ĢENERĀLADVOKĀTA DŽOVANNI PITRUCELLAS
[GIOVANNI PITRUZZELLA]
SECINĀJUMI,
sniegti 2023. gada 26. oktobrī (1)
Lieta C‑437/22
R.M.,
E.M.,
piedaloties
Eesti Vabariik (Igaunijas Republika, ko pārstāv Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet)
(Riigikohus (Augstākā tiesa, Igaunija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Lauksaimniecība – Kopējā lauksaimniecības politika – Eiropas Savienības finansējums – Administratīvie pasākumi un sodi – Sabiedrības ar ierobežotu atbildību pārstāvju izdarīta krāpšana – Nepamatoti izmaksāto summu atgūšana
1. Tiesvedībā dalībvalstī galīgā veidā ir konstatēts, ka kādas kapitālsabiedrības pārstāvji ir snieguši nepatiesas ziņas, lai saņemtu lauksaimniecības finansējumu, kas vēlāk arī saņemts; gaidot valsts tiesvedības iznākumu, sabiedrība ir likvidēta, un tiesības un pienākumi ir nodoti citai sabiedrībai, kurai nav atbilstošu finanšu resursu. Vai dalībvalsts var pieprasīt atmaksāt nepamatoti samaksātās summas tieši fiziskajām personām – juridiskajiem pārstāvjiem un finansējuma saņēmējas sabiedrības (un arī sabiedrības cedentes) biedriem, kuri ir veikuši galīgi konstatētas krāpnieciskās darbības?
I. Atbilstošās tiesību normas
A. Eiropas Savienības tiesības
Regula Nr. 2988/95 (2)
2. Regulas Nr. 2988/95 ceturtajā un piektajā apsvērumā ir teikts:
“[..] lai efektīvi apkarotu krāpšanu, kas kaitē Kopienu finansiālajām interesēm, visās Kopienas politikas jomās jāievieš vienots tiesību normu kopums.
[..] šai regulai atbilstošajos nozaru noteikumos paredzēta nelikumīga rīcība un ar to saistītie administratīvie pasākumi un sodi.”
3. Šīs regulas 1. pantā ir noteikts:
“1. Eiropas Kopienu finansiālo interešu aizsardzībai ar šo tiek pieņemti vispārīgi noteikumi par vienveida pārbaudēm un administratīviem pasākumiem un sodiem, kas saistīti ar Kopienas tiesību pārkāpumiem.
2. “Pārkāpums” nozīmē Kopienas tiesību normas pārkāpumu, ko rada kāda saimnieciskās darbības subjekta rīcība vai nolaidība, kas kaitē vai varētu kaitēt Kopienu budžetam vai to pārvaldītiem budžetiem: mazinot vai zaudējot ienākumus no Kopienu vārdā tieši izveidotajiem pašu resursiem vai veicot nepamatotus izdevumus.”
4. Minētās regulas 2. pantā ir noteikts:
“1. Administratīvās pārbaudes, pasākumus un sodus piemēro tiktāl, ciktāl tie vajadzīgi, lai nodrošinātu Kopienas tiesību aktu pareizu piemērošanu. Tiem jābūt iedarbīgiem, samērīgiem ar nodarījumu un jāattur no pārkāpumiem, tādējādi pietiekami jāaizsargā Kopienas finansiālās intereses.
[..]
3. Kopienas tiesību aktos nosaka, kādiem un ar kādu darbības jomu jābūt administratīvajiem pasākumiem un sodiem, kas vajadzīgi konkrēto noteikumu pareizai piemērošanai, ņemot vērā pārkāpuma veidu un smagumu, piešķirto vai saņemto labumu un atbildības pakāpi.
4. Kopienas pārbaužu, pasākumu un sodu piemērošanas kārtību regulē dalībvalstu tiesību akti, ievērojot attiecīgos Kopienas tiesību aktus.”
5. Tās pašas regulas 4. pants ir izteikts šādi:
“1. Pārkāpuma gadījumā nelikumīgi iegūtais labums atgūstams:
– uzliekot pienākumu samaksāt vai atmaksāt summas, kas nav samaksātas vai ir nelikumīgi saņemtas,
[..].
4. Šajā pantā paredzētie pasākumi nav uzskatāmi par sodiem.”
6. Saskaņā ar Regulas Nr. 2988/95 5. panta 1. punktu:
“Par tīšu pārkāpumu vai pārkāpumu nolaidības dēļ var uzlikt šādus administratīvus sodus:
[..].”
7. Šīs regulas 7. pantā ir noteikts:
“Kopienas administratīvos pasākumus un sodus var piemērot 1. pantā minētajiem saimnieciskās darbības subjektiem, proti, fiziskajām un juridiskajām personām un pārējām saskaņā ar attiecīgās valsts tiesību aktiem tiesībspējīgām personām, kas izdarījušas pārkāpumu. Tos var piemērot arī personām, kuras piedalījušās pārkāpuma izdarīšanā, un personām, kuru pienākums ir uzņemties atbildību par pārkāpumu vai to nepieļaut.”
