Kohtuasi T‑227/21
Illumina, Inc.
versus
Euroopa Komisjon
Üldkohtu (kolmas koda laiendatud koosseisus) 13. juuli 2022. aasta otsus
Konkurents – Koondumised – Ravimitööstuse turg – Määruse (EÜ) nr 139/2004 artikkel 22 – Üleandmistaotlus konkurentsiasutuselt, kes ei ole liikmesriigi õiguse kohaselt pädev koondumistehingut läbi vaatama – Komisjoni otsus vaadata läbi koondumistehing – Komisjoni otsused, millega rahuldatakse teiste liikmesriikide konkurentsiasutuste taotlused ühineda üleandmistaotlusega – Komisjoni pädevus – Üleandmistaotluse esitamise tähtaeg – Mõiste „teatavakstegemine“ – Mõistlik aeg – Õiguspärane ootus – Komisjoni asepresidendi avalikud avaldused – Õiguskindlus
1. Kohtumenetlus – Menetlusse astumine – Vastuvõetavuse tingimused – Huvi kohtuvaidluse lahenduse vastu – Mõiste – Kohtuvaidlus komisjoni otsuse õiguspärasuse üle vaadata koondumistehing läbi liikmesriigi konkurentsiasutuste taotlusel – Menetlusse astuja staatuse tunnustamine ühe asjaomase ettevõtja puhul – Menetlusse astuja üle ainukontrolli omandamine teise asjaomase ettevõtja poolt, millega kaasnes äriühingu vormi muutus – Menetlusse astuja staatuse äravõtmise taotlus – Huvi säilitamine kohtuvaidluse lahenduse vastu
(Euroopa Kohtu põhikiri, artikli 40 teine lõik ja artikli 53 esimene lõik; Üldkohtu kodukord, artikli 89 lõike 3 punkt b, artikli 145 lõige 1 ja artikli 154 lõige 3)
(vt punktid 55–59)
2. Tühistamishagi – Vaidlustatavad aktid – Mõiste – Siduvate õiguslike tagajärgedega aktid – Hageja õiguslikku olukorda muutvad aktid – Komisjoni otsus vaadata koondumine läbi liikmesriigi konkurentsiasutuste taotlusel – Hõlmamine
(ELTL artikkel 263 ja artikli 288 neljas lõik; nõukogu määrus nr 139/2004, artikli 22 lõike 3 esimene lõik ja artikkel 4)
(vt punktid 63–76)
3. Tühistamishagi – Vaidlustatavad aktid – Mõiste – Siduvate õiguslike tagajärgedega aktid – Ettevalmistavad aktid – Komisjoni kiri, milles teavitatakse koondumisega seotud ettevõtjaid liikmesriigi konkurentsiasutuse üleandmise taotlusest asjaomase tehingu läbivaatamiseks – Välistamine
(ELTL artikkel 263; nõukogu määrus nr 139/2004, artikli 22 lõike 2 esimene lõik)
(vt punktid 79–81)
4. Ettevõtjate koondumine – Komisjonipoolne läbivaatamine – Läbivaatamine liikmesriigi konkurentsiasutuse esitatud üleandmise taotluse ja sellele järgnenud teiste liikmesriikide konkurentsiasutuste esitatud liitumistaotluste alusel – Tingimused – Koondumine määruse nr 139/2004 tähenduses – Euroopa seisukohalt olulisuse puudumine – Liikmesriikidevahelise kaubanduse mõjutamine – Konkurentsi olulise mõjutamise oht liikmesriikide territooriumil – Piisavad tingimused
(Nõukogu määrus nr 139/2004, artikkel 1 ning artikli 22 lõiked 1 ja 3)
(vt punktid 89, 116, 121, 123 ja 141–145)
5. Ettevõtjate koondumine – Pädevuse jaotus komisjoni ja liikmesriigi konkurentsiasutuste vahel – Komisjonipoolne läbivaatamine – Liikmesriigi konkurentsiasutuse esitatud üleandmise taotlus – Tehing, mis ei kuulu asjaomase liikmesriigi koondumiste kontrolli käsitlevate õigusnormide kohaldamisalasse – Mittemäärav asjaolu
(Nõukogu määrus nr 139/2004, artikli 22 lõiked 1 ja 3)
(vt punktid 90–92, 94, 107, 110, 113, 114, 116, 134, 139 ja 148)
6. Ettevõtjate koondumine – Komisjonipoolne läbivaatamine – Liikmesriigi konkurentsiasutuse, kes ei olnud vastavalt riigisisestele õigusaktidele pädev kõnealust tehingut läbi vaatama, esitatud üleandmise taotlus – Komisjoni pädevus – Pädevuse andmise, subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtete rikkumine – Puudumine – Õiguskindluse põhimõtte järgimine
(ELL artiklid 4 ja 5; EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokoll nr 2; nõukogu määrus nr 139/2004, artikkel 22)
(vt punktid 154, 155, 157–160, 162–165, 167, 168 ja 170–178)
