CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. N. WAHL
presentadas el 27 de marzo de 2014 (1)
Asunto C‑207/13
Wagenborg Passagiersdiensten BV
Eigen Veerdienst Terschelling BV
MPS Stortemelk BV
MPS Willem Barentsz BV
MS Spathoek NV
GAF Lakeman, que opera con la denominación Rederij Waddentransport
contra
Minister van Infrastructuur en Milieu
[Petición de decisión prejudicial planteada por el College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Países Bajos)]
«Libre prestación de servicios — Reglamento (CEE) nº 3577/92 — Concepto de “cabotaje marítimo” — Aplicabilidad — Transporte de pasajeros entre la parte continental de los Países Bajos y ciertas islas situadas en la parte neerlandesa del Mar de Wadden — Anexo I de la Directiva 2006/87/CE — Artículo 1, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1370/2007»
1. Por razones que desconozco, la terminología aplicable a los cuerpos de agua es muy variada, resultando a veces confusa. Como regla general puede concluirse que un «mar» es más grande que un «lago», que está unido o forma parte de un océano de superficie más extensa, y que contiene agua salada, en lugar de dulce. Pero esta regla no siempre se cumple. (2)
2. El litigio principal tiene por objeto el Mar de Wadden, un cuerpo de agua exclusivamente europeo que se extiende desde Den Helder, en los Países Bajos, a lo largo de la costa noroccidental de Alemania, hasta Blåvands Huk, en el suroeste de Dinamarca. Las islas que bordean este mar, denominadas en ocasiones islas frisias, forman una barrera parcial que separa este cuerpo de agua del mar del Norte. En 2009, las partes alemana y neerlandesa del Mar de Wadden se incorporaron a la Lista del Patrimonio Mundial de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), y Dinamarca solicitó en 2003 que se diera el mismo reconocimiento a la parte restante. (3)
3. Según la UNESCO, el Mar de Wadden es el mayor sistema ininterrumpido intermareal de arenales y cenagales con procesos naturales intactos en la mayor parte de la zona. Abarca un gran cúmulo de hábitats de transición entre tierra y agua dulce y salada, y alberga numerosas especies especialmente adaptadas a las difíciles condiciones ambientales. Está considerado una de las zonas más importantes del mundo para las especies migratorias y está vinculado a toda una red de lugares clave para esas especies. (4)
4. Esto no significa que el Mar de Wadden haya quedado al margen de las necesidades de la vida moderna. Como mínimo desde principios del siglo XX existe un servicio de transbordadores entre la parte continental de los Países Bajos y determinadas islas de la parte neerlandesa del Mar de Wadden. Una de las cuestiones principales que se plantean en este asunto es si el Reglamento (CEE) nº 3577/92 (en lo sucesivo, «Reglamento de cabotaje») (5) es aplicable al mencionado cuerpo de agua. De ser así, la otra cuestión que ha de resolverse es si, a la luz de la liberalización de los servicios marítimos que persigue dicho Reglamento, el Gobierno de los Países Bajos podía legítimamente adjudicar concesiones a determinadas empresas de transporte marítimo en 2011 sin recurrir a un procedimiento de licitación.
5. Como veremos, el Reglamento de cabotaje se aplica al «transporte marítimo», es decir, al transporte por mar. El Gobierno neerlandés sostiene, en particular, que el Mar de Wadden no es un «mar» a los efectos del Reglamento de cabotaje, sino un cuerpo de agua interior que, como tal, queda excluido del ámbito de aplicación del citado Reglamento. En las presentes conclusiones aclararé por qué no comparto esa opinión.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
6. Con arreglo al artículo 1 del Reglamento de cabotaje, a partir del 1 de enero de 1993, la libre prestación de servicios de transporte marítimo dentro de un Estado miembro (cabotaje marítimo) se aplicará a los armadores de la Unión Europea que utilicen buques matriculados en un Estado miembro y que naveguen bajo pabellón de dicho Estado miembro, siempre que esos buques cumplan todos los requisitos necesarios para poder efectuar servicios de cabotaje en dicho Estado miembro.
7. El artículo 2 del citado Reglamento contiene las siguientes definiciones:
«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
1. servicios de transporte marítimo dentro de un Estado miembro (cabotaje marítimo), los servicios que se presten normalmente a cambio de una remuneración e incluyan en particular:
[…]
c) el cabotaje insular: el transporte por mar de pasajeros o de mercancías entre:
— puertos situados en la parte continental y en una o más islas de un solo y mismo Estado miembro,
— puertos situados en las islas de un solo y mismo Estado miembro
[…]»
8. El artículo 4, apartado 1, del Reglamento de cabotaje contiene reglas sobre los contratos de servicio público (en lo sucesivo, «CSP») y las obligaciones de servicio público (en lo sucesivo, «OSP»). En virtud de esta disposición, los Estados miembros pueden celebrar CSP o imponer OSP, como condición para la prestación de servicios de cabotaje, a las compañías marítimas que efectúen servicios regulares con destino u origen en islas y entre islas. Esta norma dispone también que cuando un Estado miembro celebre un CSP o imponga una OSP, lo hará de forma no discriminatoria respecto a cualquier armador de la Unión.
9. El Reglamento (CE) nº 1370/2007 (6) establece normas detalladas en relación con la prestación de servicios de interés general en el ámbito del transporte público de viajeros (en lo sucesivo, «Reglamento sobre transporte público»). El artículo 1, apartado 2, de dicho Reglamento dispone:
«El presente Reglamento se aplicará a la explotación nacional e internacional de servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y otros modos ferroviarios y por carretera […] Los Estados miembros podrán aplicar el presente Reglamento al transporte público de viajeros por vía navegable interior y, sin perjuicio del [Reglamento de cabotaje], a las vías marítimas nacionales.»
10. El artículo 5 del mismo Reglamento dispone:
«[…]
3. Toda autoridad competente que recurra a un tercero que no sea un operador interno deberá adjudicar los [CSP] con arreglo a un procedimiento de licitación, salvo en los casos indicados en los apartados 4, 5 y 6. El procedimiento adoptado para la licitación estará abierto a cualquier operador, será equitativo y respetará los principios de transparencia y no discriminación. Tras la presentación de las ofertas y una posible preselección, podrán llevarse a cabo negociaciones, siempre en cumplimiento de los mencionados principios, con el fin de precisar los elementos que mejor permitan responder a la especificidad o la complejidad de las necesidades.
4. Salvo que lo prohíba el Derecho nacional, las autoridades competentes podrán optar por la adjudicación directa de los [CSP] sea cuando su valor anual medio se haya estimado en menos de 1.000.000 EUR, sea cuando tengan por objeto la prestación anual de menos de 300.000 kilómetros de servicios públicos de transporte de viajeros.
En los casos de [CSP] adjudicados directamente a pequeñas y medianas empresas que no utilicen más de 23 vehículos, estos umbrales podrán aumentarse a un valor medio anual estimado en menos de 2.000.000 EUR, o en el caso de la prestación anual de menos de 600.000 kilómetros de servicios públicos de transporte de viajeros.»
11. El artículo 7, apartado 2, del Reglamento sobre transporte público establece normas relativas a la publicidad de la información pertinente en relación con el procedimiento de adjudicación de contratos de servicio público.