Regula Nr. 1306/2013 (3)
8. Regulas Nr. 1306/2013 39. apsvērumā ir teikts:
“Lai aizsargātu Savienības budžeta finanšu intereses, dalībvalstīm būtu jāveic pasākumi, lai pārliecinātos, ka fondu finansētie darījumi ir faktiski notikuši un ir veikti pareizi. Dalībvalstīm būtu arī jānovērš, jākonstatē un efektīvi jārisina jebkuri atbalsta saņēmēju pieļautie pārkāpumi vai pienākumu neievērošanas gadījumi. Šajā nolūkā būtu jāpiemēro Padomes Regula (EK, Euratom) Nr. 2988/95. Gadījumos, kad ir pārkāpti lauksaimniecības nozares tiesību akti un Savienības tiesību aktos nav paredzēti sīki izstrādāti noteikumi par administratīvajiem sodiem, dalībvalstu pienākums būtu piemērot valsts sankcijas, kurām vajadzētu būt iedarbīgām, atturošām un samērīgām.”
9. Regulas Nr. 1306/2013 54. pantā “Kopīgi noteikumi” ir noteikts:
“1. Dalībvalstis pieprasa atbalsta saņēmējiem veikt pārkāpuma vai nolaidības rezultātā nepamatoti saņemto maksājumu atmaksu 18 mēnešu laikā pēc tam, kad maksājumu aģentūra vai par atgūšanu atbildīgā struktūra ir apstiprinājusi un – attiecīgā gadījumā – saņēmusi kontroles ziņojumu vai līdzīgu dokumentu, kurā norādīts, ka ir noticis pārkāpums. Vienlaikus ar atmaksāšanas pieprasījumu tiek veikta attiecīgo summu uzskaite maksājumu aģentūras debitoru reģistrā.
[..]
3. Pienācīgi pamatotos gadījumos dalībvalstis var pieņemt lēmumu neturpināt atgūšanu. Šādu lēmumu var pieņemt vienīgi šādos gadījumos:
[..]
b) ja atgūšana izrādās neiespējama debitora vai juridiski par pārkāpumu atbildīgās personas maksātnespējas dēļ, kas ir konstatēta un apstiprināta saskaņā ar attiecīgās valsts tiesību aktiem.
[..]”
10. Šīs regulas 56. panta “ELFLA īpašie noteikumi” pirmajā daļā ir noteikts:
“Ja lauku attīstības pasākumos vai programmās konstatē pārkāpumus vai nolaidību, dalībvalstis veic finanšu korekcijas, pilnīgi vai daļēji atceļot attiecīgo Savienības finansējumu. Dalībvalstis ņem vērā konstatēto pārkāpumu būtību un nopietnību un ELFLA finanšu zaudējumu apjomu.”
11. Minētās regulas 58. pantā “Savienības finansiālo interešu aizsardzība” ir noteikts:
“1. Dalībvalstis KLP satvarā pieņem visus normatīvos un administratīvos aktus, kā arī jebkurus citus pasākumus, kas vajadzīgi, lai nodrošinātu Savienības finanšu interešu efektīvu aizsardzību, jo īpaši lai:
[..]
e) atgūtu nepamatoti veiktos maksājumus un procentus par tiem un vajadzības gadījumā sāktu tiesvedību šajā sakarā.
[..]”
Deleģētā regula Nr. 640/2014 (4)
12. Regulas 35. panta “Tādu atbilstības kritēriju neievērošana, kuri neattiecas uz platību vai dzīvnieku skaitu, un saistību vai citu pienākumu neizpilde” 6. punktā ir noteikts:
“Ja konstatē, ka saņēmējs iesniedzis viltotus pierādījumus, lai saņemtu atbalstu, vai nolaidības dēļ nav iesniedzis vajadzīgo informāciju, atbalstu atsaka vai atsauc pilnībā. Turklāt konstatējuma kalendārajā gadā un nākamajā kalendārajā gadā saņēmēju izslēdz no tā paša pasākuma vai darbības veida.”
B. Igaunijas tiesības
13. Saskaņā ar kriminaalmenetluse seadustik (Igaunijas Kriminālprocesa kodekss) 38.1 panta 2. punktu valsts varas iestāde var krimināllietas ietvaros celt civilprasību, lai tiktu atzīts publisko tiesību subjekta prasījums, ja apstāklis, kas ir pamatā minētajam prasījumam, lielā mērā balstās uz tiem pašiem materiālajiem elementiem, kuri veido noziedzīgo nodarījumu – tiesvedības priekšmetu.
14. Saskaņā ar Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (Likums par Eiropas Savienības kopējās lauksaimniecības politikas īstenošanu) 111. pantu “Atbalsta atgūšana”:
“(1) Ja pēc atbalsta izmaksas izrādās, ka atbalsts pārkāpuma vai nolaidības dēļ ir izmaksāts nepamatoti, un tostarp, ja tas nav izmantots paredzētajam mērķim, izmaksas saņēmējs – tostarp atbalsta saņēmējs, kas izvēlēts atlases procedūrā, – to pilnībā vai daļēji atmaksā tādu iemeslu dēļ un termiņos, kas paredzēti Eiropas Parlamenta un Padomes Regulās (ES) Nr. 1303/2013 un Nr. 1306/2013 un citās Eiropas Savienības regulās šajā jomā.
