocurrir. (44) El Decreto 158MATK, que declara dicho ejemplar supone un peligro inmediato y notable para los animales de pastoreo, parece adoptar tal posición.
94. Para determinar si los daños en cuestión son graves solo pueden tenerse en cuenta los daños futuros altamente probables. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta qué tipo de daños futuros puede tenerse en cuenta para llegar a la conclusión de que son graves. En su resolución de remisión, dicho órgano jurisdiccional alude a tres tipos de daños distintos. En primer lugar, los daños materiales directos o indirectos derivados de los estragos causados por un lobo concreto (la pérdida de ovejas, el coste de organizar el descenso prematuro desde los pastos de montaña o el aumento del coste de la alimentación de los animales tras el descenso). No cabe duda de que tales daños deben tenerse en cuenta.
95. El segundo tipo de daños mencionados son los daños no materiales imputables a los ataques de un lobo concreto, sufridos por los ganaderos a los que ya no satisface su dedicación o experimentan estrés psicológico. Como ha subrayado la Comisión, la redacción de la letra b), permite incluir tales daños. El objetivo principal de esta disposición es evitar daños graves. Los daños al ganado o a la propiedad mencionados en el resto de esa frase solo se mencionan a título de ejemplo. Por lo tanto, no se excluye la prevención de otros tipos de daños, como los de carácter inmaterial. No obstante, dichos daños tienen que ser consecuencia de los ataques de un lobo determinado que sea objeto de las medidas de excepción de que se trata.
96. Al órgano jurisdiccional remitente parecen preocuparle principalmente el tercer tipo de daños, esto es, los daños indirectos futuros para la economía. Hace referencia a la evolución macroeconómica a largo plazo resultante de una posible desaparición del pastoreo alpino, lo que puede tener consecuencias para las actividades de ocio o el turismo.
97. Como ha señalado la Comisión, tales consecuencias no pueden considerarse altamente probables (dista de ser seguro que se abandone el pastoreo alpino si los lobos están presentes y atacan ocasionalmente a las ovejas, (45) o que el turismo disminuya en lugar de aumentar si hay lobos en las montañas). (46)
98. Si se producen estas consecuencias, lo más probable es que sean el resultado de múltiples causas y de distintos factores. Me cuesta imaginar que el destino del pastoreo alpino austriaco se decida en las fauces del lobo 158MATK.
99. Estas evoluciones macroeconómicas indirectas a largo plazo, no imputables a un lobo concreto, no pueden, por tanto, tenerse en cuenta en el marco del concepto de «daños graves», en el sentido del artículo 16, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre los hábitats, para justificar la decisión de sacrificar un ejemplar de lobo.
100. Tales preocupaciones deben abordarse en las medidas y los planes sistémicos que los Estados miembros deben adoptar en cumplimiento del artículo 12 de la Directiva sobre los hábitats. (47)
101. Propongo al Tribunal de Justicia que, en respuesta a la tercera cuestión prejudicial, interprete el concepto de «daños graves» a efectos del artículo 16, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre los hábitats, en el sentido de que no comprende los daños económicos indirectos (futuros) que son imposibles de imputar a un único lobo.
3. Consideraciones económicas para determinar si existen otras soluciones satisfactorias (cuarta cuestión prejudicial)
102. Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si la existencia de «otra solución satisfactoria», en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, debe examinarse únicamente en función de la viabilidad real de una medida o si también son pertinentes los criterios económicos.
103. Cualquier apreciación sobre la existencia de otras soluciones satisfactorias debe iniciarse determinando las posibilidades disponibles para alcanzar el objetivo de la excepción. Una vez que la autoridad competente haya optado por una de ellas, debe explicar su elección, incluidas las razones por las que ha descartado las demás opciones.
104. En el caso de autos, el objetivo de la excepción es evitar daños graves, que es altamente probable que se produzcan, como consecuencia de los repetidos ataques del lobo 158MATK. El Gobierno del estado federado del Tirol decidió que lo adecuado era permitir el sacrificio de este ejemplar y que las demás medidas disponibles no eran satisfactorias. Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si los costes económicos pueden constituir un motivo para descartar otras opciones técnicamente posibles.