12. La Directiva 2006/87/CE (7) establece las prescripciones técnicas de las embarcaciones de la navegación interior. El artículo 1, apartado 1, clasifica las vías navegables interiores de la Unión en distintas zonas. Con arreglo al artículo 1, apartado 2, previa consulta con la Comisión, cualquier Estado miembro podrá modificar la clasificación de sus vías navegables. El Estado miembro debe notificar esas modificaciones a la Comisión al menos seis meses antes de su entrada en vigor, y además tiene que informar también a los demás Estados miembros.
13. El anexo I de la Directiva 2006/87 contiene una lista de las vías navegables interiores a que se refiere el artículo 1. Para el Reino de los Países Bajos, la mención «[Mar de Wadden]: incluyendo los enlaces con el Mar del Norte» figura como zona 2 en el capítulo 1 del mencionado anexo.
B. Derecho neerlandés
14. El transporte de viajeros en los Países Bajos está regulado en la Wet van 6 juli 2000, houdence nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer, besloten busverevoer en taxivervoer (Wet personenvervoer 2000) (8) (Ley de 6 de julio, que introduce nuevas normas relativas al transporte público, al transporte privado con autobús y al transporte en taxi) (Ley de transporte de pasajeros 2000) (en lo sucesivo, «Wp2000»). El artículo 1 de la Wp2000 define la concesión como el derecho a explotar una actividad de transporte público dentro de un área y un período determinados, con exclusión de terceros. El artículo 19, apartado 1, de la Wp2000 prohíbe la explotación de una actividad de transporte público sin previa concesión, mientras que su artículo 49 permite la adopción, mediante reglamento, de normas que regulen el procedimiento de licitación.
15. Con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Wp2000, dicha Ley es aplicable al transporte público de viajeros por carretera, ferrocarril y por sistema guiado. No obstante, el artículo 2, apartado 2, permite ampliar su ámbito de aplicación mediante reglamento.
16. Un decreto ministerial relativo al transporte de viajeros —Besluit van 14 December 2000, houdendevaststelling van een algemene maatragelvan bestuur ter uitvoering van de Wet personenvervoer 2000 (Besluit personenvervoer 2000) (9) (Decreto de 14 de diciembre de 2000, por el que se establece un reglamento de desarrollo de la Ley de transporte de pasajeros 2000) (Decreto relativo al transporte de pasajeros 2000) (en lo sucesivo, «Bp2000») — desarrolla las disposiciones de la Wp2000. El artículo 7a del Bp2000 hace referencia a las concesiones del transporte de viajeros en relación con las islas Wadden de Vlieland, Terschelling, Ameland y Schiermonnikoog. Esta disposición fue incorporada al Bp2000 por el Decreto Ministerial de 23 de diciembre de 2009 y entró en vigor el 4 de febrero de 2010. El artículo 7a, apartado 1, del Bp2000 hace extensiva la aplicación de los artículos 19, apartado 1, y 49 de la Wp2000 a los servicios de transporte en transbordador o barco entre dos o más puertos situados en el Mar de Wadden.
17. De conformidad con el artículo 7a, apartado 3, del Bp2000, las concesiones se otorgarán por un período máximo de 15 años tras un procedimiento de licitación al que será de aplicación el artículo 5, apartado 3, del Reglamento sobre transporte público. Con carácter de excepción, el artículo 7a, apartado 4, del Decreto permite que la primera concesión se otorgue por adjudicación directa si se cumplen los criterios establecidos en el artículo 5, apartado 4, del citado Reglamento.
II. Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
18. Las empresas privadas parte en el procedimiento principal prestan servicios de transporte de viajeros en transbordador en el Mar de Wadden. Wagenborg Passagiersdiensten (en lo sucesivo, «Wagenborg») presta servicios de transbordador entre las islas de Ameland y Schiermonnikoog y la parte continental de los Países Bajos desde principios del siglo XX. Terschellinger Stoombootmaatschappij (en lo sucesivo, «TSM») explota un servicio similar respecto de las islas de Vlieland y Terschelling. Durante los años ochenta, y de nuevo en 2006 y 2007, el Gobierno neerlandés concluyó varios CSP tanto con Wagenborg como con TSM (en lo sucesivo, «concesionarios») relativos a los servicios de transbordador con destino a todas las islas mencionadas (en lo sucesivo, «islas de que se trata»).
19. Tras la entrada en vigor del artículo 7a del Bp2000 el 4 de febrero de 2010, el Gobierno neerlandés publicó un anuncio en el que se exponían la finalidad y el procedimiento a seguir para el otorgamiento de las primeras concesiones, con arreglo al artículo 7a, apartado 4, del Bp2000, para la prestación en exclusiva de servicios de transbordador con origen y destino en las islas de que se trata. Tras ese anuncio, el 26 de mayo de 2010 se publicaron en línea las especificaciones y las condiciones aplicables al procedimiento de licitación. El 9 de marzo de 2011 se aprobó una comunicación sobre la concesión y el 9 de mayo del mismo año se publicó en el Staatscourant (Boletín oficial neerlandés) el pliego de condiciones definitivo.
20. TSM y Eigen Veerdienst Terschelling (en lo sucesivo, «EVT») presentaron ofertas para la concesión relativa a las islas de Vlieland y Terschelling, mientras que Wagenborg presentó una oferta para la concesión relativa a Ameland y Schiemonnikoog.
21. Mediante decisiones de 24 de mayo de 2011, el Minister van Infrastructuur en Milieu (en lo sucesivo, «ministro») adjudicó a TSM la concesión de Vlieland y Terschelling y a Wagenborg la concesión relativa a Ameland y Schiemonnikoog (en lo sucesivo, «concesiones controvertidas»). Mediante decisión de 21 de junio de 2011, el ministro rechazó la oferta presentada por EVT.
22. EVT, Stortemelk, Willem Barentsz, Spathoek y Waddentransport (en lo sucesivo, «competidores») formularon objeciones contra las decisiones de 24 de mayo de 2011 y 21 de junio de 2011. El ministro desestimó dichas objeciones mediante resoluciones de 8 de marzo de 2012. En estas últimas se añadió una condición complementaria a las decisiones de 24 de mayo de 2011 y 21 de junio de 2011, estableciéndose como límite a los servicios de transporte de viajeros cubiertos por las concesiones controvertidas una distancia máxima de 300.000 kilómetros al año.
23. Posteriormente los competidores recurrieron las resoluciones de 8 de marzo de 2012 ante el College van Beroep voor het Bedrijfsleven. (10)
24. Los competidores sostienen que fue ilegal adjudicar las concesiones controvertidas por el procedimiento de adjudicación directa sobre la base del artículo 5, apartado 4, del Reglamento sobre transporte público, porque, en su opinión, el artículo 1, apartado 2, de dicho Reglamento impide que se aplique esta disposición a la prestación de los servicios de que se trata. Por otra parte, según los competidores, el modo concreto en que se adjudicaron las concesiones controvertidas es contrario al artículo 4 del Reglamento de cabotaje y, por consiguiente, infringe lo dispuesto en el artículo 1, apartado 2, del Reglamento sobre transporte público.
25. Para el caso de que el Reglamento de cabotaje no sea aplicable al Mar de Wadden, los competidores alegan subsidiariamente que, aunque existe la posibilidad de hacer extensivo el ámbito de aplicación del Reglamento sobre transporte público al transporte por vías navegables interiores, no puede aplicarse la misma extensión al artículo 5, apartado 4, de dicho Reglamento.
