Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. RICHARD DE LA TOUR

van 23 november 2023 (1)

Zaak C‑420/22

NW

tegen

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság,

Miniszterelnöki Kabinetirodát vezető miniszter

en

Zaak C‑528/22

PQ

tegen

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság,

Miniszterelnöki Kabinetirodát vezető miniszter

[verzoeken van de Szegedi Törvényszék (rechter in eerste aanleg Szeged, Hongarije) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Grenscontroles, asiel en immigratie – Richtlijn 2003/109/EG – Status van langdurig ingezeten derdelanders – Intrekking van deze status – Artikel 20 VWEU – Burgerschap van de Unie – Unieburger die nooit gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer – Verblijfsrecht van een gezinslid – Intrekking of weigering van een verblijfsrecht – Bedreiging voor de nationale veiligheid – Advies van een adviserende overheidsinstantie – Gerubriceerde informatie – Motivering – Toegang tot het dossier”

I.      Inleiding

1.        De onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 20 VWEU en van artikel 9, lid 3, alsook artikel 10, lid 1, van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen(2).

2.        Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen enerzijds NW (zaak C‑420/22) en PQ (zaak C‑528/22), onderdanen van derde landen, en anderzijds de Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (landelijk directoraat-generaal van de vreemdelingenpolitie, Hongarije; hierna: „directoraat-generaal”).

3.        Deze gedingen hebben voor zaak C‑420/22 betrekking op de intrekking van NW’s permanente verblijfskaart en zijn verplichting om het grondgebied van Hongarije te verlaten, en voor zaak C‑528/22 op de afwijzing van PQ’s aanvraag om een nationale vestigingsvergunning.

4.        Met zijn vragen in deze twee zaken verzoekt de Szegedi Törvényszék (rechter in eerste aanleg Szeged, Hongarije) het Hof te verduidelijken onder welke materiële en procedurele voorwaarden de lidstaten mogen afwijken van het uit artikel 20 VWEU voortvloeiende afgeleide verblijfsrecht.

5.        In deze conclusie zal ik, voortbordurend op wat het Hof recentelijk op het gebied van internationale bescherming heeft geoordeeld in zijn arrest van 22 september 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a.(3), uiteenzetten waarom ik van mening ben dat artikel 20 VWEU, gelezen in het licht van de artikelen 41 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(4), aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die wordt gekenmerkt door de volgende elementen: de beslissende tussenkomst van een adviserende overheidsinstantie op het gebied van de nationale veiligheid die losstaat van de bevoegde autoriteit op het gebied van verblijf, het bindende karakter van het door die overheidsinstantie uitgebrachte advies voor deze autoriteit, het ontbreken van een motivering in zowel dat advies als het besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht, het feit dat de essentie van de gronden waarop dit besluit is gebaseerd niet aan de betrokkene is meegedeeld, en het feit dat niet alle relevante individuele omstandigheden in aanmerking zijn genomen.

II.    Hongaars recht

6.        § 94 van a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény (wet nr. I van 2007 betreffende de binnenkomst en het verblijf van personen die het recht op vrij verkeer en verblijf genieten)(5) van 5 januari 2007 (hierna: „wet I”) luidt als volgt:

„1.      De bepalingen van [a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (wet nr. II van 2007 betreffende de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van derde landen)(6) van 5 januari 2007 (hierna: ‚wet II’)] zijn van toepassing op procedures met betrekking tot derdelanders die familieleden zijn van Hongaarse staatsburgers, welke procedures zijn ingevoerd en verlengd na de inwerkingtreding van [az egyes migrációs tárgyú és kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi CXXXIII. törvény (wet nr. CXXXIII van 2018 tot wijziging van een aantal wetten betreffende migratie en een aantal aanvullende wetten)(7) van 12 december 2018 (hierna: „tweede wijzigingswet”)].

2.      Aan onderdanen van derde landen die in het bezit zijn van een verblijfskaart of een permanente verblijfskaart die hun als familieleden van een Hongaarse burger is afgegeven vóór de inwerkingtreding van de tweede wijzigingswet en die geldig was op het tijdstip van inwerkingtreding van die wet, wordt, op aanvraag die moet worden ingediend vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van de verblijfskaart of de permanente verblijfskaart, een nationale vestigingsvergunning afgegeven zonder dat wordt nagegaan of is voldaan aan de voorwaarden van § 33, lid 1, onder a) en b), en van § 35, leden 1 en 1 bis, van wet [II], tenzij:

[...]

c)      een weigeringsgrond als bedoeld in § 33, lid 1, onder c), en lid 2, van wet [II] zich verzet tegen hun vestiging.

