T‑655/19. sz. ügy
Ferriera Valsabbia SpA
és
Valsabbia Investimenti SpA
kontra
Európai Bizottság
A Törvényszék ítélete (kibővített negyedik tanács), 2022. november 9.
„Verseny – Kartellek – A betonacél piaca – Az ESZAK‑Szerződés lejártát követően az ESZAK 65. cikk megsértését az 1/2003/EK rendelet alapján megállapító határozat – Az árak rögzítése – A termelés és az értékesítés korlátozása és ellenőrzése – Korábbi határozatok megsemmisítését követően hozott határozat – A tagállamok versenyhatóságainak jelenlétében új meghallgatás tartása – Védelemhez való jog – A megfelelő ügyintézés elve – Észszerű határidő – Indokolási kötelezettség”
1. Megsemmisítés iránti kereset – Megsemmisítést kimondó ítélet – Joghatások – Végrehajtási intézkedések hozatalára vonatkozó kötelezettség – Terjedelem – Az ítélet indokolásának, valamint rendelkező részének figyelembevétele – Új jogi aktus elfogadása a korábbi előkészítő aktusok alapján – Megengedhetőség
(EUMSZ 266. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 45–49., 103., 104. pont)
2. Verseny – Közigazgatási eljárás – Versenykorlátozó magatartásokkal és erőfölénnyel foglalkozó tanácsadó bizottság – Konzultációs kötelezettség – Lényeges eljárási szabály – Terjedelem
(EUMSZ 101. és EUMSZ 102. cikk; 1/2003 tanácsi rendelet, 14. cikk)
(lásd: 52–54. pont)
3. Verseny – Közigazgatási eljárás – Versenykorlátozó magatartásokkal és erőfölénnyel foglalkozó tanácsadó bizottság – Konzultációs kötelezettség – A jogsértést megállapító határozat megsemmisítése – Az eljárás újbóli megnyitása abban a szakaszban, amelyben a megállapított szabálytalanságot elkövették – A tanácsadó bizottsággal való újabb konzultáció – A versenyhatóságok tanácsadó bizottságban ülésező képviselőinek pártatlansága
(EUMSZ 101. és EUMSZ 102. cikk; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk, (1) bekezdés; 1/2003 tanácsi rendelet, 14. cikk)
(lásd: 56–59., 61–64. pont)
4. Verseny – Közigazgatási eljárás – A védelemhez való jog tiszteletben tartása – A vállalkozások meghallgatása – Azon vállalkozások kollektív meghallgatáshoz való joga, amelyek kifogásközlést kaptak – Hiány
(1/2003 tanácsi rendelet, 27. cikk; 773/2003 bizottsági rendelet, 14. cikk, (6) bekezdés)
(lásd: 67–70. pont)
5. Verseny – Közigazgatási eljárás – A védelemhez való jog tiszteletben tartása – A vállalkozások meghallgatása – A jogsértést megállapító határozat megsemmisítése – Az eljárás újbóli megnyitása abban a szakaszban, amelyben a megállapított szabálytalanságot elkövették – A vállalkozások újabb meghallgatása – Az ezen újabb meghallgatáson való részvételre irányuló szándékukat nem kifejező más szervezetek meghívására vonatkozó kötelezettség – Hiány – Az újabb meghallgatás tartását elrendelő határozat nyilvánosságra hozatalára vonatkozó kötelezettség – Hiány
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk, (1) bekezdés; 1/2003 tanácsi rendelet, 27. cikk; 773/2004 bizottsági rendelet, 12. cikk, és 13. cikk, (1)–(3) bekezdés)
(lásd: 75–102., 105–121., 133–139. pont)
6. Verseny – Közigazgatási eljárás – A Bizottság kötelezettségei – Észszerű határidő betartása – A jogsértést megállapító határozat megsemmisítése – Az eljárás újbóli megnyitása abban a szakaszban, amelyben a megállapított szabálytalanságot elkövették – Az észszerű határidő elvével való összeegyeztethetőségének elemzését követő újbóli megnyitás – Az észszerű határidő megsértése – Hiány
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk)
(lásd: 143–145., 149–173., 176., 177. pont)
7. Verseny – Közigazgatási eljárás – A Bizottság kötelezettségei – Észszerű határidő betartása – Megsértés – Következmények – A jogsértést megállapító határozatnak az eljárás túlzott időtartama miatti megsemmisítése – Feltétel – Az érintett vállalkozások védelemhez való jogának megsértése
(EUMSZ 101. és EUMSZ 102. cikk; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 180., 181., 185–201., 204–213., 216–221. pont)
8. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – A versenyszabályokat alkalmazó határozat – Az azonos tárgyú korábbi határozat megsemmisítését követően hozott, jogsértést megállapító határozat – Olyan határozat, amelyből kitűnik az új határozat meghozatalát indokoló érvelés
(EUMSZ 101. és EUMSZ 102. cikk; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk, (1) bekezdés; 1/2003 tanácsi rendelet, 23. cikk, (2) bekezdés)
(lásd: 225–233., 233–237., 239–243. pont)
9. Bírósági eljárás – Keresetlevél – Alaki követelmények – A felhozott jogalapok rövid ismertetése – A keresetlevélben nem ismertetett jogi alapok – Elfogadhatatlanság
(A Bíróság alapokmánya, 21. cikk, első bekezdés, és 53. cikk, első bekezdés; a Törvényszék eljárási szabályzata, 76. cikk, d) és e) pont)
(lásd: 269–271. pont)
Összefoglalás
A Törvényszék helybenhagyja a Bizottság által négy vállalkozással szemben a betonacél olaszországi piacán fennálló kartellben való részvételük miatt kiszabott, 2,2–5,1 millió euróig terjedő bírságokat
2002. december 17‑i határozatában az Európai Bizottság megállapította, hogy nyolc vállalkozás és vállalkozások egy társulása megsértette az Európai Szén‑ és Acélközösséget létrehozó szerződés (a továbbiakban: ESZAK) 65. cikkének (1) bekezdését azáltal, hogy 1989 decembere és 2000 júliusa között olyan kartellben vett részt az olasz betonacélpiacon, amelynek célja vagy hatása az árak rögzítése, valamint a termelés korlátozása és ellenőrzése volt (a továbbiakban: első határozat).(1)
A Törvényszék e határozatot megsemmisítette azzal az indokkal, hogy jogalapja, azaz az ESZAK 65. cikk (4) és (5) bekezdése az elfogadásának időpontjában már nem volt hatályban, mivel az ESZAK‑Szerződés 2002. július 23‑án hatályát vesztette.(2) Következésképpen a Bizottság 2009. szeptember 30‑án és december 8‑án új határozatot hozott, amely ugyanazt a jogsértést állapította meg, de az EK‑Szerződés és az 1/2003/EK rendelet(3) alapján (a továbbiakban: második határozat).(4)
E második határozatot, amelyet a Törvényszék a 2014. december 9‑i ítéleteiben (a továbbiakban: 2014. december 9‑i ítéletek)(5) helybenhagyott, a Bíróság megsemmisítette. A Bíróság szerint a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a Bizottság nem volt köteles a második határozat elfogadásához vezető eljárás keretében új meghallgatást tartani,(6) mivel az ilyen meghallgatás elmulasztása lényeges eljárási szabály megsértésének minősül. Így a Bíróság megállapította, hogy az első határozat elfogadása céljából szervezett első meghallgatás nem felelt meg az 1/2003 rendelet alapján történő határozathozatalra vonatkozó eljárási követelményeknek, mivel a tagállamok versenyhatóságai azon nem vettek részt. A Bíróság tehát teljes egészében hatályon kívül helyezte a 2014. december 9‑i ítéleteket.
A Bizottság, miután az eljárást újraindította azon a ponton, amelyen a Bíróság által megállapított jogellenesség bekövetkezett, újabb meghallgatást tartott, és a 2019. július 4‑i határozatban (a továbbiakban: megtámadott határozat)(7) újból megállapította a második határozat tárgyát képező jogsértést. Ugyanakkor az eljárás időtartama miatt a címzett vállalkozásokkal szemben kiszabott összes bírságot 50%‑kal csökkentette.
A nyolc érintett vállalkozás közül négy, nevezetesen a Ferriera Valsabbia SpA és a Valsabbia Investimenti SpA, az Alfa Acciai SpA, a Feralpi Holdings SpA, valamint a Ferriere Nord SpA (a továbbiakban: felperesek) keresetet indított a megtámadott határozat megsemmisítése iránt, amely 2,2–5,1 millió euróig terjedő bírságokat szabott ki velük szemben.(8) A Törvényszék kibővített negyedik tanácsa e keresetek mindegyikét elutasítja, és ennek keretében egyértelművé teszi azokat a feltételeket, amelyek mellett a Bizottság a jogsértést megvalósító tényállás kezdete után majdnem harminc évvel szankciót kiszabó határozatot hozhat anélkül, hogy megsértené az érintett felek védelemhez való jogát vagy az észszerű határidő elvét. A Törvényszék a bírságok kiszabására vonatkozó elévülési idő megszakadására és nyugvására vonatkozó szabályozás jogszerűségéről, valamint a visszaesésnek a bírságok kiszámítása során való figyelembevételének feltételeiről is határoz.
