Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
TAMARA ĆAPETA
presentate il 18 gennaio 2024 (1)
Causa C‑601/22
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
contro
Tiroler Landesregierung
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunale amministrativo regionale del Tirolo, Austria)]
«Rinvio pregiudiziale – Ambiente – Direttiva 92/43/CEE – Conservazione della fauna selvatica – Caccia al lupo – Validità – Articolo 12, paragrafo 1 e allegato IV – Regime di rigorosa tutela di talune specie animali – Articolo 16 – Deroga – Parità di trattamento degli Stati membri – Impatto della risposta della Corte sulla controversia di cui al procedimento principale – Ricevibilità della questione – Interpretazione – Articolo 16, paragrafo 1 – Presupposti per una deroga al regime di rigorosa tutela – Portata territoriale della dichiarazione dello “stato di conservazione” – Articolo 16, paragrafo 1, lettera b) – Nozione di “gravi danni” – Articolo 16, paragrafo 1 – Nozione di “altra soluzione valida” – Considerazioni economiche»
I. Introduzione
1. I lupi sono personaggi ricorrenti nei racconti (2). Il lupo del nostro racconto si chiama 158MATK. Esso è considerato responsabile della predazione di un elevato numero di pecore allevate negli alpeggi del Tirolo, Austria.
2. Per questo motivo, la Tiroler Landesregierung (governo del Land del Tirolo, Austria) ha adottato una decisione che autorizzava l’abbattimento di tale lupo. Diverse organizzazioni per la protezione degli animali e dell’ambiente hanno proposto un ricorso di annullamento avverso tale decisione dinanzi al giudice del rinvio, il Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunale amministrativo regionale del Tirolo, Austria).
3. Il lupo (canis lupus) è una specie che richiede una protezione rigorosa ai sensi della direttiva habitat (3). Pertanto, il giudice del rinvio ha chiesto alla Corte di chiarire varie questioni inerenti a tale direttiva. Ciò dovrebbe permettere al giudice del rinvio di stabilire se la decisione del governo del Land del Tirolo possa essere mantenuta.
II. Fatti della controversia principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
4. Con perizia del 25 luglio 2022 (in prosieguo: la «perizia»), il comitato di esperti «Lupo-Orso-Lince» (Tirolo, Austria) (4) ha concluso che il lupo 158MATK era responsabile della predazione di circa una ventina di pecore in un’area geografica limitata, nel periodo compreso tra il 10 giugno 2022 e il 2 luglio 2022. Lo stesso lupo era inoltre verosimilmente responsabile della predazione di altre 17 pecore nel periodo dal 22 luglio 2022 al 24 luglio 2022.
5. La stessa perizia ha constatato che la protezione delle greggi non è attualmente possibile nell’area in questione. È stato quindi dichiarato che il lupo 158MATK rappresenta un pericolo grave ed imminente per gli animali allevati a pascolo.
6. Con ordinanza del 26 luglio 2022 (in prosieguo: l’«ordinanza 158MATK») del governo del Land del Tirolo è stato stabilito che il lupo denominato 158MATK rappresentava un pericolo grave ed imminente per gli animali allevati a pascolo, le colture e gli impianti agricoli. L’ordinanza è entrata in vigore il 29 luglio 2022 e resta valida a tempo indeterminato.
7. Lo stesso giorno, il governo del Land del Tirolo ha adottato una decisione (in prosieguo: la «decisione controversa») che escludeva il lupo 158MATK dal divieto di caccia ai lupi vigente durante tutto l’anno (5). Esso ha precisato che ciò era necessario al fine di prevenire gravi danni alle colture e all’allevamento in determinate sottodivisioni di zone di caccia più precisamente definite, nelle quali era stata segnalata la presenza del lupo 158MATK. La deroga applicabile al lupo 158MATK era valida fino al 31 ottobre 2022 (fine della stagione d’alpeggio) ed era destinata a scadere se il lupo 158MATK fosse stato chiaramente individuato a più riprese, tramite un’indagine biologica molecolare, al di fuori della zona di applicazione del provvedimento.
8. La motivazione della decisione controversa si basava sulle conclusioni del comitato di esperti «Lupo-Orso-Lince» e, più precisamente, sulle risposte fornite da vari esperti nei settori venatorio, agricolo, veterinario, della biologia della fauna selvatica e della gestione della caccia.
9. Nella decisione controversa, l’abbattimento del lupo 158MATK è stato giustificato con la necessità non soltanto di prevenire gravi danni, consistenti in danni economici e non economici diretti derivanti dalle predazioni, ma anche di prevenire danni a lungo termine per l’economia.
10. Inoltre, è stato precisato che non vi erano misure alternative valide all’abbattimento di tale esemplare, poiché le greggi presenti negli alpeggi sono di dimensioni ridotte e la loro protezione non è possibile. Nella perizia si spiega che 61 alpeggi situati nella zona in cui è stata segnalata la presenza del lupo dovevano essere classificati come non proteggibili, o non proteggibili in modo ragionevole e proporzionato. Allo stesso tempo, il prelievo del lupo 158MATK nell’ambiente naturale e la sua detenzione in cattività permanente non sono stati considerati una soluzione idonea, poiché i lupi che hanno precedentemente vissuto in libertà non riescono ad adattarsi alla vita in cattività, e la cattività causa loro grandi sofferenze.
11. Secondo il parere di uno degli esperti consultati, il prelievo di un lupo non inciderebbe sullo stato di conservazione soddisfacente della sottopopolazione alpina dei lupi nel suo complesso. In Austria, tuttavia, non era ancora stato raggiunto uno stato di conservazione soddisfacente dei lupi. Ciò nonostante, nella perizia si concludeva che, anche considerando isolatamente l’Austria, non ci si attendeva alcun deterioramento dello stato di conservazione né alcun ostacolo al ripristino di uno stato di conservazione soddisfacente.
12. Cinque organizzazioni ambientaliste, segnatamente l’Umweltverband WWF Österreich, l’ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, il Naturschutzbund Österreich, l’Umweltdachverband e il Wiener Tierschutzverein (in prosieguo: le «ONG ricorrenti») hanno proposto ricorso avverso la decisione controversa dinanzi al Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunale amministrativo regionale del Tirolo), giudice del rinvio nella presente causa. In sostanza, esse hanno sostenuto che la decisione del 29 luglio 2022 non soddisfa i criteri di cui all’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva habitat.
13. La parte pertinente dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva habitat è così formulata:
«A condizione che non esista un’altra soluzione valida e che la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale, gli Stati membri possono derogare alle disposizioni previste dagli articoli 12, 13, 14 e 15, lettere a) e b):
(…)
b) per prevenire gravi danni, segnatamente alle colture, all’allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico e alle acque e ad altre forme di proprietà».