105. En mi opinión, los costes económicos de la medida técnicamente disponible pueden ser tenidos en cuenta como un elemento más para apreciar si tal medida constituye otra solución satisfactoria. Esta conclusión puede extraerse del texto y del sistema de la Directiva sobre los hábitats. Por ejemplo, su artículo 16, apartado 1, letra b), objeto del presente asunto, permite que se tomen en consideración cuestiones de carácter económico, ya que autoriza a que se establezcan excepciones con el fin de evitar daños graves. El artículo 2, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats también establece que «las medidas que se adopten con arreglo a la presente Directiva tendrán en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales». (48)
106. No obstante, aunque puedan tenerse en cuenta cuestiones de carácter económico, no cabe rechazar sin más medidas alternativas por el hecho de que puedan resultar demasiado costosas. (49)
107. El examen de proporcionalidad para justificar la solución elegida debe ser una ponderación stricto sensu, (50) que exige sopesar todos los intereses pertinentes en juego: los de los ganaderos y los expresados en la Directiva sobre los hábitats, con el fin de preservar la diversidad mediante, entre otras cosas, la protección rigurosa de determinadas especies.
108. En este sentido, cabe recordar que, según la Directiva sobre los hábitats y, más en concreto, con arreglo a su artículo 12, los Estados miembros tienen la obligación de elaborar programas de prevención que permitan a las especies protegidas alcanzar un estado de conservación favorable (véase el punto 100 de las presentes conclusiones). Si los costes económicos relacionados con la cría de perros guardianes de ganado (en lo sucesivo, «LGD») o con la formación de los pastores se aprecian con respecto a cada decisión individual relativa a un peligro creado por un solo ejemplar, siempre se considerarán demasiado elevados. (51) Por el contrario, si se inscriben en un plan nacional de prevención, la conclusión podría ser diferente. Por consiguiente, los costes económicos, como parte de la apreciación de la disponibilidad de otras soluciones satisfactorias, deben situarse en el contexto de las obligaciones de los Estados miembros de establecer medidas y planes necesarios para garantizar la protección rigurosa de los lobos.
109. El Dictamen técnico en el que se basa la decisión impugnada llegó a la conclusión de que las tres alternativas que se tuvieron en cuenta (instalar vallas, usar perros guardianes de ganado o disponer de pastores que acompañen a los rebaños) no eran razonablemente viables ni proporcionadas. (52) A esta conclusión se llegó sobre la base de las normas generales, (53) que determinaron de antemano qué tipos de pastos no podían protegerse razonablemente, no solo porque era técnicamente imposible, sino también porque se consideraba demasiado costoso. (54) El dictamen técnico analizó sesenta y un pastos en los que se consideró que el lobo 158MATK representaba un peligro para el ganado y constató que todos ellos reunían al menos un criterio por el que no era razonable utilizar esas medidas para proteger a los rebaños. Al mismo tiempo, la decisión impugnada no enmarcó esa conclusión en ningún proyecto del Gobierno del estado federado del Tirol o del Gobierno austriaco que se hubiera adoptado para resolver el problema de la protección del ganado contra los ataques de lobos en los pastos alpinos.
110. La falta de proyectos para gestionar la nueva situación resultante del retorno de los lobos, así como los criterios generales previamente establecidos en relación con los pastos que no pueden beneficiarse de las medidas de protección del ganado, se traducen en la posibilidad de justificar cualquier decisión que permita el sacrificio de un único lobo por falta de cualquier otra solución que sea económicamente razonable. Se trata de una carta blanca para sacrificar a cualquier lobo que aparezca en la zona, incluso antes de que haya sido formalmente declarado como excepción al régimen de protección rigurosa aplicable a los lobos en general.
111. Esta no era la intención del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats. Las excepciones previstas son medidas extraordinarias, que no deben convertirse en un instrumento para impedir la presencia de lobos en determinadas zonas. La convivencia con los lobos exige ciertos ajustes e implica también ciertos costes para los ganaderos alpinos. (55) Estos costes inevitables no pueden ignorarse al apreciar el carácter proporcionado de las medidas alternativas.
112. El Tribunal de Justicia ya ha declarado que el artículo 16, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre los hábitats no permite a las autoridades establecer excepciones a las prohibiciones previstas en su artículo 12 por el mero hecho de que la observancia de esas prohibiciones implique una modificación de las actividades agrícolas, forestales o de piscicultura. (56) Estos cambios no están exentos de costes. Por consiguiente, determinados costes para permitir el retorno de los lobos deben considerarse intrínsecos a los objetivos de la Directiva sobre los hábitats. Se inscriben, como señaló el Gobierno austriaco en la vista, en un proceso de reaprendizaje de la convivencia con los lobos.
