CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NILS WAHL
presentate il 27 marzo 2014 (1)
Causa C‑207/13
Wagenborg Passagiersdiensten BV
Eigen Veerdienst Terschelling BV
MPS Stortemelk BV
MPS Willem Barentsz BV
MS Spathoek NV
GAF Lakeman, operante con il nome commerciale Rederij Waddentransport
contro
Minister van Infrastructuur en Milieu
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Paesi Bassi)]
«Libera prestazione di servizi – Regolamento (CEE) n. 3577/92 – Nozione di “cabotaggio marittimo” – Applicabilità – Trasporto di passeggeri fra la terraferma olandese e talune isole nella parte olandese del Mare di Wadden – Allegato I della direttiva 2006/87/CE – Articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1370/2007»
1. Per ragioni sconosciute, la terminologia applicabile ai corpi idrici è confusamente diversificata. Secondo una regola empirica il «mare» è più esteso del lago, è collegato o appartiene a un oceano più vasto e contiene acqua salata anziché acqua dolce. Eppure non è sempre così (2).
2. Oggetto della presente analisi è il Mare di Wadden, un singolare corpo idrico europeo che ha origine a Den Helder, nei Paesi Bassi, si estende lungo la costa nordoccidentale della Germania e termina a Blåvands Huk nella parte sudoccidentale della Danimarca. Le isole che lo delimitano, talvolta indicate con la denominazione di Isole Frisone, formano, in parte, una barriera verso il Mare del Nord. Nel 2009 le parti tedesca e olandese del Mare di Wadden sono state aggiunte alla lista dei siti del patrimonio mondiale dell’umanità dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’Educazione, la Scienza e la Cultura (UNESCO), e nel 2013 la Danimarca ha presentato domanda affinché anche la parte restante ottenesse il riconoscimento (3).
3. Secondo l’UNESCO il Mare di Wadden è il sistema continuo di piane intertidali sabbiose e fangose più grande al mondo, con processi naturali incontaminati in quasi tutta l’area. Esso comprende molteplici zone di transizione tra terra, mare e acqua dolce, ed è ricco di specie adattatesi specificamente alle difficili condizioni ambientali. Esso è considerato una delle aree per uccelli migratori più importanti al mondo ed è collegato a una rete di altri siti chiave per uccelli migratori (4).
4. Ciò non significa che il Mare di Wadden sia rimasto estraneo alle esigenze della società moderna. I traghetti operano tra la terraferma olandese e talune isole della parte olandese del Mare di Wadden almeno dagli inizi del ventesimo secolo. Una delle questioni principali del caso di specie consiste nello stabilire se il regolamento (CEE) n. 3577/92 (in prosieguo: il «regolamento sul cabotaggio») (5) si applichi a tale corpo idrico. In caso di risposta affermativa, un’altra questione da risolvere è se, alla luce dell’obiettivo di liberalizzazione dei servizi marittimi perseguito da tale normativa, il governo dei Paesi Bassi, nel 2011, abbia potuto legittimamente rilasciare concessioni a talune compagnie di navigazione senza fare ricorso a una procedura di aggiudicazione concorrenziale.
5. Come si avrà modo di vedere, il regolamento sul cabotaggio si applica al «trasporto marittimo», ossia al trasporto via mare. Il governo dei Paesi Bassi sostiene, in particolare, che il Mare di Wadden non è un «mare» ai fini del regolamento sul cabotaggio, ma piuttosto un corpo idrico interno, che non rientra quindi nell’ambito di applicazione di tale regolamento. Nella trattazione successiva spiegherò le ragioni per cui non concordo con questa tesi.
I – Contesto normativo
A – Il diritto dell’Unione
6. Ai sensi dell’articolo 1 del regolamento sul cabotaggio la libera prestazione di servizi di trasporto marittimo in uno Stato membro (cabotaggio marittimo) è applicabile, a decorrere dal 1° gennaio 1993, agli armatori dell’Unione che impiegano navi che sono registrate in uno Stato membro e che battono bandiera del medesimo Stato membro, sempre che tali navi soddisfino tutti i requisiti necessari per l’ammissione al cabotaggio in detto Stato membro.
7. L’articolo 2 di tale regolamento contiene le seguenti definizioni:
«Ai fini del presente regolamento:
1) per “servizi di trasporto marittimo in uno Stato membro (cabotaggio marittimo)” si intendono i servizi normalmente assicurati dietro compenso e comprendenti in particolare:
(…)
c) cabotaggio con le isole: il trasporto via mare di passeggeri o merci fra:
– porti situati sul continente e su una o più isole di un solo e medesimo Stato membro;
– porti situati sulle isole di un solo e medesimo Stato membro (…)».
8. L’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento sul cabotaggio contiene norme in materia di contratti di servizio pubblico (in prosieguo: «CSP») e obblighi di servizio pubblico (in prosieguo: «OSP»). Ai sensi di tale disposizione, uno Stato membro può concludere contratti di servizio pubblico con le compagnie di navigazione che partecipano ai servizi regolari da, tra e verso le isole, o può imporre obblighi di servizio pubblico a siffatte compagnie come condizione per la fornitura di servizi di cabotaggio. La disposizione in parola stabilisce inoltre che uno Stato membro, se conclude contratti di servizio pubblico o impone obblighi di servizio pubblico, deve farlo su base non discriminatoria per tutti gli armatori dell’Unione.
9. Il regolamento (CE) n. 1370/2007 (6) stabilisce norme dettagliate riguardo alla prestazione di servizi di interesse generale nel settore del trasporto pubblico di passeggeri (in prosieguo: il «regolamento TPP»). L’articolo 1, paragrafo 2, di tale regolamento dispone quanto segue:
«Il presente regolamento si applica all’esercizio di servizi nazionali e internazionali di trasporto pubblico di passeggeri per ferrovia e altri modi di trasporto su rotaia e su strada (…) Gli Stati membri possono applicare il presente regolamento anche al trasporto pubblico di passeggeri per via navigabile interna e in acque marine nazionali, ferme restando le disposizioni del [regolamento sul cabotaggio]».
10. L’articolo 5 del regolamento TPP prevede che:
«(…)
3. L’autorità competente che si rivolge a un terzo diverso da un operatore interno aggiudica i [CSP] mediante una procedura di gara, ad esclusione dei casi contemplati nei paragrafi 4, 5 e 6. La procedura di gara è equa, aperta a tutti gli operatori e rispetta i principi di trasparenza e di non discriminazione. Dopo la presentazione delle offerte e un’eventuale preselezione, il procedimento può dar luogo a negoziati, nel rispetto dei suddetti principi, allo scopo di determinare il modo migliore per soddisfare requisiti elementari o complessi.
4. A meno che sia vietato dalla legislazione nazionale, le autorità competenti hanno facoltà di aggiudicare direttamente i [CSP] il cui valore annuo medio stimato è inferiore a 1 000 000 EUR oppure che riguardano la fornitura di servizi di trasporto pubblico di passeggeri inferiore a 300 000 chilometri l’anno.
Qualora un [CSP] sia aggiudicato direttamente a una piccola o media impresa che opera con non più di 23 veicoli, dette soglie possono essere aumentate o a un valore annuo medio stimato inferiore a 2 000 000 EUR oppure, qualora il contratto riguardi la fornitura di servizi di trasporto pubblico di passeggeri, inferiore a 600 000 chilometri l’anno».
11. L’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento TPP stabilisce norme concernenti la pubblicazione di informazioni rilevanti in relazione alla procedura di aggiudicazione del contratto di servizio pubblico.
