GENERALINIO ADVOKATO
NILS WAHL IŠVADA,
pateikta 2014 m. kovo 27 d.(1)
Byla C‑207/13
Wagenborg Passagiersdiensten BV,
Eigen Veerdienst Terschelling BV,
MPS Stortemelk BV,
MPS Willem Barentsz BV,
MS Spathoek NV,
GAF Lakeman, veikianti kaip Rederij Waddentransport,
prieš
Minister van Infrastructuur en Milieu
(College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Nyderlandai) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Laisvė teikti paslaugas – Reglamentas (EEB) Nr. 3577/92 – „Jūrų kabotažo“ sąvoka – Taikymas – Keleivių vežimas tarp žemyninės Nyderlandų dalies ir tam tikrų Nyderlandams priklausančios Vadenzės dalies salų – Direktyvos 2006/87/EB I priedas – Reglamento (EB) Nr. 1370/2007 1 straipsnio 2 dalis“
1. Dėl nežinomų priežasčių vandens telkiniai įvardijami įvairiais painiavą keliančiais terminais. Pagal bendrą taisyklę „jūra“ yra didesnė už ežerą, ji sujungta su dar didesniu vandens telkiniu – vandenynu – arba sudaro jo dalį ir jūros vanduo yra sūrus, o ne gėlas. Vis dėlto ši nuostata ne visada yra teisinga(2).
2. Šiandien mus domina Vadenzė – unikalus Europos vandens telkinys, kuris prasideda Den Helderyje (Nyderlandai), tęsiasi visa šiaurės vakarų Vokietijos pakrante ir baigiasi ties Blovando kyšuliu, esančiu pietvakarių Danijoje. Vadenzės pakraštyje esančios salos, kurios kartais vadinamos Fryzų salomis, yra suformavusios tam tikrą barjerą, kuriuo atitveriama Šiaurės jūra. 2009 m. Jungtinių Tautų Švietimo, mokslo ir kultūros organizacija (UNESCO) Nyderlandams ir Vokietijai priklausančias Vadenzės dalis įtraukė į Pasaulio paveldo sąrašą, o 2013 m. prašymą į šį sąrašą įtraukti ir likusią Vadenzės dalį pateikė Danija(3).
3. Pasak UNESCO, Vadenzė yra didžiausia potvynių sunešamo smėlio ir šlapžemių nepažeista sistema pasaulyje, o netrikdomi gamtos procesai vyksta beveik visoje teritorijoje. Šią jūrą sudaro įvairios pereinamosios zonos tarp žemyno, jūros ir gėlo vandens, ir joje gausu prie sudėtingų aplinkos sąlygų prisitaikiusių rūšių. Manoma, kad tai viena svarbiausių teritorijų migruojantiems paukščiams pasaulyje, susijusi su kitų pagrindinių migruojančių paukščių vietovių tinklu(4).
4. Tai nereiškia, kad šiuolaikinės visuomenės poreikiai neturėjo jokios įtakos Vadenzei. Bent jau nuo XX a. pradžios tarp žemyninės Nyderlandų ir tam tikrų Nyderlandams priklausančios Vadenzės dalies salų plaukioja keltai. Vienas iš pagrindinių klausimų šioje byloje yra tai, ar šiam vandens telkiniui taikomas Reglamentas (EEB) Nr. 3577/92 (toliau – Kabotažo reglamentas)(5). Jei taikomas, reikia atsakyti ir į kitą klausimą: ar, atsižvelgiant į jūrų paslaugų liberalizavimą, kurio siekiama šiuo reglamentu, Nyderlandų vyriausybė 2011 m. galėjo, nerengdama konkurso, tam tikroms laivybos kompanijoms teisėtai suteikti koncesijas.
5. Kaip bus matyti toliau, Kabotažo reglamentas taikomas „jūrų transportui“, t. y. transportui jūra. Nyderlandų vyriausybė, visų pirma, teigia, kad Vadenzė yra ne „jūra“, kuriai taikomas Kabotažo reglamentas, o veikiau vidaus vandens telkinys, kuriam dėl šios priežasties Kabotažo reglamentas netaikomas. Toliau paaiškinsiu, kodėl nesutinku su šiuo teiginiu.
I – Teisinio reglamentavimo pagrindai
A – ES teisė
6. Pagal Kabotažo reglamento 1 straipsnį laisvė teikti jūrų transporto paslaugas valstybėje narėje (jūrų kabotažą) nuo 1993 m. sausio 1 d. suteikiama ES laivų savininkams, kurių laivai įregistruoti valstybėje narėje ir plaukioja su jos vėliava, jei šie laivai atitinka visas kabotažo vykdymo šioje valstybėje narėje sąlygas.
7. Šio reglamento 2 straipsnyje pateikiamos šios sąvokų apibrėžtys:
„Šiame reglamente:
1. „jūrų transporto paslaugos valstybėje narėje (jūrų kabotažas)“ – tai paprastai už užmokestį teikiamos paslaugos, kurias visų pirma sudaro:
<...>
c) salų kabotažas: keleivių arba prekių vežimas jūra tarp:
– uostų, esančių vienos ir tos pačios valstybės narės žemyno dalyje ir vienoje arba daugiau salų,
– vienos ir tos pačios valstybės narės salose esančių uostų; <...>“
8. Kabotažo reglamento 4 straipsnio 1 dalyje numatytos taisyklės, reglamentuojančios viešųjų paslaugų sutartis ir viešųjų paslaugų įpareigojimus. Pagal šią nuostatą valstybė narė gali sudaryti su laivybos kompanijomis, teikiančiomis reguliarias paslaugas į salas, iš jų arba tarp jų, viešųjų paslaugų sutartis arba nustatyti joms viešųjų paslaugų įpareigojimus kaip sąlygą kabotažo paslaugoms teikti. Šioje nuostatoje taip pat nurodyta, kad tais atvejais, kai valstybė narė sudaro viešųjų paslaugų sutartis arba nustato viešųjų paslaugų įpareigojimus, ji tai privalo daryti nediskriminuodama jokių ES laivų savininkų.
9. Reglamente (EB) Nr. 1370/2007(6) nustatytos išsamios taisyklės dėl visuotinės svarbos paslaugų teikimo viešojo keleivinio transporto srityje (toliau – Reglamentas dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų). Šio reglamento 1 straipsnio 2 dalyje numatyta:
„Šis reglamentas taikomas nacionalinėms ir tarptautinėms keleivinio geležinkelių bei kitų bėginių transporto rūšių ir kelių transporto viešosioms paslaugoms <...> Valstybės narės gali taikyti šį reglamentą keleivinio vidaus vandenų ir, nepažeidžiant (Kabotažo reglamento), nacionalinių jūrų vandenų transporto viešosioms paslaugoms.“
10. Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 5 straipsnyje nustatyta:
„<...>
3. Kompetentinga institucija, kuri kreipiasi į kitą trečiąją šalį nei vidaus operatorius, viešųjų paslaugų sutartis sudaro konkurso tvarka, išskyrus 4, 5 ir 6 dalyse nurodytus atvejus. Nustatyta konkurso tvarka turi būti atvira visiems operatoriams ir sąžininga, o joje turi būti laikomasi skaidrumo bei nediskriminavimo principų. Siekiant nustatyti, kaip galima geriausiai patenkinti konkrečius ar sudėtingus [kompleksinius] poreikius, po pasiūlymų pateikimo ir bet kokios pirminės atrankos, laikantis tų pačių principų gali būti vedamos derybos.
4. Išskyrus atvejus, kai draudžiama pagal nacionalinę teisę, kompetentingos institucijos gali nuspręsti tiesiogiai sudaryti viešųjų paslaugų sutartis, jei numatoma vidutinė metinė tų paslaugų vertė neviršija 1 000 000 EUR arba jei metinis keleivinio transporto paslaugų atstumas neviršija 300 000 kilometrų.