[..]”
II. Strīda pamatā esošie fakti
15. Ar Viru Maakohus (Viru rajona tiesa, Igaunija) 2021. gada 15. marta spriedumu R.M. tika notiesāts par krāpšanu atbalsta jomā trijās epizodēs. It īpaši – kā sabiedrības X OÜ (turpmāk tekstā – “X”) pārstāvis viņš apzināti sniedzis nepatiesas ziņas Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Lauksaimniecības uzskaites un informācijas pārvalde, Igaunija; turpmāk tekstā – “PRIA”). Uz minētā pamata PRIA par 2013.–2017. gadu nepamatoti izmaksāja Eiropas Savienības finansētus atbalstus lauksaimniecības nozarē par kopsummu 143 737,38 EUR. Divās no trim iepriekš minētajām subsīdiju krāpšanas epizodēm kopā ar R.M. kā līdzizdarītāja tika notiesāta arī E.M.
16. Vienlaikus Viru Maakohus (Viru rajona tiesa) apmierināja civilprasību, ko krimināllietā cēlusi cietusī puse – Igaunijas Republika (ko pārstāv PRIA) –, un piesprieda apsūdzētajām personām atmaksāt atbalsta summas, kas krāpšanas dēļ nepamatoti izmaksātas sabiedrībai X un kas sadalītas šādi: R.M. – 87 340,00 EUR un R.M. un E.M. solidāri – 56 397,38 EUR.
17. Viru Maakohus (Viru rajona tiesa) ieskatā tad, ja pēc atbalsta izmaksas izrādās, ka atbalsts ir izmaksāts nepamatoti pārkāpuma vai nolaidības dēļ, finanšu līdzekļu saņēmējiem tie pilnībā vai daļēji ir jāatmaksā saskaņā ar Likuma par Eiropas Savienības kopējās lauksaimniecības politikas īstenošanu 111. panta 1. punktu, pamatojoties uz spēkā esošajās Savienības regulās paredzētajiem nosacījumiem un termiņiem.
18. Tāpēc cietušajai pusei esot tiesības sabiedrībai X nepamatoti izmaksātā atbalsta atmaksu pieprasīt arī no R.M. un E.M.
19. Minēto personu aizstāvji par Viru Maakohus (Viru rajona tiesa) spriedumu iesniedza apelācijas sūdzību, apstrīdot gan apsūdzēto personu notiesājošo spriedumu krimināllietā, gan civilprasības, kas celta krimināllietā, apmierināšanu.
20. Ar Tartu Ringkonnakohus (Tartu apgabaltiesa, Igaunija) 2021. gada 15. septembra spriedumu Viru Maakohus (Viru rajona tiesa) nolēmums tika apstiprināts. Apgabaltiesa ievēroja rajona tiesas tēzi, uz kuras pamata X esot ieguvusi finansējumu krāpnieciskā ceļā, neesot izpildījusi sava ieguldījuma pienākumu un esot iesniegusi viltotus dokumentus.
21. Apgabaltiesa turklāt piekrita Viru Maakohus (Viru rajona tiesa) tēzei, ka cietušajai personai ir tiesības saskaņā ar Regulas Nr. 2988/95 7. pantu pieprasīt arī R.M. un E.M. atmaksāt finansējumu, kas nepamatoti izmaksāts X.
22. R.M. un E.M. aizstāvji par apgabaltiesas spriedumu iesniedza kasācijas sūdzību, apstrīdot gan apsūdzēto personu notiesājošo spriedumu krimināllietā, gan civilprasības, kas celta krimināllietā, apmierināšanu.
23. 2022. gada 20. maijā Riigikohus (Augstākā tiesa, Igaunija) Krimināllietu palāta konkrētajā krimināllietā taisīja daļēju spriedumu, apstiprinot citastarp Tartu Ringkonnakohus (Tartu apgabaltiesa) un Viru Maakohus (Viru rajona tiesa) spriedumus daļā, kurā R.M. un E.M. vairākās epizodēs tika atzīti par vainīgiem minētajā krāpšanā atbalstu jomā un sodīti.
24. Tādā veidā apsūdzēto personu notiesājošie spriedumi un attiecīgie sodi kļuva par galīgiem. Vienlaikus Riigikohus (Augstākā tiesa) nolēma turpināt kasācijas tiesvedību un vēlāk atsevišķā spriedumā lemt par notiesājošo spriedumu, ar ko tiesas piesprieda R.M. samaksāt 87 340,00 EUR, kā arī R.M. un E.M. solidāri samaksāt 56 397,38 EUR kā kompensāciju valstij par atbalstiem, ko X saņēmusi nepamatoti.
25. Minētajos apstākļos iesniedzējtiesa apturēja tiesvedību un uzdeva Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai tādos apstākļos kā pamatlietā no Padomes 1995. gada 18. decembra Regulas (EK, Euratom) Nr. 2988/95 7. panta, skatīta kopā ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 17. decembra Regulas (ES) Nr. 1306/2013 56. panta pirmo daļu un 54. panta 1. punktu, kā arī Komisijas 2014. gada 11. marta Deleģētās regulas (ES) Nr. 640/2014 35. panta 6. punktu, izriet pamats ar tiešu juridisko iedarbību krāpnieciski iegūtu, no Eiropas Lauksaimniecības fonda lauku attīstībai (ELFLA) finansētu atbalstu atmaksāšanas prasībai pret saņēmējas juridiskās personas pārstāvjiem, kuri apzināti ir snieguši nepatiesas ziņas, lai krāpnieciski iegūtu atbalstu?
