Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 23 listopada 2023 r.(1)
Sprawy połączone C‑29/22 P i C‑44/22 P
KS,
KD
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej (C‑29/22 P),
Komisji Europejskiej (C‑29/22 P),
Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych (ESDZ) (C‑29/22 P)
oraz
Komisja Europejska
przeciwko
KS,
KD,
Radzie Unii Europejskiej (C‑44/22 P),
Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych (ESDZ) (C‑44/22 P)
Odwołanie – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (WPZiB) – Wspólne działanie 2008/124/WPZiB – Misja Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie (Eulex Kosowo) – Odpowiedzialność pozaumowna Unii Europejskiej – Przestępstwa popełnione w Kosowie w 1999 r. – Krzywda, jaką jednostki miały ponieść w związku z nieodpowiednim dochodzeniem w sprawie zaginięcia i zamordowania członków rodziny – Zarzucane naruszenie praw podstawowych – Właściwość sądów Unii – Artykuły 2, 6, 19 i 24 TUE – Artykuły 268, 275 i 340 TFUE
I. Wprowadzenie
1. KS i KD straciły w 1999 r. członków rodziny w następstwie konfliktu w Kosowie. Sprawy zaginięcia i zamordowania tych osób nigdy nie zostały wyjaśnione. W 2008 r. Unia Europejska ustanowiła misję cywilną, mianowicie misję Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie (zwaną dalej „Eulex Kosowo”)(2), której powierzono między innymi zadanie prowadzenia dochodzeń w sprawie takich przestępstw. KS i KD wniosły przeciwko Unii Europejskiej skargę o zadośćuczynienie, w której zarzuciły naruszenie ich praw podstawowych spowodowane faktem, że te przestępstwa nie były przedmiotem właściwego dochodzenia.
2. Czy sądy Unii mogą rozpatrzyć ich roszczenia? Sąd uznał, że nie jest to możliwe. W związku z tym do Trybunału wniesiono rozpatrywane odwołania.
3. Trybunał Sprawiedliwości bada je równolegle ze sprawą Neves 77 Solutions (C‑351/22), w której również przedstawię dzisiaj swoją opinię. W owej sprawie także podniesiono, aczkolwiek w innym kontekście, kwestię zakresu przewidzianego w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE ograniczenia właściwości sądów Unii w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (zwanej dalej „WPZiB”).
4. Szerszym tłem dla obu tych spraw są trwające negocjacje dotyczące przystąpienia Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”). Wydaje się, że wszystkie rozdziały negocjacyjne otwarte opinią 2/13(3) zostały już zamknięte, z wyjątkiem jednej nierozwiązanej kwestii, mianowicie właściwości sądów Unii w dziedzinie WPZiB.
II. Kontekst
5. Niniejsza sprawa ma swoje źródło w odwołaniach, które dwie osoby fizyczne, KS i KD, oraz Komisja Europejska wniosły od postanowienia Sądu (zwanego dalej „zaskarżonym postanowieniem”)(4). Tym postanowieniem Sąd odrzucił skargę, którą KS i KD wniosły przeciwko Unii Europejskiej na podstawie art. 268 TFUE i art. 340 akapit drugi TFUE. KS i KD domagały się od Unii Europejskiej zadośćuczynienia z tytułu zarzucanych naruszeń Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz EKPC w ramach realizacji wspólnego działania Rady, na mocy którego ustanowiono Eulex Kosowo. Sąd stwierdził brak swojej właściwości do rozpoznania skargi. To ustalenie jest kwestionowane w drodze rozpatrywanych odwołań.
A. Okoliczności faktyczne, które doprowadziły do postępowania przed Sądem
1. Ustanowienie i zadania Euleksu Kosowo
6. Początków niniejszej sprawy można upatrywać w konflikcie, który trawił Kosowo w latach 1998–1999 i którego stronami byli kosowscy Albańczycy oraz etniczni Serbowie, przy czym tych ostatnich wspierała armia (ówczesnej) Federalnej Republiki Jugosławii. W okresie od dnia 28 marca do dnia 8 czerwca 1999 r. miała miejsce interwencja Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (zwanej dalej „NATO”) polegająca na przeprowadzaniu nalotów, w wyniku których armia jugosłowiańska wycofała swoje siły z Kosowa. Bezpośrednio po tym wydarzeniu, w dniu 10 czerwca 1999 r., Rada Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych przyjęła rezolucję 1244 (1999), w której postanowiono, że w Kosowie będą stacjonowały siły międzynarodowe – przy czym są one tam obecne po dziś dzień. Na mocy tej rezolucji zezwolono na ustanowienie w Kosowie międzynarodowych sił pokojowych NATO określanych mianem Kosovo Force (KFOR), a także międzynarodowej obecności cywilnej znanej jako Misja Tymczasowej Administracji Organizacji Narodów Zjednoczonych w Kosowie (zwanej dalej „UNMIK”).
7. UNMIK wyposażono w uprawnienia, podobne do tych, które przysługują państwu, w zakresie sprawowania władzy na terytorium Kosowa oraz nad jego ludnością, w tym w uprawnienia ustawodawcze, wykonawcze i dotyczące administrowania wymiarem sprawiedliwości. Niemniej jednak po proklamowaniu przez władze Kosowa niepodległości i wejściu w życie, w dniu 15 czerwca 2008 r., nowej konstytucji mandat UNMIK został zmieniony w taki sposób, aby jej działania skupiały się przede wszystkim na propagowaniu bezpieczeństwa, stabilności i poszanowania praw człowieka w Kosowie(5).
8. W 2008 r. Unia Europejska ustanowiła Eulex Kosowo. Po zatwierdzeniu planu operacji misji (zwanego dalej „OPLAN‑em”) uprawnienia wykonawcze UNMIK zostały przekazane Euleksowi Kosowo.
9. Eulex Kosowo jest misją cywilną w dziedzinie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (zwanej dalej „WPBiO”), która została ustanowiona wspólnym działaniem 2008/124(6). WPBiO stanowi integralną część WPZiB(7), zaś w jej ramach Unii Europejskiej zapewnia się zdolność operacyjną umożliwiającą ustanawianie misji i operacji cywilnych i wojskowych przeprowadzanych poza Unią w celu utrzymania pokoju, zapobiegania konfliktom i wzmacniania międzynarodowego bezpieczeństwa(8).
10. Początkowo przewidziano, że mandat Euleksu Kosowo będzie trwał 2,5 roku(9), jednak obecnie jest to już ponad 15 lat. Jego aktualny mandat wygasa z dniem 14 czerwca 2025 r.(10). Niemniej jednak w 2018 r. Unia Europejska postanowiła ograniczyć skalę misji i zmniejszyć liczbę zadań Euleksu Kosowo(11).
11. Przy realizacji mandatu misji Eulex Kosowo miał wykonywać szereg zadań, wśród których znalazło się w szczególności zadanie dopilnowania, „by przypadki zbrodni wojennych, terroryzmu, przestępczości zorganizowanej, korupcji, zbrodni międzyetnicznych, przestępstw finansowych/gospodarczych i innych poważnych przestępstw były przedmiotem właściwych dochodzeń, były ścigane, osądzone, a wyroki wykonane”(12).
12. Rok po uzyskaniu operacyjności przez Eulex Kosowo Rada ustanowiła panel weryfikujący przestrzeganie praw człowieka (zwany dalej „HRRP”)(13), który miał badać skargi na zarzucane naruszenia praw człowieka popełnione przez Eulex Kosowo w ramach wypełniania jego mandatu wykonawczego(14).
13. HRRP jest właściwy do rozpatrywania skarg dotyczących zarzucanych naruszeń praw człowieka przez Eulex Kosowo, które miały miejsce od dnia 9 grudnia 2008 r. Jest on uprawniony do ich badania na podstawie szeregu międzynarodowych instrumentów w dziedzinie ochrony praw człowieka, przy czym w praktyce bada on je głównie na podstawie EKPC(15).
14. HRRP ma jedynie funkcje doradcze; jego ustalenia i zalecenia nie są wiążące, choć może on sugerować podjęcie działań naprawczych przez szefa misji. W sposób wyraźny przewidziano natomiast, że HRRP nie może rekomendować naprawienia szkody lub krzywdy w drodze zadośćuczynienia pieniężnego(16).
2. Dotychczasowe skargi wniesione przez KS i KD
15. KS i KD są członkami najbliższej rodziny osób, które zaginęły lub zostały zamordowane w Kosowie po utworzeniu UNMIK w czerwcu 1999 r. Wnioski o przeprowadzenie dochodzeń w sprawach tych przestępstw, jakie na przestrzeni lat KS i KD kierowały do właściwych organów, albo pozostawały bez odpowiedzi, albo spotykały się ze słabym odzewem.
16. KS i KD złożyły zatem skargi najpierw do panelu doradczego ds. praw człowieka (zwanego dalej „HRAP”), czyli do organu powołanego w celu badania zarzucanych naruszeń praw człowieka przez UNMIK(17), a następnie, po ustanowieniu Euleksu Kosowo, do HRRP.
17. W sprawie KS HRRP uznał, że Eulex Kosowo naruszył jej prawa wynikające z części proceduralnych art. 2 i 3 EKPC, ponieważ nie przeprowadził skutecznego dochodzenia. Stwierdził on także, że doszło do naruszenia jej praw do poszanowania życia rodzinnego na podstawie art. 8 EKPC oraz prawa do skutecznego środka odwoławczego na podstawie art. 13 EKPC. HRRP skierował do szefa misji szereg zaleceń(18).
18. W sprawie KD HRRP uznał, że działania dochodzeniowe Euleksu Kosowo były niewystarczające i doprowadziły do naruszenia jej praw zagwarantowanych w art. 2 i 3 EKPC oraz w art. 13 EKPC w związku z art. 2 EKPC. Podobnie jak w przypadku KS HRRP skierował do szefa misji szereg zaleceń(19).
19. W toku działań służących monitorowaniu realizacji wydanych zaleceń(20) HRRP zasadniczo uznał, że szef misji wdrożył jego zalecenia jedynie częściowo i postanowił o zamknięciu spraw.
20. W dniu 19 lipca 2017 r. KS wniosła do Sądu skargę przeciwko Radzie, Komisji i Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych (zwanej dalej „ESDZ”), w której domagała się „stwierdzenia nieważności lub zmiany” wspólnego działania 2008/124 i wydanych następnie aktów zmieniających to wspólne działanie z powodu naruszenia art. 47 karty i art. 13 EKPC oraz „stwierdzenia odpowiedzialności pozaumownej” z powodu naruszenia art. 2, 3, 6, 13 i 14 EKPC(21).
21. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r.(22) Sąd odrzucił skargę w szczególności z uwagi na oczywisty brak właściwości do kierowania nakazów do instytucji Unii oraz z uwagi na fakt, że art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE uniemożliwiają mu uznanie swojej właściwości do stwierdzania nieważności aktów w dziedzinie WPZiB. Sąd nie potraktował tej skargi jak skargi o zadośćuczynienie.
22. Rok później, w dniu 14 czerwca 2018 r., KS i KD wniosły, razem z sześcioma innymi osobami fizycznymi, skargę do High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division [sądu wyższej instancji (Anglia i Walia), wydział Queen’s Bench, Zjednoczone Królestwo]. Domagały się one naprawienia przez Unię Europejską, Radę i Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, a także Eulex Kosowo, krzywdy, jaką miały ponieść z tytułu zarzucanych naruszeń praw człowieka przysługujących im na mocy karty i EKPC.
23. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r.(23) High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division [sąd wyższej instancji (Anglia i Walia), wydział Queen’s Bench] orzekł, że nie jest właściwy do rozpoznania roszczenia. Zdaniem tego sądu wyłącznie właściwym do rozpoznania tego roszczenia i zasądzenia wnioskowanego naprawienia krzywdy jest Trybunał Sprawiedliwości.
B. Szerszy kontekst: przystąpienie Unii Europejskiej do EKPC
24. Jak wspomniano we wprowadzeniu, kwestia zakresu ograniczenia właściwości sądów Unii w dziedzinie WPZiB, które przewidziano w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE, wpisuje się w szerszy kontekst wznowionych negocjacji w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do EKPC.
25. W opinii 2/13 Trybunał uznał, że projekt umowy o przystąpieniu, w postaci, w jakiej został podówczas przedstawiony, narusza niektóre cechy ustanowionego traktatami porządku prawnego Unii. Pozostawił on natomiast otwartą kwestię zgodności tego projektu umowy o przystąpieniu z odpowiednimi postanowieniami traktatu dotyczącymi WPZiB. Trybunał stwierdził, że nie miał jeszcze okazji, aby zdefiniować zakres przewidzianego w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE ograniczenia swojej właściwości(24).
26. Aby zająć się poruszonymi w tej opinii problemami, utworzono grupę negocjacyjną ad hoc, zwaną grupą „46 + 1”(25). W marcu 2023 r. grupa „46 + 1” jednogłośnie osiągnęła wstępne porozumienie w sprawie nieomal wszystkich kwestii zasygnalizowanych w opinii 2/13(26). Jedynym otwartym zagadnieniem pozostał tak zwany „koszyk czwarty” dotyczący zakresu właściwości sądów Unii w dziedzinie WPZiB. Ustalono, że Unia Europejska podejmie tę kwestię na forum wewnętrznym i poinformuje swoich partnerów negocjacyjnych o wypracowanym rozwiązaniu(27).
C. Postępowanie przed Sądem i zaskarżone postanowienie
27. KS i KD, po tym, jak ich skargi zostały odrzucone przez sąd Zjednoczonego Królestwa, ponownie zwróciły się do sądów Unii. W dniu 29 grudnia 2020 r. wniosły one do Sądu skargę, w której domagały się zasądzenia na swoją rzecz, solidarnie, zadośćuczynienia za krzywdę poniesioną wskutek naruszenia ich praw podstawowych, które można przypisać Radzie, Komisji i ESDZ.
28. KS i KD wskazały na sześć następujących naruszeń:
– naruszenie art. 2 i 3 EKPC oraz odpowiadających tym postanowieniom art. 2 i 4 karty przez Eulex Kosowo;
– naruszenie art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC oraz art. 47 karty wynikające z niezapewnienia pomocy prawnej;
– niepodjęcie działań naprawczych po tym, jak ustalenia HRRP zostały zakomunikowane Unii Europejskiej przez szefa misji Eulex Kosowo w dniu 29 kwietnia 2016 r.;
– niewłaściwe użycie lub nadużycie władzy wykonawczej przez Radę i ESDZ w dniu 12 października 2017 r. polegające na twierdzeniu, że Eulex Kosowo dołożył wszelkich starań w celu zbadania porwania i prawdopodobnego morderstwa małżonka KS oraz morderstwa małżonka i syna KD, oraz że HRRP nie został utworzony jako organ wymiaru sprawiedliwości;
– niewłaściwe użycie lub nieprawidłowe skorzystanie z władzy wykonawczej polegające na wygaszeniu decyzją 2018/856 mandatu wykonawczego Euleksu Kosowo mimo utrzymywania się naruszeń;
– niewłaściwe użycie lub nadużycie władzy wykonawczej polegające na niezapewnieniu, aby sprawa KS, która prima facie dotyczy zbrodni wojennej, została zbadana w sposób prawidłowy pod względem prawnym przez Eulex Kosowo lub prokuraturę specjalną w celu prowadzenia postępowania przygotowawczego oraz ścigania przed specjalną izbą Kosowa.
29. W dniu 25 marca 2021 r. KS i KD złożyły wniosek o przypozwanie do sprawy Euleksu Kosowo, który to wniosek został oddalony decyzją prezesa izby z dnia 31 marca 2021 r.
30. W dniu 5 czerwca 2021 r. KS i KD złożyły wniosek o przeprowadzenie środków dowodowych, w którym domagały się przedstawienia OPLAN‑u, który jest dokumentem niejawnym i do którego odniosła się ESDZ w podniesionym zarzucie.
31. Zaskarżonym postanowieniem Sąd stwierdził oczywisty brak swojej właściwości do rozpoznania sprawy.
32. Po pierwsze, Sąd zauważył, że owa sprawa wynika z działań lub zachowań należących do zakresu zagadnień politycznych lub strategicznych związanych z określeniem działalności, priorytetów i zasobów Euleksu Kosowo oraz z decyzji o ustanowieniu w ramach tej misji panelu weryfikującego. Zgodnie ze wspólnym działaniem 2008/124 ustanowienie tej misji oraz jej działania podlegały regulacji postanowień traktatów dotyczących WPZiB (pkt 28 zaskarżonego postanowienia).
33. Po drugie, Sąd zaznaczył, że właściwość sądów Unii w dziedzinie WPZiB jest ograniczona przez art. 24 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE. Uznał on, że sądy Unii co do zasady nie są właściwe do orzekania w przedmiocie postanowień traktatu dotyczących WPZiB oraz aktów przyjętych na podstawie tych postanowień. Choć w traktatach w sposób wyraźny przewidziano dwa wyjątki od tej zasady, to jednak żaden z nich – to znaczy ani ten odnoszący się do kontroli przestrzegania art. 40 TFUE, ani ten odnoszący się do kontroli legalności środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych – nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie (pkt 29–33 zaskarżonego postanowienia).
34. Po trzecie, Sąd odróżnił rozpoznawaną przez siebie sprawę od innych spraw wpisujących się w kontekst WPZiB, w których Trybunał stwierdził swoją właściwość, mianowicie od spraw zakończonych wydaniem wyroków Elitaliana(28), H(29) i Bank Refah(30) (pkt 34–39 zaskarżonego postanowienia).
35. Po czwarte, Sąd przywołał wyrok Carvalho(31), aby wykluczyć możliwość pominięcia przesłanek wyraźnie przewidzianych w traktatach wyłącznie w drodze powołania się na zasadę skutecznej ochrony sądowej (pkt 40, 41 zaskarżonego postanowienia).
36. Sąd wywiódł stąd, że skargę należy odrzucić z powodu braku właściwości bez badania zarzutów niedopuszczalności podniesionych przez Radę, Komisję i ESDZ oraz bez orzekania w przedmiocie złożonego przez KS i KD wniosku o przeprowadzenie środków dowodowych, który zmierzał do przedstawienia OPLAN‑u (pkt 42 zaskarżonego postanowienia).
D. Postępowanie przed Trybunałem
37. W odwołaniu wniesionym w dniu 12 stycznia 2022 r. w sprawie C‑29/22 P, a także w odpowiedzi na odwołanie złożonej w dniu 2 marca 2022 r. w sprawie C‑44/22 P, KS i KD zwracają się do Trybunału o uwzględnienie odwołania, uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie żądań przedstawionych przed Sądem lub, tytułem żądania ewentualnego, o uwzględnienie odwołania i przekazanie sprawy Sądowi do ostatecznego rozpoznania. KS i KD wnoszą również do Trybunału o obciążenie Rady, Komisji i ESDZ kosztami postępowania.
38. W odwołaniu wniesionym w dniu 19 stycznia 2022 r. w sprawie C‑44/22 P, a także w odpowiedzi na odwołanie złożonej w dniu 1 kwietnia 2022 r. w sprawie C‑29/22 P, Komisja zwraca się do Trybunału o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ustalenie, że sądy Unii są wyłącznie właściwe do rozpoznania sprawy oraz o przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania w celu wydania orzeczenia w przedmiocie dopuszczalności i zasadności skargi. Komisja wnosi również o orzeczenie przez Trybunał, że rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
39. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 21 marca 2022 r. sprawy C‑29/22 P i C‑44/22 P zostały połączone do celów łącznego rozpoznania w ramach pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz do celów wydania orzeczenia kończącego postępowanie.
40. W odpowiedzi na odwołanie złożonej w dniu 4 kwietnia 2022 r. Rada zwraca się do Trybunału o oddalenie odwołań i obciążenie KS i KD kosztami postępowania.
41. W odpowiedzi na odwołanie złożonej w dniu 1 kwietnia 2022 r. ESDZ zwraca się do Trybunału, na wypadek, gdyby uznał się on za właściwy i stwierdził, że dysponuje elementami wystarczającymi do wydania orzeczenia w przedmiocie skargi, o uznanie skargi za niedopuszczalną w zakresie, w jakim dotyczy ona ESDZ, i o obciążenie KS i KD kosztami postępowania.
42. Postanowieniami z dnia 16 maja 2022 r. i z dnia 12 maja 2023 r. prezes Trybunału dopuścił Republikę Francuską i Republikę Czeską do udziału w sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
43. Postanowieniami z dnia 27 kwietnia 2023 r. i z dnia 12 maja 2023 r. prezes Trybunału dopuścił Królestwo Belgii, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Republikę Austrii, Rumunię, Republikę Finlandii i Królestwo Szwecji do udziału w sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.
44. W dniu 27 czerwca 2023 r. odbyła się rozprawa, podczas której wysłuchano wystąpień KS, KD, Rady, Komisji, ESDZ oraz tych państw członkowskich.