Tais atvejais, kai viešųjų paslaugų sutartis tiesiogiai sudaroma su maža ir vidutine įmone, eksploatuojančia ne daugiau kaip 23 transporto priemones, tos ribos gali būti padidintos iki vidutinės metinės tų paslaugų vertės, kuri neviršija 2 000 000 EUR, arba, kai jos susijusios su metinio keleivinio transporto paslaugų atstumu, – iki atstumo, kuris neviršija 600 000 kilometrų.“
11. Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 7 straipsnio 2 dalyje nustatytos svarbios informacijos, susijusios su procedūromis, kuriomis remiantis sudaroma viešųjų paslaugų sutartis, paskelbimo taisyklės.
12. Direktyvoje 2006/87/EB(7) nustatyti vidaus vandenų laivams keliami techniniai reikalavimai. 1 straipsnio 1 dalies a punkte ES vidaus vandenys suskirstyti į skirtingas zonas. Pagal 1 straipsnio 2 dalį kiekviena valstybė narė, pasikonsultavusi su Komisija, gali keisti savo vandenų suskirstymą. Tos valstybės narės turi pranešti Komisijai apie šiuos pakeitimus likus ne mažiau kaip šešiems mėnesiams iki jų įsigaliojimo ir apie juos taip pat privalo informuoti kitas valstybes nares.
13. Direktyvos 2006/87/EB I priede pateikiamas 1 straipsnyje nurodytų vidaus vandenų sąrašas. Su Nyderlandų Karalyste susijęs įrašas „[Vadenzė]: įskaitant atšakas, jungiančias su Šiaurės jūra“ pateikiamas šio priedo 1 skyriaus 2 zonos vandenų sąraše.
B – Nyderlandų teisė
14. Keleivinis transportas Nyderlanduose reglamentuojamas 2000 m. liepos 6 d. Įstatymu dėl viešojo transporto, privataus autobusų transporto ir taksi transporto taisyklių (2000 m. Įstatymas dėl keleivių vežimo, Wet van 6 juli 2000, houdende nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer (wet personenvervoer 2000)(8), toliau – Wp 2000). Wp 2000 1 straipsnyje išimtinė koncesija apibrėžiama kaip teisė atitinkamą laikotarpį vykdyti viešojo transporto veiklą atitinkamoje teritorijoje, kurioje tretiesiems asmenims tokią veiklą vykdyti draudžiama. Wp 2000 19 straipsnio 1 dalyje draudžiama vykdyti viešojo transporto veiklą negavus koncesijos, o šio įstatymo 49 straipsnyje leidžiama priimti teisės aktą ir jame nustatyti konkurso tvarkos taisykles.
15. Pagal Wp 2000 2 straipsnio 1 dalį šis įstatymas taikomas keleivinio kelių, geležinkelių ir kreipiamųjų sistemų transporto viešosioms paslaugoms. Tačiau Wp 2000 2 straipsnio 2 dalyje numatyta galimybė priimant teisės aktą praplėsti šio įstatymo taikymo sritį.
16. 2000 m. ministro įsakyme dėl keleivinio transporto – 2000 m. gruodžio 14 d. Įsakymas, kuriuo nustatoma bendroji administracinė 2000 m. Įstatymo dėl keleivių vežimo įgyvendinimo tvarka (Besluit van 14 December 2000, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de Wet personenvervoer 2000, Besluit personvervoer 2000(9), toliau – Bp 2000) – nustatytos Wp 2000 papildomos taisyklės. Bp 2000 7a straipsnyje reglamentuojamos keleivinio transporto viešųjų paslaugų Vadenzės salose – Vlilande, Terschelinge, Amelande ir Schirmonikoge – koncesijos. 2009 m. gruodžio 23 d. ministro įsakymu ši nuostata buvo įterpta į Bp 2000 ir įsigaliojo 2010 m. vasario 4 d. Bp 2000 7a straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Wp 2000 19 straipsnio 1 dalis ir 49 straipsnis taip pat taikomi transporto paslaugoms keltu arba laivu tarp dviejų arba daugiau uostų, iš kurių galima patekti į Vadenzę.
17. Pagal Bp 2000 7a straipsnio 3 dalį koncesijos konkurso tvarka, kuriai taikoma Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 5 straipsnio 3 dalis, turi būti suteikiamos ne ilgesniam kaip 15 metų laikotarpiui. Išimties tvarka pradinė koncesija pagal šio įsakymo 7a straipsnio 4 dalį gali būti suteikta tiesiogiai, jeigu tenkinami šio reglamento 5 straipsnio 4 dalyje nustatyti kriterijai.
II – Faktinės aplinkybės, procedūra ir prejudiciniai klausimai
18. Pagrindinės bylos šalys, t. y. privačios įmonės, teikia keleivinio transporto keltu visoje Vadenzėje paslaugas. Nuo XX a. pradžios Wagenborg Passagiersdiensten (toliau – Wagenborg) teikė kelto maršrutų tarp Amelando ir Schirmonikogo salų ir žemyninės Nyderlandų dalies paslaugas. Terschellinger Stoombootmaatschappij (toliau – TSM) teikia panašią paslaugą Vlilando ir Terschelingo salose. XX a. 9-ajame dešimtmetyje ir dar kartą 2006 ir 2007 m. Nyderlandų vyriausybė su Wagenborg ir TSM (toliau – koncesininkai) sudarė įvairias viešųjų paslaugų sutartis, susijusias su vežimo keltais į visas minėtas salas (toliau – aptariamos salos) paslaugomis.
19. 2010 m. vasario 4 d. įsigaliojus Bp 2000 7a straipsniui, Nyderlandų vyriausybė paskelbė pranešimą, nurodantį tikslą ir procedūrą, kuriais reikėjo vadovautis siekiant gauti pradines koncesijas teikti išimtines vežimo keltais į aptariamas salas ir iš jų paslaugas, kaip nurodyta Bp 2000 7a straipsnio 4 dalyje. Pasirodžius šiam pranešimui, 2010 m. gegužės 26 d. internete buvo paskelbtos konkurso specifikacijos ir sąlygos, kuriomis reglamentuojama konkurso tvarka. Skelbimas apie koncesiją buvo patvirtintas 2011 m. kovo 9 d., o 2011 m. gegužės 9 d. Staatscourant (oficialiajame leidinyje) buvo paskelbtos galutinės konkurso specifikacijos.
20. TSM ir Eigen Veerdienst Terschelling (toliau – EVT) pateikė pasiūlymus dėl koncesijos, susijusius su Vlilando ir Terschelingo salomis, o Wagenborg – pasiūlymą dėl koncesijos, susijusios su Amelando ir Schirmonikogo salomis.
21. 2011 m. gegužės 24 d. sprendimais Minister van Infrastructuur en Milieu (toliau – ministras) TSM suteikė koncesiją vykdyti veiklą Vlilando ir Terschelingo salose, o Wagenborg – koncesiją vykdyti veiklą Amelando ir Schirmonikogo salose (toliau – ginčijamos koncesijos). 2011 m. birželio 21 d. sprendimu ministras atmetė EVT pateiktą pasiūlymą.
22. EVT, Stortemelk, Willem Barentsz, Spathoek ir Waddentransport (toliau – konkurentai) pareiškė prieštaravimus dėl 2011 m. gegužės 24 d. ir 2011 m. birželio 21 d. sprendimų. Ministras atmetė šiuos prieštaravimus 2012 m. kovo 8 d. sprendimais. Šiuose sprendimuose buvo išdėstyta papildoma 2011 m. gegužės 24 d. sprendimų sąlyga, kurioje nurodyta, kad metinis pagal ginčijamas koncesijas teikiamų keleivinio transporto paslaugų atstumas negali viršyti 300 000 kilometrų.
23. Vėliau konkurentai 2012 m. kovo 8 d. sprendimus apskundė College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Administracinis prekybos ir pramonės teismas, toliau − prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas)(10).
24. Konkurentai teigia, kad, ginčijamų koncesijų tiesioginis suteikimas remiantis Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 5 straipsnio 4 dalimi, buvo neteisėtas, nes, jų nuomone, šios nuostatos aptariamoms paslaugoms nebuvo galima taikyti pagal minėto reglamento 1 straipsnio 2 dalį. Be to, pasak konkurentų, konkretus būdas, kuriuo suteikiamos ginčijamos koncesijos, prieštaravo Kabotažo reglamento 4 straipsniui ir taip buvo pažeista Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 1 straipsnio 2 dalis.