[...]

3.      Wat lid 2, onder c), betreft, moet overeenkomstig de voorschriften van wet [II] voor de afgifte van vestigingsvergunningen advies worden ingewonnen bij de aangewezen adviserende overheidsinstanties.

4.      Wanneer een onderdaan van een derde land als familielid van een Hongaars staatsburger in het bezit is van een geldige verblijfskaart of een geldige permanente verblijfskaart, wordt deze kaart hem of haar ontnomen:

[...]

b)      indien het verblijf van de onderdaan van een derde land de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid van Hongarije in gevaar brengt.

5.      Voor elke bijzondere kwestie als bedoeld in lid 4, onder b), moet overeenkomstig de voorschriften van wet [II] voor de afgifte van vestigingsvergunningen advies worden ingewonnen bij de aangewezen adviserende overheidsinstanties.

[...]”

7.        § 33, lid 2, onder b), van wet II bepaalt:

„Er wordt geen tijdelijke, nationale of Europese vestigingsvergunning verleend aan een onderdaan van een derde land:

[...]

b)      wiens vestiging de openbare veiligheid of de nationale veiligheid van Hongarije in gevaar brengt.”

8.        § 87/B, lid 4, van die wet luidt:

„Het advies van de adviserende overheidsinstantie met betrekking tot de bijzondere kwestie is bindend voor de vreemdelingenautoriteit die de zaak behandelt.”

9.        § 97, lid 1, van a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 114/2007 rendelet (besluit tot uitvoering van [wet II])(8) van 5 januari 2007 is als volgt verwoord:

„Voor procedures voor de afgifte en intrekking van tijdelijke, nationale en Europese vestigingsvergunningen van onderdanen van derde landen alsook voor procedures voor de intrekking van vestigings- en immigratievergunningen van onderdanen van derde landen wijst de regering de Alkotmányvédelmi Hivatal [(dienst voor de bescherming van de grondwet, Hongarije)] en de Terrorelhárítási Központ [(centraal bureau voor terreurbestrijding, Hongarije)] aan als adviserende instanties van het eerste niveau, en de minister die belast is met het beheer van de civiele diensten voor nationale veiligheid als adviserende instantie van het tweede niveau, wanneer moet worden vastgesteld of de vestiging of immigratie van een onderdaan van een derde land de nationale veiligheid van Hongarije in gevaar brengt.”

10.      § 11 van a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (wet nr. CLV van 2009 inzake de bescherming van gerubriceerde informatie)(9) van 29 december 2009 voorziet in het volgende:

„1.      Op grond van de door de tot rubricering bevoegde autoriteit uitgevaardigde toestemming voor raadpleging heeft de betrokkene het recht om [...] kennis te nemen van zijn nationale gerubriceerde persoonsgegevens.

2.      [...] De tot rubricering bevoegde autoriteit weigert de verlening van de toestemming voor raadpleging indien kennisname van de informatie zou leiden tot schending van het openbaar belang dat aan de rubricering van de betrokken informatie ten grondslag ligt. De weigering om toestemming te verlenen voor raadpleging is met redenen omkleed.

3.      De betrokkene kan de weigering van toestemming voor raadpleging aanvechten bij de bestuursrechter. Indien de rechter zijn verzoek inwilligt, gelast hij de tot rubricering bevoegde autoriteit om de toestemming voor raadpleging te verlenen. [...] De verzoeker, de persoon die zich aan de zijde van de verzoeker in de zaak heeft gevoegd en hun vertegenwoordigers hebben gedurende de procedure geen recht op kennisname van de gerubriceerde informatie [...].”

11.      § 12 van deze wet luidt als volgt:

„1.      De verwerker van de gerubriceerde informatie kan de betrokkene het recht op toegang tot zijn persoonsgegevens ontzeggen indien de uitoefening van dat recht het openbaar belang dat aan de rubricering ten grondslag ligt, zou schaden.

2.      Indien de betrokkene zijn rechten uitoefent in een gerechtelijke procedure, is het bepaalde in § 11, lid 3, van overeenkomstige toepassing op de bevoegde rechter en op de kennisneming van de gerubriceerde informatie.”