7. Ettevõtjate koondumine – Komisjonipoolne läbivaatamine – Liikmesriigi konkurentsiasutuse esitatud üleandmise taotlus, mis puudutab tehingut, millest ei teatata – Esitamise tähtaeg – Tähtaja algus – Koondumise teatavakstegemine asjaomasele liikmesriigile – Mõiste – Vajadus edastada aktiivselt teavet, mis võimaldab hinnata üleandmismehhanismi kohaldamise tingimusi
(Nõukogu määrus nr 139/2004, artikli 22 lõike 1 teine lõik)
(vt punktid 192 ja 198–211)
8. Konkurents – Haldusmenetlus – Komisjoni kohustused – Mõistliku aja nõude järgimine – Kohaldamine teabekirja saatmisele sellise koondumise kohta, mis ei ole Euroopa seisukohalt oluline ega kuulu koondumiste kontrolli reguleerivate riigisiseste õigusnormide kohaldamisalasse – Üleandmismehhanismi kohaldamise tingimuste esialgne analüüs – Hindamiskriteeriumid – Tõhususe ja kiiruse põhieesmärgi ning liikmesriikide ja liidu asutuste vastavate sekkumisvaldkondade jaotuse selguse arvessevõtmine
(Nõukogu määrus nr 139/2004, artikli 22 lõige 5)
(vt punktid 221–226)
9. Euroopa Liidu õigus – Põhimõtted – Õiguspärase ootuse kaitse – Tingimused – Administratsiooni antavad konkreetsed tagatised – Mõiste – Komisjoni liikme avalikud avaldused, milles teatatakse komisjoni otsustuspraktika ümberkujundamisest koondumiste kontrolli valdkonnas – Välistamine
(Nõukogu määrus nr 139/2004, artikkel 22)
(vt punktid 254, 262, 263 ja 265)
Kokkuvõte
Komisjon on nimelt pädev läbi vaatama seda koondumist, mis ei olnud Euroopa seisukohalt oluline ega kuulunud liidu liikmesriikide ja Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriikide koondumiste kontrolli käsitlevate riigisiseste õigusnormide kohaldamisalasse
Illumina on Ameerika ettevõtja, kes on spetsialiseerunud genoomilisele järjendamisele. Ta arendab, toodab ja turustab integreeritud geneetilise, eelkõige uue põlvkonna genoomiliste nukleotiidjärjestuste analüüsi süsteeme, mida kasutatakse muu hulgas vähitestide väljatöötamiseks. Grail on Ameerika biotehnoloogiaettevõtja, kes tugineb selliste sõeltestide väljatöötamisel genoomilisele järjendamisele.
21. septembril 2020 tegid need kaks ettevõtjat(1) avalikuks kava, mis käsitles ainuõigusliku kontrolli omandamist Graili üle Illumina poolt. Kuna puuduvad asjakohaseid künniseid ületavad käibed, ei olnud kõnealune koondumine Euroopa seisukohast oluline ühinemismääruse(2) artikli 1 tähenduses ning sellest ei teatatud seega Euroopa Komisjonile. Sellest ei teatatud ka liidu liikmesriikides ega Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriikides, kuna see ei ületanud ka asjakohaseid riigisiseseid künniseid.
Ühinemismääruse artikli 22 kohaselt on liikmesriigi konkurentsiasutusel õigus taotleda, et komisjonile antaks üle iga koondumine, mis ei ole Euroopa seisukohalt oluline, kuid mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust ja ähvardab oluliselt mõjutada konkurentsi asjaomase liikmesriigi territooriumil.
Käesolevas kohtuasjas jõudis komisjon pärast kõnealuse koondumise kohta kaebuse saamist 7. detsembril 2020 aga esialgsele järeldusele, et kõnealune koondumine näib täitvat vajalikke tingimusi, et olla liikmesriigi konkurentsiasutuse poolt üleandmise esemeks(3). Seega edastas komisjon 19. veebruaril 2021 liikmesriikidele kirja (edaspidi „kutsekiri“), et neid esiteks teavitada ja teiseks kutsuda üles esitama talle üleandmistaotlust ühinemismääruse artikli 22 alusel. 9. märtsil 2021 esitas Prantsuse konkurentsiasutus talle üleandmistaotluse, millega Kreeka, Belgia, Norra, Islandi ja Madalmaade konkurentsiasutused taotlesid hiljem neist igaüht puudutavas osas sellega ühinemist. Komisjon teavitas 11. märtsil 2021 asjaomaseid ettevõtjaid üleandmise taotlusest (edaspidi „teabekiri“). 19. aprilli 2021. aasta otsustega (edaspidi „vaidlustatud otsused“) rahuldas komisjon üleandmistaotluse ja vastavad liitumistaotlused.