25. Tuo atveju, jeigu Kabotažo reglamentas netaikomas Vadenzei, konkurentai, subsidiariai teigia, kad, nors Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų taikymo sritis gali būti praplėsta, kad apimtų transportą vidaus vandenyse, šio reglamento 5 straipsnio 4 dalies taikymo sritis atitinkamai negali būti praplėsta.
26. Galiausiai konkurentai teigia, kad valstybei narei nusprendus praplėsti Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų taikymo sritį, ji reglamentą tokiam transportui turi taikyti visą (įskaitant 7 straipsnyje nustatytą paskelbimo pareigą), tačiau ministras to nepadarė.
27. Atsakydamas ministras teigia, kad, pirma, galimybė praplėsti Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų taikymo sritį yra nustatyta nacionalinėje teisėje, tiksliau tariant, Wp 2000 2 straipsnio 2 dalyje ir 49 straipsnyje. Antra, ministras teigia, kad Kabotažo reglamentas netaikomas Vadenzei. Trečia, Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 5 straipsnio 4 dalyje nustatytas 300 000 kilometrų kriterijus gali būti taikomas visoje Vadenzėje teikiamoms keleivinio transporto paslaugoms. Galiausiai ministras teigia, kad Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 1 straipsnio 2 dalyje valstybei narei leidžiama šios rūšies transportui taikyti tik tam tikras šio reglamento nuostatas, pvz., kuriomis reglamentuojamas koncesijų suteikimas ir trukmė.
28. Abejodamas dėl Kabotažo reglamento taikymo srities ir jo santykio su kitais ES teisės aktais, College van Beroep voor het Bedrijfsleven nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir Teisingumo Teismui pateikti šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar tai, kad Nyderlandams priklausanti Vadenzės dalis Direktyvos 2006/87/EB I priede priskirta prie vidaus vandenų (2 zonos vandenys), kliudo taikyti Kabotažo reglamentą viešojo keleivinio transporto paslaugoms Vadenzėje tarp Nyderlandų žemyninės dalies ir Vadenzės salų Terschelingo, Vlilando, Amelando ir Schirmonikogo?
2. Ar Kabotažo reglamento taikymas prieštarauja Reglamento [dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų] taikymui, kiek tai susiję su Reglamento [dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų] 1 straipsnio 2 dalimi?
3. Ar remdamosi Reglamento [dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų] 1 straipsnio 2 dalimi valstybės narės turi teisę pripažinti taikytinomis viešojo keleivinio vandens transporto paslaugoms tik tam tikras šio reglamento dalis, šiuo atveju jo 5 straipsnio 3 dalį ir su ja susijusią 5 straipsnio 4 dalį?
4. Ar Reglamento [dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų] 5 straipsnio 4 dalyje įtvirtinta išimtis, pirmiausia joje numatytas 300 000 km nuotolio kriterijus, gali būti (paprasčiausiai) pripažinta taikytina viešojo keleivinio vandens transporto paslaugoms?
5. Jeigu būtų teigiamai atsakyta į 4 klausimą, kokios pasekmės tuomet turėtų būti susietos su aplinkybe, kad šiuo atveju koncesijos teikti viešojo keleivinio vandens transporto paslaugas buvo suteiktos neįvykdžius Reglamento (dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų) 7 straipsnio 2 dalies reikalavimų?“
29. Rašytines ir žodines pastabas pateikė koncesininkai, konkurentai, Nyderlandų vyriausybė ir Komisija.
III – Analizė
A – Preliminarios pastabos
30. College van Beroep voor het Bedrijfsleven pateiktus penkis prejudicinius klausimus galima apibendrinti taip.
31. 1 klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar Vadenzės priskyrimas prie „vidaus vandenų“ viename antrinės teisės akte, t. y. Direktyvoje 2006/87/EB, užkerta kelią galimybei tam pačiam vandens telkiniui taikyti kitą antrinės teisės aktą, t. y. Kabotažo reglamentą.
32. Šis klausimas suponuoja prielaidą, kad Kabotažo reglamentas taikomas Vadenzei. Tiesą sakant, nors ir neužtikrintai, atrodo, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atsižvelgiant į jo pateikto klausimo formuluotę, mano, kad Kabotažo reglamentas Vadenzei taikomas. Vis dėlto, atsižvelgiant į koncesininkų ir Nyderlandų vyriausybės pareikštus prieštaravimus, pirmiausia reikėtų išsiaiškinti būtent šį klausimą.
33. Atsižvelgdamas į savo pirmąjį klausimą, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas 2 klausimu nori sužinoti, ar Reglamentas dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų ir Kabotažo reglamentas vienas kitą eliminuoja.
34. 3 ir 4 klausimai, kurie iš dalies sutampa ir kuriuos dėl šios priežasties nagrinėsiu kartu, yra susiję su klausimu, ar pagal Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 1 straipsnio 2 dalį valstybė narė kabotažo paslaugoms gali savo nuožiūra taikyti tik tam tikras šiame reglamente įtvirtintas nuostatas ir (arba) kriterijus ir, visų pirma, ar ji gali savo nuožiūra taikyti 300 000 kilometrų nuotolio kriterijų, kurio nustatytos ribos neviršijus konkurso rengti nereikia. Todėl šis klausimas leidžia daryti prielaidą, kad atsakymas į 2 klausimą yra toks: Reglamentas dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų ir Kabotažo reglamentas vienas kito neeliminuoja.
35. 5 klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės nori sužinoti, kokių pasekmių galėtų atsirasti nesilaikant Kabotažo reglamento 7 straipsnio 2 dalyje išdėstytų paskelbimo reikalavimų. Vis dėlto šis klausimas užduotas tik tuo atveju, jeigu atsakymas į 4 klausimą būtų teigiamas, t. y. jeigu būtų pripažinta, kad valstybė narė Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 5 straipsnio 4 dalį kabotažo paslaugoms gali taikyti individualiai.
36. Toliau nurodysiu motyvus, kodėl Kabotažo reglamentas, mano manymu, taikomas Vadenzei, nepaisant to, kad Direktyvoje 2006/87/EB ji priskiriama prie vidaus vandenų. Vėliau nagrinėdamas 2 klausimą išsamiau paaiškinsiu Kabotažo reglamento ir Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų tarpusavio santykį. Tai bus pagrindas aptarti valstybių narių galimybę praplėsti tik kai kurių Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų nuostatų taikymo sritį kabotažo paslaugoms, kaip nurodyta 3 ir 4 klausimuose. Galiausiai įvertinsiu, ar iš tikrųjų reikia atsakyti į 5 klausimą.
37. Vis dėlto prieš pradedant iš esmės nagrinėti prejudicinius klausimus, būtina aptarti Nyderlandų vyriausybės pareikštus prieštaravimus dėl 1 ir 2 klausimų priimtinumo.
B – 1 ir 2 klausimų priimtinumas
38. Nyderlandų vyriausybė teigia, kad ir 1, ir 2 klausimai nepriimtini dėl tos pačios priežasties, t. y. siekiant išspręsti ginčą prejudicinius klausimus pateikusiame teisme į juos atsakyti nebūtina.
39. Nyderlandų vyriausybė teigia, kad, vadovaujantis svarbiausiu Kabotažo reglamento tikslu, kaip nustatyta jo preambulės trečioje, ketvirtoje ir penktoje konstatuojamosiose dalyse(11), šis reglamentas taikomas tik tarpvalstybinėms situacijoms. Pagrįsdama šį teiginį Nyderlandų vyriausybė nurodo Reglamentą (EEB) Nr. 3921/91(12), kuris, jos nuomone, netaikomas išimtinai vidaus situacijoms. Galiausiai ši vyriausybė teigia, kad SESV numatytos su judėjimo laisve susijusios nuostatos netaikomos toms situacijoms, kurių visos svarbios faktinės aplinkybės yra susijusios tik su viena valstybe nare. Atsižvelgdama į aplinkybę, kad visos ginčijamos koncesijos susijusios su Nyderlandų teritorija ir kad visos pagrindinėje byloje dalyvaujančios šalys yra Olandijos įmonės, Nyderlandų vyriausybė atitinkamai mano, kad Kabotažo reglamentas netaikomas šiame ginče ir kad į pirmuosius du prejudicinius klausimus atsakyti nereikia.