III. Analiza
45. Artykuł 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE przewidują ograniczenie właściwości sądów Unii w dziedzinie WPZiB. W niniejszej sprawie Trybunał ma ustalić, czy zakresem owego ograniczenia jest objęta skarga o naprawienie krzywdy, która miała zostać wyrządzona naruszeniami praw podstawowych popełnionymi w toku realizacji misji Euleksu Kosowo.
46. Sąd doszedł do wniosku, że tak właśnie jest, w związku z czym uznał się za niewłaściwy. KS i KD oraz Komisja (zwane dalej łącznie „wnoszącymi odwołanie”) kwestionują to ustalenie Sądu.
47. KS i KD podnoszą jeden zarzut, który dzieli się na cztery części. Część pierwsza dotyczy błędnej wykładni art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE. W ramach części drugiej zarzuca się nieprawidłowe zastosowanie wyroku Bank Refah. Część trzecia dotyczy nieprawidłowego zastosowania wyroku Carvalho. Z kolei część czwarta jest oparta na braku odniesienia się do zarzucanych naruszeń praw podstawowych oraz na błędnej kwalifikacji skargi jako zmierzającej do zakwestionowania wyborów politycznych w dziedzinie WPZiB.
48. Komisja, popierana przez rządy belgijski, luksemburski, niderlandzki, austriacki, rumuński, fiński i szwedzki, podnosi cztery zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy błędnej wykładni art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE. Zarzut drugi opiera się na niezakwalifikowaniu skargi jako skargi odnoszącej się do zarzucanych naruszeń praw podstawowych. Zarzut trzeci dotyczy nieprawidłowego zastosowania wyroku Bank Refah. Zarzut czwarty jest oparty na braku stwierdzenia wyłącznej właściwości sądów Unii i niezapewnieniu skarżącym skutecznego środka prawnego.
49. W wyroku Bank Refah Trybunał uznał już, że jest właściwy do rozpatrywania skarg o naprawienie szkody lub krzywdy poniesionej w związku ze środkami ograniczającymi. Niemniej jednak Trybunał nie miał jak dotąd okazji zajmować się tym zagadnieniem poza kontekstem środków ograniczających.
50. Na wstępie należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie powstają żadne kwestie o charakterze materialnym. Trybunał nie ma zatem rozstrzygnąć, czy zaniechania zarzucone w postępowaniu przed Sądem stanowią naruszenie praw podstawowych, a jeżeli tak, to kto w strukturze Unii Europejskiej powinien zostać pociągnięty do odpowiedzialności i czy spełnione są przesłanki przyznania zadośćuczynienia(32). Jeżeli Trybunał uzna odwołanie za zasadne, to w dalszym ciągu do Sądu będzie należało zbadanie tych aspektów. Rozpatrywane odwołania dotyczą jedynie tego, czy sądy Unii mogą w ogóle rozpoznać wniesione przez KS i KD skargi o zadośćuczynienie.
51. Niektórzy przedstawiciele doktryny nauki prawa wydają się stać na stanowisku, że sądy Unii nie są właściwe w dziedzinie WPZiB, nawet jeżeli skarga o odszkodowanie lub zadośćuczynienie opiera się na zarzucanych naruszeniach praw podstawowych(33). Inni bronią poglądu przeciwnego(34).
52. Orzeczenia Trybunału wydane po ogłoszeniu opinii 2/13 zawierają już wiele elementów pozwalających rozstrzygnąć kwestie podniesione w rozpatrywanych odwołaniach. W związku z tym należy ponownie przeanalizować odpowiednie sprawy i zidentyfikować ustanowione w nich zasady.
A. Ograniczenie właściwości w dziedzinie WPZiB stanowi wyjątek i podlega wykładni ścisłej
53. Orzecznictwo dotyczące art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE opiera się na założeniu, że ograniczenie przewidzianej w art. 19 ust. 1 TUE zasady właściwości ogólnej sądów Unii stanowi wyjątek, który jako taki podlega wykładni ścisłej(35).
54. W wyroku Mauritius(36) Trybunał orzekł, że „art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie [TUE] oraz art. 275 akapit pierwszy [TFUE] ustanawiają odstępstwo od zasady ogólnej właściwości, którą art. 19 TUE przyznaje Trybunałowi w celu zapewnienia poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów, i w konsekwencji muszą one być interpretowane ściśle”. Podobnych sformułowań użyto w późniejszych wyrokach(37).
55. Jak dotąd tą wykładnią ścisłą posługiwano się w obrębie trzech kategorii spraw. Dotyczą one trzech rodzajów środków, jakie Unia Europejska może podejmować w oparciu o podstawy prawne należące do WPZiB; chodzi tu mianowicie o (i) środki ograniczające, (ii) misje Unii oraz (iii) umowy międzynarodowe.
1. Sprawy dotyczące środków ograniczających
56. Przedmiotem spraw należących do pierwszej kategorii są środki ograniczające przyjmowane na podstawie art. 29 TUE. Artykuł 275 akapit drugi TFUE stanowi wyraźnie, że sądy Unii są właściwe w zakresie kontroli legalności środków ograniczających podjętych w ramach WPZiB, gdy są one kwestionowane przez jednostki w drodze skarg o stwierdzenie nieważności wnoszonych w trybie art. 263 akapit czwarty TFUE.
57. Trybunał uznał, mimo braku wyraźnego odniesienia zawartego w tekście art. 275 akapit drugi TFUE, że jest właściwy do kontroli legalności środków ograniczających również w innego rodzaju postępowaniach.
58. W wyroku Rosneft(38) Trybunał stwierdził, że może badać zgodność z prawem środków ograniczających w postępowaniu prejudycjalnym.
59. Trybunał przyjął, że art. 275 akapit drugi TFUE nie określa rodzaju procedury, w ramach której można kontrolować legalność (co oznaczałoby, iż jest to dopuszczalne jedynie w postępowaniach wszczętych skargą o stwierdzenie nieważności), lecz rodzaj decyzji, które mogą podlegać kontroli (a więc środków ograniczających)(39). Przypomniał on, że art. 263 i 267 TFUE składają się na zupełny system kontroli legalności aktów Unii, co oznacza, iż Trybunał może też kontrolować ważność środka ograniczającego w sposób pośredni, gdy taka kwestia zostaje podniesiona w sprawie zawisłej przed sądem krajowym(40). Nie ma przy tym znaczenia, że nie zostało to wyraźnie przewidziane w art. 275 TFUE. Trybunał nawiązał także do wyroku Foto-Frost(41), gdy wskazał, że sąd krajowy podlega obowiązkowi odesłania prejudycjalnego i jest zobowiązany pozostawić Trybunałowi rozstrzygnięcie o nieważności środków ograniczających.
60. W wyroku Bank Refah(42) Trybunał potwierdził, że jest właściwy do rozpoznania wniesionej przeciwko Unii Europejskiej skargi o odszkodowanie i zadośćuczynienie z tytułu szkody lub krzywdy, jaka miała zostać poniesiona przez jednostki w związku z przyjęciem środków ograniczających. Wyjaśnił on, że skarga o odszkodowanie i zadośćuczynienie stanowi autonomiczny środek zaskarżenia, któremu w ramach unijnego systemu środków zaskarżenia przypada szczególna funkcja.
61. Trybunał przyznał, że w art. 275 akapit drugi TFUE nie ma wyraźnie mowy o właściwości sądów Unii do orzekania w sprawach skarg o odszkodowanie i zadośćuczynienie. Niemniej jednak brak takiego wyraźnego sformułowania nie sprzeciwia się jego właściwości, ponieważ ograniczenia, jakim podlega on w dziedzinie WPZiB, należy interpretować ściśle(43).
62. Z tych spraw zdaje się wynikać, że o ile w art. 275 akapit drugi TFUE w sposób wyraźny jest mowa wyłącznie o skargach o stwierdzenie nieważności, o tyle jednostki mogą kwestionować środki ograniczające w celu badania ich legalności we wszystkich innych rodzajach postępowań przed sądami Unii.
2. Sprawy dotyczące misji Unii Europejskiej
63. Do drugiej grupy spraw, w których Trybunał interpretował ściśle ograniczenie swojej właściwości, należą sprawy dotyczące misji Unii Europejskiej. W tych sprawach Trybunał stwierdzał swoją właściwość w oparciu o ustalenie, że kontrolowany lub interpretowany przezeń akt nie odnosił się do zagadnień związanych z WPZiB, mimo iż należał do tej dziedziny i znajdował podstawę w akcie należącym do WPZiB.
64. W wyroku Elitaliana(44) Trybunał stwierdził, że sporne akty odnosiły się do udzielenia konkurencyjnemu oferentowi zamówienia publicznego na usługi wsparcia śmigłowca oraz doprowadziły do wygenerowania wydatków pokrywanych z budżetu Unii i objętych zakresem stosowania rozporządzenia finansowego Unii. Te akty, których legalność została zakwestionowana w drodze skarg o stwierdzenie nieważności i skarg o odszkodowanie, zostały przyjęte przez Eulex Kosowo na podstawie wspólnego działania 2008/124. Niemniej jednak Trybunał uznał, że w takim przypadku wyłączenie jego właściwości jedynie dlatego, iż owe akty zostały przyjęte w ramach WPZiB, stanowiłoby przejaw zbyt zawężającej wykładni ograniczenia jego właściwości w tej dziedzinie polityki Unii. W związku z tym Trybunał orzekł, że art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE nie wyłączają jego właściwości do dokonywania wykładni i stosowania przepisów rozporządzenia finansowego Unii, nawet gdy decyzje dotyczące zamówienia publicznego zostały podjęte w dziedzinie WPZiB.
65. W wyroku H(45) Trybunał potwierdził, że sądy Unii są właściwe do rozpoznawania skarg o stwierdzenie nieważności i o odszkodowanie wniesionych przez członkinię personelu misji cywilnej Unii Europejskiej w związku z podjętymi przez szefa tej misji decyzjami o przeniesieniu jej na stanowisko w biurze regionalnym. Podobnie jak w wyroku Elitaliana Trybunał uznał, że choć sporne akty Unii wpisywały się w kontekst WPZiB i były związane z działaniami operacyjnymi w ramach WPZiB, to jednak nie stanowiły one aktów, o których mowa w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE. Dotyczyły one bowiem zasadniczo spraw związanych z zarządzaniem personelem. W związku z tym właściwość Trybunału do ich kontroli nie była wyłączona.