14. Al di là delle questioni sollevate dalle parti dinanzi al giudice del rinvio, che riguardano l’interpretazione dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva habitat, il giudice del rinvio solleva una questione aggiuntiva. Esso sembra ritenere invalido l’articolo 12 della direttiva habitat, base giuridica della rigorosa tutela dei lupi, in combinato disposto con l’allegato IV di quest’ultima. La ragione di tale invalidità risiederebbe nella disparità di trattamento dell’Austria, in contrasto con l’articolo 4, paragrafo 2, TUE, rispetto agli Stati membri che, in forza dell’allegato IV, beneficiano di deroghe alla rigorosa tutela dei lupi in tutto o in parte del loro territorio, trattamento di cui l’Austria non beneficia.
15. In tale contesto, il Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunale amministrativo regionale del Tirolo) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 12, in combinato disposto con l’allegato IV della [direttiva habitat], ai sensi del quale il lupo è soggetto al regime di rigorosa tutela, ma ne sono escluse le popolazioni di diversi Stati membri, mentre non è stata prevista una deroga corrispondente per l’Austria, sia contrario al “principio della parità di trattamento degli Stati membri” sancito dall’articolo 4, paragrafo 2, TUE.
2) Se l’articolo 16, paragrafo 1, della [direttiva habitat], ai sensi del quale una deroga al regime di rigorosa tutela del lupo è soltanto consentita, tra l’altro, se le popolazioni della specie interessata nella sua “area di ripartizione naturale” mantengono uno “stato di conservazione soddisfacente” malgrado la deroga, debba essere interpretato nel senso che lo stato di conservazione soddisfacente deve essere mantenuto o ristabilito non in relazione al territorio di uno Stato membro, ma nell’area di ripartizione naturale di una popolazione, che può comprendere una regione biogeografica transfrontaliera significativamente più estesa.
3) Se l’articolo 16, paragrafo 1, lettera b), della [direttiva habitat] debba essere interpretato nel senso che i “gravi danni” devono essere imputati non solo ai danni diretti causati da un determinato lupo, ma anche ai danni “economici” indiretti (futuri) non imputabili a un determinato lupo.
4) Se l’articolo 16, paragrafo 1, della [direttiva habitat] debba essere interpretato nel senso che, tenendo conto delle strutture topografiche, alpestri e operative prevalenti nel Land Tirolo, le “altre soluzioni valide” devono essere esaminate unicamente sulla base della loro effettiva fattibilità, o anche sulla base di criteri economici».
16. L’Umweltdachverband, l’ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, l’Umweltverband WWF Österreich, il governo del Land del Tirolo, i governi austriaco e danese, il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte alla Corte.
17. Il 25 ottobre 2023 si è tenuta un’udienza, nel corso della quale l’Umweltverband WWF Österreich, l’ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung und Umweltdachverbrand, il Wiener Tierschutzverein, il governo del Land del Tirolo, i governi austriaco, francese, finlandese e svedese, il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione europea hanno svolto difese orali.
III. Analisi
A. Ricevibilità
18. Prima di iniziare l’analisi è necessario affrontare una questione preliminare concernente la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale in esame.
19. Nel frattempo, la decisione controversa è scaduta. Essa permetteva l’abbattimento del lupo 158MATK soltanto fino al 30 ottobre 2022, sicché le questioni relative alla sua validità potrebbero sembrare ipotetiche.
20. Tuttavia, e ciò è stato chiaramente spiegato nella decisione di rinvio, la decisione in parola era fondata sull’ordinanza 158MATK, la quale ha stabilito, a tempo indeterminato, che il lupo in questione rappresenta una minaccia per gli animali allevati a pascolo. Pertanto, sulla base di tale ordinanza, potrebbe essere adottata, in qualsiasi momento, un’altra decisione che autorizza l’abbattimento di detto specifico lupo.
21. Ritengo pertanto che la domanda di pronuncia pregiudiziale sia ricevibile.
B. Osservazioni preliminari e struttura delle conclusioni
22. La direttiva habitat ha lo scopo di salvaguardare la biodiversità (6). Una modalità attraverso la quale essa mira a raggiungere tale obiettivo è l’assoggettamento di talune specie vegetali e animali a un regime di rigorosa tutela. Le specie animali che richiedono una rigorosa tutela, ai sensi dell’articolo 12 della direttiva, sono elencate nel suo allegato IV. In particolare, il regime di rigorosa tutela impone agli Stati membri di vietare, in tutto il loro territorio, qualsiasi forma di cattura o uccisione deliberata di esemplari delle specie di cui all’allegato IV nell’ambiente naturale (7).
23. I lupi, in quanto specie (canis lupus), sono elencati nell’allegato IV della direttiva habitat (8). Tuttavia, alcuni Stati membri (o parti dei loro territori) sono esonerati dall’obbligo di prevedere una rigorosa tutela dei lupi, essendo espressamente esclusi dall’allegato IV (9). L’Austria non rientra fra tali Stati.
24. In via eccezionale, gli Stati membri possono derogare ai requisiti della rigorosa protezione di cui all’articolo 12 della direttiva habitat a norma del suo articolo 16, paragrafo 1.
25. In Austria i lupi sono presenti in due regioni biogeografiche: la regione continentale e la regione alpina.
26. Come rilevato dalle organizzazioni ambientali che partecipano alla presente causa, è necessario chiarire, a scanso di equivoci, che la regione biogeografica alpina non corrisponde alla regione delle Alpi in cui è insediata la sottopopolazione di lupi alla quale appartiene il lupo 158MATK. Da un lato, la regione delle Alpi copre la catena montuosa che attraversa la Francia sud-orientale, Monaco, l’Italia settentrionale, la Svizzera, il Liechtenstein, la Germania meridionale, l’Austria e la Slovenia. Dall’altro lato, la regione biogeografica alpina è una delle regioni biogeografiche europee della rete Natura 2000 (10), è più ampia delle Alpi stesse e copre diverse catene montuose nell’Unione, non soltanto le Alpi (11).
27. Il lupo di cui trattasi, il lupo 158MATK, è membro di una sottopopolazione di lupi la cui area di ripartizione naturale è situata nella zona delle Alpi. Secondo i dati presentati dal governo austriaco nella presente causa (12), nel 2022 è stata segnalata la presenza di un totale di 57 lupi nell’intera Austria. Nella parte austriaca della regione delle Alpi vi sarebbero soltanto due branchi, mentre si stima che, ai fini della sostenibilità della sottopopolazione di lupi delle Alpi, dovrebbero esservi almeno 39 branchi in Austria(13). Di conseguenza, lo stato di conservazione dei lupi in Austria non può, attualmente, essere considerato soddisfacente.