A Törvényszék álláspontja
A T‑655/19., T‑656/19., T‑657/19. és T‑677/19. sz. ügyekben a Törvényszék elutasítja az újabb meghallgatás Bizottság általi megszervezését érintő szabálytalanságokra alapított jogalapot.
Emlékeztetve arra, hogy a közigazgatási eljárást befejező jogi aktus megsemmisítése nem érinti az elfogadását megelőző valamennyi szakaszt, hanem csak azokat, amelyeket a megsemmisítést megalapozó indokok érintenek, a Törvényszék a jelen ügyben megerősíti, hogy a Bizottság a meghallgatás szakaszától kezdve újraindíthatta az eljárást.
Ennek keretében a Törvényszék először is elutasítja a felperesek azon érvelését, miszerint a tagállamok versenyhatóságainak a tanácsadó bizottságban ülésező képviselőinek pártatlanságát nem biztosították az újabb meghallgatáson, mivel e képviselők ismerték a Bizottság első és második határozatát, valamint a Törvényszék által a 2014. december 9‑i ítéletekben elfogadott álláspontot.
E tekintetben a Törvényszék emlékeztet arra, hogy valamely jogi aktus a megsemmisítése esetén eltűnik a jogrendből, és úgy kell tekinteni, hogy az soha nem létezett. Ugyanígy a Törvényszék ítéletei is visszaható hatállyal eltűnnek a jogrendből, amennyiben azokat fellebbezés alapján hatályon kívül helyezik. Következésképpen mind a Bizottság határozatai, mind pedig a 2014. december 9‑i ítéletek visszaható hatállyal eltűntek az uniós jogrendből akkor, amikor a tanácsadó bizottság véleményt nyilvánított. Ezenkívül, mivel a Bíróság által a megsemmisítést kimondó ítéletében elfogadott ítélkezési megoldás ismerete szorosan kapcsolódik ahhoz a kötelezettséghez, hogy ezen ítéletből le kell vonni a következtetéseket, ebből nem lehet az érintett versenyhatóságok pártatlanságának hiányára következtetni.
A Törvényszék másodszor elutasítja azt a kifogást, amely szerint a Bizottság azáltal, hogy nem hívott meg a meghallgatásra olyan különböző jogalanyokat, amelyek az ügy vizsgálata során jelentős szerepet játszottak, megsértette a felperesek védelemhez való jogát.
Közelebbről azon jogalanyok távollétét illetően, amelyek az eljárás korábbi szakaszában lemondtak arról, hogy vitassák a nekik címzett első vagy második határozatot,(9) a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy mivel az említett határozat velük szemben jogerőssé vált, a Bizottság nem követett el hibát azzal, hogy e jogalanyokat kizárta az új meghallgatásból. Ami egy olyan harmadik személy távollétét illeti, amelynek a közigazgatási eljárásban való részvételhez való jogát 2002‑ben elismerték, a Törvényszék úgy véli, hogy a Bizottság helyesen állapította meg, hogy e jogalany, mivel részt vett az első határozat elfogadása érdekében szervezett első meghallgatáson, de nem jelent meg a másodikon, elveszítette az újbóli beavatkozáshoz fűződő érdekét.
Harmadszor a Törvényszék elutasítja azt az érvelést, miszerint az eltelt idő következtében a piaci szereplők személyében és a piac szerkezetében bekövetkezett változások megakadályozták azt, hogy a 2002‑ben fennálló feltételekkel egyenértékű feltételek mellett lehessen új meghallgatást tartani. A Törvényszék szerint a Bizottság helyes értékelést végzett, amikor az eljárás újraindításának időpontjában fennálló körülményekre tekintettel megállapította, hogy az eljárás újraindítása még mindig megfelelő megoldásnak tűnik.
A Törvényszék az észszerű határidő elvének megsértésével kapcsolatos jogalapokat elutasítja. A felperesek egyrészt azt kifogásolták, hogy a Bizottság nem vizsgálta meg, hogy a megtámadott határozat elfogadása még összeegyeztethető‑e az észszerű határidő elvével. Másrészt vitatták az e határozat elfogadásához vezető eljárás időtartamát.