66. Z tych spraw zdaje się wynikać, że akty, nawet jeżeli są przyjmowane w ramach WPZiB i na podstawie prawnej należącej do WPZiB, nie wymykają się spod zakresu właściwości sądów Unii, gdy ich zgodność z prawem jest badana w świetle postanowień traktatu FUE lub przepisów prawa wtórnego przyjętego na podstawie tych postanowień.
3. Sprawy dotyczące umów międzynarodowych
67. Do ostatniej grupy spraw należy trzecia kategoria środków, jakie można podejmować w ramach WPZiB – chodzi tu mianowicie o zawieranie umów międzynarodowych. W wyroku Mauritius(46) Parlament Europejski wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z zakresu WPZiB przyjętej na podstawie art. 37 TUE, na mocy której Unia Europejska zawarła umowę z Mauritiusem(47). Choć ta sprawa dotyczyła kontroli aktu w dziedzinie WPZiB, Parlament zakwestionował go ze względu na błędy popełnione w toku procedury zastosowanej w celu jego przyjęcia, a konkretnie procedury określonej w art. 218 TFUE, który reguluje zawieranie umów międzynarodowych zarówno w dziedzinie WPZiB, jak w innych dziedzinach polityki Unii. Trybunał orzekł zatem, że zakres przewidzianego w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE ograniczenia właściwości nie rozciąga się aż do wyłączenia właściwości Trybunału w odniesieniu do wykładni i stosowania art. 218 TFUE, nawet jeżeli ma to na celu ocenę zgodności z prawem aktu należącego do WPZiB.
68. W tej sprawie podniesiono przede wszystkim kwestię, czy podstawa prawna należąca do WPZiB byłą jedyną materialną podstawą prawną, na której powinna się opierać umowa z Mauritiusem. Co ciekawe, w tej sprawie Trybunał nie podjął decyzji na podstawie art. 275 akapit drugi TFUE, który wyraźnie przewiduje właściwość Trybunału w zakresie kontroli przestrzegania art. 40 TUE. Trybunał postanowił natomiast rozstrzygnąć kwestię właściwości w drodze zawężenia zakresu samego ograniczenia właściwości(48) i oparł się na podobnym toku rozumowania co w wyrokach Elitaliana i H, gdy przyjął, że kontrola aktu należącego do WPZiB jest możliwa, o ile dokonuje się jej w świetle traktatu FUE lub prawa wtórnego.
69. Mając na uwadze przytoczone powyżej orzecznictwo, uważam, że należy zaakceptować przytoczone przez wnoszące odwołanie(49) argumenty za tym, iż Sąd naruszył prawo, ponieważ potraktował przewidziane w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE ograniczenie właściwości jako zasadę, a nie jako wyjątek.
B. Szerszy kontekst traktatów
70. Uznanie przez Trybunał, że ograniczenie jego właściwości w dziedzinie WPZiB stanowi wyjątek, a nie regułę, co oznacza, iż jako wyjątek podlega ono wykładni ścisłej, znajduje oparcie w zasadach konstytucyjnych Unii.
71. Aby uzasadnić wykładnię zawężającą ograniczenia właściwości w przytoczonych powyżej sprawach, Trybunał oparł się na podstawowych wartościach porządku prawnego Unii, przede wszystkim zaś na zasadzie państwa prawnego, skutecznej ochrony sądowej i ochrony praw człowieka. Owe zasady mają, na mocy art. 21 i 23 TUE, zastosowanie również do WPZiB(50).
1. WPZiB w strukturze traktatów
72. Traktatem z Lizbony porzucono strukturę filarową i włączono WPZiB do porządku konstytucyjnego Unii. W związku z tym wykonywanie kompetencji w dziedzinie WPZiB zaczęło też podlegać tym samym zasadom konstytucyjnym co wykonywanie kompetencji w pozostałych dziedzinach polityki Unii.
73. Potwierdza to art. 23 TUE, w którym wskazano, że podstawowe zasady i cele Unii, o których mowa w tytule V rozdział 1 TUE, mają zastosowanie również w odniesieniu do WPZiB.
74. W wyroku Bank Refah(51) Trybunał podkreślił, że struktura traktatów uległa zmianie oraz że traktatem z Lizbony nadano Unii jednolitą osobowość prawną zapisaną w art. 47 TUE, a także położono kres wcześniej dokonanemu rozdzieleniu między dawną Wspólnotą Europejską a Unią Europejską. Doprowadziło to w szczególności do włączenia postanowień dotyczących WPZiB do ogólnych ram prawa Unii, choć polityka ta podlega nadal, jak wynika z art. 24 TUE, szczególnym zasadom i procedurom(52).
75. Fakt tej ewolucji WPZiB, pominięty w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stanowi istotny element, który należy brać pod uwagę przy rozstrzyganiu o zakresie ograniczenia właściwości sądów Unii.
76. Przejdę teraz do szerszego kontekstu konstytucyjnego, na tle którego Trybunał mógł sformułować wniosek, że ograniczenie właściwości w dziedzinie WPZiB podlega wykładni ścisłej. Wypracowane w przywołanych sprawach zasady powinny stanowić dla Trybunału wskazówki przy wydawaniu orzeczenia w przedmiocie jego właściwości w niniejszej sprawie.
2. Państwo prawa, prawa podstawowe i rola sądów Unii
77. Objęcie WPZiB ramami konstytucyjnymi Unii oznacza, że podstawowe zasady porządku prawnego Unii mają zastosowanie również do wszystkich działań podejmowanych w tej dziedzinie polityki przez Unię Europejską. Te wyrażone w art. 2 TUE zasady, spośród których zasada państwa prawnego, skutecznej ochrony sądowej i ochrony praw człowieka mają największe znaczenie dla niniejszej sprawy, stanowią element tożsamości konstytucyjnej Unii(53).
78. Trybunał sam stwierdził, że „art. 2 TUE nie stanowi zwykłego wyznaczenia kierunku lub wyrażenia woli o charakterze politycznym, lecz wskazuje wartości, które […] stanowią o samej tożsamości Unii jako wspólnego porządku prawnego”(54).
79. W sprawach, w których Trybunał uznał za konieczne dokonanie ścisłej wykładni ograniczenia właściwości w dziedzinie WPZiB, podkreślił on, że w art. 21 i 23 TUE, które dotyczą odpowiednio, w sposób ogólny, działań zewnętrznych Unii, oraz, w sposób szczególny, WPZiB, wartości wyrażone w art. 2 TUE zostały zastosowane w odniesieniu do WPZiB(55).
80. Zasada państwa prawnego, jako wartość, która jest obecnie wyrażona w art. 2 TUE, wymaga, aby zarówno organy Unii, jak i państw członkowskich podlegały kontroli sądowej. Temu przekonaniu Trybunał dał wyraz już w wyroku Les Verts(56).
81. Zasada państwa prawnego wymaga, aby jednostkom wywodzącym swoje uprawnienia z prawa Unii była zagwarantowana skuteczna ochrona sądowa przed działaniami organów Unii i państw członkowskich. W wyroku Associação Sindical dos Juízes Portugueses(57) Trybunał wyjaśnił, że ten wymóg został skonkretyzowany w art. 19 ust. 1 TUE.
82. W tym postanowieniu zadanie zapewnienia ochrony praw wynikających z prawa Unii powierzono sądom Unii, które realizują je wspólnie z sądami wszystkich państw członkowskich(58). Zasadniczo skargi zmierzające do uzyskania ochrony przed działaniami (lub zaniechaniami) instytucji Unii należy kierować do sądów Unii; z kolei o ochronę przed działaniami (lub zaniechaniami) państw członkowskich jednostki muszą występować do sądów krajowych.
83. Skoro na mocy traktatu z Lizbony WPZiB podlega tym samym podstawowym zasadom konstytucyjnym, to obowiązująca w porządku prawnym Unii zasada państwa prawnego wymaga od sądów Unii zagwarantowania, że podejmowane w celu realizacji tej polityki działania instytucji i organów Unii są zgodne z prawem.
84. Aby można było zapewnić skuteczną ochronę sądową jednostkom, które utrzymują, że ich prawa podstawowe, zagwarantowane w porządku prawnym Unii, zostały naruszone przez instytucje lub organy Unii przy realizowaniu WPZiB, sądy Unii powinny, co do zasady, być właściwe do rozpatrzenia formułowanych w tym względzie roszczeń.
85. Jak przypomniał Trybunał w wyroku Kadi I(59), przestrzeganie praw człowieka stanowi przesłankę zgodności z prawem aktów Unii, zaś akty nie do pogodzenia z prawami człowieka są niedopuszczalne w Unii. W sprawie, w której wydano ów wyrok, doprowadziło to do stwierdzenia właściwości Trybunału do rozpatrywania wnoszonych przez jednostki skarg dotyczących naruszeń przysługujących im praw człowieka nawet w sytuacji, w której instytucje Unii jedynie (mechanicznie) transponowały spoczywające na nich zobowiązania międzynarodowe. Trybunał uznał, że zobowiązanie międzynarodowe nie może przeważać nad konstytucyjnym przyrzeczeniem, jakie Unia, za pośrednictwem swoich sądów, składa jednostkom, gdy gwarantuje im, iż instytucje Unii nie będą naruszały praw człowieka.
86. Jak ujął to rzecznik generalny M. Poiares Maduro, „[t]wierdzenie, że dany środek jest konieczny dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, nie może prowadzić do całkowitego odstępstwa od ogólnych zasad prawa [Unii] ani do pozbawienia jednostek ich praw podstawowych”(60). Dlatego właśnie „Trybunał nie może […] pozostawać obojętnym wobec podstawowych wartości, które leżą u podstaw […] porządku prawnego [Unii] i które ma on obowiązek chronić”(61).
87. W niedawnym wyroku Ledra Advertising(62) Trybunał wyjaśnił, że karta zawsze wiąże instytucje Unii, nawet gdy działają one poza porządkiem prawnym Unii. Okoliczność, że Komisja działała w ramach Europejskiego Mechanizmu Stabilności (zwanego dalej „EMS”), który został ustanowiony porozumieniem międzynarodowym nienależącym do porządku prawnego Unii, nie oznacza, iż nie jest ona związana obowiązkiem przestrzegania praw podstawowych Unii. Oznacza to, że sądom Unii nie można uniemożliwić rozpoznawania złożonych przeciwko Unii Europejskiej skarg o naprawienie szkody lub krzywdy wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem związanym z takimi aktami EMS.