12.      § 13, leden 1 en 5, van deze wet bepaalt:

„1.      Gerubriceerde informatie mag uitsluitend worden gebruikt door personen voor wie dit gebruik in het kader van de uitoefening van een publieke of overheidstaak gerechtvaardigd is en die, behoudens de bij wet genoemde uitzonderingen, beschikken over:

a)      een geldige persoonlijke veiligheidsmachtiging die overeenkomt met het rubriceringsniveau van de informatie die zij voornemens zijn te gebruiken;

b)      een geheimhoudingsverklaring, en

c)      toestemming voor gebruik.

[...]

5.      Tenzij de wet anders bepaalt, is de rechter gerechtigd, zonder onderworpen te zijn aan een onderzoek inzake de nationale veiligheid en zonder te hoeven beschikken over een persoonlijke veiligheidsmachtiging, een geheimhoudingsverklaring en toestemming voor gebruik, de beschikkingsbevoegdheden uit te oefenen die nodig zijn voor de beoordeling van de volgens het gerechtelijke toewijzingssysteem aan hem toebedeelde zaken.”

13.      § 14, lid 4, van die wet luidt:

„De tot rubricering bevoegde autoriteit kan in een administratieve procedure, in een gerechtelijke – met uitzondering van strafrechtelijke – procedure, in een procedure tot oplegging van een geldboete of in een andere officiële procedure toestemming verlenen voor toegang tot nationale gerubriceerde informatie. De toestemming voor het gebruik van nationale gerubriceerde informatie mag niet worden geweigerd in procedures tot toetsing van de rechtmatigheid door het openbaar ministerie en in civiele gerechtelijke procedures die het openbaar ministerie in het algemeen belang kan instellen.”

III. Feiten van de hoofdgedingen en prejudiciële vragen

A.      Zaak C‑420/22

14.      NW, Turks onderdaan, is in 2004 gehuwd met een Hongaarse staatsburger. Uit dit huwelijk is in 2005 een kind geboren dat de Hongaarse nationaliteit bezit.

15.      Na meer dan vijf jaar legaal in Hongarije te hebben verbleven heeft NW, gelet op de status van zijn vrouw en kind, een permanente verblijfskaart aangevraagd bij de Hongaarse autoriteiten, die hem in het bezit hebben gesteld van een tot en met 31 oktober 2022 geldige kaart.

16.      NW heeft in Hongarije vaste en regelmatige inkomsten en een onroerend vermogen waarmee hij in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin kan voorzien zonder een beroep te doen op het Hongaarse socialebijstandsstelsel.

17.      De verwijzende rechter geeft aan dat tussen NW en zijn minderjarige kind een afhankelijkheidsverhouding bestaat.

18.      NW en zijn echtgenote hebben namelijk gezamenlijk het ouderlijk gezag over hun kind. Zonder NW’s inkomsten zouden de gezinsleden niet in hun onderhoud kunnen voorzien. Bovendien heeft NW een sterke emotionele band met zijn kind.

19.      Bij een niet met redenen omkleed advies van 12 januari 2021 heeft de dienst voor de bescherming van de grondwet zich op het standpunt gesteld dat NW’s verblijf in Hongarije de belangen van deze lidstaat op het gebied van de nationale veiligheid aantastte. Deze instantie heeft de gegevens waarop haar advies was gebaseerd, op grond van wet nr. CLV van 2009 inzake de bescherming van gerubriceerde informatie aangemerkt als „gerubriceerde informatie”, zodat NW noch de vreemdelingenpolitie daarvan kennis kon nemen.

20.      Bij besluit van 22 januari 2021 heeft de elsőfokú idegenrendészeti hatóság (vreemdelingenpolitie van het eerste niveau, Hongarije) NW’s permanente verblijfskaart krachtens § 94, lid 4, onder b), van wet I ingetrokken en hem gelast het grondgebied van Hongarije te verlaten.