26. Por último, los competidores aducen que, si un Estado miembro decide ampliar el ámbito de aplicación del Reglamento sobre transporte público, debe aplicar el Reglamento en su totalidad a ese tipo de transporte (incluida la obligación de publicidad prevista en su artículo 7), lo que no hizo el ministro.
27. En respuesta a estas alegaciones, el ministro argumenta en primer lugar que la posibilidad de ampliar el ámbito de aplicación del Reglamento sobre transporte público se deriva del Derecho nacional, en concreto de los artículos 2, apartado 2, y 49 de la Wp2000. En segundo lugar, el ministro alega que el Reglamento de cabotaje no es aplicable al Mar de Wadden. En tercer lugar, el criterio de 300.000 kilómetros establecido en el artículo 5, apartado 4, del Reglamento sobre transporte público puede aplicarse al transporte de viajeros por el Mar de Wadden. Por último, el ministro sostiene que el artículo 1, apartado 2, del Reglamento sobre transporte público permite a los Estados miembros aplicar tan sólo algunas de las disposiciones de dicha norma a ese tipo de transporte, por ejemplo, únicamente las disposiciones relativas a la adjudicación y la duración de las concesiones.
28. Al albergar dudas sobre el ámbito de aplicación del Reglamento de cabotaje y su relación con otros instrumentos normativos de la Unión, el College van Beroep voor het Bedrijfsleven decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Se opone la designación de la parte neerlandesa del Mar de Wadden como vía navegable interior (zona 2) en el anexo I de la Directiva 2006/87 a la aplicación del Reglamento de cabotaje al transporte público de pasajeros por el Mar de Wadden entre la parte continental de los Países Bajos y las islas Wadden de Terschelling, Vlieland, Ameland y Schiermonnikoog?
2) ¿Se opone la aplicación del Reglamento de cabotaje a la aplicación del Reglamento [sobre transporte público], habida cuenta del artículo 1, apartado 2, del Reglamento [sobre transporte público]?
3) ¿Pueden los Estados miembros, en virtud del artículo 1, apartado 2, del Reglamento [sobre transporte marítimo], declarar aplicable únicamente una o varias partes específicas de dicho Reglamento, en el caso de autos el artículo 5, apartado 3, en relación con el artículo 5, apartado 4, al transporte público de pasajeros por vía navegable?
4) ¿Puede declararse aplicable (sin más) al transporte público de pasajeros por vía navegable la excepción prevista en el artículo 5, apartado 4, del Reglamento [sobre transporte marítimo], y en particular el criterio de distancia de 300.000 kilómetros establecido en el mismo?
5) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión 4, ¿qué consecuencias tiene el hecho de que, en el caso de autos, se adjudiquen concesiones de transporte público de viajeros por vía navegable sin cumplir lo dispuesto en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento [sobre transporte público]?»
29. Los concesionarios, los competidores, el Gobierno neerlandés y la Comisión han presentado observaciones escritas y orales.
III. Análisis
A. Observaciones previas
30. Las cinco cuestiones prejudiciales planteadas por el College van Beroep voor het Bedrijfsleven pueden resumirse de la forma siguiente.
31. Mediante la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide si la designación del Mar de Wadden como «vía navegable interior» en un instrumento de Derecho derivado —en concreto, en la Directiva 2006/87— impide que otro instrumento de Derecho derivado —en este caso, el Reglamento de cabotaje— se aplique al mismo cuerpo de agua.
32. Esa cuestión prejudicial parte de la premisa de que el Reglamento de cabotaje es aplicable al Mar de Wadden. En efecto, el órgano jurisdiccional remitente, pese a albergar dudas, parece considerar que así es, dada la forma en que plantea la cuestión. No obstante, en vista de las objeciones formuladas por los concesionarios, así como por el Gobierno neerlandés, procede aclarar este extremo en primer término.
33. Al hilo de la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta mediante la segunda cuestión prejudicial si el Reglamento sobre transporte público y el Reglamento de cabotaje se excluyen mutuamente.
34. Las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, que se solapan en cierta medida y a las que por ese motivo me referiré conjuntamente, versan sobre si, a la luz del artículo 1, apartado 2, del Reglamento sobre transporte público, los Estados miembros son libres de aplicar únicamente algunas disposiciones y/o criterios previstos en dicho Reglamento a los servicios de cabotaje y, en particular, si son libres de aplicar únicamente el criterio de la distancia de 300.000 kilómetros, por debajo de la cual no se requiere procedimiento de licitación. A su vez, esta cuestión presupone que la respuesta a la segunda cuestión sea que el Reglamento sobre transporte público y el Reglamento de cabotaje no se excluyen mutuamente.
35. Mediante la quinta cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia cuáles son las consecuencias del incumplimiento del requisito de publicidad establecido en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento sobre transporte público. No obstante, esta cuestión se plantea únicamente para el caso de que la respuesta a la cuarta cuestión sea afirmativa, es decir, si se concluye que un Estado miembro puede aplicar el artículo 5, apartado 4, del Reglamento sobre transporte público de forma individual a los servicios de cabotaje.
36. A continuación expondré las razones por las que considero que el Reglamento de cabotaje es aplicable al Mar de Wadden, a pesar de que en la Directiva 2006/87 se designe a este cuerpo de agua como una vía navegable interior. Al analizar la segunda cuestión prejudicial, profundizaré en la interrelación entre el Reglamento de cabotaje y el Reglamento sobre transporte público. Esas conclusiones servirán de base para examinar si los Estados miembros pueden hacer extensiva a los servicios de cabotaje la aplicación de sólo algunas disposiciones del Reglamento sobre transporte público, como se plantea en las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta. Finalmente, valoraré si es necesario responder a la quinta cuestión prejudicial.
37. No obstante, antes de entrar en el fondo de las cuestiones prejudiciales planteadas, procede examinar las objeciones formuladas por el Gobierno neerlandés sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales primera y segunda.
B. Admisibilidad de las cuestiones prejudiciales primera y segunda
38. El Gobierno neerlandés sostiene que tanto la primera como la segunda cuestión prejudicial son inadmisibles por el mismo motivo, a saber, que no es necesario responder a esas cuestiones para la resolución del procedimiento pendiente ante el órgano jurisdiccional remitente.
39. El Gobierno neerlandés afirma que, conforme al objetivo general del Reglamento de cabotaje, expuesto en los considerandos tercero, cuarto y quinto, (11) dicho Reglamento se aplica únicamente a casos transfronterizos. En apoyo de su alegación, el Gobierno neerlandés se remite al Reglamento (CEE) nº 3921/91, (12) que en su opinión no es aplicable a situaciones puramente internas. Por último, el Gobierno neerlandés sostiene que las disposiciones relativas a la libre circulación del Tratado FUE no son aplicables a aquellas situaciones en que todos los hechos de interés se circunscriben a un único Estado miembro. En vista de que todas las concesiones controvertidas se refieren al territorio de los Países Bajos y de que todas las empresas parte en el procedimiento principal son neerlandesas, el Gobierno de dicho país concluye que el Reglamento de cabotaje no es aplicable en el presente asunto y que no es necesario dar respuesta a las dos primeras cuestiones planteadas.