113. En el presente asunto, por ejemplo, el coste que implica desplazar hacia el valle a los rebaños antes de lo habitual un único año podría no ser suficiente para concluir que no se trata de una solución satisfactoria. Organizar la protección, instalando vallas en la medida de lo posible, o adiestrando perros guardianes y agrupándolos para servir a más rebaños (57) lleva tiempo y puede que no sea factible durante el año en que un lobo solitario transita por determinados pastos alpinos. No obstante, tales medidas podrían aplicarse el siguiente año de pastoreo alpino, si existieran planes para introducir estas medidas. Los costes de esas medidas podrían incluso verse reducidos mediante distintas fuentes de financiación públicas, incluso a nivel de la Unión Europea. (58)
114. Así, el coste económico de las medidas disponibles no puede apreciarse al margen de los planes de prevención necesarios para permitir una protección rigurosa con arreglo al artículo 12 de la Directiva sobre los hábitats. La autoridad que acuerde una excepción debe explicar claramente de qué manera los factores económicos han influido en la decisión de que otras medidas no habrían constituido una solución satisfactoria, enmarcando su decisión en el contexto más amplio de las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud de la Directiva sobre los hábitats.
115. En la sentencia de 14 de junio de 2007, Comisión/Finlandia (C‑342/05, EU:C:2007:341), el Tribunal de Justicia consideró que «tales resoluciones […] que no contienen una motivación precisa y adecuada en cuanto a la inexistencia de otra solución satisfactoria resultan contrarias al artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats». (59) Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si la decisión impugnada explica claramente de qué manera han influido los factores económicos en la conclusión de que no existe otra solución satisfactoria alternativa al sacrificio del lobo.
116. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuarta cuestión prejudicial del siguiente modo: la evaluación de la disponibilidad de otra solución satisfactoria puede tener en cuenta los costes económicos de las medidas alternativas. Al evaluar el impacto de los costes económicos de las medidas disponibles deben ponderarse todos los intereses en juego. La apreciación de la influencia de los factores económicos en la conclusión de que no existe otra solución satisfactoria debe tener en cuenta que es inevitable incurrir en determinados costes y efectuar ciertos ajustes para alcanzar los objetivos de dicha Directiva. Esta evaluación debe realizarse caso por caso y no puede basarse en criterios fijados previamente con carácter general, debiendo situarse en el contexto más amplio de las medidas y planes de un Estado miembro destinados a permitir una protección rigurosa de los lobos.
IV. Conclusión
117. A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Tirol, Austria):
«1. Eximir a determinados Estados miembros del anexo IV de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, no implica, de por sí, una desigualdad de trato a un Estado miembro que no se beneficia de esa exención. El presente asunto no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 12, apartado 1, de la Directiva 92/43, en relación con su anexo IV, por razón de una infracción del artículo 4 TUE, apartado 2.
2. El artículo 16, apartado 1, de la Directiva 92/43, debe interpretarse en el sentido de que obliga a evaluar si una especie se encuentra en un estado de conservación favorable y si las medidas de excepción repercuten negativamente sobre la posibilidad de alcanzar o de mantener un estado de conservación favorable por referencia a un territorio local y nacional, aun cuando el área de distribución natural de la población de que se trate abarque una región biogeográfica transfronteriza más extensa. No obstante, si dichas autoridades disponen de datos que les permitan concluir que la medida propuesta, aun siendo neutra para el estado de conservación local, puede deteriorar el estado de conservación de la subpoblación en otro país o con carácter general, no pueden ignorar tales datos y deben tenerlos en cuenta y rechazar la medida de excepción.
3. El concepto de “daños graves”, que figura en el artículo 16, apartado 1, letra b), de la Directiva 92/43, debe interpretarse en el sentido de que no comprende los daños económicos indirectos (futuros) que sean imposibles de imputar a un único lobo.
4. La evaluación de la disponibilidad de otra solución satisfactoria, exigida por el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 92/43, puede tener en cuenta los costes económicos de medidas alternativas. Al evaluar el impacto de los costes económicos de las medidas disponibles, deben ponderarse todos los intereses en juego. La apreciación de la influencia de los factores económicos en la conclusión de que no existe otra solución satisfactoria debe tener en cuenta que es inevitable incurrir en determinados costes y efectuar ciertos ajustes para alcanzar los objetivos de dicha Directiva. Esta evaluación debe realizarse caso por caso y no puede basarse en criterios fijados con carácter general y de antemano, debiendo situarse en el contexto más amplio de las medidas y planes de un Estado miembro destinados a permitir una protección rigurosa de los lobos.»