21.      Dit besluit is op 10 mei 2021 door het directoraat-generaal bevestigd op grond dat de Belügyminiszter (minister van Binnenlandse Zaken, Hongarije) in zijn advies van 13 april 2021 als adviserende instantie van het tweede niveau had vastgesteld dat NW’s verblijf de belangen van Hongarije op het gebied van de nationale veiligheid aantastte. In zijn besluit heeft het directoraat-generaal benadrukt dat het op grond van § 87/B, lid 4, van wet II niet mocht afwijken van het advies van de minister van Binnenlandse Zaken en dat het dus gehouden was om NW’s permanente verblijfskaart in te trekken zonder rekening te houden met diens persoonlijke situatie. Het directoraat-generaal heeft er ook op gewezen dat de intrekking van de permanente verblijfskaart NW niet belette een verblijfsvergunning aan te vragen op grond van de bepalingen van wet II, onder de daarin gestelde voorwaarden.(10)

22.      NW heeft tegen het besluit van het directoraat-generaal van 10 mei 2021 beroep ingesteld bij de Szegedi Törvényszék en die rechter verzocht om dat besluit alsook het besluit van de vreemdelingenpolitie van het eerste niveau nietig te verklaren.

23.      Hij verwijt deze autoriteiten dat zij zijn persoonlijke situatie, met name zijn banden met Hongarije, niet hebben onderzocht. De vreemdelingenpolitie heeft volgens hem geen kennis genomen van de gedetailleerde motivering van de adviserende overheidsinstanties en met haar besluit derhalve met name het evenredigheidsbeginsel geschonden. NW zet uiteen dat zijn gezin, en vooral zijn kind, dat hij samen met zijn echtgenote opvoedt, gelet op hun afhankelijkheidsverhouding met ernstige problemen te maken zou krijgen indien hij het Hongaarse grondgebied zou moeten verlaten.

24.      De verwijzende rechter merkt op dat het besluit tot intrekking van NW’s permanente verblijfskaart uitsluitend berust op bindende en niet met redenen omklede adviezen van adviserende overheidsinstanties, die zijn gebaseerd op gerubriceerde informatie waartoe noch NW noch de autoriteiten die over het verblijf beslissen, toegang hebben gehad. Bijgevolg is het door deze autoriteiten vastgestelde besluit evenmin gemotiveerd.

25.      De verwijzende rechter benadrukt dat uit de rechtspraak van de Kúria (hoogste rechterlijke instantie, Hongarije) volgt dat, in een situatie als die in het hoofdgeding, de procedurele rechten van de betrokkene worden gewaarborgd door de aan de bevoegde rechter geboden mogelijkheid om de gerubriceerde informatie waarop het advies van de adviserende overheidsinstanties berust, te raadplegen met het oog op de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit inzake verblijf.

26.      Krachtens de Hongaarse wettelijke regeling heeft echter noch de betrokkene noch zijn vertegenwoordiger een concrete mogelijkheid om zich uit te spreken over het niet met redenen omkleed advies van deze instanties. Zij hebben weliswaar het recht om in een afzonderlijke procedure een verzoek om toegang tot de gerubriceerde informatie betreffende de betrokkene in te dienen(11), maar kunnen de gerubriceerde informatie waartoe zij toegang krijgen hoe dan ook niet gebruiken in het kader van de administratieve of gerechtelijke procedures. De rechter bij wie beroep is ingesteld tegen een besluit inzake het verblijf, heeft in dit verband geen enkele bevoegdheid. Bovendien kan deze rechter enkel een niet-gemotiveerde beslissing nemen over de vraag of het advies van de adviserende overheidsinstanties op zich volstaat als rechtvaardiging voor de conclusie dat de betrokken persoon een bedreiging voor de nationale veiligheid vormt.

27.      NW valt volgens de verwijzende rechter echter binnen de werkingssfeer van richtlijn 2003/109(12), waardoor hij soortgelijke procedurele waarborgen geniet als die waarop het Hof, met name in zijn arrest van 4 juni 2013, ZZ(13), in het kader van richtlijn 2004/38/EG(14) heeft gewezen.

28.      Daarop heeft de Szegedi Törvényszék de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een beslissing over de volgende prejudiciële vragen:

„1)      Moet artikel 10, lid 1, van [richtlijn 2003/109], gelezen in samenhang met artikel 47 van het [Handvest] en in voorkomend geval ook met de artikelen 7 en 24 van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat deze bepaling vereist dat de autoriteit van de lidstaat die om redenen die verband houden met de nationale veiligheid en/of de openbare orde of openbare veiligheid een besluit neemt tot intrekking van de eerder verleende status van langdurig ingezetene, alsook de adviserende overheidsinstantie die een beslissing neemt over de geheimverklaring van de betreffende informatie, erop toezien dat de betrokken onderdaan van een derde land en zijn raadsman hoe dan ook het recht hebben om kennis te nemen, en gedurende de procedure gebruik te maken, van ten minste de essentie van de geheime of gerubriceerde informatie waarop het besluit wordt gebaseerd, indien de bevoegde autoriteit zich erop beroept dat redenen van nationale veiligheid zich tegen de verstrekking van die informatie verzetten?