2) Vai tādos apstākļos kā pamatlietā, kur no ELFLA finansēts atbalsts tika noteikts krāpšanas rezultātā un izmaksāts sabiedrībai ar ierobežotu atbildību (Igaunijas sabiedrībai), par saņēmēju Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 17. decembra Regulas (ES) Nr. 1306/2013 54. panta 1. punkta un Komisijas 2014. gada 11. marta Deleģētās regulas (ES) Nr. 640/2014 35. panta 6. punkta izpratnē var uzskatīt arī saņēmējas sabiedrības pārstāvjus, kuri veica krāpšanu un vienlaikus bija šīs sabiedrības patiesie labuma guvēji atbalsta krāpnieciskās iegūšanas brīdī?”
III. Juridiskā analīze
26. Kā lūgusi Tiesa, savu juridisko analīzi koncentrēšu uz pirmo iesniedzējtiesas uzdoto prejudiciālo jautājumu.
27. Norādīšu, ka varētu nebūt nepieciešams atbildēt uz otro prejudiciālo jautājumu, jo manis tālāk paskaidrotās apstiprinošās atbildes uz pirmo jautājumu gadījumā tas varētu iekļauties pirmajā jautājumā.
28. Būtībā iesniedzējtiesa vēlas pārbaudīt, vai Regulas Nr. 1306/2013 54. pants un 56. panta pirmā daļa, kā arī Regulas Nr. 640/2014 35. panta 6. punkta pirmais teikums, skatīts kopā ar Regulas Nr. 2988/95 7. pantu, ir jāinterpretē tādējādi, ka tāda finansējuma atmaksu, kurš pārkāpuma dēļ nepamatoti saņemts no ELFLA, var pieprasīt ne tikai no minētā atbalsta saņēmēja, bet arī no personām, kuras, kaut arī tās nevar tehniski uzskatīt par saņēmējiem, ir piedalījušās pārkāpuma izdarīšanā, un tādējādi ir nepamatoti izmaksāts finansējums.
A. Vispārīgi apsvērumi
29. Kopējā lauksaimniecības politika tiek īstenota dalītās pārvaldības režīmā starp dalībvalstīm un Savienību, un Savienības finanšu līdzekļi tiek pārskaitīti galīgajiem saņēmējiem ar dalībvalstu starpniecību. Dalībvalstij ir efektīvi jāaizsargā Savienības finansiālās intereses, garantējot, ka no Savienības fondiem tiek finansēti tikai Savienības tiesību normām atbilstoši pasākumi. Regulas Nr. 1306/2013 58. panta 1. punktā dalībvalstīm ir noteikts pienākums veikt visus nepieciešamos pasākumus, lai garantētu Savienības finansiālo interešu efektīvu aizsardzību un atgūtu nepamatoti izmaksātās summas. Dalībvalstis var vislabāk atgūt summas, kas nepamatoti izmaksātas pārkāpuma vai nolaidības dēļ, vai noteikt atbilstošākos šajā kontekstā veicamos pasākumus. Tāpēc it īpaši valsts iestāžu ziņā ir izvēlēties līdzekļus, ko tās uzskata par atbilstošākajiem konkrēto summu atgūšanai. Šie panti, ciktāl tie attiecas uz kopējās lauksaimniecības politikas finansējumu, pauž LES 4. panta 3. punktā paredzēto vispārējo rūpības pienākumu, kas nosaka dalībvalstīm pienākumu veikt atgūšanu, lai laikus novērstu pārkāpumus (5). To procedūru un termiņu ievērošana, kuri saskaņā ar valsts tiesību aktiem piemērojami atgūšanai, ir obligāts minimālais pienākums, taču ar to nepietiek, lai pierādītu, ka dalībvalsts ir izrādījusi rūpību Regulas Nr. 1306/2013 58. panta 1. punkta izpratnē (6).
30. No šī leģislatīvā konteksta izriet, ka nepamatoti izmaksāto summu atgūšana ir specifisks dalībvalstu pienākums, lai garantētu Savienības finansiālo interešu efektīvu aizsardzību.