12. La direttiva 2006/87/CE (7) fissa i requisiti tecnici per le navi della navigazione interna. L’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), classifica le vie navigabili interne dell’Unione in zone diverse. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, ogni Stato membro può, previa consultazione della Commissione, modificare la classificazione delle proprie vie navigabili. Tale Stato membro deve comunicare dette modifiche alla Commissione almeno sei mesi prima della loro entrata in vigore e deve anche informare gli altri Stati membri.
13. L’allegato I della direttiva 2006/87 contiene un elenco delle vie navigabili interne di cui all’articolo 1. Per quanto riguarda il Regno dei Paesi Bassi, la voce «[Mare di Wadden]: compresi i collegamenti con il Mare del Nord» è contenuta nell’elenco relativo alla zona 2 del capo 1 di tale allegato.
B – Il diritto dei Paesi Bassi
14. Il trasporto di passeggeri nei Paesi Bassi è disciplinato dalla Legge del 6 luglio 2000, recante nuove norme per il trasporto pubblico, il trasporto mediante autobus (non scoperti) e il trasporto con taxi (legge del 2000 sul trasporto di passeggeri) [Wet van 6 juli 2000, houdende nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer (wet personenvervoer 2000) (Wet personenvervoer 2000) (8)] (in prosieguo: la «Wp2000»). L’articolo 1 della Wp2000 definisce la concessione esclusiva come il diritto di esercitare un’attività di trasporto pubblico entro una determinata area per un determinato periodo, ad esclusione di terzi. L’articolo 19, paragrafo 1, della Wp2000 vieta l’esercizio di un’attività di trasporto pubblico in assenza concessione, mentre l’articolo 49 di tale legge consente l’attuazione mediante atto di legislazione delegata delle norme che disciplinano la procedura d’appalto.
15. Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della Wp2000, tale legge si applica al trasporto pubblico di passeggeri su strada, per ferrovia e mediante qualsiasi sistema di guida. Tuttavia, l’articolo 2, paragrafo 2, della Wp2000 consente di estendere la portata di tale legge mediante atto di legislazione delegata.
16. Un decreto ministeriale relativo al trasporto di passeggeri – Decreto del 14 dicembre 2000, recante adozione di un provvedimento amministrativo di carattere generale in attuazione della legge del 2000 sul trasporto di passeggeri (decreto del 2000 sul trasporto di passeggeri) [Besluit van 14 december 2000, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de Wet personenvervoer 2000 (Besluit personenvervoer 2000) (9)] (in prosieguo: il «Bp2000») – contiene norme integrative della Wp2000. L’articolo 7a del Bp2000 ha ad oggetto le concessioni di trasporto di passeggeri relative alle isole Vlieland, Terschelling, Ameland e Schiermonnikoog, nel Mare di Wadden. La disposizione è stata inserita nel Bp2000 con decreto ministeriale del 23 dicembre 2009 ed è entrata in vigore il 4 febbraio 2010. L’articolo 7a, paragrafo 1, del Bp2000 estende l’applicabilità degli articoli 19, paragrafo 1, e 49 della Wp2000 ai servizi di trasporto con traghetto o battello tra due o più porti che consentono l’accesso al Mare di Wadden.
17. Ai sensi dell’articolo 7a, paragrafo 3, del Bp2000, le concessioni devono essere rilasciate per un periodo massimo di 15 anni a seguito di una procedura di gara, alla quale si applica l’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento TPP. In deroga a tale norma, la concessione iniziale, ai sensi dell’articolo 7a, paragrafo 4, del decreto in parola, può essere rilasciata direttamente se i criteri fissati all’articolo 5, paragrafo 4, del suddetto regolamento sono soddisfatti.
II – Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
18. Le imprese private, parti del procedimento principale, prestano servizi di trasporto passeggeri con traghetto nel Mare di Wadden. Dagli inizi del ventesimo secolo la Wagenborg Passagiersdiensten (in prosieguo: la «Wagenborg») ha fornito servizi di collegamento marittimo tra le isole Ameland e Schiermonnikoog e la terraferma olandese. La Terschellinger Stoombootmaatschappij (in prosieguo: la «TSM») presta analogo servizio per le isole Vlieland e Terschelling. Negli anni ’80, e ancora nel 2006 e nel 2007, il governo dei Paesi Bassi ha stipulato vari CSP sia con la Wagenborg che con la TSM (in prosieguo: i «concessionari»), relativi a servizi di traghetto verso tutte le isole summenzionate (in prosieguo: le «isole in questione»).
19. Successivamente all’entrata in vigore dell’articolo 7a del Bp2000, il 4 febbraio 2010, il governo dei Paesi Bassi ha pubblicato una nota in cui venivano esposti lo scopo e la procedura da seguire riguardo al rilascio iniziale delle concessioni, come previsto all’articolo 7a, paragrafo 4, del Bp2000, per la fornitura esclusiva di collegamenti marittimi da e per le isole in questione. A tale nota ha fatto seguito, il 26 maggio 2010, la pubblicazione online del capitolato d’oneri e delle condizioni che regolano la procedura d’appalto. Il 9 marzo 2011 è stato adottato un avviso di concessione e, il 9 maggio 2011, è stata pubblicata nella Staatscourant (Gazzetta Ufficiale) la versione definitiva del capitolato d’oneri.
20. La TSM e la Eigen Veerdienst Terschelling (in prosieguo: la «EVT») hanno presentato offerte per la concessione relativa alle isole Vlieland e Terschelling, mentre la Wagenborg ha presentato un’offerta per la concessione relativa alle isole Ameland e Schiemonnikoog.
21. Con decisioni del 24 maggio 2011 il Minister van Infrastructuur en Milieu (in prosieguo: il «Ministro») ha rilasciato la concessione per le isole Vlieland e Terschelling alla TSM e la concessione per le isole Ameland e Schiemonnikoog alla Wagenborg (in prosieguo: le «concessioni controverse»). Con decisione del 21 giugno 2011 il Ministro ha respinto l’offerta presentata dall’EVT.
22. La EVT, la Stortemelk, la Willem Barentsz, la Spathoek e la Waddentransport (in prosieguo: i «concorrenti») hanno presentato opposizione contro le decisioni del 24 maggio 2011 e del 21 giugno 2011. Il Ministro ha respinto tali opposizioni con decisioni dell’8 marzo 2012. Queste ultime decisioni hanno aggiunto un’ulteriore condizione alle decisioni del 24 maggio 2011 e del 21 giugno 2011, che limita i servizi di trasporto passeggeri, oggetto delle concessioni controverse, a un massimo di 300 000 chilometri l’anno.
23. Le decisioni dell’8 marzo 2012 sono state successivamente impugnate dai concorrenti dinanzi al College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Tribunale amministrativo per il commercio e l’industria) (10).
24. I concorrenti sostengono che era illegittimo rilasciare direttamente le concessioni controverse in base all’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento TPP, in quanto l’applicazione di tale disposizione ai servizi in questione è, a loro avviso, vietata ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del medesimo regolamento. Inoltre, secondo i concorrenti, la particolare modalità con cui è avvenuto il rilascio delle concessioni controverse è in contrasto con l’articolo 4 del regolamento sul cabotaggio e costituisce quindi violazione dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento TPP.