40. Šiuo atžvilgiu reikėtų priminti, kad pagal SESV 267 straipsnį tik bylą nagrinėjantis nacionalinis teismas, atsakingas už būsimo sprendimo priėmimą, atsižvelgdamas į konkrečios bylos aplinkybes, turi įvertinti tiek Teisingumo Teismui pateikiamų prejudicinių klausimų reikalingumą, tiek jų svarbą. Todėl Teisingumo Teismas iš principo turi priimti sprendimą tuo atveju, kai pateikiami klausimai susiję su ES teisės išaiškinimu. Nacionalinio teismo pateiktą prašymą priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismas gali atmesti, tik jei yra gana akivaizdu, jog prašymas išaiškinti ES teisę visiškai nesusijęs su pagrindinės bylos faktais ar dalyku, kai problema hipotetinė arba kai Teisingumo Teismui nežinoma faktinė arba teisinė medžiaga, kad jis galėtų naudingai atsakyti į jam pateiktus klausimus(13).
41. Šioje byloje nėra nė vienos iš nurodytų aplinkybių.
42. Tam tikrais atvejais Teisingumo Teismas gali pripažinti prašymus priimti prejudicinius sprendimus nepriimtinais, kai visos svarbios faktinės aplinkybės yra susijusios tik su viena valstybe nare, tačiau reikėtų turėti omenyje, kad toks sprendimas atsisakyti jurisdikcijos paprastai grindžiamas SESV numatytomis judėjimo laisvę reglamentuojančiomis nuostatomis(14). Nors nagrinėjama byla yra susijusi su laisve teikti paslaugas, ji iš esmės reglamentuojama suderinimo priemone, t. y. Kabotažo reglamentu. Todėl argumentas dėl priimtinumo nereikšmingas.
43. Be to, pagal Kabotažo reglamento 1 straipsnį jis taikomas ES laivų savininkams, kurių laivai įregistruoti valstybėje narėje ir plaukioja su jos vėliava, jei šie laivai atitinka visas kabotažo vykdymo šioje valstybėje narėje sąlygas. Šioje nuostatoje nėra jokio tarpvalstybinio elemento reikalavimo. Tai galima pagrįsti žodžiais „valstybėse narėse“, kurie pateikiami Kabotažo reglamento preambulės trečioje ir ketvirtoje konstatuojamosiose dalyse (ir kuriais dėl neaiškių priežasčių remiasi Nyderlandų vyriausybė), ir 2 straipsnio 1 dalyje pateikiama „jūrų kabotažo“ sąvokos apibrėžtimi, pagal kurią tai „jūrų transporto paslaugos valstybėje narėje“(15) (išskirta mano). Tai, kad Reglamente (EEB) Nr. 3921/91 gali būti atkartojami SESV reikalavimai, susiję su tarpvalstybinio elemento buvimu, nereiškia, kad toks reikalavimas turi būti paprastai taikomas kitoms suderinimo priemonėms.
44. Tai svarbūs bylos aspektai, kurie taip pat turi įtakos pirmojo prejudicinio klausimo vertinimui. Tiesą sakant, Nyderlandų vyriausybės argumentai dėl Kabotažo reglamento taikymo išimtinai vidaus situacijoms yra susiję su pirmųjų dviejų prejudicinių klausimų turiniu, o ne jų priimtinumo aspektais(16).
45. Vadovaudamasis šiuo pagrindu, manau, kad 1 ir 2 klausimai yra priimtini.
C – Prejudicinių klausimų nagrinėjimas
1. 1 klausimas
46. Pirmasis prejudicinis klausimas iš esmės susijęs su aplinkybės, kad Vadenzė pagal Direktyvą 2006/87/EB klasifikuojama kaip „vidaus vandenų kelias“, pasekmėmis Kabotažo reglamento taikymo sričiai.
47. Prieš atsakant į šį klausimą, būtina nustatyti, ar Kabotažo reglamentas apskritai taikomas Vadenzei.
a) Kabotažo reglamento taikymas Vadenzei
48. Mano nuomone, vadovaujantis Kabotažo reglamento formuluote, sistema ir tikslu, jis turi būti taikomas Vadenzei.
49. Remiantis Kabotažo reglamento 1 straipsnio formuluote, paslaugos rūšis, kurią reglamentuoja reglamentas, yra „jūrų kabotažas“. Kaip minėta, ši formuluotė 2 straipsnio 1 dalyje apibrėžta kaip „jūrų transporto paslaugos valstybėje narėje“.
50. Kitaip tariant, Kabotažo reglamento taikymas priklauso nuo to, ar ginčijamos koncesijos yra susijusios su jūrų transportu. Mano nuomone, akivaizdu, kad transportas Vadenze tarp žemyninės Nyderlandų dalies ir aptariamų salų yra jūrų transportas.
51. Tiesą sakant, nepateikta jokių pagrįstų argumentų, kad Vadenzė nėra „jūra“, kaip ji apibrėžta Kabotažo reglamente. Niekas neteigia, kad tai yra uždaras vandens telkinys, kad šios jūros vanduo nėra druskingas arba kad tai yra upiniai vandenys. Be to, nors Fryzų salos yra tarsi punktyrinė linija, skirianti Vadenzę nuo Šiaurės jūros, abi jūros vis tiek susilieja viena į kitą. Todėl atrodo, kad šis vandens telkinys taip pavadintas neatsitiktinai(17).
52. Dėl sisteminio Kabotažo reglamento aiškinimo norėčiau atkreipti dėmesį į tai, kad 2 straipsnyje pateikta apibrėžtis papildoma jūrų kabotažo pavyzdžiais. Iš reglamento 2 straipsnio 1 dalies c punkto matyti, kad jūrų kabotažas reiškia „paprastai už užmokestį teikiamas paslaugas“, kurias „visų pirma“ sudaro salų kabotažas, kuris apibrėžiamas kaip keleivių arba prekių vežimas jūra tarp uostų, esančių vienos ir tos pačios valstybės narės žemyno dalyje ir vienoje arba daugiau salų, arba tarp vienos ir tos pačios valstybės narės salose esančių uostų(18).
53. Atsižvelgiant į šias aplinkybes, ginčijamas koncesijos turi įeiti į „salų kabotažo“ sampratą.
54. Kabotažo reglamento tikslas – įgyvendinti laisvę teikti paslaugas jūrų kabotažo srityje laikantis šio reglamento sąlygų ir taikant jame numatytas išimtis(19).
55. Šiuo atžvilgiu neginčijama, kad visos pagrindinėje byloje dalyvaujančios įmonės teikia keleivių vežimo keltu paslaugas visoje Vadenzėje ir kad jos visos suinteresuotos gauti ginčijamas koncesijas. Be to, vežimo keltu už mokestį į aptariamas salas paslaugos buvo teikiamos nuo XX a. pradžios. Atsižvelgiant į šias aplinkybes, liberalizavimo, kurio siekiama Kabotažo reglamentu, netaikymas Vadenzei prieštarautų šio reglamento tikslui.
56. Atsižvelgiant į tai, man visiškai aišku, kad Kabotažo reglamentas taikomas Vadenzei. Be to, tokį aiškinimą patvirtina ir teismo praktika.
57. Sprendime Komisija prieš Ispaniją(20) Teisingumo Teismas nusprendė, kad Kabotažo reglamentas taikomas Galisijos autonominėje srityje esančiai giliai įlankai Ría de Vigo (Vigo įlanka). Atrodo, kad lemiamas veiksnys šiame sprendime buvo ne tai, kad Vigo įlanka yra upės slėnis, o tai, kad upės slėnis „užtvindytas jūros“(21). Teisingumo Teismas tuomet pritarė generaliniam advokatui A. Tizzano, kuris padarė išvadą, kad „nėra jokių abejonių dėl to, kad Vigo įlanką sudaro jūros vandenys ir, atsižvelgiant į [Kabotažo reglamento] nuostatų žodinį aiškinimą [formuluotę], juose teikiamos transporto paslaugos turi būti laikomos transportavimu „jūra“(22).
58. Be to, generalinis advokatas P. Cruz Villalón neseniai nurodė, kad net jeigu tik dalis laivo maršruto driekiasi jūra, to pakanka, kad transporto paslaugą būtų galima laikyti „jūrų kabotažu“(23).