28. La presente causa solleva questioni relative alla rigorosa tutela di un esemplare di lupo che deve essere protetto dall’Austria in forza dell’articolo 12 della direttiva habitat e sulla possibilità di derogare a una siffatta rigorosa tutela ai sensi dell’articolo 16 di tale direttiva.
29. Il giudice del rinvio ha sottoposto alla Corte due tipi di questioni. Con la sua prima questione, esso dubita della validità della rigorosa tutela imposta per quanto concerne i lupi in quanto specie, sulla base del combinato disposto dell’articolo 12 e dell’allegato IV della direttiva habitat. Il possibile motivo di invalidità addotto dal giudice del rinvio consiste nella disparità di trattamento degli Stati membri, in contrasto con l’articolo 4, paragrafo 2, TUE. Con le altre questioni, il giudice del rinvio chiede l’interpretazione delle condizioni generali di applicazione dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva habitat o dell’articolo 16, paragrafo 1, lettera b), di tale direttiva.
30. Nelle presenti conclusioni, affronterò anzitutto la questione della validità (sezione C).
31. Mi occuperò poi delle questioni relative all’interpretazione dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva habitat (sezione D). In primo luogo, suggerirò una risposta alla questione se la situazione dei lupi in altri paesi possa o debba essere tenuta in considerazione da un organo che valuta il rispetto dei requisiti per la concessione di una deroga ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva habitat (sottosezione 1). Mi occuperò poi dell’interpretazione della nozione di gravi danni che giustificano una deroga alla rigorosa tutela, di cui all’articolo 16, paragrafo 1, lettera b), della direttiva habitat, allo scopo di chiarire quali tipi di danno possano essere presi in considerazione al fine di valutare se si tratti di gravi danni (sottosezione 2). Infine, esaminerò il modo in cui dovrebbe essere valutata la questione se esista un’altra soluzione valida rispetto alla misura derogatoria proposta e se si possa tener conto di considerazioni di ordine economico nell’ambito di siffatta valutazione (sottosezione 3).
C. Sulla validità dell’articolo 12 in combinato disposto con l’allegato IV della direttiva habitat (prima questione)
32. Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva habitat, in combinato disposto con l’allegato IV della stessa, debba essere considerato invalido in quanto in contrasto con il principio di uguaglianza degli Stati membri, sancito all’articolo 4, paragrafo 2, TUE. Secondo il giudice di rinvio, tale disuguaglianza discenderebbe dal fatto che l’allegato IV sottrae talune popolazioni di lupi situate nel territorio di altri Stati membri dal regime di rigorosa tutela stabilito all’articolo 12 di tale direttiva, ma non la popolazione di lupi presente in Austria.
33. Nove Stati membri beneficiano di una deroga al regime di rigorosa tutela dei lupi. La Spagna e la Grecia sono state parzialmente escluse dall’allegato IV della direttiva habitat al momento dell’adozione di tale direttiva (14). Altri sette Stati membri hanno negoziato deroghe al momento della loro adesione all’Unione europea (15). Dall’allargamento del 2007, l’allegato IV della direttiva habitat non è stato modificato per quanto riguarda i lupi (16).
34. L’Austria, non essendo stata esclusa dall’allegato IV, è quindi vincolata alla rigorosa tutela dei lupi in tutto il suo territorio.
35. Quando l’Austria ha aderito all’Unione europea, essa non ha chiesto di essere esclusa dall’allegato IV in riferimento ai lupi. Ciò non sorprende, poiché all’epoca, come sottolineano il governo del Land del Tirolo e il governo austriaco, non esistevano lupi in Tirolo, e neppure in Austria. Tuttavia, i lupi hanno iniziato a farvi ritorno, il che, come dimostra la presente causa, contrasta talora con gli interessi e le abitudini delle popolazioni agricole dedite all’allevamento di bestiame nelle Alpi.
36. In tali circostanze, ci si chiede se l’Austria si trovi in una posizione diseguale rispetto agli Stati membri che beneficiano di una deroga di cui all’allegato IV.
1. Ricevibilità
37. Prima di entrare nel merito di tale quesito, occorre anzitutto affrontare brevemente il tema della ricevibilità della prima questione, che è stato dibattuto in udienza.
38. Le ONG ricorrenti ritengono che la risposta alla prima questione non avrebbe alcun impatto sulla controversia di cui al procedimento principale. Anche il Consiglio ritiene che la questione sia irricevibile. A suo avviso, la controversia di cui al procedimento principale verte sull’articolo 16 della direttiva habitat, e non sull’articolo 12 di quest’ultima, sicché quest’ultima disposizione non sarebbe applicabile alla controversia di cui al procedimento principale.
39. Di converso, il governo del Land del Tirolo, i governi austriaco, finlandese e svedese, nonché la Commissione, si sono pronunciati a favore della ricevibilità della prima questione.
40. In particolare, il governo austriaco ha sostenuto che l’eventuale dichiarazione di invalidità dell’articolo 12 della direttiva habitat, in combinato disposto con il suo allegato IV, da parte della Corte avrebbe certamente un impatto sulla controversia di cui è investito il giudice nazionale, poiché in tal caso la disposizione in parola non troverebbe applicazione.
41. Concordo con il governo austriaco su questo punto. La prima questione è, pertanto, ricevibile.
2. Argomenti concernenti la violazione dell’uguaglianza
42. A norma dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE, «[l]’Unione rispetta l’uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati (…)».
43. La giurisprudenza relativa al requisito dell’uguaglianza quando applicato agli Stati membri è esigua (17).
44. A mio avviso, l’uguaglianza degli Stati membri ai sensi del diritto dell’Unione deve essere intesa come un’espressione specifica del principio generale di parità di trattamento, il quale esige che situazioni paragonabili non siano trattate in modo differente e che situazioni differenti non siano trattate in modo identico, a meno che una differenziazione non sia oggettivamente giustificata (18).
45. Nel settore della politica ambientale, come sottolinea la Commissione, l’articolo 191, paragrafo 3, TFUE impone all’Unione europea di tener conto di diversi aspetti ambientali in varie regioni dell’Unione. Di conseguenza, la realizzazione degli obiettivi della politica ambientale dell’Unione richiede che il trattamento di ogni Stato membro sia adeguato alla sua situazione specifica (19).
46. Tuttavia, se due Stati membri si trovano in una situazione analoga, ma sono trattati in modo diverso, ciò determina una violazione del principio di uguaglianza (20).
47. Le deroghe di cui all’allegato IV della direttiva habitat riflettono la situazione specifica in ciascuno degli Stati membri esclusi (21). Inoltre, nella maggior parte dei casi, come spiegato al paragrafo 33 delle presenti conclusioni, le deroghe sono il risultato dei negoziati di adesione (22).