88. W przytoczonych powyżej sprawach zasada, zgodnie z którą przestrzeganie praw podstawowych stanowi przesłankę zgodności z prawem aktów Unii, doprowadziła do stwierdzenia, że sądy Unii są właściwe do rozpoznawania wnoszonych przez jednostki skarg, w których zarzucają one naruszenie przysługujących im praw podstawowych. W sprawie zakończonej wydaniem wyroku Ledra Advertising Trybunał mógł nawet rozpoznać skargę o naprawienie szkody, która miała być wyrządzona przez instytucję Unii poza ramami prawa Unii, w drodze aktu, na który nie można było złożyć skargi o stwierdzenie nieważności, ponieważ miał on charakter zewnętrzny w stosunku do Unii Europejskiej. Podobnie w wyroku Kadi I jednostka mogła wnieść o stwierdzenie nieważności aktu wykonawczego Unii i podnieść w tym względzie zarzut, że ów akt narusza prawa podstawowe, mimo iż nie była ona w stanie zaskarżyć przed Trybunałem środka podlegającego wykonaniu, gdyż należał on do systemu ONZ, a nie do systemu prawa Unii.
89. A fortiori można zatem utrzymywać, że sądy Unii powinny być właściwe do rozpatrzenia skargi o naprawienie szkody lub krzywdy wniesionej przez jednostki, które utrzymują, iż doszło do naruszenia ich praw podstawowych, nawet jeżeli w ramach owej skargi kwestionowana jest zgodność z prawem aktu Unii w dziedzinie WPZiB, będącego przecież, w porównaniu do aktu rozpatrywanego w wyroku Ledra Advertising, aktem objętym zakresem kompetencji Unii.
90. Te podstawowe zasady prawa konstytucyjnego Unii, mianowicie zasada państwa prawnego, skutecznej ochrony sądowej i ochrony praw człowieka, które uzasadniają wydane przez Trybunał wyroki, w których uznał on, że przewidziane w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE ograniczenie jego właściwości stanowi wyjątek, a nie zasadę, i musi podlegać wykładni ścisłej, zostały zignorowane przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu. Sąd przyjął wąski i formalistyczny tok rozumowania, gdy odróżnił ogłoszone przez Trybunał wyroki Elitaliana, H i Bank Refah od niniejszej sprawy. Zasadniczo orzekł on, że sytuacji, na tle których zapadły owe wyroki, nie można porównywać z sytuacją rozpatrywaną w niniejszej sprawie ze względu na ich odmienny kontekst faktyczny(63); tym samym Sąd całkowicie pominął zasady ogólne, które legły u podstaw owych rozstrzygnięć i które mają zastosowanie w każdej sprawie wymagającej dokonania wykładni zakresu właściwości sądów Unii w dziedzinie WPZiB.
91. Należy zatem zaakceptować bronioną przez wnoszące odwołanie linię argumentacji(64), zgodnie z którą Sąd dokonał błędnego rozróżnienia tych spraw.
92. Z tego powodu Sąd nie odniósł się do następującej kwestii: w jaki sposób owe podstawowe założenia traktatowe, tak jak są one interpretowane w orzecznictwie, wpływają na rozstrzygnięcie kwestii podniesionej w niniejszej sprawie.
C. Wykładnia art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE w niniejszej sprawie
1. Wykładnia, a nie zmiana, traktatów
93. W świetle powyższych zasad wydaje mi się oczywiste, że właściwość sądów Unii do rozpatrzenia skargi, w ramach której jednostka domaga się ochrony przed naruszeniami przysługujących jej praw podstawowych, nie może zostać wyłączona tylko z tego powodu, iż do owego naruszenia doszło w kontekście WPZiB. Artykuł 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE należy zatem interpretować w ten sposób, że nie mają one zastosowania do skarg o odszkodowanie lub zadośćuczynienie z tytułu zarzucanego naruszenia praw podstawowych znajdującego źródło w akcie należącym do WPZiB.
94. Niemniej jednak zasada państwa prawnego nie tylko upoważnia sądy Unii do zapewnienia, aby inne instytucje i organy Unii postępowały zgodnie z prawem, lecz także nakłada na same te sądy obowiązek przestrzegania prawa.
95. Można zatem zadać sobie pytanie: do czego zobowiązuje Trybunał wymóg dochowania wierności prawu? Czy Trybunał ma się ściśle stosować do brzmienia traktatów, które ograniczają jego właściwość w dziedzinie WPZiB, czy też może powinien on dać pierwszeństwo zasadom konstytucyjnym Unii i uznać swoją właściwość w celu ochrony praw podstawowych, nawet jeżeli nie została ona wyraźnie przewidziana w tekście traktatów?
96. W wyroku Les Verts Trybunał uznał, że zasadzie państwa prawnego lepiej służy ingerencja w treść traktatu(65). Jak ujął to rzecznik generalny F. Mancini w swojej opinii w tej sprawie, „obowiązek przestrzegania prawa ma pierwszeństwo przed ścisłymi normami prawa pisanego. Zawsze gdy jest to wymagane względami ochrony sądowej, Trybunał pozostaje w gotowości, by skorygować lub uzupełnić zasady ograniczające jego uprawnienia w imię zasady, która określa jego zadania”(66).
97. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu Sąd uznał, że orzecznictwo, które zostało niedawno przypomniane w wyroku Carvalho(67), uniemożliwia mu stwierdzenie swojej właściwości w niniejszej sprawie. Sąd wyjaśnił, że choć postanowienia dotyczące właściwości sądów Unii należy interpretować w świetle zasady skutecznej ochrony sądowej, to jednak ta wykładnia nie może prowadzić do pominięcia przesłanek wyraźnie przewidzianych w traktatach.
98. Wnoszące odwołanie argumentują(68), że to orzecznictwo można wyodrębnić, co oznacza iż nie znajduje ono zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ odnosi się do przesłanek mających zastosowanie do wnoszonych przez jednostki skarg o stwierdzenie nieważności, a nie do skarg o odszkodowanie lub zadośćuczynienie.
99. Nie uważam, aby był to powód przemawiający za wyodrębnieniem tego orzecznictwa. Wręcz przeciwnie – moim zdaniem rozumowanie przyjęte przez Trybunał w wyroku Carvalho ma zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ wyraża zasadę, w myśl której wymóg skutecznej ochrony sądowej nie może sam z siebie skutkować zmianą traktatów przez sądy Unii.
100. Niemniej jednak nie uniemożliwia to sądom Unii dokonywania wykładni traktatów zgodnie z zasadą skutecznej ochrony sądowej. Według mnie sądy Unii mają nawet taki obowiązek.
101. W swojej opinii w sprawie Satcen/KF(69) rzecznik generalny M. Bobek doszedł do podobnych wniosków: „[m]ówiąc prościej, art. 47 karty nie uprawnia Trybunału do ponownego zredagowania traktatów, natomiast zobowiązuje go do nadania istniejącym uregulowaniom takiej wykładni, aby mogły one w pełni osiągnąć swój potencjał i zapewnić ochronę prawną każdej osobie, której dotyczą działania instytucji lub organów Unii”.
102. W zaskarżonym postanowieniu Sąd faktycznie uznał, że istnieje potrzeba dokonania wykładni art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE w świetle zasady skutecznej ochrony sądowej(70). Niemniej jednak nie podjął on takiej próby.
103. W związku z tym Sąd pozostawił otwartą kwestię, czy ograniczenie właściwości w dziedzinie WPZiB można zinterpretować w sposób pozwalający zapewnić w niniejszej sprawie skuteczną ochronę sądową.
104. W kontekście rozpatrywanych odwołań jest to właśnie to pytanie, które trzeba zadać i na które należy udzielić odpowiedzi. Czy wykładni przewidzianego w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE ograniczenia właściwości sądów Unii można dokonywać w taki sposób, że jego zakresem nie są objęte skargi o odszkodowanie lub zadośćuczynienie z tytułu naruszeń praw podstawowych przez Unię Europejską, nawet jeżeli (jakoby) dochodzi do nich w dziedzinie WPZiB?
2. Argumenty stron i interwenientów
105. Wnoszące odwołanie argumentują(71), że Sąd nie uznał, iż roszczenie o zadośćuczynienie opiera się na zarzucanym naruszeniu praw podstawowych, oraz że nie dokonał on wykładni ograniczenia właściwości sądów Unii w dziedzinie WPZiB w świetle praw podstawowych i zasady państwa prawnego. Rządy belgijski, luksemburski, niderlandzki, austriacki, rumuński, fiński i szwedzki, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji, podkreślają, że w świetle wartości, na których opiera się Unia Europejska, oraz ogólnych zasad prawa Unii, sądy Unii muszą być właściwe do orzekania w sprawach skarg o naprawienie szkody lub krzywdy wyrządzonej zarzucanymi naruszeniami praw podstawowych w dziedzinie WPZiB. Rząd czeski twierdzi ponadto, że o ile popiera stanowisko Rady, o tyle uważa, iż sądy Unii powinny być właściwe do kontrolowania aktów należących do WPZiB, jeżeli owe akty mogą skutkować naruszeniem praw podstawowych.
106. Komisja podnosi w szczególności, że niniejsza sprawa dotyczy zarzucanych naruszeń praw człowieka, zaś WPZiB stanowi jedynie kontekst, w którym doszło do takich naruszeń. Trybunał ma zatem zasadniczo do czynienia z „roszczeniem o zadośćuczynienie z tytułu naruszeń praw człowieka”, które wynika z prawa Unii w związku z aktem w dziedzinie WPZiB.
107. Ten argument wydaje się zasadzać na toku rozumowania podobnym do tego, który legł u podstaw stwierdzenia właściwości sądów Unii w wyrokach takich jak Mauritius, Elitaliana i H. Nawet jeżeli sądy Unii mają rozstrzygnąć o zgodności z prawem aktu należącego do WPZiB, sytuacja analizowana w niniejszej sprawie nie wchodzi w zakres ograniczenia właściwości przewidzianego w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE, ponieważ zgodność z prawem tego aktu zależy od wykładni postanowień karty.
108. Komisja twierdzi ponadto, że postanowienia traktatu nie przewidują wyłączenia właściwości sądów Unii w odniesieniu do zarzucanych naruszeń praw podstawowych w żadnej dziedzinie prawa Unii, w tym w obszarze WPZiB. Wybór takiej wykładni art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE, zgodnie z którą jednostki są pozbawione możliwości występowania ze skargami, w których zarzucają naruszenia ich praw podstawowych w dziedzinie WPZiB, podważałby bowiem zasadnicze cechy systemu ochrony sądowej ustanowionego w traktatach, tak jak są one interpretowane przez Trybunał.