31. Kā Dānijas valdība veiksmīgi norādījusi savā iestāšanās lietā aktā (7), runa ir par ļoti svarīgu jautājumu attiecībā uz dalībvalstu spēju veikt efektīvas kontroles par lauksaimniecības nozares finansējuma atbilstību Savienības tiesību aktiem: problēmas, kuru dēļ tika uzdoti prejudiciālie jautājumi šajā lietā – proti, tiesību subjekts, kas saņēmis atbalstu un tātad juridiski ir “atbalsta saņēmējs” (sabiedrība X), vai nu juridiski vairs nepastāv, vai ir bez pietiekamiem līdzekļiem atmaksas veikšanai –, bieži rodas tad, kad valsts iestādēm ir jāprasa atmaksāt nepamatoti izmaksātus lauksaimniecības atbalstus. Pienākuma pieprasīt nepamatoti izmaksātu atbalstu atmaksu efektīva īstenošana paredz priekšnosacījumu, ka dalībvalstis spēj sākt šādas procedūras ne tikai attiecībā uz tiešajiem saņēmējiem, bet arī attiecībā uz [ieinteresēto] uzņēmumu pārstāvjiem – ciktāl tie ir piedalījušies pārkāpuma izdarīšanā – vai to faktiskajiem īpašniekiem. Būtībā runa ir par to, lai garantētu Savienības tiesību normu lietderīgu iedarbību: sistēma, kas atbilstoši formālistiskai interpretācijai pieļautu tādas situācijas, riskētu padarīt par nopietni neefektīvu iespēju atgūt nepamatoti izmaksātās summas un veicinātu nelikumīgas darbības.
32. Valsts tiesa uzdod prejudiciālo jautājumu Tiesai, atsaucoties arī uz Savienības tiesību normu iespējamu tiešo iedarbību, kas kopā ar pārējiem noteikumiem varētu veidot juridisko bāzi nepamatoti izmaksātā finansējuma atgūšanai no fiziskajām personām, kas izdarījušas krāpšanu.
33. Piekrītu Komisijas viedoklim, ka jautājums ir nevis par to, vai Regulas Nr. 2988/95 7. pantam ir tieša iedarbība, bet gan – vai tas, skatīts kopā ar nozares noteikumiem, viens pats ir pietiekams, lai pieprasītu finansējuma atmaksu no fiziskajām personām saņēmējas sabiedrības pārstāvēm, kuras izdarījušas pārkāpumus izraisošās darbības. Tas tāpēc, ka Savienības likumdevējs ir pieņēmis nozares tiesību normas, kas paredz atmaksu, bet nav pieņēmis nosacījumus to piemērošanai šādai personu kategorijai, un tās dalībvalsts tiesībās, kurā iestājies pārkāpums, nav konkrēti paredzēts piemērot administratīvu pasākumu šādai personu kategorijai.
34. Tāpēc juridiskie jautājumi, kas jāatrisina, lai lietderīgi atbildētu uz prejudiciālo jautājumu, manuprāt, ir šādi: a) attiecības starp Regulu Nr. 2988/95 un nozares regulām (it īpaši, lai saprastu, vai Regulas Nr. 2988/95 noteiktie vispārējie noteikumi ar atsauci uz administratīvajiem pasākumiem un personām, pret kurām var vērst nepamatoti izmaksātu finansējumu atmaksas pieprasījumu, ir spēkā arī konkrētās nozarēs, kurās šie noteikumi nav atveidoti, un ja nav valsts tiesību normu šo noteikumu īstenošanai); b) dažādie principi, kas piemērojami (un atšķirīgais juridiskais regulējums) sodiem un administratīvajiem pasākumiem (un tātad vairākos precedentos, kas attiecas uz sodiem, Tiesas noteikto principu nepiemērojamība); c) tā juridiskā režīma noteikšana, kas piemērojams pārkāpumu izdarītājām personām.
B. Prejudiciālais jautājums
35. Regulā Nr. 2988/95 ir ietvertas vairākas vispārīga rakstura normas, kas paredz noteikumus, kuru mērķis ir efektīvi aizsargāt Savienības finansiālās intereses.
36. Tā regulē jebkuru situāciju, kas izraisa pārkāpumu, proti, Savienības tiesību normas pārkāpumu, kuru rada kāda saimnieciskās darbības subjekta rīcība vai nolaidība, kas kaitē vai varētu kaitēt budžetam (8).
37. Regulas Nr. 2988/95 mērķis ir aizsargāt Savienības finansiālās intereses visās nozarēs un izveidot vienotu juridisko sistēmu visām nozarēm, uz kurām attiecas Savienības politikas virzieni (9).
38. Piektajā apsvērumā ir teikts, ka nozaru noteikumiem, kuros paredzēta nelikumīga rīcība un ar to saistītie administratīvie pasākumi un sodi, ir jāatbilst Regulai Nr. 2988/95. Tādā pašā nozīmē ir Regulas Nr. 1306/2013 39. apsvērums, saskaņā ar kuru, tā kā dalībvalstīm ir arī jānovērš, jākonstatē un efektīvi jārisina jebkuri atbalsta saņēmēju pieļautie pārkāpumi vai pienākumu neievērošanas gadījumi, ir lietderīgi piemērot Regulu Nr. 2988/95.
39. Arī Tiesas judikatūrā (virspalātā) ir apstiprināts, ka kontroles un sodīšanas jomā par Kopienas tiesību pārkāpumiem Kopienas likumdevējs, pieņemot Regulu Nr. 2988/95, ir noteicis virkni vispārēju principu un vispārēji pieprasījis, lai nozaru noteikumu kopumā šie principi būtu ievēroti (10)
40. Tāpēc Regula Nr. 2988/95 ir vispārēja regula, kas, ja neaizliedz ieviest specifiskas vai nozaru tiesību normas dažādās Savienības darbības jomās, nosaka pienākumu tās interpretēt atbilstoši regulā noteiktajai vispārējai sistēmai.