48. Ai fini dell’accertamento di una disparità di trattamento è necessario che uno Stato membro si trovi in una situazione analoga a quella di un altro Stato membro ma sia trattato in modo diverso.
49. Tuttavia, né il governo austriaco né il Tiroler Landesregierung (governo del Land del Tirolo) hanno fornito alcuna prova quanto al motivo per il quale la Corte dovrebbe ritenere che l’Austria si trovi in una situazione analoga a quella di un altro Stato membro escluso dall’allegato IV. L’unico argomento da essi dedotto è che i lupi hanno iniziato a fare ritorno in Austria il che, tuttavia, costituisce uno degli obiettivi della direttiva habitat.
50. Di conseguenza, non ritengo che, nel caso di specie, sia stata dimostrata alcuna disparità di trattamento dell’Austria rispetto ad altri Stati membri.
3. Argomenti relativi alla violazione dell’articolo 19 della direttiva habitat
51. È stato dedotto un altro argomento a sostegno dell’invalidità relativa alla rigorosa tutela dei lupi in Austria, non fondato sulla violazione del principio di uguaglianza, bensì sull’articolo 19 della direttiva habitat, che deve quindi essere esaminato nelle presenti conclusioni.
52. Ai sensi dell’articolo 19 della direttiva habitat, il Consiglio, su proposta della Commissione, dovrebbe adeguare al progresso tecnico e scientifico gli allegati di tale direttiva. Il mancato avvio di tale processo e il mancato adeguamento dell’allegato IV alla situazione attuale in Austria comporterebbe, secondo il governo austriaco e il governo del Land del Tirolo, l’invalidità di tale allegato, che la Corte dovrebbe dichiarare nella presente causa.
53. È vero che, grazie alla direttiva habitat (23), i lupi stanno effettivamente facendo ritorno in Austria. Al giorno d’oggi, ciò causa problemi all’allevamento nella regione delle Alpi, dove, come si sostiene, misure efficaci di protezione delle pecore e di altro bestiame dall’attacco dei lupi sarebbero difficili, se non addirittura impossibili. In tali circostanze, ci si chiede se la Commissione, come sostenuto dal governo austriaco, abbia l’obbligo di avviare un procedimento ai sensi dell’articolo 19 della direttiva habitat per escludere l’Austria dall’allegato IV.
54. Tale argomento non mi convince.
55. Presumibilmente, affinché una specie possa essere rimossa dagli allegati che ne impongono la protezione, il suo stato di conservazione deve essere soddisfacente. Inoltre, ai fini del rispetto del principio di precauzione, la rimozione di una specie dall’allegato che ne impone la protezione potrebbe avvenire una volta che il loro stato di conservazione soddisfacente sia certo (vale a dire, non una fluttuazione a breve termine) e vi siano prove ragionevoli del fatto che i fattori che hanno determinato uno stato di conservazione non soddisfacente non siano più presenti (24). Di converso, come precedentemente rilevato, lo stato di conservazione dei lupi in Austria è lungi dall’essere soddisfacente (v. paragrafo 27 delle presenti conclusioni). Date siffatte circostanze, è possibile che la Commissione, semplicemente, non abbia avuto validi motivi per avviare il procedimento previsto all’articolo 19 della direttiva habitat ed escludere l’Austria dall’allegato IV di quest’ultima.
56. Inoltre, come sostenuto dalla Commissione e dal Consiglio, per quanto riguarda i lupi in Austria né l’Unione europea né l’Austria hanno formulato riserve all’allegato II della Convenzione di Berna (25), in forza del quale i lupi beneficiano di una rigorosa tutela. Poiché l’Unione europea è parte di tale convenzione (26), escludere l’Austria dall’allegato IV della direttiva habitat comporterebbe una violazione degli obblighi che incombono all’Unione in forza del diritto internazionale.
57. Ritengo pertanto che, nelle circostanze attuali, l’Austria, o una parte del suo territorio, non possa essere esclusa dall’allegato IV della direttiva habitat.
58. In ogni caso, qualora uno Stato membro ritenga che la Commissione sia tenuta ad avviare il procedimento di modifica dell’allegato IV della direttiva habitat, ma abbia omesso di farlo, esso dispone di un mezzo di ricorso previsto dal trattato, il ricorso per carenza, previsto dall’articolo 265 TFUE. L’Austria, tuttavia, non ha utilizzato tale strumento.
59. Nella giurisprudenza è già stato chiarito che un giudice nazionale non può chiedere alla Corte, nell’ambito di un procedimento pregiudiziale, di dichiarare la carenza di un’istituzione (27).
60. Pertanto, l’eventuale omissione, da parte della Commissione, di attivarsi per modificare l’allegato IV della direttiva habitat in relazione all’Austria sulla base dell’articolo 19 di tale direttiva non può costituire un motivo per dichiarare l’invalidità di tale allegato nel contesto del procedimento pregiudiziale.
61. Potrebbe essere necessario ripensare le modalità di coesistenza fra l’uomo e i grandi carnivori (28). Tuttavia, la Corte non è la sede adatta. Questo tipo di questioni dovrebbe essere affrontato nel quadro di un processo legislativo, e la Commissione sembra aver mosso i primi passi in tale direzione (29).
62. La scelta legislativa espressa nella direttiva habitat, come attualmente in vigore, impone all’Austria di rispettare gli obblighi in materia di rigorosa tutela della popolazione di lupi in tutto il suo territorio. Non rientra nella competenza della Corte riformulare disposizioni giuridiche, ivi compresi allegati come quelli contenuti nella direttiva habitat, né eludere le procedure esistenti, come quella di cui all’articolo 19.
63. Suggerisco pertanto alla Corte di rispondere alla prima questione nei seguenti termini: l’esclusione di determinati Stati membri dall’allegato IV della direttiva habitat non costituisce, di per sé, una disparità di trattamento dello Stato membro al quale non sia stata concessa siffatta deroga. Nella presente causa non è stato rinvenuto alcun elemento tale da inficiare la validità dell’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva habitat, in combinato disposto con il suo allegato IV, per contrasto con l’articolo 4, paragrafo 2, TUE.
D. Sull’interpretazione dell’articolo 16 della direttiva habitat
64. Con la sua seconda, terza e quarta questione, il giudice del rinvio ha chiesto chiarimenti sull’articolo 16 della direttiva habitat.
65. Tale disposizione fissa le condizioni alle quali gli Stati membri possono derogare alla rigorosa tutela dei lupi prevista all’articolo 12 della stessa (30).
66. L’articolo 16 della direttiva habitat costituisce un’eccezione al regime di protezione previsto in tale strumento. Esso deve quindi essere interpretato restrittivamente. La Corte ha altresì dichiarato che l’onere della prova dell’esistenza delle condizioni previste da tale disposizione grava sull’autorità che adotta la deroga (31).