59. Šios nuomonės nė kiek nepaneigia Nyderlandų vyriausybės pateikti argumentai, kuriuos iš esmės pakartoja koncesininkai. Nyderlandų vyriausybė ne tik pakartoja 39 punkte nurodytą argumentą, susijusį su tarpvalstybinio elemento reikalavimu, bet ir teigia, kad savo ketvirtojoje ataskaitoje dėl Kabotažo reglamento įgyvendinimo Komisija taip pat laikėsi nuomonės, kad Kabotažo reglamentas netaikomas Vadenzei(24). Nyderlandų vyriausybė toliau teigia, kad pagal tarptautinę teisę Vadenzė klasifikuojama kaip „vidaus vandenys“, nes ji yra į sausumos pusę nuo Nyderlandų teritorinės jūros bazinės linijos(25). Galiausiai Nyderlandų vyriausybė, kaip ir koncesininkai, pabrėžia morfologinius ir jūrinius Vadenzės ir Vigo įlankos skirtumus.
60. Dėl teiginio, susijusio su tarpvalstybinio elemento reikalavimu, tiesiog norėčiau nurodyti 43 ir 44 punktus.
61. Kiek tai susiję su Komisijos ataskaita, kuria Nyderlandų vyriausybė grindžia savo antrąjį argumentą, norėčiau pabrėžti, kad ši ataskaita buvo parengta siekiant užtikrinti Kabotažo reglamento įgyvendinimo stebėseną pagal jo 10 straipsnį(26). Šios rūšies ataskaita, kurioje pateikiami faktiniai įvertinimai, kurie laikui bėgant gali kisti, negali įpareigoti teisiniame ginče Komisijos, juo labiau Teisingumo Teismo, kai jo prašoma išaiškinti antrinės teisės akto, t. y. Kabotažo reglamento, taikymo sritį(27). Be to, belieka tik nurodyti, kad šioje byloje Komisija laikosi kitokios nuomonės, nei nurodyta ataskaitoje.
62. Atsižvelgiant į Nyderlandų vyriausybės argumentą dėl Vadenzės klasifikacijos pagal Montego Bėjaus konvenciją, pakanka pasakyti, kad panašiu argumentu nesėkmingai remtasi byloje Komisija prieš Ispaniją(28). Man atrodo, kad nėra jokių priežasčių nesivadovauti tuo sprendimu.
63. Todėl sprendimą Komisija prieš Ispaniją suprantu taip, kad vienintelis svarbus kriterijus yra tai, ar Vadenzė yra „užtvindyta jūros“ – o, mano supratimu, išskyrus dalis, kuriose vandens lygis atoslūgio metu yra žemiausiais, būtent taip ir yra.
64. Tuo remdamasis darau išvadą, kad Kabotažo reglamentas taikytinas faktinėms aplinkybėms.
b) Priskyrimo prie „vidaus vandenų“ pagal Direktyvos 2006/87/EB I priedą pasekmės
65. Kaip jau minėta, 1 klausimas iškilo dėl Nyderlandų vyriausybės teiginio, kad Direktyvoje 2006/87/EB, įskaitant jos I priedą, draudžiama taikyti Kabotažo reglamentą. Atsižvelgdamas į jau išdėstytus argumentus šį klausimą aptarsiu trumpai.
66. Pagal SESV 288 straipsnį Kabotažo reglamentas privalomas visas ir tiesiogiai taikytinas visose valstybėse narėse. Nors Direktyva 2006/87/EB privaloma atsižvelgiant į joje numatytus rezultatus, kuriuos reikia pasiekti, valstybėms narėms leidžiama pasirinkti jos įgyvenimo formą ir būdus. Direktyvoje, kuri buvo priimta praėjus daugeliui metų nuo Kabotažo reglamento įsigaliojimo, neužsimenama apie jos santykį su ankstesne priemone; joje netgi nepateikiama nuoroda į reglamentą. Todėl abi teisines priemones reikia vertinti kaip vieną nuo kitos nepriklausomas, tačiau vienodai privalomas atsižvelgiant į jų pobūdį(29).
67. Paprastai antrinės teisės priemonės taikymo sritis apibrėžiama jos pačios nuostatose ir ji iš principo negali būti išplėsta įtraukiant kitas situacijas nei tos, kurias ja siekta reglamentuoti(30). Kaip teisingai nurodo Komisija, Direktyvoje 2006/87/EB nustatyti vidaus vandenų laivams taikomi techniniai reikalavimai. O Kabotažo reglamente liberalizuojamos valstybėse narėse teikiamos jūrų transporto paslaugos. Todėl šių dviejų teisinių priemonių taikymo sritis ir jų uždaviniai yra skirtingi(31). Be to, Direktyvos 2006/87/EB 1 straipsnio 1 dalyje aiškiai nurodyta, kad klasifikacija nustatoma „šioje direktyvoje [siekiant šios direktyvos tikslų]“. Kabotažo reglamento 2 straipsnio 1 dalyje jūrų kabotažas taip pat apibrėžiamas „šiame reglamente [siekiant šio reglamento tikslų]“.
68. Be to, jeigu Kabotažo reglamento taikymas priklausytų nuo siekiant Direktyvos 2006/87/EB tikslų nustatytos klasifikacijos, tai reikštų, kad valstybėms narėms būtų suteikta laisvė, atsižvelgiant į jų teisę pagal direktyvos 1 straipsnio 2 dalį keisti šią klasifikaciją, taikyti reglamentą arba jo nepaisyti. Tokia nuostata būtų nepagrįsta.
69. Todėl remiantis išdėstytais argumentais į 1 klausimą reikėtų atsakyti taip: tai, kad Nyderlandams priklausanti Vadenzės dalis Direktyvos 2006/87/EB I priede priskirta prie vidaus vandenų, nekliudo taikyti Kabotažo reglamento keleivinio transporto viešosioms paslaugoms Vadenzėje tarp žemyninės Nyderlandų dalies ir aptariamų salų.
2. 2 klausimas
70. Kaip ir pirmojo klausimo atveju, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo paaiškinti Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų ir Kabotažo reglamento tarpusavio santykį atsižvelgiant į Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 1 straipsnio 2 dalį. Tačiau priešingai nei pirmajame klausime, šiuo atveju klausiama, ar Kabotažo reglamentas yra viršesnis už kitą antrinės teisės priemonę.
71. Skirtingai nei 66 punkte nurodytu atveju, Reglamente dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų (kuris taip pat priimtas vėliau nei Kabotažo reglamentas) nurodytas jo santykis su ankstesne priemone: pagal Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 1 straipsnio 2 dalį valstybės narės gali taikyti priemonę viešajam keleiviniam vidaus vandenų ir, nepažeidžiant Kabotažo reglamento, nacionalinių jūrų vandenų transportui.
72. Taigi aišku, kad Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 1 straipsnio 2 dalyje valstybėms narėms leidžiama praplėsti jo taikymo sritį, kuri apimtų jūrų transportą. Todėl, atsakant į antrąjį klausimą, svarbiausia išsiaiškinti frazės „nepažeidžiant Kabotažo reglamento“ reikšmę.
73. Palyginus įvairių kalbų versijas matyti, kad joms būdingas tam tikras panašumas tuo atžvilgiu, kad Kabotažo reglamentas taikytinas nepriklausomai nuo Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų(32).
74. Tai patvirtinama Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų preambulės 10 konstatuojamojoje dalyje(33). Pagal šią konstatuojamąją dalį keleivinio nacionalinių jūrų vandenų transporto viešųjų paslaugų organizavimui taikomi bendrieji (dabartinės) SESV principai tiek, kiek šioms paslaugoms netaikomos specialiosios ES teisės, šiuo atveju – Kabotažo reglamento, nuostatos.