E tekintetben a Törvényszék először is megállapítja, hogy a Bizottság a megtámadott határozat elfogadása előtt elemezte a közigazgatási eljárás hosszát, azon okokat, amelyek magyarázatot adhatnak az eljárás időtartamára, valamint az ebből levonható következtetéseket. Így tiszteletben tartotta azon kötelezettségét, hogy figyelembe vegye az észszerű határidő elvéből eredő követelményeket annak mérlegelése során, hogy célszerű‑e a versenyszabályok alapján az eljárást újraindítani és határozatot hozni.
Az eljárás időtartamát illetően a Törvényszék másodszor rámutat arra, hogy az észszerű határidő túllépése csak azon két feltétel fennállása esetén vezethet valamely határozat megsemmisítéséhez, hogy az eljárás hossza észszerűtlen volt, és az észszerű határidő e túllépése akadályozta a védelemhez való jog gyakorlását.
Márpedig tekintettel a jogvitának az érintettek szempontjából fennálló tétjére, az ügy bonyolultságára, valamint a felperesek és az illetékes hatóságok magatartására, az eljárás közigazgatási szakaszainak időtartama a jelen ügyben nem volt észszerűtlen. Egyébiránt az eljárás teljes időtartama részben a bírósági felülvizsgálatból eredő megszakításoknak volt betudható, amelyek az ügy különböző vonatkozásait illetően az uniós bírósághoz benyújtott keresetek számához kapcsolódtak. Ezenkívül, mivel a felpereseknek a teljes eljárás során legalább hét alkalommal volt alkalmuk kifejteni álláspontjukat és előadni érveiket, a védelemhez való joguk nem sérült.
A Törvényszék szerint a Bizottság az eljárás időtartamának figyelembevételével kapcsolatban is eleget tett az indokolási kötelezettségének. A Bizottság konkrétan azzal indokolta a jogsértés fennállását megállapító és az érintett vállalkozásokkal szemben bírságot kiszabó új határozat meghozatalát, hogy eleget tegyen azon célkitűzésnek, hogy ez utóbbiak ne maradjanak büntetlenek, és hogy visszatartsa őket attól, hogy a jövőben hasonló jogsértést kövessenek el.
A T‑657/19. és T‑667/19. sz. ügyekben a Törvényszék a ne bis in idem elvének megsértésére alapított jogalapokat, valamint az 1/2003 rendelet 25. cikkének (3)–(6) bekezdésében foglalt, az elévülési idő megszakadására és nyugvására vonatkozó szabályozás jogszerűségét vitató jogalapokat is elutasítja.
Emlékeztetni kell arra, hogy a ne bis in idem elve tiltja, hogy valamely vállalkozást olyan versenyellenes magatartás miatt marasztaljanak el vagy vonjanak újból eljárás alá, amely miatt vele szemben egy már meg nem támadható korábbi határozatban szankciót szabtak ki, vagy amellyel kapcsolatban egy ilyen határozatban megállapították a felelősségének hiányát. Ezzel szemben, ha az első határozatot eljárási okokból semmisítették meg a kifogásolt tényállásra vonatkozó érdemi döntés nélkül, ezen elv nem zárja ki az eljárás újbóli megindítását ugyanazon versenyellenes magatartás tekintetében, amennyiben az új határozatban kiszabott szankciók nem a megsemmisített határozatban kimondott szankciók mellé, hanem azok helyébe lépnek.
Ezzel kapcsolatban a Törvényszék megjegyzi, hogy mind az első, mind a második határozatot végleges érdemi állásfoglalás nélkül megsemmisítették. Ráadásul, még ha a Törvényszék a 2014. december 9‑i ítéleteiben határozott is a felperesek által felhozott érdemi jogalapokról, ezen ítéleteket a Bíróság teljes egészében hatályon kívül helyezte. Egyébiránt a megtámadott határozatban kiszabott szankciók a második határozatban kiszabott szankciók helyébe léptek, amelyek maguk pedig az első határozatban kiszabott szankciók helyébe léptek. A Törvényszék ebből azt a következtetést vonja le, hogy a Bizottság a megtámadott határozat elfogadásával nem sértette meg a ne bis in idem elvét.
Az elévülési idő megszakadására és nyugvására alkalmazandó szabályozás jogellenességére vonatkozó kifogást előterjesztve a felperesek ezenfelül vitatták, hogy az uniós jogalkotó nem határozott meg olyan abszolút maximális határidőt, amelynek lejárta az eredeti elévülési idő esetleges nyugvásai vagy megszakadásai ellenére kizár bármilyen, a Bizottság által indítandó eljárást.