67. Esaminerò le restanti questioni del giudice del rinvio alla luce di quanto precede.
1. Sulla portata territoriale della valutazione dello stato di conservazione di una specie in un’area di ripartizione naturale ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva habitat (seconda questione)
68. La seconda questione del giudice del rinvio richiede un’interpretazione della condizione principale enunciata all’articolo 16 della direttiva habitat per permettere una deroga, ai sensi del quale misure derogatorie sono possibili soltanto qualora la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni di lupi nella loro area di ripartizione naturale. Il giudice del rinvio chiede se, in sede di valutazione del rispetto di tale condizione, esso debba prendere in considerazione soltanto il territorio dello Stato membro interessato o la più ampia regione transfrontaliera in cui vive la popolazione di lupi in questione, nella fattispecie la regione delle Alpi (v. paragrafo 26 delle presenti conclusioni).
69. Nella sentenza LSL Tapiola, la Corte ha precisato che l’autorità nazionale che concede una deroga deve procedere a una valutazione in due fasi (32). La prima fase consiste nel determinare lo stato di conservazione di una specie, mentre la seconda consiste nel valutare in che modo la deroga inciderebbe sullo stato di conservazione di tale specie (33).
70. In linea di principio, la deroga può essere consentita soltanto se lo stato di conservazione di una specie (stabilito nella prima fase) è soddisfacente (34). Tuttavia, la Corte ha altresì riconosciuto che, in via eccezionale, la deroga può essere concessa anche qualora lo stato di conservazione non sia soddisfacente, quando è debitamente accertato che la deroga non è tale da peggiorare lo stato di conservazione non soddisfacente o da impedire il riassestamento, in condizioni di conservazione soddisfacente, di una specie (35). Così, eccezionalmente, l’autorità competente può procedere alla seconda fase anche se, nella prima fase, non ha ritenuto soddisfacente lo stato di conservazione di una specie.
71. La questione proposta dal giudice del rinvio concernente il territorio da prendere in considerazione per valutare la possibilità di misure derogatorie mi sembra pertinente per quanto attiene a entrambe le fasi, separatamente.
72. Per quanto riguarda la prima fase, il governo del Land del Tirolo e i governi austriaco e finlandese sostengono che i territori di paesi terzi, quali la Svizzera e il Liechtenstein, dovrebbero essere presi in considerazione per determinare lo stato di conservazione dei lupi nella regione delle Alpi. Tenuto conto dell’intera area di ripartizione naturale della sottopopolazione di lupi di cui trattasi, che include la popolazione di questi due paesi, lo stato di conservazione di tale sottopopolazione sarebbe soddisfacente. Una siffatta constatazione indurrebbe a considerare irrilevante il fatto che, prendendo in considerazione la sola Austria, tale stato non sia soddisfacente.
73. Nella sentenza LSL Tapiola, la Corte, secondo la mia interpretazione, ha precisato che, sebbene sia preferibile prendere in considerazione anche il territorio transfrontaliero, la conclusione relativa allo stato soddisfacente non può essere raggiunta senza stabilire tale stato sul territorio nazionale (36). In altri termini, è necessario e imprescindibile che esista, in primis, uno stato soddisfacente a livello nazionale. Qualora lo stato sia soddisfacente a livello nazionale, uno stato non soddisfacente a un livello transfrontaliero più ampio potrebbe comunque rimettere in discussione la possibilità di adottare una misura derogatoria. Tuttavia, non è invece possibile compensare uno stato nazionale non soddisfacente con uno stato soddisfacente a livello transfrontaliero.
74. Secondo la mia interpretazione di tale sentenza, quindi, la Corte non ha inteso affermare, come ritiene il giudice del rinvio, che se esiste uno stato di conservazione soddisfacente della specie, valutato nella sua intera area di ripartizione naturale, che comprende vari paesi, sarebbe irrilevante che lo stato non sia ancora soddisfacente in Austria. A mio avviso, la Corte non ha mai inteso affermare che uno stato di conservazione non soddisfacente della popolazione dei lupi in Austria possa essere compensato da uno stato di conservazione soddisfacente se considerato in relazione alla più ampia regione delle Alpi (37).
75. Un’interpretazione diversa potrebbe avere un impatto negativo sugli sforzi compiuti dagli Stati membri per adottare misure adeguate al fine di migliorare lo stato di conservazione di una specie nel loro territorio. Essa potrebbe produrre l’effetto di celare uno stato di conservazione non soddisfacente in uno Stato membro e di dare la falsa impressione che la conservazione della specie sia assicurata.
76. Inoltre, come sottolineato dalla Commissione in udienza, il livello nazionale è l’unico livello per il quale gli Stati membri dispongono di dati affidabili (38). La Commissione ha riconosciuto che, in una situazione ideale, lo stato di conservazione di una specie dovrebbe essere valutato nella sua area di ripartizione geografica naturale, il che, tuttavia, non sembra ancora possibile. Questo è un altro motivo per cui lo stato di conservazione soddisfacente deve esistere, in primis, a livello locale e nazionale, prima di poter valutare la situazione a un livello più ampio.
77. Pertanto, soltanto dopo che il livello di valutazione nazionale ha esibito uno stato di conservazione soddisfacente è possibile allargare la prospettiva della valutazione.
78. La presa in considerazione dello stato di conservazione a livello transfrontaliero ha lo scopo di impedire a uno Stato membro di adottare deroghe anche nel caso in cui lo stato di conservazione di una specie sia soddisfacente nel suo territorio. A tale riguardo, il fatto che un paese terzo sia parte oppure no della Convenzione di Berna non dovrebbe avere alcuna rilevanza. L’interesse della direttiva habitat è preservare la biodiversità, che dipende anche dallo stato della natura in paesi terzi e dal fatto che questi siano o meno impegnati a garantire un livello elevato di protezione della natura. Di conseguenza, lo stato di conservazione non soddisfacente di una specie in un paese terzo potrebbe influenzare la decisione di (non) adottare una misura di deroga, sebbene si riscontri uno stato di conservazione soddisfacente a livello nazionale. Ciò premesso, non vedo il motivo per cui i dati provenienti dalla Svizzera e dal Liechtenstein non dovrebbero essere presi in considerazione a tal fine, qualora le autorità nazionali vi abbiano accesso.