25. Qualora il regolamento sul cabotaggio non fosse applicabile al Mare di Wadden, i concorrenti fanno valere, in via subordinata, che, sebbene l’ambito di applicazione del regolamento TPP possa essere esteso al trasporto per via navigabile interna, la medesima estensione non può essere applicata all’articolo 5, paragrafo 4, di tale regolamento.
26. I concorrenti sostengono infine che, quando uno Stato membro decide di estendere l’ambito di applicazione del regolamento TPP, deve applicare a siffatto trasporto l’intero regolamento (compreso l’obbligo di pubblicazione di cui all’articolo 7), adempimento cui il Ministro non ha provveduto.
27. In risposta, il Ministro fa valere, in primo luogo, che la possibilità di estendere l’ambito di applicazione del regolamento TPP deriva dal diritto nazionale, ossia, dagli articoli 2, paragrafo 2, e 49 della Wp2000. In secondo luogo, il Ministro sostiene che il regolamento sul cabotaggio non si applica al Mare di Wadden. In terzo luogo, il criterio dei 300 000 chilometri previsto all’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento TPP è applicabile al trasporto di passeggeri nel Mare di Wadden. Infine, il Ministro afferma che l’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento TPP consente a uno Stato membro di applicare al tipo di trasporto in parola soltanto alcune disposizioni di tale regolamento, quali le disposizioni che disciplinano il rilascio e la durata delle concessioni.
28. Nutrendo dubbi quanto alla portata del regolamento sul cabotaggio e al suo rapporto con altri strumenti legislativi dell’Unione, il College van Beroep voor het Bedrijfsleven ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1. Se la designazione della parte olandese del Mare di Wadden come via navigabile interna (via navigabile della zona 2) nell’allegato I della direttiva 2006/87 osti all’applicazione del regolamento sul cabotaggio ai servizi di trasporto pubblico di passeggeri nel Mare di Wadden, tra la terraferma olandese e le isole Terschelling, Vlieland, Ameland e Schiermonnikoog.
2. Se l’applicabilità del regolamento sul cabotaggio osti all’applicazione del regolamento [TPP], in considerazione dell’articolo 1, paragrafo 2, del [regolamento TPP] stesso.
3. Se gli Stati membri abbiano facoltà, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento [TPP], di dichiarare applicabile unicamente una o più parti specifiche di detto regolamento, nella fattispecie l’articolo 5, paragrafo 3, e il collegato articolo 5, paragrafo 4, ai servizi di trasporto pubblico di passeggeri via mare e per vie navigabili.
4. Se la deroga, di cui all’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento [TPP], segnatamente il criterio della distanza di 300 000 chilometri in essa formulato, possa essere dichiarata (senz’altro) applicabile ai servizi di trasporto pubblico di passeggeri via mare e per vie navigabili.
5. In caso di risposta affermativa alla quarta questione, quali effetti debbano essere ricollegati al fatto che, in questo caso, sono state rilasciate concessioni per servizi di trasporto pubblico di passeggeri via mare e per vie navigabili senza che sia soddisfatto il requisito di cui all’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento [TPP]».
29. Sono state presentate osservazioni scritte e orali da parte dei concessionari, dei concorrenti, del governo dei Paesi Bassi e della Commissione.
III – Analisi
A – Osservazioni preliminari
30. Le cinque questioni pregiudiziali poste dal College van Beroep voor het Bedrijfsleven possono essere sintetizzate come segue.
31. Con la prima questione il giudice del rinvio chiede se la designazione del Mare di Wadden come «via navigabile interna» in uno strumento di diritto derivato – ossia, la direttiva 2006/87 – osti a che un altro strumento di diritto derivato – ossia, il regolamento sul cabotaggio – sia applicato allo stesso corpo idrico.
32. Tale questione presuppone che il regolamento sul cabotaggio si applichi al Mare di Wadden. Infatti, pur nutrendo dubbi, il giudice del rinvio sembra ritenerlo applicabile, visto il modo in cui esso ha formulato la questione. Tuttavia, alla luce delle opposizioni sollevate dai concessionari, nonché dal governo dei Paesi Bassi, si deve rispondere preliminarmente a detta questione.
33. Facendo seguito alla sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, con la seconda questione, se il regolamento TPP e il regolamento sul cabotaggio si escludano reciprocamente.
34. La terza e la quarta questione, che in certa misura si sovrappongono e che esaminerò quindi congiuntamente, riguardano entrambe il punto se, alla luce dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento TPP, uno Stato membro abbia facoltà di applicare ai servizi di cabotaggio solo talune disposizioni e/o criteri stabiliti in tale regolamento e, in particolare, se abbia facoltà di applicare solo il criterio della distanza di 300 000 chilometri, al di sotto dei quali non è necessario fare ricorso a una procedura di aggiudicazione. Tale questione presuppone pertanto, a sua volta, che la risposta alla seconda questione sia che il regolamento TPP e il regolamento sul cabotaggio non si escludono reciprocamente.
35. Con la quinta questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, quali effetti si ricolleghino al fatto di non soddisfare i requisiti relativi alla pubblicazione stabiliti all’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento sul cabotaggio. Tuttavia, tale questione è stata posta solo per il caso in cui alla quarta questione venga data risposta affermativa – ossia, nel caso in cui sia constatato che uno Stato membro può applicare ai servizi di cabotaggio il solo articolo 5, paragrafo 4, del regolamento TPP.
36. In prosieguo indicherò le ragioni per cui, a mio avviso, il regolamento sul cabotaggio si applica al Mare di Wadden, sebbene la direttiva 2006/87 designi il Mare di Wadden come una via navigabile interna. Trattando la seconda questione, approfondirò poi il rapporto tra il regolamento sul cabotaggio e il regolamento TPP. Ciò porrà le basi per l’esame della possibilità per gli Stati membri di estendere ai servizi di cabotaggio solo specifiche disposizioni del regolamento TPP, come ipotizzato nella terza e nella quarta questione. Infine, valuterò se sia effettivamente necessario rispondere alla quinta questione.
37. Tuttavia, prima di trattare le questioni pregiudiziali nel merito, occorre esaminare le obiezioni sollevate dal governo dei Paesi Bassi quanto alla ricevibilità della prima e della seconda questione.
B – Ricevibilità della prima e della seconda questione
38. Il governo dei Paesi Bassi sostiene che la prima e la seconda questione sono entrambe irricevibili per la medesima ragione, ossia che non è necessario rispondere a tali questioni per risolvere la controversia dinanzi al giudice del rinvio.
39. Il governo dei Paesi Bassi sostiene che, coerentemente con lo scopo onnicomprensivo del regolamento sul cabotaggio, come specificato nel terzo, quarto e quinto considerando del relativo preambolo (11), tale regolamento si applica solo a situazioni transfrontaliere. A sostegno di tale argomento il governo dei Paesi Bassi fa riferimento al regolamento (CEE) n. 3921/91 (12), che, a suo avviso, non si applica a situazioni meramente interne. Infine, il governo sostiene che le disposizioni relative alla libertà di circolazione, contenute nel Trattato FUE non si applicano a situazioni in cui tutti i fatti rilevanti sono confinati entro un singolo Stato membro. Sulla base della circostanza che le concessioni controverse concernono tutte collegate il territorio dei Paesi Bassi e che tutte le imprese, parti del procedimento principale, sono olandesi, il governo dei Paesi Bassi considera, pertanto, che il regolamento sul cabotaggio non si applica nella presente controversia e che non è necessario rispondere alle prime due questioni sollevate.