40. A este respecto, procede recordar que, en virtud del artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, la necesidad y la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas hacen referencia a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está obligado en principio a pronunciarse. El Tribunal de Justicia sólo puede no pronunciarse sobre una cuestión prejudicial remitida por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulta evidente que la respuesta solicitada no guarda relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (13)
41. El presente asunto no se corresponde con ninguna de esas situaciones.
42. Si bien en determinados casos el Tribunal de Justicia puede declarar inadmisible una cuestión prejudicial cuando todos los hechos pertinentes se refieren a un único Estado miembro, conviene recordar que la decisión de declinar su competencia suele estar fundada en las disposiciones sobre la libertad de circulación consagradas en el Tratado FUE. (14) Aunque el asunto de autos afecta indudablemente a la libre prestación de servicios, está regulado en esencia en un instrumento de armonización, en concreto el Reglamento de cabotaje. Por ello, resulta irrelevante el argumento relativo a la inadmisibilidad de la cuestión prejudicial.
43. Por otra parte, con arreglo a su artículo 1, el Reglamento de cabotaje se aplica a los armadores de la Unión que utilicen buques matriculados en un Estado miembro y que naveguen bajo pabellón de dicho Estado miembro, siempre que cumplan todos los requisitos necesarios para poder efectuar servicios de cabotaje en dicho Estado miembro. Esa disposición no exige que concurran elementos transfronterizos. Esta conclusión resulta reforzada por la expresión «dentro de los Estados miembros» utilizada en los considerandos tercero y cuarto del preámbulo del Reglamento de cabotaje (y en los que paradójicamente se basa el Gobierno neerlandés), así como por la definición de «cabotaje marítimo», recogida en el artículo 2, apartado 1, como «servicios de transporte marítimo dentro de un Estado miembro» (la cursiva es del autor). (15) El hecho de que en el Reglamento nº 3921/91 se reproduzcan los requisitos del Tratado FUE en cuanto a la exigencia de un elemento transfronterizo no significa que esa misma exigencia deba aplicarse, como regla general, a otros instrumentos de armonización.
44. Son éstos aspectos importantes del asunto de autos que también inciden en mi valoración de la primera cuestión prejudicial planteada. De hecho, los argumentos formulados por el Gobierno neerlandés en relación con la aplicación del Reglamento de cabotaje a situaciones puramente internas se refieren al fondo de las dos primeras cuestiones prejudiciales planteadas, más que a su admisibilidad. (16)
45. En virtud de estas observaciones considero que las cuestiones prejudiciales primera y segunda son admisibles.
C. Análisis de las cuestiones prejudiciales
1. Primera cuestión prejudicial
46. La primera cuestión prejudicial versa básicamente sobre las consecuencias que tiene, a efectos del ámbito de aplicación del Reglamento de cabotaje, la clasificación del Mar de Wadden como «aguas interiores» efectuada en la Directiva 2006/87.
47. Antes de responder a esta cuestión prejudicial, es preciso determinar si el Reglamento de cabotaje es aplicable al Mar de Wadden.
a) Aplicabilidad del Reglamento de cabotaje al Mar de Wadden
48. En mi opinión, del tenor literal, la estructura y la finalidad del Reglamento de cabotaje se desprende que debe ser aplicable al Mar de Wadden.
49. Conforme al tenor literal del artículo 1 del Reglamento de cabotaje, el tipo de servicio que regula es el «cabotaje marítimo». Como ya se ha indicado, esa expresión está definida en el artículo 2, apartado 1, como los «servicios de transporte marítimo dentro de un Estado miembro».
50. Dicho en pocas palabras, la aplicabilidad del Reglamento de cabotaje depende de si las concesiones controvertidas hacen referencia al transporte marítimo. A mi juicio, el transporte entre la parte continental de los Países Bajos y las islas de que se trata a través del Mar de Wadden constituye indudablemente transporte marítimo.
51. En efecto, no se ha alegado verdaderamente que el Mar de Wadden no sea un «mar» a los efectos del Reglamento de cabotaje. Nadie sostiene que se trata de un cuerpo de agua cerrado, que sus aguas no son saladas, o que se trata de una vía fluvial. Por otra parte, aunque las islas frisias forman «una línea de puntos» que separa el Mar de Wadden del Mar del Norte, es innegable que ambos cuerpos de agua están comunicados. Por consiguiente, el nombre dado a este cuerpo de agua no parece casual. (17)
52. En cuanto a una interpretación estructural del Reglamento de cabotaje, me parece importante destacar que la definición contenida en el artículo 2 se completa con ejemplos de lo que constituye cabotaje marítimo. En efecto, del artículo 2, apartado 1, letra c), de dicho Reglamento se desprende que el cabotaje marítimo hace referencia a «servicios que se presten normalmente a cambio de una remuneración», incluido, «en particular», el cabotaje insular, consistente en el transporte por mar de pasajeros o de mercancías entre puertos situados en la parte continental y en una o más islas de un solo y mismo Estado miembro o puertos situados en las islas de un solo y mismo Estado miembro. (18)
53. Desde esta perspectiva, las concesiones controvertidas han de considerarse comprendidas en el concepto de «cabotaje insular».
54. En cuanto a la finalidad del Reglamento de cabotaje, se trata de aplicar la libre prestación de servicios al cabotaje marítimo, con los requisitos y excepciones que en él se establecen. (19)
55. En este sentido, no se discute que todas las empresas parte en el procedimiento principal prestan servicios de transporte en transbordador en el Mar de Wadden y que todas ellas han mostrado interés por obtener las concesiones controvertidas. Por otra parte, el transporte en transbordador a las islas de que se trata a cambio de remuneración viene realizándose desde principios del siglo XX. Dados estos antecedentes, sería contrario a la finalidad del Reglamento de cabotaje excluir el Mar de Wadden de la liberalización que se pretende conseguir con dicho instrumento.
56. Partiendo de esa base, me parece claro que el Reglamento de cabotaje es aplicable al Mar de Wadden. Además, esta interpretación encuentra apoyo en la jurisprudencia.
57. Así, en la sentencia Comisión/España, (20) el Tribunal de Justicia declaró que la ría de Vigo, un profundo estuario situado en la Comunidad Autónoma de Galicia, estaba comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento de cabotaje. Parece que el criterio decisivo en esa sentencia no fue el hecho de que la ría de Vigo fuera un valle fluvial, sino el hecho de que estuviera «inundado por el mar». (21) El Tribunal de Justicia siguió la opinión del entonces Abogado General Tizzano, quien había concluido que «no cabe duda de que las aguas de la ría de Vigo son aguas marítimas y eso basta, con arreglo a lo dispuesto en las normas citadas [del Reglamento de cabotaje], para considerar el transporte que se efectúa en ellas justamente como transporte “por mar”». (22)
58. Por otra parte, el Abogado General Cruz Villalón ha defendido recientemente que, aun cuando sólo una parte reducida de un itinerario transcurra por mar, es suficiente para calificar el servicio de transporte como cabotaje marítimo. (23)
59. No debilitan en absoluto esa opinión los argumentos formulados por el Gobierno neerlandés y reproducidos en lo sustancial por los concesionarios. Aparte de repetir el argumento ya expuesto en el punto 39 supra, relativo a la exigencia de un elemento transfronterizo, el Gobierno neerlandés sostiene que, en su Cuarto Informe sobre la aplicación del Reglamento de cabotaje, la Comisión también consideró que el Reglamento de cabotaje no se aplicaba al Mar de Wadden. (24) El Gobierno neerlandés alega además que, con arreglo al Derecho Internacional, el Mar de Wadden está clasificado como «aguas interiores», al estar situado en el interior de la línea de base del mar territorial de los Países Bajos. (25) Por último, el Gobierno neerlandés destaca, al igual que hacen los concesionarios, las diferencias morfológicas y náuticas entre el Mar de Wadden y la ría de Vigo.