109. Rada i ESDZ argumentują, że właściwości sądów Unii w niniejszej sprawie stoi na przeszkodzie art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE oraz że zastosowania nie znajduje żadna z istniejących linii orzeczniczych Trybunału dotyczących WPZiB. Rada nie wyklucza jednak całkowicie właściwości sądów Unii w odniesieniu do zarzucanych naruszeń praw podstawowych w obszarze WPZiB oraz podkreśla, że należy zidentyfikować odpowiednie kryteria pozwalające zachować skuteczność (effet utile) postanowień traktatu, które ograniczają właściwość sądów Unii w dziedzinie WPZiB. Zdaniem Rady trzeba wyraźnie odróżnić od siebie akty mające związek z wyborami politycznymi, które nie podlegają kontroli sądowej, oraz akty zmierzające do realizacji konkretnych działań, które podlegają takowej kontroli. Owe konkretne działania co do zasady nie wiążą się z wyborami politycznymi, lecz jedynie urzeczywistniają te wybory w kontekście WPZiB.
110. Rząd francuski, który przystąpił do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady, uważa tymczasem, że rozróżnienie między decyzjami politycznymi a innymi decyzjami należącymi do WPZiB nie jest odpowiednie. Zdaniem tego państwa członkowskiego postanowienia traktatów, które ograniczają właściwość sądów Unii w dziedzinie WPZiB, należy interpretować zgodnie z ich brzmieniem, mianowicie w ten sposób, że sądy Unii nie są właściwe w odniesieniu do żadnego aktu należącego do WPZiB, chyba że zastosowanie znajduje któryś z dwóch wyjątków przewidzianych w art. 275 akapit drugi TFUE.
3. Cel ograniczenia właściwości w dziedzinie WPZiB
111. Zgadzam się z rządem francuskim i Radą, że ograniczenia właściwości sądów Unii w dziedzinie WPZiB nie można pominąć oraz że należy mu nadać pewne znaczenie. W ten sposób na pierwszy plan wysuwa się istotna kwestia, która według mnie ma kluczowe znaczenie dla określenia granic właściwości sądów Unii w dziedzinie WPZiB i którą można wyrazić następującym pytaniem: jaki jest cel ograniczenia właściwości?
112. Zaproponowane przez Radę i ESDZ rozróżnienie między, z jednej strony, decyzjami politycznymi lub strategicznymi, oraz, z drugiej strony, czysto administracyjnymi aktami należącymi do WPZiB, może odzwierciedlać zamiar autorów traktatów, którzy nie chcieli, aby sądy Unii mogły wpływać na wybory polityczne w obszarze stosunków zagranicznych. Prawdą jest, że w większości przypadków, w których Trybunał ma dokonać wykładni normy, może on wybrać, jakie znaczenie należy jej przypisywać. Choć na wybór Trybunału wpływają inne normy oraz aspekty, wciąż pozostaje on wyborem(72).
113. Istnieją zagadnienia, w przypadku których wyborów można dokonywać wyłącznie w toku procesu politycznego. W opinii w sprawie Rosneft rzecznik generalny M. Wathelet uznał, iż „ograniczenie kompetencji Trybunału w dziedzinie WPZiB dokonane przez klauzulę »carve-out« jest uzasadnione tym, że akty WPZiB mają z założenia odzwierciedlać jedynie decyzje o charakterze czysto politycznym, związane z prowadzeniem WPZiB, względem których kontrola sądowa jest trudna do pogodzenia z podziałem władz”(73). Tym samym ograniczenie właściwości sądów Unii można by rozumieć jako rodzaj skodyfikowanej „doktryny kwestii politycznych”(74). Autorzy traktatów mogli kierować się przekonaniem o konieczności zadeklarowania tego w sposób wyraźny, ponieważ Trybunał nie był (jeszcze)(75) gotowy do wypracowania takiej doktryny.
114. W istocie, w świetle zasady podziału władz (w Unii Europejskiej określanej mianem zasady równowagi instytucjonalnej), która stanowi istotny element państwa prawnego i zasady demokracji(76), prerogatywą sądów nie jest zastępowanie wyborów politycznych dokonanych przez właściwe instytucje polityczne.
115. Jest tak jednak w każdej dziedzinie prawa Unii, a nie tylko w dziedzinie WPZiB. Sądy Unii nie powinny zastępować wyborów politycznych dokonywanych przez instytucje Unii, którym traktaty powierzyły uprawnienia decyzyjne. Niemniej jednak w demokracjach konstytucyjnych wybory polityczne nie są nieograniczone. W Unii opartej na wartościach państwa prawnego zamiarem autorów traktatów nie mogło być danie przyzwolenia na naruszanie praw podstawowych w dziedzinie WPZiB. Ponieważ naruszenie prawa podstawowego nie może być wyborem politycznym, sądy Unii muszą być w stanie kontrolować, czy ta granica nie została przekroczona(77). Tylko w ten sposób mogą one wypełniać swoją misję polegającą na zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów.
116. Prowadzi to do wniosku, że art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE nie mogą wyłączać właściwości sądów Unii do kontroli dowolnego aktu należącego do WPZiB, w tym aktu politycznego lub strategicznego, w celu zapewnienia jego zgodności z prawami podstawowymi.
117. Przyznaję, że poszanowanie praw podstawowych może być zagwarantowane na różne sposoby oraz że nie wyklucza ono pozostawienia pewnego zakresu uznania w odniesieniu do dokonywanych wyborów politycznych. Większość praw zagwarantowanych w karcie może być ograniczana, o ile takie ograniczenie służy innemu zgodnemu z prawem celowi i umożliwia jego osiągnięcie w proporcjonalny sposób(78). W związku z tym na przykład prawo do ochrony danych osobowych (przewidziane w art. 8 karty) może zostać ograniczone z myślą o zwalczaniu międzynarodowego terroryzmu; z kolei prawo własności (ustanowione w art. 17 karty) może podlegać ograniczeniu w celu przyczynienia się do skuteczności sankcji nałożonych na państwo trzecie. Oceny zasadności oraz odpowiedniego i koniecznego charakteru środków ograniczających pewne prawa mogą się od siebie różnić. W tym względzie istnieje powód ku temu, by sądy Unii szanowały wybory polityczne dokonywane w złożonych kwestiach polityki międzynarodowej. Trybunał wydaje się być wyczulony na ten problem, czego dowodem jest jego orzecznictwo(79). Niemniej jednak, nawet jeżeli można dyskutować na temat odpowiedniego poziomu kontroli, to sądom Unii nie można uniemożliwić wypełniania ich konstytucyjnych obowiązków związanych z ochroną praw podstawowych, gdy o jej zapewnienie zwracają się do nich jednostki.
118. Zgadzam się, że istnieją pewne wybory strategiczne, w które sądy Unii rzeczywiście nie mogą ingerować. Uważam na przykład, że sądy Unii nie mogą oceniać, czy Unia Europejska powinna utworzyć misję w danej części świata. Jest tak nawet wówczas, gdy ustanowienie takiej misji może się przełożyć na poprawę sytuacji w dziedzinie praw człowieka, którą odczują osoby zamieszkujące na tym obszarze. Niemniej jednak gdy decyzja o ustanowieniu obecności w konkretnym państwie lub zaangażowaniu się w określony konflikt zostaje już podjęta, sądy Unii muszą być w stanie kontrolować, czy została ona pomyślana i wdrożona w taki sposób, że nie stanowi nieproporcjonalnej ingerencji w prawa człowieka.
119. W przypadku niektórych decyzji w tym zakresie wymagana jest większa rewerencja dla względów uzasadniających przedstawionych przez Radę lub inny odpowiedzialny organ. Na przykład dostępność środków przeznaczonych na finansowanie danej misji może rzeczywiście wpływać na prawa osób, których członkowie rodziny zaginęli, zaś ich zaginięcia nie były przedmiotem zakończonego sukcesem dochodzenia. Niemniej jednak sądy Unii muszą brać pod uwagę argumenty dotyczące całościowych zdolności finansowych i kadrowych Unii Europejskiej, która ma misje na całym świecie, i nie mogą kwestionować decyzji o optymalnym rozdziale tych zasobów. Nie wyłącza to jednak całkowicie właściwości sądów Unii. Jest raczej tak, że potrzeba owej rewerencji oraz kwestia poziomu kontroli nabierają znaczenia po stwierdzeniu właściwości.
120. Nie mogę zatem zgodzić się z Radą, że w niniejszej sprawie sądy Unii mogą jedynie oceniać, czy Eulex Kosowo przestrzegał praw podstawowych podczas prowadzenia dochodzeń, natomiast nie są właściwe do orzekania o zgodności z prawem podjętych przez Radę decyzji o wygaszaniu mandatu wykonawczego Euleksu Kosowo lub o przydzieleniu Euleksowi Kosowo wystarczających zasobów, ponieważ wiążą się one z podejmowaniem decyzji politycznych i strategicznych, które nie podlegają kontroli sądowej. Jeżeli owe wybory polityczne lub strategiczne mogą naruszać prawa podstawowe, sądy Unii muszą być w stanie rozpatrzyć skargę złożoną w tym zakresie przez jednostkę, choć przy badaniu, czy te wybory naruszają prawa podstawowe, najpewniej konieczne będzie zapewnienie należytej rewerencji dla uzasadnienia przedstawionego przez Radę.
4. Co nie jest objęte zakresem właściwości sądów Unii w dziedzinie WPZiB?
121. Ograniczenie właściwości nie może się rozciągać aż do wyłączenia możliwości skontrolowania, czy akty należące do WPZiB są zgodne z prawami podstawowymi. Jaki jest zatem zakres tego ograniczenia właściwości?
122. Według mnie owo ograniczenie właściwości obejmuje dwa aspekty. Po pierwsze, sądy Unii nie mogą kontrolować zgodności aktów w dziedzinie WPZiB z postanowieniami traktatów dotyczącymi WPZiB(80). Po drugie, sądy Unii nie mogą dokonywać wykładni tych norm prawa pierwotnego dotyczących WPZiB ani też aktów należących do WPZiB, które zostały przyjęte na podstawie owych norm. Oczywiście przy kontroli zgodności z prawem aktów w dziedzinie WPZiB w świetle praw podstawowych sądy Unii nie mogą całkowicie uchylić się od konieczności dokonania wykładni norm dotyczących WPZiB, ponieważ jest to warunek wstępny oceny ich zgodności z tymi prawami(81). Niemniej jednak w tym względzie sądy Unii powinny uszanować przedstawione przez decydenta wyjaśnienia na temat znaczenia danego wyboru politycznego, a także ocenić, czy tak rozumiany wybór wykracza poza granice zakreślone kartą.