75. ES teisės aktų leidėjas Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 1 straipsnio 2 dalyje nuorodos į Kabotažo reglamentą formuluotei nepasirinko ne tokių griežtų terminų, kaip antai „nepaisant“, „taikomas“ arba „jeigu“. Todėl iš esmės sutinku su Komisija, kad nuoroda turi būti suprantama taip: i) Reglamente dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų valstybėms narėms leidžiama jį taikyti nacionaliniams jūrų vandenims kartu su Kabotažo reglamentu ir ii) kai Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų taikymas yra nesuderinamas su tuo pat metu taikomu Kabotažo reglamentu, Reglamentas dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų aiškiai tampa antraeilis Kabotažo reglamento atžvilgiu, o valstybėms narėms, nusprendusioms taikyti abu reglamentus, nepaliekama pasirinkimo.
76. Dėl šių priežasčių į 2 klausimą reikia atsakyti taip: Kabotažo reglamento taikymas nekliudo tuo pat metu taikyti Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų. Tačiau tais atvejais, kai abiejų reglamentų taikyti kartu neįmanoma, viršesnis yra Kabotažo reglamentas.
3. 3 ir 4 klausimai
a) Bendrosios pastabos
77. 3 ir 4 klausimai, kuriuos nagrinėsiu kartu, susiję su tikriausiai įdomiausiu aspektu, kuris paaiškėjo iš iškilo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje: ar valstybė narė gali laisvai pasirinkti palankiausias Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų nuostatas, kurias ji nori taikyti vandens transportui?
78. Jau nurodžiau, kad Kabotažo reglamentas yra viršesnis už Reglamentą dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų. Todėl 3 ir 4 klausimų tikslas – išsiaiškinti aplinkybes, kuriomis šie reglamentai galėtų būti nesuderinami ir dėl to Reglamentas dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų neišvengiamai taptų antraeilis. Kitaip tariant, 2 klausimas susijęs su teoriniu abipusiu reglamentų taikymu, o 3 ir 4 klausimai susiję su jų praktiniu taikymu vienu metu. Šiuo atveju verta atkreipti dėmesį į tai, kad ES teisės aktų leidėjas numatė šių dviejų teisinių dokumentų sutapimo galimybę ir todėl sąmoningai pripažino abiejų teisės aktų lygiagretų galiojimą.
79. Geriausiu atveju atsakymas į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo užduotą klausimą būtų aiškus iš Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų formuluotės. Atsižvelgiant į tai, kad šiuo atveju taip nėra, reikės taikyti teleologinio aiškinimo metodą. Šiuo tikslu būtina priminti, kad, pirma, sritys, kurioms taikomas reglamentas, besąlygiškai susijusios su keleivinio geležinkelių ir kelių transporto viešosiomis paslaugomis. Valstybė narė taip pat gali taikyti reglamentą vidaus vandenų transportui(34) ir, nepažeisdama Kabotažo reglamento, – nacionalinių jūrų vandenų transportui, tik remdamasi Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 1 straipsnio 2 dalyje jai suteiktu leidimu.
80. Deja, ilgas teisėkūros procesas, kuriam pasibaigus priimtas Reglamentas dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų, nesuteikia aiškumo. Pradinis Komisijos pasiūlymas dėl reglamento buvo susijęs su vidaus vandenimis ir jame nebuvo užsimenama apie nacionalinius jūrų vandenis(35). Persvarstytame pasiūlyme nebeliko vidaus vandenų sąvokos, tačiau jame buvo numatytas dabartinio 5 straipsnio 4 dalies pradinis variantas(36). Tuomet Taryba į savo bendrąją poziciją iš naujo įterpė nuostatą, pagal kurią „valstybės narės gali taikyti šį reglamentą keleiviniam vidaus vandenų transportui“(37). Antrą kartą svarstydamas priemonės projektą, Parlamentas patvirtino bendrąją poziciją po to, kai Transporto ir turizmo komitetas rekomendavo iš dalies pakeisti šią nuostatą(38). Į Parlamento patvirtintą iš dalies pakeistą pasiūlymą buvo įtraukta dabartinė Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų preambulės 10 konstatuojamosios dalies ir jo 1 straipsnio 2 dalies formuluotė ir nė viena šių formuluočių vėliau nebuvo dar kartą keičiama. Parengiamuosiuose dokumentuose nepateikta jokių paaiškinimų, kodėl numatyta galimybė praplėsti to reglamento taikymo sritį jūrų transportui arba pateikta nuoroda į Kabotažo reglamentą; šiuose dokumentuose taip pat išsamiau nepaaiškinta, kaip toks praplėtimas turėtų būti įgyvendinamas.
81. Tiesą sakant, Kabotažo reglamente jūrų transporto paslaugos, pvz., viešųjų paslaugų sutarčių sudarymo procedūra pagal 4 straipsnį, reglamentuojamos minimaliai. Šiuo klausimu Reglamente dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų pateikiamos tikrai išsamesnės taisyklės, kurios gali padėti paaiškinti Kabotažo reglamente įtvirtintas taisykles ir taip padidinti teisinį tikrumą(39). Vis dėlto nepaisant koncesininkų tvirtinimų, ES teisės aktų leidėjas konkrečiai neaptarė Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 5 straipsnio 4 dalyje numatytos išimties pasekmių tais atvejais, kai valstybė narė pagal šią išimtį nusprendžia praplėsti Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų taikymo sritį jūrų transportui. Vis dėlto galima užtikrintai teigti, kad Reglamentas dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų nėra formalus Kabotažo reglamento pakeitimas ir negali atlikti tokios funkcijos.
82. Tiek, kiek tai susiję su jūrų transportu, remiantis mano pasiūlytu atsakymu į 2 klausimą, tais atvejais, kai neįmanoma taikyti abiejų reglamentų nuostatų vienu metu, bet kokia prieštaraujanti Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų nuostata turi būti netaikoma. Atsižvelgdamas į šias aplinkybes, manau, kad Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 1 straipsnio 2 dalyje leidžiama praplėsti reglamento nuostatų taikymo sritį jūrų transportui, kai šios nuostatos palengvina liberalizavimą, kurio siekiama Kabotažo reglamentu, arba bent netrukdo liberalizuoti. Siekiant nustatyti, ar konkreti Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų nuostata prieštarauja Kabotažo reglamentui (o gal svarbi jūrų transportui), reikia vertinti konkretų atvejį. Tačiau tokia analizė viršytų šios išvados dalyko ribas. Todėl toliau pateikiamoje b dalyje nagrinėsiu būtent Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 5 straipsnio 4 dalies atitiktį Kabotažo reglamentui.
83. Manau, kad tipinis taisyklės, netrukdančios siekti Kabotažo reglamente nustatyto liberalizavimo tikslo, pavyzdys būtų Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 7 straipsnio 2 dalies pirmas sakinys apie informacijos paskelbimą, visų pirma dėl to, kad Kabotažo reglamente šiuo klausimu nepateikiama jokių nuostatų(40). Todėl valstybei narei nusprendus praplėsti Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų taikymo sritį taip, kad ji apimtų jūrų arba vidaus vandenų transporto paslaugas, ši nuostata turi būti taikoma.
84. Taigi negaliu sutikti su Nyderlandų vyriausybės pateiktais argumentais.
85. Pirma, ši vyriausybė teigia, kad Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 1 straipsnio 2 dalyje olandų kalba pateikiama nuoroda į „de bepalingen van deze verordening“ („šio reglamento nuostatas“), o tai reiškia, kad valstybės narės turi laisvę jūrų transportui taikyti tik konkrečias reglamento nuostatas.
86. Tačiau, mano manymu, Nyderlandų vyriausybė dirbtinai praplečia šių žodžių prasmę. Versijoje olandų kalba aiškiai nenurodoma, kad valstybė narė gali taikyti jūrų transportui kai kurias Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų nuostatas. Visų pirma, atrodo, kad, kaip nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, versija olandų kalba nukrypsta nuo kitų versijų. Versijose kitomis kalbomis minimos ne „nuostatos“, o nurodoma galimybė taikyti patį Reglamentą dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų(41). Norėčiau priminti, kad remiantis nusistovėjusia teismo praktika, vienoje ES teisės nuostatos kalbinių versijų vartojama formuluotė negali būti vienintelis šios nuostatos aiškinimo pagrindas ar įgyti dėl to pirmenybę prieš kitas kalbines versijas(42).