60. Por lo que respecta al argumento de que se requiere un elemento transfronterizo, me limito a remitirme a los puntos 43 y 44 supra.
61. En cuanto al informe de la Comisión en que basa el Gobierno neerlandés su segundo argumento, hay que subrayar que ese informe se elaboró con el fin de revisar la aplicación del Reglamento de cabotaje, de conformidad con su artículo 10. (26) Este tipo de informes, que contienen valoraciones fácticas que pueden cambiar con el paso del tiempo, no pueden ser vinculantes para la Comisión en un procedimiento judicial y aún menos para este Tribunal de Justicia cuando interpreta el alcance de un instrumento de Derecho derivado como el Reglamento de cabotaje. (27) Además, no debe olvidarse que la Comisión mantiene en el asunto de autos una postura distinta de la reflejada en el informe.
62. Por lo que respecta al argumento del Gobierno neerlandés relativo a la clasificación del Mar de Wadden en la Convención de Montego Bay, baste con indicar que ya se intentó en vano seguir esa línea argumental en el asunto Comisión/España, antes citado. (28) En mi opinión, no existe razón alguna para apartarse de esa sentencia.
63. Así las cosas, según interpreto la sentencia Comisión/España, el único criterio pertinente es si el Mar de Wadden está «inundado por el mar», y según tengo entendido lo está, con la excepción de algunas partes del mismo durante la marea baja.
64. Sobre la base de lo expuesto, concluyo que el Reglamento de cabotaje es aplicable a los hechos del litigio principal.
b) Consecuencias de la clasificación como «aguas interiores» con arreglo al anexo I de la Directiva 2006/87
65. Como ya se ha expuesto, la primera cuestión prejudicial se suscitó como consecuencia de la alegación del Gobierno neerlandés de que la Directiva 2006/87, incluido su anexo I, impide la aplicación del Reglamento de cabotaje. Habida cuenta de lo ya expuesto, seré breve.
66. Conforme al artículo 288 TFUE, el Reglamento de cabotaje es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en todos los Estados miembros. La Directiva 2006/87, pese a ser obligatoria en cuanto al resultado que debe alcanzarse, deja libertad a los Estados miembros en cuanto a la elección de la forma y los métodos. La Directiva, que se adoptó muchos años después del Reglamento de cabotaje, guarda silencio sobre su relación con el instrumento precedente. Ni siquiera alude al Reglamento. Por consiguiente, debe considerarse que ambos instrumentos legislativos son independientes entre sí pero igualmente obligatorios, cada uno de un modo diferente. (29)
67. El ámbito de aplicación de un instrumento de Derecho derivado suele estar definido por sus propias disposiciones y, en principio, no puede ser extendido a situaciones distintas de las que pretende contemplar. (30) Como bien señala la Comisión, en la Directiva 2006/87 se establecen prescripciones técnicas para las embarcaciones de la navegación interior. Por su parte, el Reglamento de cabotaje liberaliza los servicios de transporte marítimo dentro de los Estados miembros. Por tanto, estos dos instrumentos jurídicos difieren tanto en su ámbito de aplicación como en sus objetivos. (31) Por otra parte, el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2006/87 indica claramente que la clasificación que contiene se establece «a los efectos de la presente Directiva». De forma similar, en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento de cabotaje se define el cabotaje marítimo «a efectos del presente Reglamento».
68. Es más, supeditar la aplicación del Reglamento de cabotaje a una clasificación pertinente a los efectos de la Directiva 2006/87 equivaldría a conceder libertad a los Estados miembros, en virtud de su derecho a modificar esa clasificación conforme al artículo 1, apartado 2, de la Directiva, para aplicar el Reglamento o prescindir de su aplicación. Esta posición es insostenible.
69. De lo expuesto se desprende, por tanto, que la respuesta a la primera cuestión prejudicial debe ser que la designación de la parte neerlandesa del Mar de Wadden como vía navegable interior recogida en el anexo I de la Directiva 2006/87 no impide la aplicación del Reglamento de cabotaje a los servicios públicos de transporte de viajeros por el Mar de Wadden entre la parte continental de los Países Bajos y las islas de que se trata.
2. Segunda cuestión prejudicial
70. Al igual que en la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita orientación acerca de la relación entre el Reglamento sobre transporte público y el Reglamento de cabotaje, habida cuenta de lo dispuesto en el artículo 1, apartado 2, del primero. Sin embargo, a diferencia de la primera cuestión prejudicial, lo que se plantea ahora es si el Reglamento de cabotaje prevalece sobre el otro instrumento de Derecho derivado.
71. En contraste con la situación descrita en el punto 66 supra, el Reglamento sobre transporte público —que también es más reciente que el Reglamento de cabotaje— sí aborda la cuestión de su relación con el instrumento precedente: conforme al artículo 1, apartado 2, del Reglamento sobre transporte público, los Estados miembros pueden aplicar ese instrumento al transporte público de viajeros por vía navegable interior y, sin perjuicio del Reglamento de cabotaje, a las vías marítimas nacionales.
72. Es por tanto evidente que el artículo 1, apartado 2, del Reglamento sobre transporte público permite a los Estados miembros ampliar su ámbito de aplicación para incluir el transporte marítimo. Por consiguiente, la clave de la respuesta a la segunda cuestión prejudicial es el significado de la expresión «sin perjuicio del Reglamento de cabotaje».
73. La comparación entre las diversas versiones lingüísticas muestra un cierto grado de convergencia en cuanto a que el Reglamento de cabotaje debe aplicarse con independencia del Reglamento sobre transporte público. (32)
74. Este extremo resulta confirmado por el décimo considerando del Reglamento sobre transporte público. (33) Conforme a dicho considerando, la organización de los servicios públicos de transporte de viajeros por vía marítima nacional está sujeta al cumplimiento de los principios generales del [vigente] Tratado FUE, en la medida en que no estén regulados por disposiciones específicas del Derecho de la Unión, que en este caso está constituido por el Reglamento de cabotaje.
75. El legislador de la Unión no formuló en términos menos estrictos la referencia al Reglamento de cabotaje recogida en el artículo 1, apartado 2, del Reglamento sobre transporte público, mediante el uso de otras expresiones como «no obstante», «con sujeción a» o «bien entendido que». Por consiguiente, estoy en esencia de acuerdo con la Comisión en que esa referencia ha de interpretarse del modo siguiente: i) el Reglamento sobre transporte público permite a los Estados miembros aplicar este instrumento en paralelo al Reglamento de cabotaje en las vías marítimas nacionales, y ii) cuando la aplicación del Reglamento sobre transporte público sea incompatible con una aplicación simultánea del Reglamento de cabotaje, el Reglamento sobre transporte público se remite expresamente al Reglamento de cabotaje, sin que quede a la elección de los Estados miembros que hayan decidido aplicar ambos reglamentos.
76. Por estos motivos, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que la aplicación del Reglamento de cabotaje no se opone a la aplicación simultánea del Reglamento sobre transporte público. No obstante, cuando sea imposible aplicar ambas normas, prevalecerá el Reglamento de cabotaje.