Illumina, keda toetas Grail, esitas vaidlustatud otsuste ja teabekirja peale tühistamishagi. Kiirendatud menetluses ja laiendatud koosseisus tehtud kohtuotsusega jättis Üldkohus hagi tervikuna rahuldamata. Üldkohus tegi sel puhul esimest korda otsuse ühinemismääruse artiklis 22 ette nähtud üleandmismehhanismi kohaldamise kohta tehingule, millest teatamist taotluse esitanud riigis ei nõuta, kuid mille tulemusel omandatakse ettevõtja, mille tähtsus konkurentsile ei kajastu tema käibes. Käesoleval juhul möönis Üldkohus põhimõtteliselt, et komisjon võib tunnistada ennast sellises olukorras pädevaks. Lisaks selgitas Üldkohus liikmesriikidele sellises olukorras üleandmise taotluse esitamiseks antud 15 tööpäeva pikkuse tähtaja arvutamist.
Selliselt Üldkohtu poolt heaks kiidetud analüüs andis aimu komisjoni uuendatud lähenemisest ühinemismääruse artiklis 22 sätestatud üleandmismehhanismi kohaldamisele vastavalt 31. märtsil 2021 avaldatud suunistele(4), mille kohaldamine võimaldab liidu koondumiste kontrolli reguleerivates õigusnormides võtta arvesse tehinguid, mis hõlmavad suure konkurentsipotentsiaaliga uuenduslikke ettevõtteid.
Üldkohtu hinnang
Esimesena tegi Üldkohus otsuse hagi vastuvõetavuse kohta, mille komisjon vaidlustab vaidlustatud aktide laadi tõttu.
Selles osas märkis Üldkohus esiteks, et vaidlustatud otsused kui sellised on siduvad, ja teiseks, et igaüks neist toob kaasa koondumise läbivaatamisel kohaldatava õigusliku korra muutmise. Lisaks on nendes otsustes, millega lõpetati konkreetne üleandmismenetlus, lõplikult kinnitatud komisjoni seisukohta selles küsimuses. Nimelt on komisjon, nõustudes ühinemismääruse artikli 22 alusel asjaomaste liikmesriikide konkurentsiasutuste esitatud taotlustega, tunnistanud oma pädevust vaadata läbi kõnealune koondumine vastavalt sel eesmärgil ühinemismääruses sätestatud menetluslikule ja sisulisele korrale, millega on seotud eelkõige selle artiklis 7 osutatud peatamiskohustus. Neil asjaoludel tuleb seega pidada vaidlustatud otsuseid vaidlustatavateks aktideks ELTL artikli 263 tähenduses.
Üldkohtu arvates peab olukord aga erinema teabekirja puhul, mis toob küll kaasa peatamiskohustuse, kuid on siiski lihtsalt üleandmismenetluse vaheetapp, mistõttu loetakse hagi vastuvõetamatuks osas, milles see on esitatud selle teabekirja peale.
Teisena, mis puudutab sisulisi küsimusi, siis analüüsis Üldkohus esiteks väidet, et komisjonil puudus pädevus. Üldkohus täpsustas sellega seoses kõigepealt, et ta pidi selle raames kindlaks tegema, kas ühinemismääruse artikli 22 alusel on komisjon pädev koondumist läbi vaatama, kui selle kohta on üleandmistaotluse esitanud liikmesriik, kellel on riigisisene koondumiste kontrolli süsteem, kuid asjaomane koondumine jääb väljapoole nende riigisiseste õigusnormide kohaldamisala.
Käesoleval juhul tõdes Üldkohus esiteks, et kui komisjon tunnistas oma pädevust sellisel juhul, ei tuginenud ta ühinemismääruse artikli 22 väärale tõlgendusele.
Selle sätte sõnastus, eelkõige väljendi „mis tahes koondumine“ kasutamine, viitab nimelt sellele, et liikmesriigil on õigus komisjonile üle anda mis tahes koondumine, mis vastab selles sätestatud tingimused, ja seda sõltumata koondumiste kontrolli reguleerivate riigisiseste õigusnormide olemasolust või ulatusest. Lisaks nähtub sama sätte tekkeloost, et selles kehtestatud üleandmismehhanism pidi esialgu teenima peamiselt liikmesriike, kellel endal koondumiste kontrolli süsteemi ei olnud, piiramata selle kohaldamist üksnes selle olukorraga. Lisaks rõhutas Üldkohus ühinemismääruse üldise ülesehituse ja sellega taotletavate eesmärkide seisukohast, et selle kohaldamisala – ja järelikult ka komisjoni pädevus koondumiste läbivaatamiseks – sõltub peamiselt Euroopa seisukohalt olulisust määratlevate käibekünniste ületamisest ning teise võimalusena eelkõige selle määruse artiklis 22 sätestatud üleandmismehhanismidest.