40. Al riguardo occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze della causa, sia la necessità sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Di conseguenza, se le questioni sollevate riguardano l’interpretazione del diritto dell’Unione, la Corte, in via di principio, è tenuta a pronunciarsi. Il rifiuto di statuire su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale è possibile solo qualora risulti manifestamente che la risposta richiesta non ha alcuna relazione con la realtà o con l’oggetto della causa principale, qualora il problema sia di natura ipotetica oppure qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una risposta utile alle questioni che le sono sottoposte (13).
41. Nel caso di specie non si verifica nessuna delle citate situazioni.
42. Mentre la Corte può, in taluni casi, dichiarare irricevibili domande di pronuncia pregiudiziale qualora tutti i fatti rilevanti siano circoscritti all’interno di un singolo Stato membro, occorre ricordare che siffatta decisione di declinare la propria competenza è solitamente fondata sulle disposizioni sulla libertà di circolazione contenute nel Trattato FUE (14). Sebbene non verta sulla libertà di prestare servizi, la causa in esame è essenzialmente disciplinata da uno strumento di armonizzazione, ossia, il regolamento sul cabotaggio. L’argomento relativo alla ricevibilità è quindi irrilevante.
43. Inoltre, ai sensi del suo articolo 1, il regolamento sul cabotaggio si applica agli armatori dell’Unione che impiegano navi che sono registrate in uno Stato membro e che battono bandiera del medesimo Stato membro, sempre che tali navi soddisfino tutti i requisiti necessari per l’ammissione al cabotaggio in detto Stato membro. Tale disposizione non richiede alcun elemento transfrontaliero. Ciò è confermato dall’espressione «all’interno degli Stati membri», che compare nel terzo e nel quarto considerando del preambolo del regolamento sul cabotaggio (e sulla quale si fonda stranamente il governo dei Paesi Bassi), nonché dalla definizione di «cabotaggio marittimo», contenuta nell’articolo 2, paragrafo 1, come «servizi di trasporto marittimo in uno Stato membro» (il corsivo è mio) (15). Il fatto che il regolamento n. 3921/91 possa riprodurre i requisiti fissati nel Trattato FUE quanto all’esistenza di un elemento transfrontaliero non significa che siffatto requisito debba essere applicato, come regola generale, ad altri strumenti di armonizzazione.
44. Si tratta di aspetti rilevanti del procedimento in esame, che incidono anche sulla mia valutazione della prima questione pregiudiziale. Infatti, gli argomenti dedotti dal governo dei Paesi Bassi, relativi all’applicazione del regolamento sul cabotaggio a situazioni meramente interne, attengono al merito delle prime due questioni pregiudiziali, più che alla loro ricevibilità (16).
45. Ciò premesso, ritengo che la prima e la seconda questione siano ricevibili.
C – Sulle questioni pregiudiziali
1. Prima questione
46. La prima questione pregiudiziale riguarda sostanzialmente le conseguenze, quanto all’ambito di applicazione del regolamento sul cabotaggio, del fatto che il Mare di Wadden sia classificato come una «via navigabile interna» ai sensi della direttiva 2006/87.
47. Prima di rispondere alla presente questione, è necessario stabilire se il regolamento sul cabotaggio innanzitutto si applichi al Mare di Wadden.
a) Applicabilità del regolamento sul cabotaggio al Mare di Wadden
48. A mio parere, dalla formulazione letterale, dall’impianto sistematico e dallo scopo del regolamento sul cabotaggio consegue che esso deve essere applicato al Mare di Wadden.
49. Secondo la formulazione letterale dell’articolo 1 del regolamento sul cabotaggio, il tipo di servizio disciplinato dal regolamento è il «cabotaggio marittimo». Come accennato supra, tale espressione viene definita all’articolo 2, paragrafo 1, come «servizi di trasporto marittimo in uno Stato membro».
50. In altri termini, l’applicabilità del regolamento sul cabotaggio dipende dalla circostanza che le concessioni controverse riguardino il trasporto via mare. A mio avviso il trasporto da e per la terraferma olandese, attraverso il Mare di Wadden, verso le isole in questione costituisce in modo alquanto evidente un trasporto via mare.
51. Infatti, non è stato dedotto alcun argomento valido a sostegno dell’affermazione che il Mare di Wadden non sarebbe un «mare» ai fini del regolamento sul cabotaggio. Nessuno sostiene che si tratta di un corpo idrico chiuso, che le sue acque non sono salate o che si tratta di una via navigabile fluviale. Inoltre, sebbene le Isole Frisone formino una «linea tratteggiata» che separa il Mare di Wadden dal Mare del Nord, le acque dell’uno confluiscono ciò nondimeno in quelle dell’altro. La denominazione di mare, attribuita a tale corpo idrico, non sembra essere quindi una pura coincidenza (17).
52. Per quanto riguarda l’interpretazione sistematica del regolamento sul cabotaggio, occorre sottolineare che la definizione di cui all’articolo 2 è integrata da esempi di cabotaggio marittimo. Infatti, dall’artico 2, paragrafo 1, lettera c), del regolamento deriva che il cabotaggio marittimo si riferisce ai «servizi normalmente assicurati dietro compenso», e comprendenti, «in particolare», cabotaggio con le isole consistente nel trasporto via mare di passeggeri o merci fra porti situati sul continente e su una o più isole di un solo e medesimo Stato membro, o porti situati sulle isole di un solo e medesimo Stato membro (18).
53. Viste in tale prospettiva, le concessioni controverse devono rientrare nel concetto di «cabotaggio con le isole».
54. Per quanto attiene allo scopo del regolamento sul cabotaggio, essa consiste nel dare attuazione al principio della libera prestazione dei servizi nel cabotaggio marittimo alle condizioni e con riserva delle deroghe da previste da tale regolamento (19).
55. A tal riguardo, è pacifico che tutte le imprese parti del procedimento principale prestano servizi di trasporto di passeggeri con traghetto nel Mare di Wadden e tutte hanno si sono dichiarate interessate alle concessioni controverse. Inoltre, il servizio di trasporto con traghetto, dietro compenso, verso le isole in questione è stato svolto dai primi anni del ventesimo secolo. In tale contesto sarebbe contrario allo scopo del regolamento sul cabotaggio escludere il Mare di Wadden dalla liberalizzazione che tale regolamento è diretto a realizzare.
56. Ciò premesso, mi sembra chiaro che il regolamento sul cabotaggio è applicabile al Mare di Wadden. Inoltre, siffatta interpretazione è suffragata dalla giurisprudenza.
57. Nella sentenza Commissione/Spagna (20) la Corte ha difatti ritenuto che la Ría de Vigo (estuario di Vigo), una profonda insenatura nella Comunità autonoma di Galizia, rientrasse nell’ambito di applicazione del regolamento sul cabotaggio. Il criterio decisivo in tale sentenza non risulta essere stata la circostanza che la ría di Vigo fosse una vallata fluviale, bensì, al contrario, la circostanza che essa fosse «bagnata dal mare» (21). La Corte si è attenuta a quanto affermato dall’allora avvocato generale Tizzano, il quale aveva concluso quanto segue: «[n]on c’è dubbio infatti, che le acque della ría di Vigo siano acque di mare e tanto basta, secondo la lettera delle disposizioni [del regolamento sul cabotaggio], per considerare i trasporti su di esse praticati come trasporti, appunto, “via mare”» (22).
58. Inoltre, l’avvocato generale Cruz Villalón ha recentemente considerato che, anche quando sia effettuato per mare solo un breve tratto dell’intero tragitto, ciò è sufficiente per classificare il servizio di trasporto come «cabotaggio marittimo» (23).