2)      Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, wat moet dan in het licht van de artikelen 41 en 47 van het Handvest precies worden verstaan onder de ,essentie’ van de geheime informatie waarop het besluit wordt gebaseerd?

3)      Moet artikel 10, lid 1, van richtlijn 2003/109, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat de nationale rechter die belast is met de toetsing van de rechtmatigheid van het op geheime of gerubriceerde informatie berustende deskundigenadvies van de adviserende overheidsinstantie en het op dat advies gebaseerde inhoudelijke besluit van de vreemdelingendienst, ook de bevoegdheid moet hebben om de rechtmatigheid (noodzakelijkheid en evenredigheid) van de geheimverklaring te toetsen en om, indien de geheimverklaring onrechtmatig is, de betrokkene en zijn raadsman via zijn eigen beslissing in staat te stellen om kennis te nemen en gebruik te maken van alle aan het advies en het besluit ten grondslag liggende informatie of om, indien de geheimverklaring rechtmatig is, de betrokkene via zijn eigen beslissing in staat te stellen om gedurende de vreemdelingenrechtelijke procedure kennis te nemen en gebruik te maken van ten minste de essentie van de geheime informatie?

4)      Moeten artikel 9, lid 3, en artikel 10, lid 1, van richtlijn 2003/109, gelezen in samenhang met de artikelen 7 en 24, artikel 51, lid 1, en artikel 52, lid 1, van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling waarbij de intrekking van de eerder verleende status van langdurig ingezetene geschiedt bij een niet met redenen omkleed besluit dat

a)      uitsluitend is gebaseerd op een standaardverwijzing naar het evenmin met redenen omkleed doch bindend deskundigenadvies inzake het bestaan van gevaar voor/schending van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of de openbare orde, waarvan geen afwijking mogelijk is, en

b)      dus wordt genomen zonder zorgvuldige beoordeling van het bestaan van de redenen van nationale veiligheid, openbare veiligheid of openbare orde in het specifieke geval van de betrokkene en zonder rekening te houden met zijn persoonlijke omstandigheden en de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid?”

29.      Op 8 augustus 2022 heeft het Hof van de verwijzende rechter een aanvulling op diens verzoek om een prejudiciële beslissing ontvangen.

30.      Die rechter heeft aangegeven dat hij er in dat verzoek van uit was gegaan dat NW binnen de werkingssfeer van richtlijn 2003/109 viel. Mocht het Hof echter oordelen dat dit niet het geval is, dan moet worden vastgesteld of NW een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU moet genieten, aangezien er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding tussen NW en zijn minderjarige kind.

31.      Zo bezien heeft het directoraat-generaal volgens de verwijzende rechter het Unierecht geschonden door het enkele feit dat het niet heeft onderzocht of verzoeker binnen de werkingssfeer van artikel 20 VWEU viel.

32.      Daarom heeft de Szegedi Törvényszék aan de reeds aan het Hof gestelde vragen de volgende prejudiciële vraag toegevoegd, die uit drie onderdelen bestaat:

„Moet artikel 20 [VWEU], gelezen in samenhang met de artikelen 7 en 24 van het [Handvest], aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de praktijk van een lidstaat waarbij de verblijfsvergunning die eerder is verleend aan een derdelander wiens minderjarig kind en echtgenote onderdanen van een lidstaat van de Unie zijn en in die lidstaat wonen, wordt ingetrokken zonder dat eerst wordt beoordeeld of het betrokken gezinslid, de derdelander, zich kan beroepen op een afgeleid verblijfsrecht krachtens artikel 20 VWEU?

Moet artikel 20 VWEU, gelezen in samenhang met de artikelen 7 en 24 en de artikelen 51, lid 1, en 52, lid 1, van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat, als er sprake is van een afgeleid verblijfsrecht krachtens artikel 20 VWEU, de nationale bestuurlijke en rechterlijke instanties ook het Unierecht moeten toepassen wanneer middels een besluit van de vreemdelingendienst een permanente verblijfskaart wordt ingetrokken en er ter onderbouwing daarvan wordt verwezen naar de uitzonderingen met betrekking tot de nationale veiligheid, openbare orde en openbare veiligheid, alsook wanneer de noodzakelijkheid en evenredigheid van de beperking van het verblijfsrecht worden getoetst in het geval dat een dergelijke uitzondering inderdaad aan de orde blijkt?