Tuletanud meelde, et ühinemismääruse eesmärk on võimaldada tõhusat kontrolli kõigi koondumiste üle, millel on oluline mõju liidu konkurentsistruktuurile, leidis Üldkohus neil asjaoludel lõpuks, et kõnealune üleandmismehhanism on korrektiivmeede, mis aitab kaasa sellele eesmärgile. Nimelt annab see vajaliku paindlikkuse, et vaadata liidu tasandil läbi koondumisi, mis võivad märkimisväärselt takistada tõhusat konkurentsi siseturul ja – kuna käibekünniseid ei ületata – jääksid kontrolli alt välja nii liidu kui ka liikmesriikide koondumiste kontrolli süsteemi alusel. Järelikult tunnistas komisjon ühinemismääruse artikli 22 õiget tõlgendust kasutades, et on pädev kõnealust koondumist läbi vaatama.
Teiseks leidis Üldkohus, et selline tõlgendus ei riku pädevuse andmise põhimõtet(5) ning subsidiaarsuse(6) ja proportsionaalsuse põhimõtteid(7). Lõpuks rõhutas Üldkohus seoses õiguskindluse põhimõttega, et üksnes vaidlustatud otsustes antud tõlgendus tagab liidus vajaliku õiguskindluse ja ühinemismääruse artikli 22 ühtse kohaldamise. Üldkohus järeldas seega, et komisjoni pädevuse puudumist käsitlev väide tervikuna ei ole põhjendatud.
Mis puudutab teisena väidet, et üleandmistaotlus on esitatud hilinenult, siis tuletas Üldkohus meelde, et ühinemismääruse artikli 22 lõike 1 teise lõigu kohaselt esitatakse üleandmise taotlus 15 tööpäeva jooksul alates koondumise liikmesriigis teatavakstegemisest, kui koondumisest ei ole vaja teatada.
Sellega seoses leidis Üldkohus kõigepealt, et sellist teatavakstegemist tuleb mõista teabe aktiivse edastamisena asjaomasele liikmesriigile, mis võimaldab tal esialgu hinnata, kas üleandmise tingimused on täidetud. Sellest järeldub, et käesoleval juhul kujutab kutsekiri endast nimetatud teatavakstegemist. Neil asjaoludel tuleb tõdeda, et üleandmistaotlus esitati tõepoolest õigel ajal, mistõttu ei saa seda pidada hilinenult esitatuks.
Samas rõhutas Üldkohus seejärel õiguskindluse ja „hea halduse“ põhimõtete rikkumisele tuginevate täiendavate etteheidete analüüsimisel, et komisjon on siiski kohustatud haldusmenetluste läbiviimisel, eelkõige koondumiste kontrolli raames, järgima mõistliku aja nõuet, arvestades ühinemismääruse aluseks olevaid tõhususe ja kiiruse põhieesmärke. Käesolevas asjas leidis Üldkohus, et 47 tööpäeva möödumine kaebuse saamisest kutsekirja saatmiseni oli ebamõistlik. Kuna aga ei ole tõendatud, et see mõistliku aja järgimata jätmine komisjoni poolt mõjutas asjaomaste ettevõtjate võimet end tõhusalt kaitsta, ei saa see põhjendada vaidlustatud otsuste tühistamist. Seetõttu lükkas Üldkohus ka teise väite tervikuna tagasi.
Kolmandana ja viimasena lükkas Üldkohus tagasi ka väite õiguspärase ootuse kaitse ja õiguskindluse põhimõtete rikkumise kohta. Leides selles osas, et teise põhimõttega seotud väited ei ole piisavalt põhjendatud, piirdus Üldkohus oma analüüsis etteheidetega, mis puudutavad õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet. Ta tuletas sellega seoses meelde, et selleks, et subjekt saaks sellele tõhusalt tugineda, peab ta tõendama, et ta on saanud liidu pädevatelt asutustelt volitatud ja usaldusväärsetest allikatest pärit täpseid, tingimusteta ning ühtelangevaid tagatisi, mis võivad tekitada põhjendatud lootusi. Käesoleval juhul ei ole Illumina aga selliseid asjaolusid tõendanud ega saa tulemuslikult tugineda komisjoni otsustuspraktika ümberkujundamisele.