59. Tale posizione non è in alcun modo indebolita dagli argomenti dedotti dal governo dei Paesi Bassi e sostanzialmente ribaditi dai concessionari. A parte riproporre l’argomento presentato al paragrafo 39 supra, relativo al requisito dell’elemento transfrontaliero, il governo dei Paesi Bassi sostiene che, nella sua quarta relazione sull’attuazione del regolamento sul cabotaggio, anche la Commissione ha considerato che il regolamento sul cabotaggio non si applicasse al Mare di Wadden (24). Il governo dei Paesi Bassi sostiene inoltre che, ai sensi del diritto internazionale, il Mare di Wadden è classificato come «acque interne», in quanto è situato verso terra rispetto alla linea di base del mare territoriale dei Paesi Bassi (25). Infine, detto governo, al pari dei concessionari, pone in risalto le differenze morfologiche e nautiche tra il Mare di Wadden e la ría di Vigo.
60. Quanto all’affermazione secondo la quale è necessario un elemento transfrontaliero, occorre semplicemente fare riferimento ai paragrafi 43 e 44 supra.
61. Per quanto attiene alla relazione della Commissione su cui si fonda il governo dei Paesi Bassi nel suo secondo argomento, occorre sottolineare che tale relazione è stata redatta al fine di monitorare l’attuazione del regolamento sul cabotaggio, in conformità al suo articolo 10 (26). Una relazione di tal genere, contenente valutazioni sui fatti che possono mutare nel tempo, non può essere vincolante per la Commissione in procedimenti giurisdizionali, e ancor meno per questa Corte quando è chiamata a interpretare la portata di norme di diritto derivato come il regolamento sul cabotaggio (27). Inoltre, non si può fare a meno di sottolineare che, nel presente procedimento, la Commissione assume una posizione diversa rispetto a quella assunta nella relazione.
62. Per quanto riguarda l’argomento del governo dei Paesi Bassi relativo alla classificazione del Mare di Wadden ai sensi della convenzione di Montego Bay, è sufficiente affermare che un analogo argomento era stato dedotto, senza successo, nella citata sentenza Commissione/Spagna (28). Non vi è ragione, a mio avviso, di discostarsi da tale pronuncia.
63. Ciò posto, la mia interpretazione della citata sentenza Commissione/Spagna è che l’unico criterio rilevante è se il Mare di Wadden sia «bagnato dal mare» – circostanza che, ad eccezione di zone dello stesso durante la bassa marea, desumo si verifichi.
64. Sulla base di quanto precede, concludo che il regolamento sul cabotaggio è applicabile alla fattispecie.
b) Conseguenze della classificazione come una «via navigabile interna» ai sensi dell’allegato I della direttiva 2006/87
65. Come accennato supra, la prima questione sorge a causa dell’argomento dedotto dal governo dei Paesi Bassi secondo il quale la direttiva 2006/87, compreso il suo allegato I, osterebbe all’applicazione del regolamento sul cabotaggio. Alla luce della precedente discussione, mi limiterò a una breve trattazione.
66. Conformemente all’articolo 288 TFUE, il regolamento sul cabotaggio è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. La direttiva 2006/87, sebbene vincolante quanto al risultato da raggiungere, lascia la scelta della forma e dei mezzi agli Stati membri. La direttiva, adottata molti anni dopo il regolamento sul cabotaggio, tace riguardo al suo rapporto con il precedente strumento; essa nemmeno menziona il regolamento. Entrambi gli strumenti giuridici devono essere quindi considerati reciprocamente indipendenti, ma ugualmente vincolanti, ciascuno secondo le proprie modalità (29).
67. Il campo di applicazione di uno strumento di diritto derivato è normalmente definito dalle disposizioni del regolamento stesso e non può, in linea di principio, essere esteso a situazioni diverse da quelle che esso ha inteso disciplinare (30). Come sottolineato correttamente dalla Commissione, la direttiva 2006/87 fissa i requisiti tecnici per le navi della navigazione interna. Per contro, il regolamento sul cabotaggio liberalizza i servizi di trasporto marittimo negli Stati membri. Questi due strumenti giuridici differiscono, quindi, tanto per il loro ambito di applicazione quanto per i loro obiettivi (31). Inoltre, l’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 2006/87 stabilisce chiaramente che la classificazione che essa introduce è «[a]i fini della presente direttiva». Parimenti, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sul cabotaggio, il cabotaggio marittimo è definito «[a]i fini del presente regolamento».
68. Inoltre, subordinare l’applicazione del regolamento sul cabotaggio alla pertinente classificazione ai fini della direttiva 2006/87 equivarrebbe a concedere agli Stati membri, in forza del diritto, ad essi spettante, di modificare tale classificazione ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva, la libertà di applicare o di ignorare il regolamento. Siffatta posizione sarebbe insostenibile.
69. Dalle suesposte considerazioni deriva quindi che si deve rispondere alla prima questione nel senso che la designazione, nell’allegato I della direttiva 2006/87, della parte olandese del Mare di Wadden come via navigabile interna non osta all’applicazione del regolamento sul cabotaggio ai servizi di trasporto pubblico di passeggeri nel Mare di Wadden, tra la terraferma olandese e le isole in questione.
2. Seconda questione
70. Come avviene per la prima questione, il giudice del rinvio chiede una presa di posizione circa l’interrelazione tra il regolamento TPP e il regolamento sul cabotaggio, con riferimento all’articolo 1, paragrafo 2, del primo regolamento. Tuttavia, contrariamente alla prima questione, si tratta ora di stabilire se il regolamento sul cabotaggio prevalga sull’altro strumento di diritto derivato.
71. Diversamente dalla situazione menzionata al paragrafo 66 supra, il regolamento TPP – che è anche più recente del regolamento sul cabotaggio – considera effettivamente il suo rapporto con lo strumento precedente: ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento TPP, gli Stati membri possono applicare lo strumento al trasporto pubblico di passeggeri per via navigabile interna e in acque marine nazionali, ferme restando le disposizioni del regolamento sul cabotaggio.
72. È pertanto evidente che l’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento TPP consente agli Stati membri di estendere la sua portata sino a comprendere il trasporto marittimo. Di conseguenza, l’elemento chiave per poter rispondere alla seconda questione è il significato dell’espressione «ferme restando le disposizioni del regolamento sul cabotaggio».
73. Un confronto tra le varie versioni linguistiche mostra una certa convergenza di opinioni circa il fatto che il regolamento sul cabotaggio debba applicarsi indipendentemente dal regolamento TPP (32).
74. Ciò è confermato dal considerando 10 del preambolo del regolamento TPP (33). Secondo tale considerando, l’organizzazione dei servizi di trasporto pubblico di passeggeri per acque marine nazionali resta soggetta all’osservanza dei principi generali del(l’ormai) Trattato FUE, nella misura in cui tali servizi non siano disciplinati da una specifica normativa del diritto dell’Unione, nella fattispecie il regolamento sul cabotaggio.
75. Il legislatore dell’Unione non ha formulato il riferimento al regolamento sul cabotaggio nell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento TPP in termini meno rigidi, attraverso l’uso di altre espressioni quali «in deroga a», «fatto salvo» o «sempre che». Concordo quindi in sostanza con la Commissione sul fatto che il riferimento dev’essere così inteso: i) il regolamento TPP consente agli Stati membri di applicare il medesimo alle acque marine nazionali contemporaneamente al regolamento sul cabotaggio; e ii) qualora l’applicazione del regolamento TPP sia incompatibile con la simultanea applicazione del regolamento sul cabotaggio, il regolamento TPP rinvia espressamente al regolamento sul cabotaggio, senza che ciò dipenda da una scelta degli Stati membri che abbiano optato per l’applicazione di entrambi i regolamenti.