123. Niemniej jednak, gdy wybór polityczny dokonany w drodze aktu należącego do WPZiB nie wykracza poza granice wyznaczone ramami konstytucyjnymi Unii, zaangażowanie sądów Unii jest wykluczone. Jeżeli normę dotyczącą WPZiB można interpretować na trzy możliwe sposoby (A, B lub C), a żaden z nich nie skutkuje naruszeniem praw podstawowych, to sąd Unii nie może wybierać między sposobem A, B lub C. Oznacza to z kolei, że w dziedzinie WPZiB Trybunał nie pełni jeszcze jednej istotnej funkcji, którą powierzają mu traktaty, a która polega na zapewnieniu jednolitej wykładni i stosowania prawa Unii. Aby móc zagwarantować jednolitość, Trybunał musi mieć możliwość dokonania wyboru spośród różnych możliwych sposobów interpretacji danej normy. Skoro jest to wykluczone, należy przyjąć, że autorzy traktatów godzili się na ewentualne rozbieżności, jakie mogą zaistnieć przy wprowadzaniu w życie aktów w dziedzinie WPZiB w poszczególnych państwach członkowskich. Przykładem takiej sytuacji jest sprawa Neves 77 Solutions, w której także ogłoszę dzisiaj moją opinię.
124. Podsumowując, instytucje i organy Unii są zawsze związane obowiązkiem przestrzegania praw podstawowych, zaś wybór polegający na naruszeniu tych praw nie mieści się w kategorii dostępnych wyborów politycznych lub strategicznych, w tym również w dziedzinie WPZiB. Jeżeli celem ograniczenia właściwości w dziedzinie WPZiB jest niedopuszczenie do tego, by sądy Unii ingerowały w decyzje polityczne i strategiczne dotyczące WPZiB, to ów cel nie wymaga wyłączenia właściwości do kontroli zarzucanych naruszeń praw podstawowych. Decyzje polityczne i strategiczne podlegają ograniczeniu, gdyż nie mogą nigdy naruszać praw podstawowych. W związku z tym art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie temu, aby sądy Unii egzekwowały przestrzeganie takich ograniczeń konstytucyjnych w drodze rozpoznawania skarg o odszkodowanie lub zadośćuczynienie wnoszonych przez jednostki w związku z zarzucanymi naruszeniami praw podstawowych przez akty należące do WPZiB.
5. Artykuł 275 akapit drugi TFUE
125. Artykuł 24 ust. 1 TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE są często określane mianem klauzul „carve-out”, ponieważ częściowo wyłączają one ogólną właściwość przyznaną sądom Unii w art. 19 TUE. Z kolei art. 275 akapit drugi TFUE określa się mianem klauzuli „claw-back”, gdyż skutkuje ona ponownym objęciem właściwością sądów Unii normy wyłączonej z jej zakresu(82).
126. Jeżeli w ten właśnie sposób rozumieć związek między art. 275 akapit pierwszy i art. 275 akapit drugi TFUE, to logika nakazuje, aby klauzula „claw-back” miała zastosowanie jedynie wtedy, gdy klauzule „carve-out” wyłączają właściwość sądów Unii w konkretnej sytuacji. Doszłam do wniosku, że z ogólnej właściwości sądów Unii nie można „wykroić” kontroli sądowej ewentualnych naruszeń praw podstawowych, nawet jeżeli aktem podlegającym kontroli jest akt należący do WPZiB. W związku z tym klauzula „claw-back” zawarta w art. 275 akapit drugi TFUE będzie pozbawiona znaczenia na potrzeby stwierdzenia właściwości do rozpoznania skargi o naprawienie szkody lub krzywdy wyrządzonej zarzucanymi naruszeniami praw podstawowych.
127. Moim zdaniem jednak art. 275 akapit drugi TFUE nie powinien być interpretowany jako klauzula „claw-back”, która przywraca do stanu „normalnego” właściwość sądów Unii w enumeratywnie wyliczonych sytuacjach. Uważam natomiast, że art. 275 akapit drugi TFUE należy traktować jako postanowienie, które ukierunkowuje wykładnię zakresu ograniczenia właściwości przewidzianego w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE.
128. Jak już zauważono(83), art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE nie mają identycznego brzmienia. Artykuł 24 ust. 1 TUE wyłącza właściwość sądów Unii w zakresie „tych postanowień”, odnosząc się do postanowień wymienionych w poprzednich zdaniach art. 24 ust. 1 TUE. Postanowienia te przewidują, że przy przyjmowaniu aktów w dziedzinie WPZiB Rada co do zasady stanowi jednomyślnie, że przyjmowanie aktów ustawodawczych w dziedzinie WPZiB jest wykluczone, że WPZiB jest wykonywana albo przez Unię Europejską, albo przez państwa członkowskie oraz że Parlament i Komisja odgrywają szczególną rolę w dziedzinie WPZiB. Artykuł 24 ust. 1 TUE stanowi jednak, że sądy Unii muszą być w stanie kontrolować przestrzeganie art. 40 TUE oraz że mogą one kontrolować legalność niektórych decyzji należących do WPZiB. W tym względzie art. 24 ust. 1 TUE odsyła do art. 275 akapit drugi TFUE.
129. W art. 275 akapit pierwszy TFUE powtórzono ograniczenie właściwości sądów Unii, któremu dano już wyraz w art. 24 ust. 1 TUE, przy czym uściślono, że odnosi się ono nie tylko do „tych postanowień”, tj. do postanowień tytułu V rozdział 2 TUE, lecz również do aktów przyjętych na podstawie tych postanowień. Jak uznano w orzecznictwie, to ograniczenie ma charakter ścisły. W tym względzie w art. 275 akapit drugi TFUE wyjaśniono, co nie może podlegać „wykrojeniu”. Artykuł 275 akapit drugi TFUE należy, w przeciwieństwie do akapitu pierwszego tego artykułu, interpretować rozszerzająco, ponieważ to postanowienie ukierunkowuje (zawężającą) wykładnię zakresu klauzul „carve-out”.
130. Zawarte w art. 275 akapit drugi TFUE odesłanie do art. 40 TUE sugeruje, że Trybunał musi pozostać właściwy w odniesieniu do ustanowionej traktatami równowagi instytucjonalnej. Chodzi tutaj o spory dotyczące prawidłowej podstawy prawnej dla przyjęcia danego aktu, u których źródeł leżą zazwyczaj zróżnicowane uprawnienia przyznane instytucjom Unii przez te poszczególne podstawy prawne. Przykładowo można tu wskazać spory, na tle których wydano wspomniane powyżej wyroki Mauritius i Tanzania(84).
131. Odesłanie do skarg o stwierdzenie nieważności środków ograniczających wobec osób fizycznych i prawnych wydaje się być stosunkowo wąskie. Niemniej jednak można je rozumieć szerzej, mianowicie jako wymóg, w myśl którego nie można ograniczać właściwości sądów Unii w odniesieniu do kontroli legalności aktów w dziedzinie WPZiB, które ograniczają prawa jednostek.
132. Uproszczone, ale moim zdaniem prawdopodobne wyjaśnienie, dlaczego w owym postanowieniu jest w sposób dosłowny mowa jedynie o skargach o stwierdzenie nieważności wnoszonych przez jednostki na środki ograniczające, jest takie, że w chwili przyjęcia traktatu z Lizbony ewentualne naruszenia praw przysługujących jednostkom przez środki ograniczające stanowiły, ze względu na orzecznictwo Kadi, naturalny przykład(85). Gdy jednak odczytywać art. 275 akapit drugi TFUE w świetle art. 24 ust. 1 TUE, który odnosi się bardziej ogólnie do kontroli sądowej określonych środków, to można go interpretować w ten sposób, że służy on zapewnieniu, aby nie istniało ograniczenie kontroli sądowej tych wszystkich aktów w dziedzinie WPZiB, które ograniczają prawa jednostek.
133. Jeżeli związek miedzy dwoma akapitami art. 275 TFUE rozumieć tak, że akapit drugi ukierunkowuje wykładnię akapitu pierwszego, to „czerwoną linią” ograniczenia właściwości jest konstytucyjna rola, jaką sądom Unii przyznają traktaty. Polega ona, po pierwsze, na utrzymaniu struktury instytucjonalnej określonej w traktatach oraz, po drugie, na ochronie praw jednostek.
6. Ewentualna rola sądów krajowych
134. Nie ulega wątpliwości, że akty w dziedzinie WPZiB nie mogą naruszać praw podstawowych jednostek. Jest również jasne, że musi istnieć możliwość kontroli sądowej zarzucanych naruszeń praw podstawowych. Można jednak argumentować, że takie sprawy wcale nie muszą być rozpoznawane przez sądy Unii, lecz mogą zostać poddane właściwości sądów krajowych(86).
135. Zgodnie z art. 274 TFUE spory, których stroną jest Unia, nie są z tego tytułu wyłączone spod jurysdykcji sądów krajowych. Jeżeli art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE interpretować w ten sposób, że wyłączają one właściwość sądów Unii w odniesieniu do skarg o odszkodowanie lub zadośćuczynienie z tytułu naruszeń praw podstawowych, które miały zostać spowodowane aktami w dziedzinie WPZiB, to tego rodzaju roszczenia mogą być jednak rozpatrywane przez sądy krajowe, nawet gdy są one skierowane przeciwko organom i sądom Unii.
136. Czy takie rozwiązanie spełniałoby wymogi skutecznej ochrony sądowej? W stanowisku przedstawionym w postępowaniu w sprawie wydania opinii 2/13(87) rzecznik generalna J. Kokott uznała, że tak właśnie by było. W swojej analizie wyszła ona jednak z założenia, że ograniczenie właściwości sądów Unii przewidziane w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE stanowi regułę, a nie wyjątek(88) – jest to pogląd, który został następnie obalony w późniejszym orzecznictwie Trybunału.
137. Moim zdaniem jest wątpliwe, co wyraźnie widać na przykładzie niniejszej sprawy, czy sądy krajowe byłyby w stanie zapewnić jednostkom skuteczną ochronę sądową we wszystkich sytuacjach, w których instytucje i organy Unii mogłyby naruszać ich prawa w drodze aktów należących do WPZiB. Jak zauważyły rządy czeski i luksemburski, istnieje wiele praktycznych barier we wnoszeniu takich skarg do sądów krajowych. Można na przykład zadać sobie pytanie, jaki sąd i w jakim państwie członkowskim powinien rozpatrzyć skargę na środki podjęte przez misję Unii utworzoną w państwie trzecim. KS i KD próbowały (przed brexitem) wytoczyć powództwo przed sądami Zjednoczonego Królestwa. Jak już wskazałam, sąd krajowy uznał, że nie jest właściwy do rozpoznania ich roszczenia. Taką przeszkodę w postaci odmowy stwierdzenia właściwości przez sąd krajowy można by jednak przezwyciężyć, gdyby Trybunał w sposób zdecydowany stwierdził brak swojej właściwości.