3. Cuestiones prejudiciales tercera y cuarta
a) Observaciones generales
77. Las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, que abordaré conjuntamente, hacen referencia al que probablemente sea el aspecto más interesante del asunto sometido al órgano jurisdiccional remitente: ¿puede un Estado miembro elegir a su entera discreción —«seleccionarlas», por así decirlo— las disposiciones del Reglamento sobre transporte público que aplicará al transporte por vía navegable?
78. He apuntado anteriormente que el Reglamento de cabotaje debe prevalecer sobre el Reglamento sobre transporte público. Por tanto, el propósito de las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta es determinar en qué circunstancias puede resultar incompatible la aplicación de ambos reglamentos, lo que conduciría inevitablemente a esa remisión a la norma prevalente. En otras palabras, mientras que la segunda cuestión prejudicial se refiere a la aplicabilidad mutua de ambos reglamentos en abstracto, las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta abordan su aplicación simultánea en la práctica. Cabe destacar en este sentido que el legislador de la Unión previó la posibilidad de solapamiento entre ambos instrumentos jurídicos y —de forma consciente, por tanto— aceptó una cierta coexistencia.
79. Lo ideal sería que la respuesta que busca el órgano jurisdiccional remitente se desprendiera directamente del tenor literal del Reglamento sobre transporte público. Pero, dado que no es así, procede llevar a cabo una interpretación teleológica. Para ello, conviene recordar, en primer lugar, que los ámbitos a los que se aplica de forma incondicional este Reglamento son los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera. Únicamente por efecto de la autorización concedida a los Estados miembros en el artículo 1, apartado 2, estos pueden aplicar también el Reglamento al transporte por vía navegable interior (34) y, sin perjuicio del Reglamento de cabotaje, a las vías marítimas nacionales.
80. Por desgracia, el dilatado procedimiento legislativo que condujo a la adopción del Reglamento sobre transporte público no arroja mucha luz al respecto. La propuesta de Reglamento inicial de la Comisión comprendía las vías navegables interiores y no mencionaba las vías marítimas nacionales. (35) La propuesta revisada, que ya no incluía las vías navegables interiores, contenía el antecedente del actual artículo 5, apartado 4. (36) Posteriormente el Consejo, en su Posición Común, volvió a incluir una disposición en virtud de la cual los «Estados miembros podrán aplicar el presente Reglamento al transporte público de viajeros por vía navegable interior». (37) En la segunda lectura del proyecto de instrumento, el Parlamento aprobó la Posición Común después de que la Comisión de Transportes y Turismo hubiera recomendado modificar esa disposición específica. (38) La propuesta modificada aprobada por el Parlamento recogía ya la actual redacción del décimo considerando del Reglamento sobre transporte público y su artículo 1, apartado 2, que ya no serían objeto de más modificaciones. Los trabajos preparatorios no aportan ninguna explicación de por qué se incluyó la posibilidad de extender el ámbito de aplicación de ese Reglamento al transporte marítimo o la referencia al Reglamento de cabotaje, ni profundizan en la cuestión de los efectos de tal extensión.
81. Ciertamente, el Reglamento de cabotaje es bastante parco en su regulación de los servicios de transporte marítimo, y un buen ejemplo de ello es el procedimiento de adjudicación de CSP con arreglo al artículo 4. En este sentido, debe admitirse que el Reglamento sobre transporte público contiene normas más detalladas que pueden ayudar a aclarar el contenido de las recogidas en el Reglamento de cabotaje y contribuir de este modo a incrementar la seguridad jurídica. (39) Sin embargo, y pese a las afirmaciones de los concesionarios, el legislador de la Unión no contempló de manera específica las consecuencias de la excepción prevista en el artículo 5, apartado 4, del Reglamento sobre transporte público cuando un Estado miembro haya optado por hacer extensiva la aplicación del Reglamento sobre transporte público al transporte marítimo. Lo que sí puede afirmarse con certeza es que el Reglamento sobre transporte público no constituye una modificación formal del Reglamento de cabotaje ni puede surtir ese efecto.
82. Así pues, partiendo de la respuesta que propongo dar a la segunda cuestión prejudicial, por lo que respecta al transporte marítimo, cuando no sea posible aplicar las disposiciones de los dos reglamentos de forma simultánea, deberán quedar sin aplicación las eventuales disposiciones contrarias del Reglamento sobre transporte público. En este contexto, considero que el artículo 1, apartado 2, del Reglamento sobre transporte público permite la extensión al transporte marítimo de sus disposiciones cuando éstas faciliten, o por lo menos no obstaculicen, la liberalización que pretende conseguir el Reglamento de cabotaje. Para determinar si una disposición específica del Reglamento sobre transporte público contraviene el Reglamento de cabotaje —o es siquiera pertinente para el transporte marítimo—, deberá realizarse un examen de cada caso. Sin embargo, ese análisis excedería del alcance de las presentes conclusiones. Dicho esto, en la letra b) examinaré, en concreto, la compatibilidad del artículo 5, apartado 4, del Reglamento sobre transporte público con el Reglamento de cabotaje.
83. En mi opinión, un ejemplo típico de norma que no obstaculiza la liberalización perseguida por el Reglamento de cabotaje es la contenida en el artículo 7, apartado 2, primera frase, del Reglamento sobre transporte público, relativa a la publicación de información, máxime cuando el Reglamento de cabotaje guarda silencio sobre este extremo. (40) Así pues, cuando un Estado miembro haya optado por hacer extensivo el ámbito de aplicación del Reglamento sobre transporte público a los servicios de transporte marítimo o por vía navegable interior, deberá aplicarse esa disposición.
84. Por ello, no puedo aceptar los argumentos formulados por el Gobierno neerlandés.
85. En primer lugar, dicho Gobierno señala que la versión neerlandesa de la segunda frase del artículo 1, apartado 2, del Reglamento sobre transporte público alude a «de bepalingen van deze verordening» («las disposiciones del presente Reglamento»), lo que significaría que los Estados miembros son libres de aplicar disposiciones aisladas del Reglamento al transporte marítimo.
86. Sin embargo, a mi juicio, el Gobierno neerlandés está realizando una extensión artificial del significado de esas palabras. La versión en neerlandés no dice claramente que un Estado miembro pueda aplicar algunas de las disposiciones del Reglamento sobre transporte público al transporte marítimo. Lo que es más importante, como señala el órgano jurisdiccional remitente, la versión en neerlandés parece ser un caso anómalo. Las demás versiones lingüísticas no mencionan la palabra «disposiciones», sino que aluden a la posibilidad de aplicar el Reglamento sobre transporte público como tal. (41) A este respecto, cabe recordar que, según reiterada jurisprudencia, la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de dicha disposición ni se le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas. (42)
87. En efecto, sería incompatible con la exigencia de aplicación uniforme del Derecho de la Unión que, como consecuencia de la forma en que se expresa una disposición en su lengua nacional, un Estado miembro se encontrara en situación de elegir libremente qué disposiciones desea aplicar al transporte por vía navegable interior o vía marítima nacional, mientras que otros Estados miembros no gozarían de la misma libertad. (43)
88. En segundo lugar, el Gobierno neerlandés se ampara en el principio plus semper in se continet quod est minus («lo más siempre contiene lo menos») para defender que puede elegir libremente las disposiciones del Reglamento sobre transporte público que aplicará al transporte marítimo.