41. Vispārējie principi, kam nozares noteikumiem jāatbilst, ciktāl tas ir nozīmīgi šajā lietā, ir ne tikai iepriekš minētais 1. pants, bet arī 4. un 7. pants.
42. Regulas Nr. 2988/95 4. panta 1. punkta pirmajā ievilkumā ir noteikts, ka ikviena “pārkāpuma gadījumā nelikumīgi iegūtais labums atgūstams [pārkāpums parasti izraisa nelikumīgi iegūtā labuma atgūšanu]”, uzliekot pienākumu atmaksāt nepamatoti saņemtās summas.
43. No gramatiskā viedokļa ir acīmredzams, ka vārds “izraisa”, kaut arī tas lietots kopā ar vārdu “parasti”, neatstāj vietu vērtējumiem vai rīcības brīvībai: jēga var būt tikai tāda, ka pārkāpumu gadījumā dalībvalstīm ir jāatgūst summas, īstenojot iepriekš minēto rūpības pienākumu, izņemot gadījumus, kad tas nav iespējams. Atkāpes piemērs ir atrodams nozares tiesību aktos, konkrētāk, Regulas Nr. 1306/2013 54. panta 3. punkta b) apakšpunktā (11) (par to minēšu arī turpmāk kontekstā ar strukturālo nošķiršanu starp sodiem un citiem administratīviem pasākumiem).
44. Regulas 7. pantā ir noteikts, ka administratīvos pasākumus un sodus var piemērot ne tikai 1. pantā minētajiem saimnieciskās darbības subjektiem, proti, fiziskajām un juridiskajām personām un pārējām saskaņā ar attiecīgās valsts tiesību aktiem tiesībspējīgām personām, kas izdarījušas pārkāpumu, bet arī personām, kuras piedalījušās pārkāpuma izdarīšanā, un personām, kuru pienākums ir uzņemties atbildību par pārkāpumu vai to nepieļaut.
45. Tāpēc 7. pantā ir definēta subjektīvās piekļuves atmaksai joma, proti, to personu loks, no kā atkarībā no apstākļiem var pieprasīt nepamatoti izmaksātās summas atmaksu. Tā funkcija ir apstiprināt regulas noteikumu perspektīvu pēc būtības, saskanīgi ar tās mērķiem. Šai perspektīvai – vismaz ciktāl tā attiecas uz atgūšanas pasākumu – ir jātiecas ļaut dalībvalstīm lietderīgi piemērot rūpības pienākumu, atļaujot atgūt summas no personām, kas konkrēti ir izraisījušas pārkāpumu, un nepieļaujot iespējamu un, patiesību sakot, pārāk vienkāršu izvairīšanos.
46. Sistēmiskajā ziņā 7. pants ir saistīts ar 4. panta 1. punktu un ir instrumentāls šim punktam, kurš kā vispārēju Savienības tiesību principu noteic, ka ikviena pārkāpuma gadījumā nelikumīgi iegūtais labums atgūstams, uzliekot pienākumu atmaksāt nepamatoti saņemtās summas.
47. Regulas Nr. 1306/2013 54. un 56. pants un Regulas Nr. 640/2014 35. pants neatspoguļo šādas tiesību normas nedz par atgūšanas pienākumu, nedz par to personu loku, pret kurām var vērst atmaksas pieprasījumu. Minētajās tiesību normās ir atsauce tikai uz tiem “saņēmējiem”, kas identificēti kā fiziskas vai juridiskas personas, kuras saņēmušas finansējumu.
48. No tā izriet iesniedzējtiesas šaubas par to, ka, neraugoties uz pārliecību, ka atgūšanu nevar vērst pret personām, kas ar secīgām turpmākām darbībām (sabiedrības atvēršana, finansējuma iegūšana ar viltotiem dokumentiem, sabiedrības slēgšana, citas – acīmredzami maksātnespējīgas – sabiedrības atvēršana) ir bijušas īstenās galvenās darbojošās personas, kuras izraisījušas nepamatoto finansējumu no Savienības puses, gadījumā, ja nozaru noteikumos un valsts tiesību normās nav konkretizējošu normu, ar Regulas Nr. 2988/95 4. un 7. pantā noteikto ir pietiekami, lai veidotu atgūšanai derīgu juridisko bāzi.
49. Šaubas rodas galvenokārt no apstākļa, ka spriedumā SGS Belgium (12) Tiesa apstiprinājusi, ka ar Regulu Nr. 2988/95 vien nepietiek, lai veidotu atbilstošu juridisko pamatu sodu noteikšanai saskaņā ar tās pašas regulas 5. pantu. Tiesa ir uzsvērusi, ka dažu regulas normu īstenošanai dalībvalstīm vai Savienības likumdevējam var būt jāīsteno piemērošanas pasākumi (33. punkts) un ka tas pats attiecas arī uz administratīvajiem sodiem, kas uzlikti Regulā Nr. 2988/95 paredzētajām personu kategorijām (34. punkts). Tāpēc soda piemērošanai ir nepieciešams, lai Savienības nozaru tiesību aktos vai, ja tādu tiesību aktu nav, valsts tiesību aktos būtu paredzēts piemērot administratīvu sodu šādu kategoriju personām (43.–62. punkts). Tas ir, pamatojoties uz likumības principu (13).