76. Per questi motivi, si deve rispondere alla seconda domanda nel senso che l’applicazione del regolamento sul cabotaggio non osta alla simultanea applicazione del regolamento TPP. Tuttavia, qualora l’applicazione congiunta sia impossibile, deve prevalere il regolamento sul cabotaggio.
3. Terza e quarta questione
a) Osservazioni generali
77. La terza e la quarta questione, che tratterò congiuntamente, riguardano forse il punto più interessante emerso dal procedimento principale: se uno Stato membro possa operare una scelta selettiva – o, per così dire, «fare una cernita» – delle disposizioni del regolamento TPP che intende applicare al trasporto via mare e per vie navigabili.
78. Ho indicato supra che il regolamento sul cabotaggio prevale sul regolamento TPP. L’obiettivo della terza e della quarta questione consiste quindi nell’individuare le circostanze in cui tra questi due regolamenti potrebbe verificarsi un’incompatibilità, che comporterebbe inevitabilmente il ricorso a siffatto rinvio. In altri termini, mentre la seconda questione riguarda l’applicabilità reciproca dei due regolamenti in astratto, la terza e la quarta questione riguardano la loro simultanea applicazione in concreto. È significativo che il legislatore dell’Unione abbia previsto la possibilità di una sovrapposizione tra i due strumenti giuridici e abbia – quindi, scientemente – ammesso un qualche tipo di coesistenza.
79. Idealmente, la risposta che il giudice del rinvio intende ottenere dovrebbe risultare direttamente dalla formulazione letterale del regolamento TPP. Dato che ciò non avviene nel caso di specie, si dovrà fare ricorso a un’interpretazione teleologica. A tal fine, occorre ricordare, in primo luogo, che i settori ai quali il regolamento si applica incondizionatamente sono i servizi di trasporto pubblico di passeggeri per ferrovia e su strada. È solo in base all’autorizzazione conferita agli Stati membri dall’articolo 1, paragrafo 2, che uno Stato membro può applicare il regolamento anche al trasporto per vie navigabili interne (34) e, fatto salvo il regolamento sul cabotaggio, al trasporto per acque marine nazionali.
80. Purtroppo, il laborioso processo legislativo che ha condotto all’adozione del regolamento TPP non contribuisce a fare chiarezza. L’originaria proposta di regolamento della Commissione riguardava le vie navigabili interne e non menzionava le acque marine interne (35). Una proposta riveduta non includeva più le vie navigabili interne, ma conteneva il precursore dell’attuale articolo 5, paragrafo 4 (36). Il Consiglio ha successivamente reinserito, nella sua posizione comune, una disposizione secondo la quale «gli Stati membri possono applicare il presente regolamento anche al trasporto pubblico di passeggeri per vie d’acqua interne» (37). Alla seconda lettura del progetto il Parlamento ha approvato la posizione comune previa raccomandazione del Comitato per il trasporto e il turismo di emendare la disposizione in questione (38). La proposta emendata, approvata dal Parlamento, conteneva l’attuale formulazione del considerando 10 del preambolo del regolamento TPP e del suo articolo 1, paragrafo 2, nessuno dei quali è stato oggetto di successive modifiche. I travaux préparatoires non forniscono alcuna spiegazione quanto ai motivi per cui sono stati inclusi la possibilità di estendere l’ambito di applicazione di tale regolamento al trasporto marittimo o il riferimento al regolamento sul cabotaggio; né approfondiscono la questione relativa al modo in cui siffatta estensione deve operare.
81. Infatti, il regolamento sul cabotaggio è alquanto minimalista nel disciplinare i servizi di trasporto marittimo; ne costituisce un esempio tipico la procedura di aggiudicazione dei CSP ai sensi dell’articolo 4. In tal senso, è vero che il regolamento TPP contiene un maggior numero di norme dettagliate che possono contribuire a chiarire le norme previste nel regolamento sul cabotaggio e rafforzare, in tal modo, la certezza del diritto (39). Tuttavia, nonostante quanto fatto valere dai concessionari, il legislatore dell’Unione non ha esaminato specificamente le conseguenze della deroga di cui all’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento TPP, qualora lo Stato membro abbia scelto di estendere l’ambito di applicazione del regolamento TPP al trasporto marittimo. Ciò che può essere affermato con certezza, tuttavia, è che il regolamento TPP non costituisce un formale emendamento del regolamento sul cabotaggio; né può operare come tale.
82. Infatti, sul fondamento della risposta alla seconda questione da me proposta, per quanto riguarda il trasporto marittimo, qualora non sia possibile applicare contestualmente le disposizioni di entrambi i regolamenti, qualsiasi disposizione contraria del regolamento TPP deve rimanere inapplicata. In tale contesto, ritengo che l’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento TPP autorizzi l’estensione delle disposizioni del regolamento al trasporto marittimo quando tali disposizioni agevolano, o quantomeno non ostacolano, la liberalizzazione che il regolamento sul cabotaggio è diretto a realizzare. Al fine di stabilire se una determinata disposizione del regolamento TPP sia in conflitto con il regolamento sul cabotaggio – senza menzionare l’aspetto della rilevanza per il trasporto via mare – è necessario un approccio caso per caso. Siffatta analisi, tuttavia, travalicherebbe l’ambito delle presenti conclusioni. Ciò posto, esaminerò specificamente la compatibilità dell’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento TPP con il regolamento sul cabotaggio nella successiva sezione b).
83. A mio avviso, un esempio tipico di norma che non ostacola la liberalizzazione perseguita dal regolamento sul cabotaggio sarebbe la prima frase dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento TPP, relativo alla pubblicazione di informazioni, specialmente in quanto il regolamento sul cabotaggio nulla dice riguardo a tale punto (40). Qualora uno Stato membro abbia scelto di estendere l’ambito di applicazione del regolamento TPP fino a comprendere i servizi di trasporto via mare o per via navigabile interna, tale disposizione dev’essere quindi applicata.
84. Di conseguenza, non posso concordare con gli argomenti dedotti dal governo dei Paesi Bassi.
85. In primo luogo, tale governo osserva che la versione olandese della seconda frase dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento TPP si riferisce a «de bepalingen van deze verordening» («le disposizioni del presente regolamento»), nel senso che gli Stati membri sono liberi di applicare solo disposizioni specifiche del regolamento al trasporto marittimo.
86. A mio parere, tuttavia, il governo dei Paesi Bassi estende artificialmente il significato di detti termini. La versione olandese non stabilisce chiaramente che uno Stato membro possa applicare alcune disposizioni del regolamento TPP al trasporto marittimo. Circostanza ancor più importante, come ha sottolineato il giudice del rinvio, la versione olandese risulta anomala. Le altre versioni linguistiche non menzionano «disposizioni», ma si riferiscono alla possibilità di applicare il regolamento TPP in quanto tale (41). A tal proposito occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, la formulazione utilizzata in una delle versioni linguistiche di una disposizione del diritto dell’Unione non può essere l’unico elemento a sostegno dell’interpretazione di questa disposizione né si può attribuire ad essa un carattere prioritario rispetto alle altre versioni linguistiche (42).