138. Nadal nie rozwiązywałoby to jednak kwestii, który sąd krajowy powinien rozpoznać sprawę. Rząd francuski zasugerował, że mógłby to być sąd państwa członkowskiego, które sprawuje prezydencję Rady. Brak jest jednak konkretnego uzasadnienia, dlaczego to sąd właśnie tego państwa członkowskiego byłby najwłaściwszy do rozpoznania sprawy dotyczącej zarzucanego naruszenia praw podstawowych przez misję Unii Europejskiej. Inną możliwością byłoby wniesienie skargi do sądu dowolnego państwa członkowskiego. Takie rozwiązanie mogłoby prowadzić do wyboru sądu ze względu na możliwość korzystniejszego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ skarżący optowaliby za tym państwem członkowskim, w którym obowiązywałyby najkorzystniejsze przepisy proceduralne regulujące dochodzenie roszczeń o naprawienie szkody lub krzywdy.
139. Ponieważ sądy krajowe nie byłyby w stanie zwrócić się do Trybunału z odesłaniami prejudycjalnymi, mogłoby dojść do rozbieżnej wykładni praw zagwarantowanych w karcie w odniesieniu do aktów w dziedzinie WPZiB. Takie rozbieżności byłyby ostatecznie rozstrzygane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (zwany dalej „ETPC”), do którego jednostki mogłyby się zwracać w razie uznania, że przysługujące im prawa człowieka nie były odpowiednio chronione.
140. W obliczu takich problemów praktycznych związanych z wyborem właściwego sądu krajowego rząd francuski wskazał na możliwość utworzenia nowego sądu powszechnego rozpoznającego sprawy dotyczące naruszeń praw podstawowych przez akty w dziedzinie WPZiB. Państwa członkowskie mogą się oczywiście na to zdecydować, ale zastanawiam się, czy będą miały wolę przyznać jurysdykcję innemu sądowi ponadnarodowemu, skoro nie są skłonne uznać takiej jurysdykcji w przypadku sądów Unii.
141. Wreszcie, celem przypomnienia, niniejsza sprawy dotyczy tego, czy sądy Unii mogą rozpatrywać oparte na odpowiedzialności pozaumownej Unii skargi o naprawienie krzywdy, która miała zostać wyrządzona aktami w dziedzinie WPZiB.
142. Trybunał orzekł już, że sądy Unii są wyłącznie właściwe do rozpoznawania opartych na odpowiedzialności pozaumownej Unii skarg o odszkodowanie lub zadośćuczynienie(89). Możliwość składania takich skarg odróżnia Unię Europejską od organizacji międzynarodowych, które zazwyczaj przyznają sobie szeroki immunitet od postępowań sądowych wszczynanych skargami o naprawienie szkody lub krzywdy(90). Jak bowiem zauważono w doktrynie(91), autorzy traktatów uzgodnili, że Unii Europejskiej nie ma przysługiwać immunitet w odniesieniu do jej odpowiedzialności pozaumownej, ale że rozstrzygnięcia w tym zakresie nie powinny być podejmowane przez sądy krajowe.
143. W związku z tym skarga o odszkodowanie lub zadośćuczynienie jest przewidziana w traktatach jako należąca wyłącznie do zakresu właściwości sądów Unii. Sądy krajowe nie mogą wydawać rozstrzygnięć w przedmiocie odpowiedzialności pozaumownej Unii za szkodę lub krzywdę, która miała zostać wyrządzona przez instytucje i organy Unii w jakiejkolwiek dziedzinie objętej prawem Unii.
144. Ponadto skargi o odszkodowanie lub zadośćuczynienie, gdyby ich rozpoznawanie pozostawić sądom krajowym, podlegałyby mającemu do nich zastosowanie prawu krajowemu w zakresie odpowiedzialności pozaumownej, co prowadziłoby do różnych rezultatów w zależności od obowiązujących przepisów krajowych. Sądy krajowe nie mogą zatem wypełniać istniejącej luki i umożliwiać skorzystania ze środka prawnego tego samego rodzaju co środek, który można wnieść do sądów Unii.
D. Potencjalne implikacje dla przystąpienia Unii Europejskiej do EKPC
145. Jak już wyjaśniono, niniejszą sprawę należy rozpatrywać w szerszym kontekście negocjacji w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do EKPC. Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 2 TUE Unia Europejska ma obowiązek przystąpić do tej konwencji; ta kwestia nie została natomiast pozostawiona jej wyborowi.
146. Niemniej jednak, jak wykazano w opinii 2/13, realizacja procesu przystąpienia do EKPC jest możliwa jedynie wówczas, gdy zapewnia on poszanowanie szczególnych cech porządku prawnego Unii i nie narusza zapisanych w traktatach kompetencji Unii.
147. Co dla przyszłego statusu Unii Europejskiej jako strony EKPC oznaczać będzie przychylenie się przez Trybunał do zaproponowanej wykładni, w myśl której art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie wyłączają one właściwości sądów Unii do rozpoznawania roszczeń o naprawienie szkody lub krzywdy wyrządzonej aktami w dziedzinie WPZiB, w ramach których zarzuca się naruszenie praw podstawowych?
148. Po pierwsze, przyjęcie tej wykładni przyczyni się do bardziej precyzyjnego zdefiniowania ograniczenia właściwości sądów Unii w dziedzinie WPZiB, co stanowi kwestię, którą Trybunał pozostawił otwartą w opinii 2/13.
149. Po drugie, pozwoli to wyjaśnić, że zawsze gdy akt w dziedzinie WPZiB zostaje zaskarżony w drodze podniesienia zarzutu, który może być również rozpoznawany w postępowaniu przed ETPC, to znaczy zarzutu naruszenia praw podstawowych, właściwość sądów Unii nie jest ograniczona traktatowymi klauzulami „carve-out”.
150. Z perspektywy porządku prawnego Unii zaproponowana wykładnia umożliwiłaby zaspokojenie konstytucyjnego wymogu zapewnienia jego autonomii. Pozwoliłaby ona uniknąć sytuacji, w której ewentualne rozbieżności między sądami krajowymi dotyczące tego, czy akty w dziedzinie WPZiB naruszają prawa podstawowe, byłyby rozstrzygane przez sąd nienależący do porządku prawnego Unii. Sprawa, w której podniesiono by zarzut naruszenia praw człowieka, musiałaby najpierw zostać rozstrzygnięta przez sądy Unii, a dopiero potem mogłaby być skierowana do ETPC. Większość państw członkowskich interweniujących w niniejszej sprawie przyznało rację rządowi czeskiemu, który posłużył się obrazową metaforą, gdy wskazał, że „każdy pociąg, który zmierza do Strasburga, musi najpierw zatrzymać się w Luksemburgu”. Zaproponowana wykładnia uwzględnia taki przystanek w Luksemburgu.
151. Z perspektywy systemu ustanowionego w EKPC zaproponowana wykładnia oznaczałaby, że dopuszczalność skargi do ETPC byłaby uzależniona od wyczerpania środków prawnych przed sądami Unii.
152. Czy znacząco zwiększyłoby to obciążenie sądów Unii?
153. Nie wydaje mi się, aby ta obawa była uzasadniona. Jeżeli jednostka uważa, że doszło do naruszenia jej praw podstawowych, należy zapewnić jej dostęp do sądów Unii. W interesie porządku prawnego Unii leży identyfikowanie i korygowanie takich sytuacji.
IV. Podsumowanie i konsekwencje
154. Podsumowując, uważam, że art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż nie ograniczają one właściwości sądów Unii do rozpoznawania wnoszonych przez jednostki skarg o odszkodowanie lub zadośćuczynienie opartych na zarzucie naruszenia praw podstawowych przez dowolnego rodzaju akt w dziedzinie WPZiB.
155. Taka wykładnia wypływa z zasad konstytucyjnych porządku prawnego Unii, przede wszystkim z zasady państwa prawnego, której elementem jest prawo do skutecznej ochrony sądowej i zasada wymagająca poszanowania praw podstawowych we wszystkich obszarach polityki Unii. Wynikająca z owych zasad konstytucyjna rola sądów Unii może być ograniczana jedynie w drodze wyjątku. Dlatego właśnie art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE podlegają wykładni ścisłej. Taka wykładnia, niezależnie od tego, że jest zawężająca, nie może być sprzeczna z celem ustanowionego w traktatach ograniczenia właściwości. Jeżeli owym celem jest ochrona wyborów politycznych w dziedzinie WPZiB przed ingerencją ze strony sądów Unii, to nie może on uzasadniać wykładni, w myśl której skargi o naprawienie szkody lub krzywdy wyrządzonej zarzucanymi naruszeniami praw podstawowych są objęte tym ograniczeniem właściwości. Jest tak dlatego, że w Unii Europejskiej naruszenie praw podstawowych nie może stanowić wyboru politycznego, zaś sądy Unii powinny być właściwe do zapewnienia, iż decyzje należące do WPZiB nie przekraczają „czerwonych linii” wyznaczonych prawami podstawowymi.
156. Z powyższego wynika, że proponuję, aby Trybunał uwzględnił odwołania wniesione przez KS i KD oraz przez Komisję, w których to odwołaniach zarzucono Sądowi błędną wykładnię art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE. Sąd naruszył zatem prawo, gdy uznał, że nie jest właściwy do rozpoznania wniesionej przez KS i KD skargi o zadośćuczynienie.
157. Oznacza to, że należy uchylić zaskarżone postanowienie.
158. Nie uważam, aby stan postępowania pozwalał Trybunałowi na wydanie orzeczenia w przedmiocie dopuszczalności i zasadności skargi. Te kwestie nie zostały przeanalizowane przez Sąd ani nie były dyskutowane w postępowaniu przed Trybunałem. W związku z tym sprawę należy przekazać do ponownego rozpoznania przez Sąd, przy czym rozstrzygnięcia o kosztach postępowania należy dokonać w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
V. Wnioski
159. W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał:
– uchylił postanowienie Sądu z dnia 10 listopada 2021 r., KS i KD/Rada i in. (T‑771/20, niepublikowane, EU:T:2021:798);
– przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd w celu wydania wyroku w przedmiocie dopuszczalności i zasadności skargi;
– orzekł, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.