50. Iesniedzējtiesas šaubas tomēr var atspēkot, pierādot strukturālo atšķirību starp administratīvajiem pasākumiem un sodiem un tekstuāli, sistēmiski un teleoloģiski interpretējot atbilstošās Savienības tiesību normas.
51. Tekstuālā interpretācija jau būtu pietiekama, lai norādītu uz skaidrajām atšķirībām starp sodiem un citiem administratīvajiem pasākumiem, tādiem kā nepamatoti izmaksāto summu atgūšana: Regulas Nr. 2988/95 4. pantā par administratīvajiem sodiem ir apgalvots, ka ikviens pārkāpums “izraisa” nelikumīgi iegūtā labuma atgūšanu; tās pašas regulas 5. pantā par sodiem ir apgalvots, ka tīšs pārkāpums vai pārkāpums nolaidības dēļ “var būt pamatā” šādiem administratīviem sodiem. Ir acīmredzama atšķirīgā leģislatīvā izvēle: summu atgūšana, neskarot konkrētas atkāpes, nozīmē nepamatoti iegūtā labuma automātisku atsaukšanu, bez nepieciešamības veikt turpmāku īstenošanu vai specificēšanu (14). Sodu uzlikšana ir iespējama (“var būt pamatā”), jo ir atkarīga no subjektīvā elementa (apzināta darbība vai nolaidība) konstatācijas, kam ir nepieciešami īstenošanas kritēriji tā izvērtēšanai, tāpat kā īstenošanas kritēriji ir nepieciešami izvēlei starp dažādajiem tajā pašā 5. pantā paredzētajiem pasākumiem, un tātad paliek vieta rīcības brīvībai īstenošanas ziņā.
52. To visu nevar sacīt par atsaukšanas administratīvo pasākumu (un saistīto finansējuma atmaksas pieprasījumu), kam nav nepieciešama nekāda konkretizācija vai īstenošana un kas neatstāj vietu rīcības brīvībai: pārkāpuma konstatējumam seko pienākums atgūt summas no personām, kuras ir aktīvi piedalījušās pārkāpuma izdarīšanā, un tas ir skaidri un nepārprotami izklāstīts Regulas Nr. 2988/95 7. pantā (15). Atmaksas pieprasījums vispirms acīmredzami ir jāvērš pret fizisko vai juridisko personu, kas ir tieši atbildīga par pārkāpumu (saņēmēju tehniskajā ziņā); tad, kad tas nav iespējams konkrētu apstākļu dēļ, kā aplūkojamajā gadījumā, – pret personām, kuras ir piedalījušās pārkāpuma izdarīšanā vai kurām ir pienākums uzņemties par to atbildību vai nepieļaut tā izdarīšanu.
53. Regulas Nr. 2988/95 4. panta 4. punkts ir tranchant: šajā pantā paredzētos pasākumus neuzskata par sodiem.
54. Sistēmiskā interpretācija apstiprina šo pieeju: kā veiksmīgi norādījusi Dānijas valdība, arī iepriekš minētā Regulas Nr. 1306/2013 54. panta 3. punkta b) apakšpunkta noteikumiem nebūtu jēgas, ja tie netiktu interpretēti tādējādi, ka personas, kas nav tiešie saņēmēji, var būt atbildīgas par pārkāpumu un tāpēc var tikt pakļautas atmaksas pienākumam.
55. Regulas Nr. 2988/95 2. panta 2. punkts, nosakot, ka “nav piemērojami administratīvi sodi, kas Kopienas tiesību aktos nav bijuši paredzēti pirms notikušā pārkāpuma”, apstiprina to, kas izriet no principiem, proti, ka sodu (kriminālsodu vai arī sodoša rakstura administratīvu sodu) uzlikšanā ir strikti jāievēro likumības princips (16). Apstāklis, ka administratīvie pasākumi šajā tiesību normā nav minēti, apstiprina, ka attiecībā uz tiem var piemērot tikai tiesiskās drošības un tiesiskās paļāvības principus. Ciktāl tas attiecas uz pirmo minēto principu, uzskatu, ka tas piedāvātajā interpretācijā ir pilnībā ievērots, jo Regulas Nr. 2988/95 7. pantā ir nepārprotami paskaidrots, kādas sekas ir finansējuma pārkāpuma, kas ietekmē Savienības budžetu, konstatācijai: valsts pienākums atgūt summas no personām, kuras konkrēti veicinājušas pārkāpuma izdarīšanu. Attiecībā uz tiesisko paļāvību – uz to nekādā ziņā nevar atsaukties labticības pilnīgas neesamības gadījumā un, vēl jo vairāk, ja ir īstenota apzināta rīcība, lai sagrozīti atspoguļotu realitāti un censtos izvairīties no tās sekām.