Indien verzoeker binnen de werkingssfeer van artikel 20 VWEU valt, verzoekt de verwijzende rechterlijke instantie het Hof om ook in het licht van dat artikel te antwoorden op de eerste tot en met de vierde vraag in het door haar [...] ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing.”

33.      De Hongaarse en de Franse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

B.      Zaak C‑528/22

34.      PQ, die de Nigeriaanse nationaliteit bezit, is in juni 2005 Hongarije rechtmatig binnengekomen als beroepsvoetballer en verblijft sindsdien legaal in die lidstaat. Hij woont sinds 2011 samen met zijn partner, die de Hongaarse nationaliteit heeft. Zij hebben twee kinderen, geboren in 2012 en in 2021, die de Hongaarse nationaliteit bezitten.

35.      PQ heeft op 23 januari 2014 voor het laatst een permanente verblijfskaart aangevraagd, gelet op de status van zijn eerste kind. De Hongaarse autoriteiten hebben hem deze kaart afgegeven met een geldigheidsduur tot 15 september 2020.

36.      PQ oefent samen met zijn echtgenote het ouderlijk gezag over hun kinderen uit. Hij woont permanent samen met zijn kinderen en zorgt het grootste deel van de tijd daadwerkelijk voor hen. PQ’s kinderen hebben een hechte emotionele band met hem en er is sprake van een afhankelijkheidsverhouding tussen hem en zijn kinderen, voor wie hij sinds hun geboorte voortdurend zorgt.

37.      PQ is in 2012 het slachtoffer geworden van mishandeling, waaraan hij ernstig en blijvend letsel heeft overgehouden.

38.      Bij besluit van 27 oktober 2020 heeft de vreemdelingenpolitie van het eerste niveau een aanvraag voor een nationale vestigingsvergunning afgewezen die PQ op 6 augustus 2020 had ingediend.

39.      Bij een niet met redenen omkleed advies van 9 september 2020 heeft de dienst voor de bescherming van de grondwet zich op het standpunt gesteld dat PQ’s verblijf in Hongarije de belangen van deze lidstaat op het gebied van de nationale veiligheid aantastte. Deze instantie heeft de gegevens waarop haar advies was gebaseerd, op grond van wet nr. CLV van 2009 inzake de bescherming van gerubriceerde informatie aangemerkt als „gerubriceerde informatie”, zodat PQ noch de vreemdelingenpolitie daarvan kennis kon nemen.

40.      Het besluit van de vreemdelingenpolitie van het eerste niveau van 27 oktober 2020 is op 25 maart 2021 door het directoraat-generaal bevestigd op grond dat de minister van Binnenlandse Zaken in zijn advies van 12 februari 2021 als adviserende instantie van het tweede niveau had vastgesteld dat PQ’s verblijf de belangen van Hongarije op het gebied van de nationale veiligheid aantastte. In zijn besluit heeft het directoraat-generaal benadrukt dat het op grond van § 87/B, lid 4, van wet II niet mocht afwijken van het advies van de minister van Binnenlandse Zaken en dat het dus gehouden was om PQ’s aanvraag om een nationale vestigingsvergunning af te wijzen zonder rekening te houden met diens persoonlijke situatie.

41.      PQ heeft tegen het besluit van het directoraat-generaal van 25 maart 2021 beroep ingesteld bij de Szegedi Törvényszék en die rechter verzocht om dat besluit alsook het besluit van de vreemdelingenpolitie van het eerste niveau nietig te verklaren.

42.      Hij verwijt deze autoriteiten dat zij zijn persoonlijke situatie niet hebben onderzocht en dat zij bij hun beslissing met name het evenredigheidsbeginsel hebben geschonden. Noch hij, noch die autoriteiten hebben namelijk kennisgenomen van de gedetailleerde motivering van de adviserende overheidsinstanties. PQ betoogt tevens dat er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding tussen hem en zijn kinderen, waardoor hij in aanmerking moet kunnen komen voor een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU.

43.      De verwijzende rechter merkt op dat het besluit tot weigering van de nationale vestigingsvergunning uitsluitend berust op bindende en niet met redenen omklede adviezen die zijn gebaseerd op gerubriceerde informatie waartoe noch PQ noch de autoriteiten die over het verblijf beslissen, toegang hebben gehad. Dit besluit is evenmin met redenen omkleed. Die autoriteiten hebben bovendien niet grondig onderzocht of PQ’s situatie onder het Unierecht kon vallen, aangezien hij in aanmerking komt voor een uit artikel 20 VWEU voortvloeiend afgeleid verblijfsrecht.