87. Jeigu, atsižvelgiant į nuostatos formuluotę nacionaline kalba, valstybė narė galėtų aiškiai pasirinkti nuostatas, kurias ji galėtų taikyti vidaus vandenų arba nacionalinių jūrų vandenų transportui, o kitos valstybės narės šia laisve negalėtų pasinaudoti, tokia valstybės narės laisvė prieštarautų vienodam ES teisės taikymui(43).
88. Antra, Nyderlandų vyriausybė, pagrįsdama nuomonę, kad ji gali laisvai pasirinkti jūrų transportui taikytinas Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų nuostatas, remiasi plus semper in se continet quod est minus („daugiau apima mažiau“) principu.
89. Siekiant užtikrinti vienodą Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų taikymą toks argumentas turi būti atmestas. Priešingu atveju kiltų rizika, kad jūrų transporto paslaugas reglamentuotų ne daugiausia du, o 28 skirtingi taisyklių rinkiniai. Tai dar labiau padidintų jūrų transporto paslaugų rinkos susiskaldymą. Be to, tokį požiūrį būtų sunku suderinti su Kabotažo reglamento 7 straipsniu, kuriame nustatyta, kad šiame reglamente reglamentuojamiems klausimams turi būti taikomas status quo įsipareigojimas pagal EEB sutarties 62 straipsnį(44).
90. Trečia, Nyderlandų vyriausybė teigia, kad ji, net ir nepateikdama aiškios nuorodos į Reglamentą dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų, galėjo priimti nacionalines taisykles, kuriose atsispindėtų šio reglamento 5 straipsnio 4 dalis. Tačiau net ir darant prielaidą, kad ji būtų priėmusi tokias taisykles, paprasčiausiai reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad tokiomis taisyklėmis valstybės narės bet kuriuo atveju nebūtų galima atleisti nuo pareigos laikytis Kabotažo reglamento.
91. Galiausiai mano nuomonės negalima paneigti Komisijos pareiškimais, pateiktais atsakant į Parlamento klausimus, kuriais, pvz., remiasi Nyderlandų vyriausybė(45). Nekartodamas 61 punkte išdėstytų motyvų, šių pareiškimų bet kuriuo atveju nesuprantu taip, kaip juos aiškina Nyderlandų vyriausybė. Šiuose pareiškimuose niekas nerodo, kad valstybės narės gali jūrų transportui laisvai taikyti atskiras Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų nuostatas. Priešingai, Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų taikymas iš dalies jūrų transportui implicitiškai ir tiesiogiai suprantamas iš 1 straipsnio 2 dalies ir jis nepriklauso nuo valstybių narių diskrecijos teisės.
92. Remdamasis šiuo pagrindu dabar įvertinsiu, ar Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 5 straipsnio 4 dalis gali būti taikoma kartu su Kabotažo reglamentu.
b) Galimybė taikyti Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 5 straipsnio 4 dalį jūrų transporto paslaugoms
93. Iš pradžių reikėtų priminti, kad Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 5 straipsnio 4 dalis yra 5 straipsnio 3 dalies išimtis. Pagal pastarąją nuostatą kompetentinga institucija, kuri kreipiasi į kitą trečiąją šalį nei vidaus operatorius, viešųjų paslaugų sutartis turi sudaryti konkurso tvarka, ši tvarka yra atvira visiems operatoriams ir sąžininga, o ją taikant turi būti laikomasi skaidrumo ir nediskriminavimo principų(46). 5 straipsnio 4 dalyje nukrypstant nuo bendros taisyklės, be kita ko, numatyta, kad kompetentingos institucijos gali nuspręsti tiesiogiai sudaryti viešųjų paslaugų sutartis, jei numatoma vidutinė metinė tų paslaugų vertė neviršija 1 000 000 EUR arba jei metinis keleivinio transporto viešųjų paslaugų atstumas neviršija 300 000 kilometrų(47).
94. Aptariamose nacionalinėse taisyklėse numatyta, kad koncesijos turi būti suteikiamos konkurso tvarka, kuriai taikoma Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 5 straipsnio 3 dalis. Vis dėlto šiose taisyklėse taip pat numatyta, kad pradinė koncesija gali būti suteikiama ir be konkurso, jeigu tenkinami šio reglamento 5 straipsnio 4 dalyje nustatyti reikalavimai.
95. Siekiant nustatyti, ar toks režimas suderinamas su Kabotažo reglamentu, būtina nustatyti iš šio reglamento kylančias pareigas.
96. Pagal Kabotažo reglamento 4 straipsnio 1 dalį valstybė narė gali sudaryti su laivybos kompanijomis, teikiančiomis reguliarias paslaugas į salas, iš jų arba tarp jų, viešųjų paslaugų sutartis. Be to, sudarydama viešųjų paslaugų sutartis, valstybė narė nediskriminuoja jokių ES laivų savininkų(48). Galiausiai 4 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad esami viešųjų paslaugų įpareigojimai gali galioti iki atitinkamos sutarties galiojimo termino pabaigos.
97. Kabotažo reglamento 5 straipsnyje nustatytos specialios taisyklės, kuriomis reglamentuojami dideli vidaus transporto rinkos sutrikimai(49) ir avarijos, taip pat procedūros, kurių atitinkamai reikia laikytis, o 6 straipsnyje nustatyta šio reglamento taikymo tam tikriems sektoriams data. Be to, 7 straipsnyje konkrečiai nurodyta, kad šiame reglamente reglamentuojamiems klausimams taikomas EEB sutarties 62 straipsnis.
98. Galima daryti išvadą, kad Kabotažo reglamento 4 straipsnio 1 dalyje nustatyta pareiga valstybėms narėms sudaryti viešųjų paslaugų sutartis nediskriminuojant jokių ES laivų savininkų. Be 5 straipsnyje reglamentuojamų atvejų, kurie yra išimtinio pobūdžio, negaliu, kaip ir Komisija, nustatyti kokios nors bendros šios pareigos išimties arba sumažinti šiai pareigai taikomos ribos. Šį teiginį galima pagrįsti 4 straipsnio 3 dalimi, pagal kurią vienintelės sutartys, kurios gali toliau galioti, yra iki Kabotažo reglamento įsigaliojimo sudarytos sutartys. Todėl manau, kad pareiga laikytis nediskriminavimo principo taikoma visais atvejais, kai valstybė narė nori sudaryti viešųjų paslaugų sutartį.
99. Be to, sutinku su Komisija, kad Kabotažo reglamento 4 straipsnio 1 dalyje nurodytas nediskriminavimo principas yra Sutartyse nustatyto vienodo požiūrio ir nediskriminavimo dėl pilietybės bendrojo principo, iš kurio kildinamas bendrasis skaidrumo principas, išraiška. Todėl valstybė narė, nusprendusi užtikrinti viešosios paslaugos teikimą pagal sutartį(50), sudarydama viešųjų paslaugų sutartis turi užtikrinti tinkamą viešumo lygį, kad dėl šių sutarčių sudarymo būtų sąžiningai konkuruojama, o tai nebūtinai reiškia pareigą skelbti kvietimą teikti pasiūlymus(51).
100. Todėl neįžvelgiu Kabotažo reglamento 4 straipsnio 1 dalies ir Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 5 straipsnio 3 dalies pirmo sakinio pirmoje dalyje nustatytos pareigos sudaryti viešųjų paslaugų sutartis konkurso tvarka nesuderinamumo.
101. Vis dėlto negaliu sutikti, kad Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 5 straipsnio 4 dalyje nustatytos pareigos rengti konkursą sudarant viešosios paslaugos sutartį dėl keleivinio geležinkelių ir kelių transporto viešųjų paslaugų išimtis gali būti taikoma jūrų transporto srityje, net jeigu ši išimtis taikoma tik pradinei koncesijai. Tokiu atveju būtų apribota Kabotažo reglamento 4 straipsnio 1 dalies taikymo sritis, nepaisant to, kad, kaip minėta, šis reglamentas turi būti viršesnis už Reglamentą dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų. Todėl valstybei narei nusprendus praplėsti Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų taikymo sritį, šio reglamento 5 straipsnio 4 dalis neturi būti taikoma.