79. Poiché i dati sottoposti alla Corte non suggeriscono che la conservazione dei lupi in Austria sia soddisfacente (v. paragrafo 27 delle presenti conclusioni), è possibile procedere alla seconda fase soltanto in forza dell’eccezione introdotta nella causa Commissione/Finlandia, e confermata nella sentenza LSL Tapiola (v. paragrafo 69 delle presenti conclusioni). Tale eccezione consente a uno Stato membro di adottare una deroga alla tutela rigorosa dei lupi sebbene lo stato di conservazione dei lupi in tale Stato non sia soddisfacente, purché siffatta deroga non sia tale da alterare lo stato di conservazione, ossia purché la deroga sia neutra rispetto alla popolazione di lupi.
80. In sede di applicazione di tale eccezione è necessario individuare, nella seconda fase, il territorio che deve essere preso in considerazione per stabilire se l’impatto della deroga peggiori lo stato di conservazione già non soddisfacente o se impedisca, in futuro, il ripristino di uno stato di conservazione soddisfacente di una specie.
81. Talune indicazioni su tale questione sono già state fornite dalla Corte nella sentenza LSL Tapiola. Basandosi sulle conclusioni dell’avvocato generale Saugmandsgaard Øe (39), la Corte ha precisato che la valutazione dell’impatto di una deroga a livello del territorio di una popolazione locale è generalmente necessaria per determinare il suo impatto sullo stato di conservazione della popolazione in questione su più larga scala (40).
82. Di conseguenza, lo ribadisco, è necessario valutare, in primo luogo, l’impatto dell’abbattimento di un singolo lupo sulla popolazione alpina locale del Tirolo. L’adozione di una misura di deroga è possibile soltanto qualora ciò permetta di concludere che tale misura è neutra per lo stato di conservazione della popolazione di lupi nelle Alpi austriache.
83. Ciò è sufficiente? O è comunque necessario valutare, per quanto possibile, l’impatto di una misura del genere sulla sottopopolazione cui appartiene tale lupo nella sua intera area di ripartizione naturale? Del resto, le deroghe previste in uno Stato possono arrecare pregiudizio alla stessa specie in uno Stato confinante (41).
84. La risposta a questa domanda deve tenere conto della realtà attuale, ossia del fatto che non possono ancora essere raccolte informazioni affidabili sullo stato di conservazione dei lupi in altri paesi. Ciò posto, ritengo che alle autorità nazionali possa essere imposto soltanto un obbligo in sede di valutazione dell’impatto delle misure di deroga sulla popolazione locale/nazionale.
85. Tuttavia, qualora tali autorità dispongano di dati che consentono loro di concludere che la misura proposta potrebbe contribuire a deteriorare lo stato di conservazione della sottopopolazione in un altro paese o in generale, pur essendo neutra rispetto allo stato di conservazione locale, esse non possono ignorare tali dati, ma devono prenderli in considerazione e astenersi dall’adottare la misura di deroga.
86. Nel caso di specie, se i dati disponibili rivelassero che l’abbattimento del lupo 158MATK non causerebbe alcun impatto sulla popolazione in Austria (ad esempio, perché tale lupo era soltanto di passaggio), ma potrebbe avere un impatto negativo su un branco che vive al di là della frontiera, tale informazione dovrebbe impedire l’adozione della misura derogatoria.
87. Suggerisco pertanto alla Corte di rispondere che l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva habitat deve essere interpretato nel senso che esso esige che la valutazione della questione se una specie si trovi in uno stato di conservazione soddisfacente e se le misure derogatorie abbiano un impatto negativo sulla possibilità di raggiungere o di mantenere uno stato di conservazione soddisfacente deve essere condotta sulla base del territorio locale e nazionale, anche qualora l’area di ripartizione naturale della popolazione di cui trattasi comprenda una regione biogeografica transfrontaliera più ampia. Tuttavia, qualora le autorità dispongano di dati che consentano loro di concludere che la misura proposta potrebbe deteriorare lo stato di conservazione della sottopopolazione in un altro paese o in generale, pur essendo neutra per lo stato di conservazione a livello locale, esse non possono ignorare tali dati, essendo invece tenute a prenderli in considerazione e ad astenersi dall’adottare la misura derogatoria.
2. Se i gravi danni includano anche un danno indiretto per l’economia (terza questione)
88. Con la sua terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la nozione di gravi danni di cui all’articolo 16, paragrafo 1, lettera b), della direttiva habitat includa i danni futuri non imputabili all’esemplare che è oggetto di una deroga.
89. Occorre anzitutto ricordare che una misura di deroga può essere adottata soltanto per realizzare uno o più obiettivi di cui all’articolo 16, paragrafo 1, lettere da a) a e). La misura di cui trattasi nella presente causa è stata adottata per prevenire i gravi danni previsti alla lettera b).
90. L’articolo 16, paragrafo 1, lettera b), della direttiva habitat permette deroghe al fine di «prevenire gravi danni, segnatamente alle colture, all’allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico e alle acque e ad altre forme di proprietà».
91. È quindi nel contesto di tale obiettivo che occorre rispondere alla questione se i gravi danni comprendano anche danni futuri non imputabili a un determinato esemplare.
92. Nella giurisprudenza e già stato precisato che il danno di cui alla lettera b) può essere un danno futuro, poiché tale disposizione mira a prevenire danni (42). Tale danno futuro non può, tuttavia, essere puramente ipotetico. Concordo quindi con la Commissione sul fatto che la semplice possibilità che si verifichi un danno non sia sufficiente. Di converso, la probabilità che si verifichi un danno deve essere elevata (43). Pertanto, i «gravi danni» di cui all’articolo 16, paragrafo 1, lettera b), includono i danni futuri il cui verificarsi sia altamente probabile.
93. Nel caso di specie, in cui è stato accertato che il lupo 158MATK ha già attaccato e ucciso o ferito pecore in alpeggi in due occasioni distinte, si può ammettere che esiste un’elevata probabilità che ciò si ripeta (44). L’ordinanza 158MATK, nella quale si dichiara che tale esemplare rappresenta un pericolo grave ed imminente per gli animali allevati a pascolo sembra adottare siffatta posizione.
94. Soltanto un danno futuro altamente probabile può essere preso in considerazione per valutare se il danno in questione sia grave. Il giudice del rinvio chiede quale tipo di danno futuro possa essere preso in considerazione per concludere nel senso della gravità del danno. Tale giudice ha menzionato, nella decisione di rinvio, tre tipi di danni distinti, ove i primi sono i danni patrimoniali diretti o indiretti causati dalla predazione ad opera di un determinato lupo (capi persi, costo dell’organizzazione di una discesa anzitempo dagli alpeggi o aumento del costo dell’alimentazione degli animali dopo la discesa). È indubbio che tali danni debbano essere presi in considerazione.