89. Si se quiere asegurar la aplicación uniforme del Reglamento sobre transporte público, este argumento debe ser rechazado. De otro modo, se correría el riesgo de que los servicios de transporte marítimo acabaran rigiéndose por 28 conjuntos de normas diferentes, en lugar de por un máximo de dos. Esto conduciría a una fragmentación aún mayor del mercado de los servicios de transporte marítimo. Además, una postura semejante tendría mal encaje con el artículo 7 del Reglamento de cabotaje, que establece que la obligación de standstill prevista en el artículo 62 CEE se aplicará a las materias abarcadas por el Reglamento. (44)
90. En tercer lugar, el Gobierno neerlandés alega que podría haber adoptado normas de Derecho interno que reflejaran lo dispuesto en el artículo 5, apartado 4, del Reglamento sobre transporte público, sin necesidad de aludir expresamente a esa disposición. Sin embargo, aun suponiendo que lo hubiera hecho, me limito a señalar que esas normas no podrían en ningún caso eximir a un Estado miembro de su obligación de cumplir el Reglamento de cabotaje.
91. Por último, mi opinión no resulta desvirtuada por las declaraciones efectuadas por la Comisión en respuesta a preguntas parlamentarias, como las que cita el Gobierno neerlandés en sus alegaciones. (45) Aparte de repetir el razonamiento hecho en el punto 61 supra, no comparto en ningún caso la interpretación de esas declaraciones que hace el Gobierno neerlandés. Nada en ellas indica que los Estados miembros sean libres de aplicar al transporte marítimo disposiciones aisladas del Reglamento sobre transporte público. Antes bien, la aplicación parcial del Reglamento sobre transporte público al transporte marítimo se desprende de manera implícita y directa de lo dispuesto en el artículo 1, apartado 2, en lugar de ser una opción a discreción de los Estados miembros.
92. Partiendo de esa base, a continuación examinaré si el artículo 5, apartado 4, del Reglamento sobre transporte público puede aplicarse conjuntamente con el Reglamento de cabotaje.
b) Posibilidad de aplicar el artículo 5, apartado 4, del Reglamento sobre transporte público a los servicios de transporte marítimo
93. Antes de nada conviene recordar que el artículo 5, apartado 4, del Reglamento sobre transporte público permite hacer una excepción al artículo 5, apartado 3. Con arreglo a esta última disposición, toda autoridad competente que recurra a un tercero que no sea un operador interno deberá adjudicar los CSP con arreglo a un procedimiento de licitación que estará abierto a cualquier operador, será equitativo y respetará los principios de transparencia y no discriminación. (46) Con carácter de excepción, el artículo 5, apartado 4, dispone, entre otras cosas, que las autoridades competentes podrán optar por la adjudicación directa de los CSP cuando su valor anual medio se haya estimado en menos de 1.000.000 de euros o cuando tengan por objeto la prestación anual de menos de 300.000 kilómetros de servicios públicos de transporte de viajeros. (47)
94. Las normas nacionales aplicables en el presente procedimiento establecen que las concesiones se adjudicarán por un procedimiento de licitación al que será de aplicación el artículo 5, apartado 3, del Reglamento sobre transporte público. No obstante, esas mismas normas prevén que la primera concesión se adjudique sin recurrir a un procedimiento de licitación cuando se cumplan los criterios establecidos en el artículo 5, apartado 4, del citado Reglamento.
95. Para determinar si este régimen es compatible con el Reglamento de cabotaje, es preciso identificar las obligaciones que dicho Reglamento implica.
96. Con arreglo al artículo 4, apartado 1, del Reglamento de cabotaje, los Estados miembros pueden celebrar CSP con las compañías marítimas que efectúen servicios regulares con destino u origen en islas y entre islas. Por otra parte, siempre que un Estado miembro celebre un CSP, deberá hacerlo de forma no discriminatoria respecto a cualquier armador de la Unión. (48) Finalmente, el artículo 4, apartado 3, establece que los CSP existentes continuarán vigentes hasta su fecha de expiración.
97. Mientras que el artículo 5 del Reglamento de cabotaje establece normas específicas aplicables en caso de perturbaciones graves del mercado interior de transportes (49) y situaciones de emergencia, así como los procedimientos que se seguirán en esos supuestos, el artículo 6 fija la fecha de aplicación del Reglamento respecto de determinados sectores. El período transitorio referente a todos los sectores ya ha expirado. Además, el artículo 7 establece que el artículo 62 CEE se aplicará a las materias abarcadas por el Reglamento de cabotaje.
98. De lo expuesto se desprende que el artículo 4, apartado 1, del Reglamento de cabotaje impone a los Estados miembros la obligación de celebrar los CSP de forma no discriminatoria respecto de todos los armadores de la Unión. Al margen de las situaciones previstas en el artículo 5, que revisten carácter excepcional, yo no consigo —como tampoco lo hace la Comisión— identificar ninguna excepción de carácter general a esa obligación ni límite inferior que le resulte aplicable. Así lo confirma el artículo 4, apartado 3, según el cual los únicos contratos que pueden seguir vigentes son los celebrados antes de la entrada en vigor del Reglamento de cabotaje. Por ello, mi opinión es que la obligación de respetar el principio de no discriminación será aplicable siempre que un Estado miembro vaya a celebrar un CSP.
99. Por otra parte, coincido con la Comisión en que el principio de no discriminación establecido en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento de cabotaje es reflejo del principio general de igualdad de trato y no discriminación por razón de la nacionalidad consagrado en los Tratados, del que se deriva el principio general de transparencia. En consecuencia, cuando un Estado miembro decide prestar un servicio público mediante la celebración de un contrato, (50) debe garantizar una publicidad adecuada que permita abrir a la competencia la adjudicación de estos contratos de forma equitativa, sin que ello implique necesariamente la obligación de convocar una licitación. (51)
100. Por consiguiente, no veo incoherencia alguna entre el artículo 4, apartado 1, del Reglamento de cabotaje, por una parte, y la obligación de adjudicar los CSP con arreglo a un procedimiento de licitación, establecida en la parte inicial de la primera frase del artículo 5, apartado 3, del Reglamento sobre transporte público, por otra.
101. Sin embargo, no estoy de acuerdo en que la excepción que permite el artículo 5, apartado 4, del Reglamento sobre transporte público a la obligación de organizar una licitación para celebrar CSP en relación con los servicios públicos de transporte de viajeros por carretera y ferrocarril pueda hacerse extensiva al transporte marítimo, aun cuando esa excepción se refiera únicamente a la primera concesión. Si se admitiera esa posibilidad, se estaría restringiendo el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 1, del Reglamento de cabotaje, a pesar de que, como ya se ha indicado, este Reglamento debe prevalecer sobre el Reglamento sobre transporte público. Por consiguiente, cuando un Estado miembro decide ampliar el ámbito de aplicación del Reglamento sobre transporte público, ha de quedar sin aplicación el artículo 5, apartado 4, de ese Reglamento.