Az 1/2003 rendelet 25. cikkének megfelelően a bírságok vagy kényszerítő bírságok kiszabására vonatkozó ötéves elévülési idő nyugszik a Bizottság határozata ellen a Bíróság előtt indított jogorvoslati eljárások alatt, amely esetben az elévülési idő meghosszabbodik azzal az időszakkal, amely alatt a nyugvásra sor került. A Törvényszék szerint e rendszer két különböző cél – azaz a jogbiztonság biztosításának szükségessége, valamint a jog tiszteletben tartásának az uniós jogba ütköző jogsértések üldözése, megállapítása és szankcionálása révén történő biztosításának követelménye – uniós jogalkotó általi összeegyeztetéséből ered. Márpedig e mérlegelés elvégzése során az uniós jogalkotó nem lépte túl az e tekintetben számára biztosítandó mérlegelési mozgásteret.
A Törvényszék szerint, bár az elévülési idő az uniós bírósághoz benyújtott kereset esetén nyugszik, e lehetőség – ahhoz, hogy megvalósuljon – olyan lépést tesz szükségessé, amelyet maguknak a vállalkozásoknak kell megtenniük. Ennélfogva nem lehet az uniós jogalkotó terhére róni, hogy az érintett vállalkozások által benyújtott több kereset következtében az eljárás végén elfogadott határozatot egy bizonyos időtartam elteltével hozzák meg. Egyébiránt a valamely észszerűtlenül hosszú eljárást sérelmező jogalanyok vitathatják ezt az időtartamot az ezen eljárás végén hozott határozat megsemmisítését kérve, feltéve hogy az észszerű határidő túllépése akadályozta a védelemhez való jog gyakorlását. Amennyiben pedig e túllépés nem vezet e jog megsértéséhez, a jogalanyok kártérítési keresetet nyújthatnak be az uniós bírósághoz.
A T‑657/19. és T‑667/19. sz. ügyekben a Törvényszék korlátlan felülvizsgálati jogkörében eljárva úgy véli, hogy a felperesekkel szemben kiszabott bírságok összegének meghatározása során figyelembe kell venni a bírságok elrettentő hatásának amiatti enyhítését, hogy a jogsértés befejezése és a megtámadott határozat meghozatala között közel húszéves időszak telt el, így a Törvényszék az indokolást megváltoztatva megerősíti annak szükségességét, hogy az említett felperesekkel szemben bírságot szabjanak ki. E tekintetben úgy véli, hogy az említett összegnek a Bizottság által nyújtott 50%‑os csökkentése e célból megfelelő volt.
Végül a Törvényszék a T‑667/19. sz. ügyben elutasítja a Ferriere Nord SpA arra alapított jogalapját, hogy a kiszabott bírság összegének visszaesés címén való növelése jogellenes.
A Ferriere Nord SpA védelemhez való jogának tiszteletben tartását illetően a Törvényszék megjegyzi, hogy amikor a Bizottság a versenyjog megsértését be kívánja tudni valamely jogi személynek, és ennek keretében vele szemben súlyosító körülményként kívánja figyelembe venni a visszaesést, az e személynek címzett kifogásközlésnek tartalmaznia kell mindazon elemeket, amelyek lehetővé teszik számára védekezésének biztosítását, különösen azokat, amelyek igazolhatják a visszaesés feltételeinek teljesülését.
Márpedig az ügy összes körülményére kiterjedő vizsgálatra tekintettel a Törvényszék megállapítja, hogy a Bizottság azon szándéka, hogy visszaesés címén figyelembe veszi a korábban a Ferriere Nord SpA‑nak címzett szankciót kiszabó határozatot, kellően előre látható volt. Ez utóbbinak egyébként lehetősége volt arra, hogy a megtámadott határozat elfogadásához vezető eljárás során ezzel kapcsolatban megtegye észrevételeit.
Ami a visszaesés címén figyelembe vett két jogsértés között eltelt időre vonatkozó kifogásokat illeti, a Törvényszék kifejti, hogy még ha semmilyen elévülési idő sem zárja ki a visszaesés megállapítását, az arányosság elvének tiszteletben tartása érdekében a Bizottság nem vehet figyelembe időbeli korlátozás nélkül a vállalkozást szankcionáló korábbi határozatokat. Mindemellett a szóban forgó két jogsértés között eltelt, három évet és nyolc hónapot kitevő időtartam rövidségére tekintettel a Bizottság helyesen vélte úgy, hogy a bírság alapösszegének visszaesés címén való növelése indokolt, tekintettel arra, hogy a Ferriere Nord SpA hajlamos a versenyszabályok megsértésére, éspedig annak ellenére, hogy a vizsgálat bizonyos ideig tartott.
A fentiekre tekintettel a felperesek kereseteit teljes egészében el kell utasítani.