56. Kā pilnīgi saprotami norādījusi Komisija (17), Tiesa ir nospriedusi – pat ja nozares vai valsts tiesību aktos nav tiesību normas, kas paredzētu soda uzlikšanu, valsts iestādēm ir jāpiemēro administratīvs pasākums Regulas Nr. 2988/95 4. panta 1. punkta pirmā ievilkuma izpratnē, kas ietver prasību pilnībā atmaksāt nepamatoti saņemto atbalstu, ciktāl ir konstatēts, kas iesniedzējtiesai ir jāizvērtē, vai šāds atbalsts ir izmaksāts kļūdaini (18).
57. Attiecībā uz mērķiem varu tikai uzsvērt iepriekš vispārīgajos apsvērumos minēto: Regulas Nr. 2988/95 absolūti nozīmīgais mērķis ir efektīvi aizsargāt Savienības finansiālās intereses. Tas nevarētu notikt, ja Savienības tiesību formālistiskas interpretācijas dēļ dalībvalstīm būtu pārāk grūti atgūt nepamatoti izmaksātās summas, ja ir konstatēts, ka personas ir izdarījušas pārkāpumus.
58. Tāpēc ir acīmredzami, ka principi, ko Tiesa noteikusi spriedumā SGS Belgium, nav attiecināmi uz gadījumu, kad ir tikai jāatgūst nepamatoti izmaksātās summas. Apstāklis, ka personas nav tiešie saņēmēji, neietekmē secinājumu, jo, iesniedzējtiesas minētās tiesību normas lasot kopsakarā, veidojas atbilstoša juridiskā bāze nepamatoti izmaksāto summu atgūšanai.
59. Vēl viena norāde par procesuālo aspektu, ko pieminējuši prasītāji pamatlietā: nepieciešamība valsts valdībai vispirms pieprasīt nepamatoti izmaksāto summu atgūšanu no jaunveidotās sabiedrības, kaut arī tai nav pietiekamu aktīvu. Ievērojot līdz šim izklāstīto, man tas šķiet gluži formāls jautājums: ja valsts tiesa ir konstatējusi prasītāju jaunveidotās sabiedrības efektīvo nespēju maksāt lielo parādu, man nešķiet, ka būtu lietderīgi formulēt atmaksas pieprasījumu, pēc kura nebūtu iespējams izdot atbilstošus atgūšanas aktus. Turklāt iesniedzējtiesai būs jākonstatē valsts tiesībās iespējamās procedūras vai noteikumi, kas regulē attiecības starp biedriem, administratoriem un sabiedrību. Pamatojoties uz izklāstīto, vēlos uzsvērt, ka saskaņā ar Savienības tiesībām personas, kas piedalījušās pārkāpuma izdarīšanā, atbild iure proprio par to summu atmaksu, kas nepamatoti izmaksātas kā lauksaimniecības finansējums, kad ir konstatēta neiespējamība veikt atgūšanu no saņēmēja finansējuma tehniskajā aspektā.
60. Vēl viens konstatējums, kas jāveic valsts tiesai: vai valsts tiesības ļauj fiziskās personas kvalificēt kā tādas, kas – alternatīvi – ir “piedalījušās pārkāpuma izdarīšanā”, ir “atbildīgas par pārkāpumu” vai to “pienākums ir nepieļaut pārkāpuma izdarīšanu”.
61. Citāda Regulas Nr. 2988/95 7. panta, skatot to kopsakarā ar nozares tiesību normām, interpretācija riskētu izraisīt krāpšanā patiesi vainīgās personas atbrīvošanu no atbildības un nopietni apdraudēt Savienības finansiālo interešu aizsardzību. Arī tāpēc – kā efektīvi norādījusi Komisija –, ka tieši fiziskās, nevis juridiskās personas īsteno krāpnieciskās darbības (19).
IV. Secinājumi
62. Pamatojoties uz iepriekš izklāstītajiem apsvērumiem, iesaku Tiesai uz uzdoto prejudiciālo jautājumu atbildēt šādi:
Padomes Regulas (EK, Euratom) Nr. 2988/95 4. un 7. pants kopsakarā ar Regulas (ES) Nr. 1306/2013 54. un 56. pantu un Komisijas Deleģētās regulas (ES) Nr. 640/2014 35. panta 6. punktu ir jāinterpretē tādējādi, ka
minētajās tiesību normās paredzētie noteikumi veido juridisku bāzi, lai varētu pieprasīt atmaksāt krāpnieciskas darbības rezultātā saņemto un Eiropas Lauksaimniecības fonda lauku attīstībai (ELFLA) izmaksāto finansējumu saņēmējas juridiskās personas pārstāvjiem, kuri apzināti snieguši nepatiesas ziņas, lai saņemtu šo finansējumu.
Valsts tiesas ziņā ir pārliecināties, ka saņēmēja sabiedrība vai tās tiesību un pienākumu pārņēmēja nespēj veikt nepamatoti izmaksātā finansējuma atmaksu un ka saskaņā ar valsts tiesībām tiesību subjekts, no kura pieprasa atmaksu, tiek uzskatīts par “personu, kas piedalījusies pārkāpuma izdarīšanā”, “personu, kas atbildīga par pārkāpumu” vai “personu, kuras pienākums ir nepieļaut pārkāpuma izdarīšanu”.