102. Šis požiūris taikomas, nepaisant faktinių priežasčių, dėl kurių konkursas nerengiamas. Paprasčiau tariant, nesvarbu, ar tenkinamas kriterijus, pvz., atitinkamos sutarties ekonominės vertės (ekonominis kriterijus), ar atitinkamo nuotolio (nuotolio kriterijus). Vis dėlto, siekdamas išsamumo išnagrinėsiu kiekvieną šį kriterijų(52).
103. Remiantis nuotolio kriterijumi, kuris konkrečiai minimas 4 klausime, tiesiogiai viešųjų paslaugų sutartys gali būti sudaromos (nebent tai draudžiama nacionaliniuose įstatymuose) tuo atveju, kai metinis keleivinio transporto viešųjų paslaugų atstumas neviršija 300 000 kilometrų. Dėl šio kriterijaus tinkamumo jūrų transportui, manau, kad konkurentų pateikti argumentai yra įtikinami. Pirma, verta paminėti, kad ši išimtis kyla iš persvarstyto Komisijos pasiūlymo dėl reglamento, kuriame, kaip jau minėta, tuo metu nebuvo užsimenama apie nacionalinių jūrų vandenų transportą. Antra, leidžiant taikyti tokią išimtį, be kita to, kiltų rizika, kad didžioji dalis jūrų transporto paslaugų sutarčių būtų sudaryta be konkurso(53), o tai prieštarauja Kabotažo reglamento tikslui liberalizuoti tokių paslaugų teikimą(54).
104. Kita vertus, ekonominis kriterijus leidžia valstybei narei atsisakyti konkurso, kai vidutinė metinė viešosios paslaugos sutarties vertė yra mažesnė nei 1 000 000 EUR (tik jei tai nedraudžiama nacionaliniuose įstatymuose). Galima būtų teigti, kaip tvirtina koncesininkai, kad šis kriterijus yra tik konkreti ES pirkimų teisės bendrojo principo išraiška.
105. Pavyzdžiui, Direktyvos 2004/18/EB(55) II skyriaus 1 skirsnyje nustatytos pirkimo sutarčių ekonominės ribos, kurios sudaro pagrindą taikyti šią direktyvą. Be to, pirminėje ES teisėje nustatyti vienodo požiūrio ir nediskriminavimo dėl pilietybės bendrieji principai, iš kurių atsiranda pareiga užtikrinti skaidrumą ir pagal kuriuos atitinkamai reikalaujama pakankamo viešumo lygio, taikomi sutartims, kuriomis yra suinteresuotos kitų valstybių narių įmonės (sutartys, keliančios „susidomėjimą ES“)(56). Akivaizdu, kad kuo didesnė sutarties vertė, tuo didesnė tikimybė, kad kels susidomėjimą ES(57).
106. Tačiau net ir darant prielaidą, kad toks ES pirkimų teisės bendrasis principas egzistuoja (kurio ribos išlieka neaiškios(58) ir dėl kurio Teisingumo Teismas nusprendė, kad net ir nepelningos sutartys gali kelti susidomėjimą ES(59)), Teisingumo Teismui būtų keblu pareikšti nuomonę dėl to, ar visų pirma keleiviniam geležinkelių ir kelių transportui sukurtą principą taip pat tiktų taikyti jūrų kabotažui. Svarbu tai, kad Kabotažo reglamente nėra jokių požymių, leidžiančių teigti, kad, nepaisant formuluotės, jame įtvirtinta nerašyta ir imanentinė ekonominė riba. Toks šio reglamento aiškinimas keltų abejonių atsižvelgiant į jo 7 straipsnį.
107. Be to, verta atkreipti dėmesį į tai, kad net ir dėl „nedidelių salų“, t. y. salų, į kurias ir iš kurių jūra keliaujančių keleivių metinis skaičius yra apytiksliai 300 000 arba mažiau, Komisija nepasiūlė visiškai atsisakyti išankstinio visoje Sąjungoje skelbiamo pranešimo apie reikiamą paslaugą(60).
108. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar Nyderlandų valdžios institucijų nagrinėjamoje byloje taikyta procedūra iš tikrųjų atitinka 99 punkte nurodytus reikalavimus, visų pirma tuos, kurie, be kita ko, suformuluoti Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 7 straipsnio 2 dalies pirmame sakinyje.
109. Apibendrinant reikėtų pasakyti, kad Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 1 straipsnio 2 dalis, mano nuomone, aiškintina taip, kad tais atvejais, kai valstybės narės pripažįsta, kad reglamentas taikomas viešojo keleivinio transporto vidaus vandenyse arba nacionaliniuose jūrų vandenyse paslaugoms, jos turi taikyti jį visą. Kalbant apie keleivinio transporto nacionaliniuose jūrų vandenyse paslaugas pažymėtina, kad tais atvejais, kai specialiųjų šio reglamento nuostatų taikymas prieštarauja Kabotažo reglamento nuostatoms (pvz., Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 5 straipsnio 4 dalies ir Kabotažo reglamento 4 straipsnio 1 dalies taikymas vienu metu), valstybės narės turi netaikyti Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų nuostatų.
4. 5 klausimas
110. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pateikė šį klausimą tuo atveju, jeigu į 4 klausimą būtų atsakyta teigiamai. Atsižvelgiant į siūlomus atsakymus į 2–4 klausimus, galima daryti išvadą, kad tokio vandens telkinio, kaip antai Vadenzė, atveju valstybė narė neturi teisės suteikti ginčijamų koncesijų tiesiogiai, neskelbdama bet kokios formos konkurso. Todėl nebereikia nagrinėti pasekmių, kurių atsirastų nesilaikant Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų 7 straipsnio 2 dalyje nustatytų paskelbimo reikalavimų.
111. Vis dėlto siekdamas pateikti naudingą atsakymą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, atkreipsiu dėmesį į 82 punkte pateiktą pastabą. Todėl, jeigu valstybė narė nusprendė praplėsti Reglamento dėl keleivinio transporto viešųjų paslaugų taikymo sritį jūrų transportui, ji taip pat turi taikyti šio reglamento 7 straipsnio 2 dalies pirmą sakinį.
IV – Išvada
112. Atsižvelgdamas į tai, siūlau į College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nyderlandai) pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
– Tai, kad Nyderlandams priklausanti Vadenzės dalis 2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/87/EB, nustatančios techninius reikalavimus vidaus vandenų laivams ir panaikinančios Tarybos Direktyvą 82/714/EEB, I priede priskirta prie vidaus vandenų, nekliudo taikyti 1992 m. gruodžio 7 d. Tarybos reglamento Nr. 3577/92, taikančio laisvės teikti paslaugas principą jūrų transportui valstybėse narėse (jūrų kabotažas), viešojo keleivinio transporto paslaugoms Vadenzėje tarp Nyderlandų žemyninės dalies ir Vlilando, Terschelingo, Amelando ir Schirmonikogo salų.
– Reglamento (EEB) Nr. 3577/92 taikymas nekliudo vienu metu taikyti 2007 m. spalio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1370/2007 dėl keleivinio ir kelių transporto viešųjų paslaugų ir panaikinančio Tarybos reglamentus (EEB) Nr. 1191/69 ir (EEB) Nr. 1107/70. Vis dėlto tais atvejais, kai vienos arba daugiau Reglamento (EB) Nr. 1370/2007 nuostatų taikymas prieštarauja Reglamento (EEB) Nr. 3577/92 taikymui, turi būti taikomas tik pastarasis reglamentas.
– Reglamento (EB) Nr. 1370/2007 1 straipsnio 2 dalis aiškintina taip, kad tais atvejais, kai valstybės narės pripažįsta, kad reglamentas taikomas viešojo keleivinio transporto vidaus vandenyse arba nacionaliniuose jūrų vandenyse paslaugoms, jos turi taikyti šį reglamentą visą. Kalbant apie keleivinio transporto nacionaliniuose jūrų vandenyse viešąsias paslaugas pažymėtina, kad tais atvejais, kai specialiųjų šio reglamento nuostatų taikymas prieštarauja taikomoms Reglamento (EEB) Nr. 3577/92 nuostatoms, valstybės narės turi netaikyti Reglamento (EB) Nr. 1370/2007 nuostatų. Taip būtų taikant Reglamento (EB) Nr. 1370/2007 5 straipsnio 4 dalį ir Reglamento (EEB) Nr. 3577/92 4 straipsnio 1 dalį.