87. Sarebbe difatti contrario all’applicazione uniforme del diritto dell’Unione che, a causa del modo in cui una disposizione è formulata nella sua lingua nazionale, uno Stato membro fosse in grado di selezionare esattamente quali disposizioni possa applicare al trasporto per via navigabile interna o per acque marine nazionali, mentre altri Stati membri non godrebbero di tale facoltà (43).
88. In secondo luogo, il governo dei Paesi Bassi si fonda sul principio plus semper in se continet quod est minus («ciò che è più grande contiene sempre ciò che è minore») per sostenere la tesi secondo cui esso può scegliere liberamente quali disposizioni del regolamento TPP applicare al trasporto marittimo.
89. Per garantire l’uniforme applicazione del regolamento TPP, siffatto argomento dev’essere respinto. In caso contrario, sussisterebbe il rischio che i servizi di trasporto marittimo siano disciplinati da 28 regimi diversi anziché da due al massimo. Ciò favorirebbe la suddivisione del mercato dei servizi di trasporto marittimo. Inoltre, siffatta posizione mal si concilierebbe con l’articolo 7 del regolamento sul cabotaggio, nel quale è previsto che alle materie disciplinate da tale regolamento si debba applicare l’obbligo di «standstill» di cui all’articolo 62 del Trattato CEE (44).
90. In terzo luogo, il governo olandese sostiene che avrebbe potuto adottare norme nazionali che riflettessero il contenuto dell’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento TPP pur senza fare espresso riferimento a tale regolamento. Tuttavia, anche supponendo che si fosse provveduto in tal senso, va semplicemente rimarcato che siffatte norme non avrebbero potuto in ogni caso esonerare tale Stato membro dall’obbligo di osservare il regolamento sul cabotaggio.
91. Infine, la mia tesi non può essere confutata dalle dichiarazioni rese dalla Commissione in risposta a interrogazioni parlamentari, come quelle sulle quali si è basato il governo dei Paesi Bassi (45). Salvo ribadire le motivazioni da me esposte al paragrafo 61 supra, interpreto in ogni caso tali dichiarazioni in modo diverso dal suddetto governo. Non vi è alcun elemento nelle summenzionate dichiarazioni che indichi che gli Stati membri hanno facoltà di applicare singole disposizioni del regolamento TPP al trasporto marittimo. Al contrario, la parziale applicazione del regolamento TPP al trasporto marittimo deriva implicitamente e direttamente dall’articolo 1, paragrafo 2, più che essere rimessa alla discrezionalità degli Stati membri.
92. Ciò premesso, valuterò ora se l’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento TPP possa essere applicato contemporaneamente al regolamento sul cabotaggio.
b) Possibilità di applicare l’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento TPP ai servizi di trasporto marittimo
93. Inizialmente è d’uopo rammentare che l’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento TPP consente una deroga all’articolo 5, paragrafo 3. Ai sensi di quest’ultima disposizione, l’autorità competente che si rivolge a un terzo diverso da un operatore interno deve aggiudicare i CSP mediante una procedura di gara, che sia equa, che sia aperta a tutti gli operatori e che rispetti i principi di trasparenza e di non discriminazione (46). In via derogatoria, l’articolo 5, paragrafo 4, prevede, tra l’altro, che le autorità competenti abbiano facoltà di aggiudicare direttamente i CSP il cui valore annuo medio stimato è inferiore a EUR 1 000 000 oppure che riguardano la fornitura di servizi di trasporto pubblico di passeggeri inferiore a 300 000 chilometri l’anno (47).
94. Le norme nazionali in questione prevedono che le concessioni debbano essere rilasciate in seguito a una procedura di gara, alla quale si applica l’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento TPP. Tuttavia, tali norme prevedono altresì che la concessione iniziale possa essere rilasciata senza fare ricorso a una procedura di gara se i criteri fissati all’articolo 5, paragrafo 4, del suddetto regolamento sono soddisfatti.
95. Al fine di stabilire se siffatto regime sia compatibile con il regolamento sul cabotaggio, è necessario stabilire quali obblighi derivino da tale regolamento.
96. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento sul cabotaggio, uno Stato membro può concludere CSP con le compagnie di navigazione che partecipano ai servizi regolari da, tra e verso le isole. Inoltre, uno Stato membro, se conclude un CSP, deve farlo su base non discriminatoria per tutti gli armatori dell’Unione (48). Infine, l’articolo 4, paragrafo 3, prevede che i CSP esistenti rimangano in vigore fino alla rispettiva scadenza.
97. Mentre l’articolo 5 del regolamento sul cabotaggio prevede norme specifiche per la disciplina di gravi perturbazioni del mercato interno dei trasporti (49) e di emergenze, nonché le procedure da osservare al riguardo, l’articolo 6 fissa la data di applicazione di tale regolamento per taluni settori. Il periodo transitorio per tutti i settori è ormai scaduto. Inoltre, l’articolo 7 precisa che alle materie disciplinate dal regolamento sul cabotaggio si applica l’articolo 62 del Trattato CEE.
98. Ne deriva che l’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento sul cabotaggio impone agli Stati membri l’obbligo di concludere CSP su base non discriminatoria per tutti gli armatori dell’Unione. Fatte salve le fattispecie disciplinate dall’articolo 5, aventi natura eccezionale, non sono in grado – al pari della Commissione – di individuare una deroga generale a tale obbligo o una soglia inferiore per lo stesso. Ciò trova conferma nell’articolo 4, paragrafo 3, a norma del quale gli unici contratti che possono continuare ad esistere sono quelli conclusi prima dell’entrata in vigore del regolamento sul cabotaggio. Ritengo quindi che l’obbligo di osservare il principio di non discriminazione si applichi ogni qualvolta uno Stato membro intenda concludere un CSP.
99. Inoltre, concordo con la Commissione sulla circostanza che il principio di non discriminazione stabilito all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento sul cabotaggio sia un’espressione del principio generale della parità di trattamento e di non discriminazione in base alla nazionalità, quale sancito dai Trattati, da cui deriva un principio generale di trasparenza. Di conseguenza, qualora lo Stato membro scelga di garantire un servizio pubblico mediante contratto (50), deve garantire un grado sufficiente di pubblicità quanto all’aggiudicazione dei CSP, il che consentirà a tali contratti di essere oggetto di una leale concorrenza, senza comportare necessariamente l’obbligo di ricorso a una gara (51).
100. Pertanto, non riesco a rilevare alcuna incoerenza tra l’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento sul cabotaggio, da un lato, e il dovere, contenuto nella parte iniziale della prima frase dell’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento TPP di aggiudicare CSP mediante una procedura di gara, dall’altro.
101. Tuttavia, non posso concordare sul fatto che la deroga, consentita ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento TPP, all’obbligo di indire una gara d’appalto quando viene concluso un CSP per la prestazione di servizi di trasporto pubblico di passeggeri per ferrovia e su strada possa essere estesa al settore del trasporto marittimo, anche se tale deroga si applica soltanto alla concessione iniziale. Ciò restringerebbe l’ambito di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento sul cabotaggio, benché, come osservato, tale regolamento debba prevalere sul regolamento TPP. Pertanto, qualora uno Stato membro scelga di estendere l’ambito di applicazione del regolamento TPP, l’articolo 5, paragrafo 4, di tale regolamento deve rimanere inapplicato.