95. Il secondo tipo di danni menzionati sono i danni non patrimoniali imputabili agli attacchi di un determinato lupo, subiti dagli allevatori che non provano più piacere ad allevare pecore o soffrono di uno stress psicologico. Come sottolineato dalla Commissione, la formulazione della disposizione di cui alla lettera b) permette l’inclusione di siffatti danni. L’obiettivo principale di tale disposizione è prevenire gravi danni. Il riferimento ai danni all’allevamento o alla proprietà nel resto della frase è effettuato soltanto a titolo esemplificativo. La prevenzione di altri tipi di danni, come i danni non patrimoniali, non è quindi esclusa. Tuttavia, tali danni devono essere la conseguenza degli attacchi di un determinato lupo oggetto di misure derogatorie.
96. Il giudice del rinvio sembra preoccuparsi principalmente per il terzo tipo di danni, ossia i danni indiretti futuri per l’economia. Esso menziona gli sviluppi macroeconomici a lungo termine derivanti dalla possibile scomparsa della pratica dell’alpeggio, che potrebbe avere ripercussioni sulle attività ricreative o sul turismo.
97. Come sottolineato dalla Commissione, tali conseguenze non possono essere considerate altamente probabili (è tutt’altro che certo che la pratica dell’alpeggio sarà abbandonata in presenza di lupi e di attacchi occasionali a pecore (45) o che il turismo possa diminuire, anziché aumentare, qualora vi siano lupi sulle montagne) (46).
98. Qualora tali conseguenze si verifichino, molto probabilmente esse saranno il risultato di molteplici cause e di vari fattori. Mi risulta difficile immaginare che il destino della pratica dell’alpeggio in Austria sia nelle zampe del lupo 158MATK.
99. Sviluppi macroeconomici indiretti a lungo termine di tal genere, non imputabili a un determinato lupo, non possono pertanto essere presi in considerazione nella nozione di «gravi danni», quale prevista all’articolo 16, paragrafo 1, lettera b), della direttiva habitat, al fine di giustificare l’abbattimento di un esemplare di lupo.
100. Questioni di tal genere dovrebbero essere affrontate nelle misure e nei piani sistemici che gli Stati membri devono adottare al fine di conformarsi all’articolo 12 della direttiva habitat (47).
101. In risposta alla terza questione, suggerisco alla Corte di interpretare la nozione di «gravi danni» ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, lettera b), della direttiva habitat nel senso che non include danni economici indiretti (futuri) che è impossibile imputare a un singolo lupo.
3. Considerazioni di ordine economico nella decisione circa la disponibilità di un’altra soluzione valida (quarta questione)
102. Con la sua quarta questione, il giudice del rinvio chiede se l’esistenza di «un’altra soluzione valida» ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva habitat debba essere esaminata unicamente sulla base dell’effettiva fattibilità di una misura o se siano rilevanti anche criteri economici.
103. Qualsiasi valutazione dell’esistenza di un’altra soluzione valida deve iniziare con la determinazione delle alternative a disposizione per conseguire l’obiettivo della deroga. Quando l’autorità di decisione opta per una di dette alternative, essa è tenuta a spiegare la sua scelta, compresi i motivi per cui le altre soluzioni sono state scartate.
104. Nel caso di specie, l’obiettivo della deroga è prevenire gravi danni, la cui verificazione è altamente probabile, derivanti da ripetute predazioni ad opera del lupo 158MATK. Il governo del Land del Tirolo ha deciso che la misura appropriata consisteva nel permettere l’abbattimento di tale esemplare, poiché altre misure disponibili non erano soddisfacenti. Con la sua quarta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se i costi economici possano costituire un motivo per scartare altre opzioni tecnicamente possibili.
105. A mio avviso, i costi economici della misura tecnicamente disponibile possono essere presi in considerazione come uno degli elementi per valutare se una siffatta misura costituisca un’altra soluzione valida. Questa conclusione può essere tratta dal testo e dall’impianto della direttiva habitat. Ad esempio, l’articolo 16, paragrafo 1, lettera b), di quest’ultima, di cui trattasi nella presente causa, consente di prendere in considerazione preoccupazioni di ordine economico, poiché permette deroghe al fine di prevenire gravi danni. L’articolo 2, paragrafo 3, della direttiva habitat dispone anche che le «misure adottate a norma della presente direttiva tengono conto delle esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali» (48).
106. Ciò nonostante, sebbene preoccupazioni di ordine economico possano essere prese in considerazione, misure alternative non possono essere scartate a priori con la motivazione che il loro costo sarebbe troppo elevato (49).
107. L’esame della proporzionalità effettuato per giustificare la soluzione scelta deve essere un bilanciamento in senso stretto (50), il quale esige la ponderazione di tutti gli interessi in gioco: quelli degli allevatori di bestiame e quelli espressi nella direttiva habitat, consistenti nella preservazione della diversità mediante, fra l’altro, la rigorosa tutela di talune specie.
108. In tal senso, occorre ricordare che, ai sensi della direttiva habitat, e più in particolare del suo articolo 12, gli Stati membri hanno l’obbligo di elaborare programmi di prevenzione che consentano alle specie protette di raggiungere uno stato di conservazione soddisfacente (v. paragrafo 100 delle presenti conclusioni). Se i costi economici legati all’allevamento di cani da guardiania o alla formazione dei pastori sono valutati nel contesto di ciascuna singola decisione concernente il pericolo rappresentato da un singolo esemplare, essi saranno sempre considerati eccessivi (51). Di converso, qualora essi si inseriscano in un piano nazionale preventivo, la conclusione potrebbe essere diversa. Di conseguenza, i costi economici quale parte della valutazione della disponibilità di altre soluzioni valide devono essere inquadrati nel contesto degli obblighi degli Stati membri di mettere in atto le misure e i piani necessari per una rigorosa tutela dei lupi.
109. Nella perizia su cui si fonda la decisione controversa si indica che le tre alternative prese in considerazione – costruzione di recinti, uso di cani da guardiania o accompagnamento delle greggi da parte di pastori – non costituiscono soluzioni ragionevoli né proporzionate (52). Tale conclusione è stata raggiunta sulla base di una regola generale (53) mediante le quali sono stati previamente individuati i tipi di pascoli che non potevano essere protetti con mezzi ragionevoli, non soltanto in quanto tecnicamente impossibile, ma anche i quanto i relativi costi sono stati giudicati eccessivi (54). Nella perizia sono stati esaminati 61 pascoli per i quali il lupo 158MATK è stato considerato una minaccia per il bestiame, e si è concluso che ciascuno di tali pascoli presentava almeno un criterio che rendeva l’uso di tali misure di protezione delle greggi non ragionevole. Al contempo, la decisione controversa non ha inquadrato siffatta conclusione nell’ambito dei piani del governo del Land del Tirolo o del governo austriaco adottati allo scopo di affrontare il problema della protezione del bestiame negli alpeggi dagli attacchi di lupi.