102. Esta postura es válida con independencia de cuáles sean las causas por las que no se recurra a un procedimiento de licitación. Dicho de otra forma, es irrelevante si se cumple, por ejemplo, el criterio del valor económico del contrato (en lo sucesivo, «criterio económico») o de la distancia cubierta (en lo sucesivo, «criterio de distancia»). No obstante, en aras de la exhaustividad examinaré cada uno de estos criterios por separado. (52)
103. Con arreglo al criterio de distancia, mencionado expresamente en la cuarta cuestión prejudicial, pueden celebrarse por adjudicación directa —salvo que lo prohíba el Derecho nacional— CSP que tengan por objeto la prestación del servicio público de transporte de pasajeros que cubra una distancia igual o inferior a 300.000 kilómetros al año. En cuanto a la procedencia de aplicar este criterio al transporte marítimo, me parecen convincentes los argumentos formulados por los competidores. En primer lugar, cabe mencionar que esta excepción se deriva de la propuesta revisada de reglamento de la Comisión que, como ya se ha expuesto, en su momento no hizo mención alguna del transporte en vías marítimas nacionales. En segundo lugar, de aceptarse la aplicación de esa excepción se correría el riesgo de que el grueso de los contratos de servicios de transporte marítimo se adjudicara sin recurrir a procedimientos de licitación, (53) lo que iría en contra de la finalidad del Reglamento de cabotaje, que es liberalizar la prestación de estos servicios. (54)
104. Por otra parte, el criterio económico permite a los Estados miembros eludir el procedimiento de licitación cuando el valor anual medio de un CSP sea inferior a 1.000.000 de euros (de nuevo, salvo que lo prohíba el Derecho nacional). Se podría afirmar —como hacen los concesionarios— que este criterio es un simple reflejo de un principio general del Derecho de la Unión en materia de contratación pública.
105. Por ejemplo, en el capítulo II de la Directiva 2004/18/CE, (55) la sección 1 contiene los umbrales económicos de los contratos públicos que determinan la obligación de aplicar las disposiciones de la Directiva. Por otra parte, los principios generales de igualdad de trato y no discriminación por razón de la nacionalidad, consagrados en el Derecho primario de la Unión, de los que se derivan la obligación de transparencia y la consiguiente exigencia de una publicidad adecuada, son aplicables a los contratos que revisten interés para las empresas de otros Estados miembros (en lo sucesivo, «contratos de interés para la Unión»). (56) Lógicamente, cuanto mayor sea el valor de un determinado contrato, más alta será la probabilidad de que revista interés para la Unión. (57)
106. No obstante, aun en el supuesto de que existiera ese principio general del Derecho de la Unión en materia de contratación pública (cuyos límites serían inciertos, (58) habida cuenta de que el Tribunal de Justicia ha declarado que incluso los contratos que no generan beneficios pueden revestir interés para la Unión (59)), sería delicado que el Tribunal de Justicia tuviera que pronunciarse sobre si un criterio económico concebido en su origen para el transporte de viajeros por carretera y ferrocarril resulta igualmente adecuado para el cabotaje marítimo. Lo que es más importante, ninguna disposición del Reglamento de cabotaje indica que, pese a su tenor literal, contenga un umbral económico inherente y no explícito. Interpretar de esa forma el Reglamento plantearía problemas a la vista de su artículo 7.
107. Por otra parte, conviene recordar que la Comisión no ha sugerido ni siquiera en el caso de las «islas pequeñas», es decir, aquellas donde el número anual total de pasajeros transportados por mar con destino y procedencia en la isla sea igual o inferior a 300.000 km aproximadamente, que se elimine la exigencia de publicar en todo el territorio de la Unión un anuncio previo del servicio requerido. (60)
108. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si el procedimiento seguido por las autoridades neerlandesas en el asunto de que conoce cumple efectivamente los requisitos mencionados en el punto 99 supra, en particular según están recogidos en la primera frase del artículo 7, apartado 2, entre otros, del Reglamento sobre transporte público.
109. En resumen, considero que el artículo 1, apartado 2, del Reglamento sobre transporte público debe interpretarse en el sentido de que, cuando un Estado miembro declare aplicable dicho Reglamento a los servicios públicos de transporte de viajeros por vía navegable interior o por vías marítimas nacionales, deberá aplicarlo en su totalidad. Por lo que respecta a los servicios públicos de transporte de viajeros por vías marítimas nacionales, si la aplicación de determinadas disposiciones de ese Reglamento entra en conflicto con la aplicación de las disposiciones del Reglamento de cabotaje —como es el caso de la aplicación simultánea del artículo 5, apartado 4, del Reglamento sobre transporte público y del artículo 4, apartado 1, del Reglamento de cabotaje— los Estados miembros deberán abstenerse de aplicar las disposiciones del Reglamento sobre transporte público.
4. Quinta cuestión prejudicial
110. El órgano jurisdiccional remitente ha supeditado esta cuestión prejudicial a que se dé una respuesta afirmativa a la cuarta cuestión prejudicial. De las respuestas que se acaban de proponer para las cuestiones prejudiciales segunda a cuarta se desprende que, en el caso de un cuerpo de agua como el Mar de Wadden, un Estado miembro no está facultado para adjudicar directamente las concesiones controvertidas sin recurrir a algún tipo de procedimiento de licitación. Huelga por tanto examinar las consecuencias que tendría el incumplimiento de los requisitos de publicidad contemplados en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento sobre transporte público.
111. No obstante, para ser de utilidad al órgano jurisdiccional remitente, me referiré a la observación realizada en el punto 82 supra. En efecto, cuando un Estado miembro haya optado por hacer extensivo el ámbito de aplicación del Reglamento sobre transporte público al transporte marítimo, deberá aplicar igualmente el artículo 7, apartado 2, primera frase, de dicho Reglamento.
IV. Conclusión
112. Propongo que se responda como sigue a las cuestiones prejudiciales planteadas por el College van Beroep voor het Bedrijfsleven:
«1) La designación de la parte neerlandesa del Mar de Wadden como vía navegable interior en el anexo I de la Directiva 2006/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, por la que se establecen las prescripciones técnicas de las embarcaciones de la navegación interior y se deroga la Directiva 82/714/CEE del Consejo, no se opone a la aplicación del Reglamento (CEE) nº 3577/92 del Consejo, de 7 de diciembre de 1992, por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos dentro de los Estados miembros (cabotaje marítimo), a los servicios públicos de transporte de pasajeros por el Mar de Wadden entre la parte continental de los Países Bajos y las islas de Vlieland, Terschelling, Ameland y Schiermonnikoog.
2) La aplicación del Reglamento nº 3577/92 no impide la aplicación simultánea del Reglamento (CE) nº 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nº 1191/69 y (CEE) nº 1107/70 del Consejo. No obstante, cuando la aplicación de una o varias disposiciones del Reglamento nº 1370/2007 entre en conflicto con la aplicación del Reglamento nº 3577/92, únicamente se aplicará este último.
3) El artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 1370/2007 debe interpretarse en el sentido de que, cuando un Estado miembro declare aplicable dicho Reglamento a los servicios públicos de transporte de viajeros por vía navegable interior o por vías marítimas nacionales, deberá aplicarlo en su totalidad. Por lo que respecta a los servicios públicos de transporte de viajeros por vías marítimas nacionales, si la aplicación de determinadas disposiciones de ese Reglamento entra en conflicto con la aplicación de las disposiciones del Reglamento nº 3577/92, los Estados miembros deberán abstenerse de aplicar las disposiciones del Reglamento nº 1370/2007. Este es el caso del artículo 5, apartado 4, del Reglamento nº 1370/2007 y del artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 3577/92.»