102. Questa tesi vale a prescindere dai motivi concreti per non ricorrere a una procedura di aggiudicazione. In altri termini, non rileva, ad esempio, se siano soddisfatti i criteri del valore economico del contratto in questione («il criterio economico») o della distanza considerata («il criterio della distanza»). Tuttavia, per ragioni di completezza, esaminerò in successione ciascuno di tali criteri (52).
103. In base al criterio della distanza, specificamente menzionato nella quarta questione, è possibile procedere a un’aggiudicazione diretta – salvo che ciò sia vietato dal diritto nazionale – in caso di CPS per la fornitura di servizi di trasporto pubblico di passeggeri inferiore a 300 000 chilometri l’anno. Quanto all’opportunità di applicare tale criterio al trasporto marittimo, reputo convincenti gli argomenti dedotti dai concorrenti. In primo luogo, è utile osservare che la deroga in parola deriva dalla proposta di regolamento riveduta della Commissione che, come è stato menzionato in precedenza, non aveva fatto in tale momento alcun accenno al trasporto per acque marine nazionali. In secondo luogo, consentire l’applicazione di siffatta deroga comporterebbe anche il rischio che la maggior parte dei contratti di servizi di trasporto marittimo sia aggiudicata senza ricorrere a una procedura di gara (53), in contrasto con lo scopo del regolamento sul cabotaggio, consistente nella liberalizzazione della fornitura di siffatti servizi (54).
104. Il criterio economico, d’altro canto, consente a uno Stato membro di astenersi da una procedura di gara qualora il valore annuo medio stimato di un CSP sia inferiore a EUR 1 000 000 (anche in questo caso, solo se ciò non è vietato dal diritto nazionale). Si potrebbe sostenere – come affermano i concessionari – che tale criterio è semplicemente una particolare espressione di un principio generale del diritto dell’Unione in materia di appalti.
105. Ad esempio, nel capo II della direttiva 2004/18/CE (55), la sezione 1 fissa soglie economiche relative ai contratti di appalto, il cui superamento determina l’applicazione di tale direttiva. Inoltre, i principi generali della parità di trattamento e di non discriminazione in base alla nazionalità come sanciti dal diritto primario dell’Unione, che fanno sorgere un dovere accessorio di trasparenza e richiedono quindi un sufficiente grado di pubblicità, si applicano ad appalti che presentano un interesse per le imprese di altri Stati membri (appalti di «interesse a livello dell’Unione») (56). Ovviamente, più alto è il valore di un determinato appalto, maggiore è la possibilità che esso presenti un interesse a livello dell’Unione (57).
106. Tuttavia, anche supponendo che esista siffatto principio generale del diritto dell’Unione in materia di appalti (i cui contorni rimangono non ben delineati (58) e con riferimento a cui la Corte ha dichiarato che anche appalti non redditizi possono presentare un interesse a livello dell’Unione) (59), sarebbe una questione delicata per questa Corte pronunciarsi sul punto se un criterio economico originariamente fissato per il trasporto di passeggeri per ferrovia e su strada possa essere idoneo anche per il cabotaggio marittimo. Ancor più importante, non vi è alcun elemento nel regolamento sul cabotaggio che indichi che, nonostante il suo tenore letterale, esso prevede una soglia economica non scritta e intrinseca. Interpretare tale regolamento in un modo siffatto sarebbe problematico alla luce dell’articolo 7 dello stesso.
107. Inoltre, è opportuno sottolineare che, anche riguardo a «piccole isole», ossia, isole per le quali il numero annuo totale di passeggeri in arrivo e in partenza, trasportati via mare, è approssimativamente 300 000 o inferiore, la Commissione non ha suggerito di escludere completamente la diffusione preventiva in tutta l’Unione di un annuncio del servizio richiesto (60).
108. Spetta al giudice del rinvio verificare se la procedura espletata dalle autorità dei Paesi Bassi nella fattispecie oggetto del procedimento principale risponda effettivamente ai requisiti menzionati al paragrafo 99 supra, in particolare, come presentati, segnatamente, nella prima frase dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento TPP.
109. Riassumendo, ritengo che, secondo una corretta interpretazione dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento TPP, qualora gli Stati membri dichiarino tale regolamento applicabile ai servizi di trasporto pubblico di passeggeri per via navigabile interna o in acque marine nazionali, essi devono applicare il regolamento nella sua integralità. Per quanto riguarda i servizi di trasporto pubblico di passeggeri in acque marine nazionali, qualora l’applicazione di disposizioni specifiche di tale regolamento contrasti con l’applicazione di disposizioni del regolamento sul cabotaggio – come l’applicazione dell’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento TPP contemporaneamente all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento sul cabotaggio – gli Stati membri devono lasciare inapplicate le disposizioni del regolamento TPP.
4. Quinta questione
110. Il giudice del rinvio ha subordinato la presente questione alla circostanza che sia data risposta affermativa alla quarta questione. Viste le risposte suggerite supra per la seconda, terza e quarta questione, ne consegue che, nel caso di un corpo idrico come il Mare di Wadden, uno Stato membro non può legittimamente rilasciare le concessioni controverse direttamente senza aver fatto ricorso ad alcuna procedura di gara. Pertanto, non è più necessario esaminare le conseguenze dell’inosservanza dei requisiti concernenti la pubblicazione, fissati all’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento TPP.
111. Tuttavia, a beneficio del giudice del rinvio, farò riferimento all’osservazione formulata al paragrafo 82 supra. Pertanto, qualora uno Stato membro abbia scelto di estendere l’ambito di applicazione del regolamento TPP al trasporto marittimo, deve anche applicare la prima frase dell’articolo 7, paragrafo 2, di tale regolamento.
IV – Conclusione
112. Propongo che alle questioni pregiudiziali poste dal College van beroep voor het bedrijfsleven (Paesi Bassi) si debba rispondere nei seguenti termini:
– La designazione della parte olandese del Mare di Wadden come via navigabile interna, nell’allegato I della direttiva 2006/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, che fissa i requisiti tecnici per le navi della navigazione interna e che abroga la direttiva 82/714/CEE del Consiglio non osta all’applicazione del regolamento (CEE) n. 3577/92 del Consiglio, del 7 dicembre 1992, concernente l'applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi all'interno degli Stati membri (cabotaggio marittimo) ai servizi di trasporto pubblico di passeggeri nel Mare di Wadden, tra la terraferma olandese e le isole Vlieland, Terschelling, Ameland e Schiemonnikoog.
– L’applicazione del regolamento n. 3577/92 non osta alla simultanea applicazione del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70. Tuttavia, qualora l’applicazione di una o più disposizioni del regolamento n. 1370/2007 sia in contrasto con l’applicazione del regolamento n. 3577/92, dev’essere applicato solo quest’ultimo regolamento.
– Secondo una corretta interpretazione dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 1370/2007, qualora gli Stati membri dichiarino il regolamento applicabile ai servizi di trasporto pubblico di passeggeri per via navigabile interna o ai servizi di trasporto pubblico di passeggeri in acque marine nazionali, essi devono applicare tale regolamento nella sua integralità. Per quanto riguarda i servizi di trasporto pubblico di passeggeri in acque marine nazionali, qualora l’applicazione di disposizioni specifiche di tale regolamento contrasti con l’applicazione di disposizioni del regolamento n. 3577/92, gli Stati membri devono lasciare inapplicate le disposizioni del regolamento n. 1370/2007. È questa l’ipotesi che ricorre nel caso dell’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento n. 1370/2007 e dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 3577/92.