110. L’assenza di piani per la gestione della nuova situazione risultante dal ritorno dei lupi, unitamente ai criteri generali predefiniti per quanto attiene ai pascoli che non possono beneficiare di misure di protezione del bestiame, si traduce nella possibilità di giustificare qualsiasi decisione che consenta l’abbattimento di un lupo solitario a causa dell’indisponibilità di un’alternativa economicamente ragionevole. Si tratta di un permesso in bianco per l’abbattimento di qualsiasi lupo che appaia in una zona ancora prima che venga formalmente dichiarata rientrante nella deroga al regime di rigorosa tutela applicabile ai lupi in generale.
111. Non è questa l’intenzione alla base dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva habitat. Le deroghe ivi previste sono misure eccezionali e non dovrebbero diventare uno strumento per prevenire la presenza di lupi in determinate zone. La coesistenza con i lupi impone alcuni adeguamenti e costi correlati, che anche gli allevatori alpini devono sopportare (55). Tali costi inevitabili non possono essere trascurati nella valutazione della proporzionalità di misure alternative.
112. La Corte ha già dichiarato che l’articolo 16, paragrafo 1, lettera b), della direttiva habitat non consente alle autorità di derogare ai divieti previsti all’articolo 12 di tale direttiva per il solo motivo che il rispetto di detti divieti comporta una modifica delle attività agricole, forestali o di pescicoltura (56). Tali modifiche non sono esenti da costi. Di conseguenza, alcuni costi per permettere il ritorno dei lupi devono essere considerati connaturati agli obiettivi della direttiva habitat. Essi formano parte integrante di ciò che il governo austriaco ha definito, in udienza, il processo di riapprendimento delle modalità di coesistenza con i lupi.
113. Nel caso di specie, ad esempio, il costo della discesa anzitempo delle greggi in un singolo anno potrebbe non essere sufficiente per concludere che non si tratta di una misura alternativa valida. L’organizzazione della protezione, mediante la costruzione di recinti, ove possibile, o l’addestramento di cani da guardiania e, eventualmente, la loro condivisione in più greggi (57) richiede tempo, e potrebbe non essere disponibile nell’anno in cui un lupo solitario attraversa determinati alpeggi. Tuttavia, tali misure potrebbero essere attuate per l’anno di alpeggio successivo, ove esistano piani per l’introduzione di siffatte misure. I costi di misure del genere potrebbero anche essere ridotti mediante il ricorso a diverse fonti pubbliche di finanziamento, anche a livello dell’Unione europea (58).
114. Pertanto, il costo economico delle misure disponibili non può essere valutato isolatamente rispetto ai piani di prevenzione necessari per permettere una rigorosa tutela ai sensi dell’articolo 12 della direttiva habitat. L’autorità che decide in merito alla deroga deve spiegare chiaramente il modo in cui i fattori economici hanno influenzato la conclusione secondo cui altre misure non costituiscono una soluzione valida, inquadrando la sua decisione nel contesto più ampio degli obblighi che incombono agli Stati membri ai sensi della direttiva habitat.
115. Nella sentenza Commissione/Finlandia, la Corte ha dichiarato che le «decisioni, che (…) non contengono una motivazione precisa e adeguata quanto all’assenza di altre soluzioni valide, risultano in contrasto con l’art. 16, n. 1, della direttiva habitat» (59). Spetta al giudice del rinvio stabilire se la decisione controversa abbia spiegato chiaramente in che modo i fattori economici hanno influenzato la sua conclusione relativa all’assenza di altre soluzioni valide rispetto all’abbattimento del lupo.
116. Suggerisco pertanto alla Corte di rispondere alla quarta questione nei termini che seguono. La valutazione della disponibilità di un’altra soluzione valida può tenere conto dei costi economici delle misure alternative. Nel valutare l’impatto dei costi economici delle misure disponibili, tutti gli interessi in gioco devono essere oggetto di bilanciamento. La valutazione dell’influenza di fattori economici alla base della conclusione che non esiste un’altra soluzione valida deve tener conto del fatto che taluni costi e adeguamenti sono inevitabili per conseguire gli obiettivi di tale direttiva. Detta valutazione deve essere effettuata caso per caso e non può essere basata su criteri fissati in modo generale e a priori, dovendo inoltre essere collocata nel più ampio contesto delle misure e dei piani di uno Stato membro volti a permettere una rigorosa tutela dei lupi.
IV. Conclusione
117. Alla luce di quanto precede, suggerisco alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali proposte dal Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunale amministrativo regionale del Tirolo, Austria) nei seguenti termini:
1) L’esclusione di determinati Stati membri dall’allegato IV della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche non costituisce, di per sé, una disparità di trattamento dello Stato membro al quale non sia stata concessa siffatta deroga. Nella presente causa non è stato rinvenuto alcun elemento tale da inficiare la validità dell’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 92/43, in combinato disposto con il suo allegato IV, per contrasto con l’articolo 4, paragrafo 2, TUE.
2) L’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 92/43 deve essere interpretato nel senso che esso esige che la valutazione della questione se una specie si trovi in uno stato di conservazione soddisfacente e se le misure derogatorie abbiano un impatto negativo sulla possibilità di raggiungere o di mantenere uno stato di conservazione soddisfacente deve essere condotta sulla base del territorio locale e nazionale, anche qualora l’area di ripartizione naturale della popolazione di cui trattasi comprenda una regione biogeografica transfrontaliera più ampia. Tuttavia, qualora le autorità dispongano di dati che consentano loro di concludere che la misura proposta potrebbe deteriorare lo stato di conservazione della sottopopolazione in un altro paese o in generale, pur essendo neutra per lo stato di conservazione a livello locale, esse non possono ignorare tali dati, essendo invece tenute a prenderli in considerazione e ad astenersi dall’adottare la misura derogatoria.
3) La nozione di «gravi danni» di cui all’articolo 16, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 92/43 deve essere interpretata nel senso che non include danni economici indiretti (futuri) che è impossibile imputare a un singolo lupo.
4) La valutazione della disponibilità di un’altra soluzione valida, richiesta dall’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 92/43, può tenere conto dei costi economici delle misure alternative. Nel valutare l’impatto dei costi economici delle misure disponibili, tutti gli interessi in gioco devono essere oggetto di bilanciamento. La valutazione dell’influenza di fattori economici sulla conclusione che non esistono altre soluzioni valide deve tener conto del fatto che taluni costi e adeguamenti sono inevitabili per conseguire gli obiettivi di tale direttiva. Detta valutazione deve essere effettuata caso per caso e non può essere basata su criteri fissati in modo generale e a priori, dovendo inoltre essere collocata nel più ampio contesto delle misure di uno Stato membro e dei piani volti a permettere una rigorosa tutela dei lupi.