44.      De verwijzende rechter merkt op dat uit de rechtspraak van de Kúria volgt dat, in een situatie als die in het hoofdgeding, de procedurele rechten van de betrokkene worden gewaarborgd door de aan de bevoegde rechter geboden mogelijkheid om de gerubriceerde informatie waarop het advies van de adviserende overheidsinstanties berust, te raadplegen met het oog op de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit inzake verblijf.

45.      Krachtens de Hongaarse wettelijke regeling heeft echter noch de betrokkene noch zijn vertegenwoordiger een concrete mogelijkheid om zich uit te spreken over het niet met redenen omkleed advies van deze instanties. Zij hebben weliswaar het recht om een verzoek om toegang tot de gerubriceerde informatie betreffende de betrokkene in te dienen, maar kunnen de vertrouwelijke informatie waartoe zij toegang krijgen hoe dan ook niet gebruiken in de administratieve of gerechtelijke procedures. De rechter bij wie beroep is ingesteld tegen een besluit inzake het verblijf, heeft in dit verband geen enkele bevoegdheid.

46.      In casu heeft de Fővárosi Törvényszék (rechter voor de agglomeratie Boedapest, Hongarije) op 7 maart 2022 overigens de beroepen verworpen die PQ had ingesteld tegen de weigering van de adviserende overheidsinstanties om hem in staat te stellen kennis te nemen van de hem betreffende gerubriceerde informatie en om van deze informatie gebruik te maken in administratieve en gerechtelijke procedures.

47.      Volgens de verwijzende rechter valt PQ binnen de werkingssfeer van artikel 20 VWEU, waardoor hij soortgelijke procedurele waarborgen geniet als die waarop het Hof, met name in zijn arrest ZZ, in het kader van richtlijn 2004/38 heeft gewezen.

48.      Daarop heeft de Szegedi Törvényszék de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een beslissing over de volgende prejudiciële vragen:

„1)      a)      Moet artikel 20 [VWEU], gelezen in samenhang met de artikelen 7 en 24 van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de praktijk van een lidstaat waarbij besluiten tot intrekking van een eerder verleende verblijfsvergunning of tot afwijzing van een aanvraag tot verlenging van een verblijfsvergunning (in casu een aanvraag om een nationale vestigingsvergunning) van een onderdaan van een derde land die gezinslid is van een burger van de Unie (minderjarig kind, partner) die woont in de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, worden genomen zonder eerst te onderzoeken of het betrokken gezinslid dat onderdaan is van een derde land een afgeleid verblijfsrecht heeft op grond van artikel 20 VWEU?

b)      Moet artikel 20 VWEU, gelezen in samenhang met de artikelen 7 en 24, artikel 51, lid 1, en artikel 52, lid 1, van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat wanneer er sprake is van een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU, de werking van het Unierecht met zich meebrengt dat de autoriteiten en de rechterlijke instanties van de lidstaten bij het nemen van een vreemdelingenrechtelijk besluit op een aanvraag tot verlenging van het verblijfsrecht (in casu een aanvraag om een nationale vestigingsvergunning), bij de toepassing van de aan dat besluit ten grondslag liggende uitzonderingsgronden om redenen die verband houden met de nationale veiligheid, de openbare orde of de openbare veiligheid, en, wanneer deze redenen aantoonbaar bestaan, bij het onderzoek naar de noodzakelijkheid en evenredigheid van de beperking van het verblijfsrecht, eveneens het Unierecht moeten toepassen?

2)      Moet artikel 20 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, en in voorkomend geval ook met de artikelen 7 en 24 van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat deze bepaling vereist dat de autoriteit van de lidstaat die om redenen die verband houden met de nationale veiligheid en/of de openbare orde of de openbare veiligheid een besluit neemt tot intrekking van de eerder verleende status van langdurig ingezetene of tot weigering van de verlenging van het verblijfsrecht, alsook de adviserende overheidsinstantie die een beslissing neemt over de geheimverklaring van de betreffende informatie, erop toezien dat de betrokken onderdaan van een derde land en zijn raadsman hoe dan ook het recht hebben om kennis te nemen, en gedurende de procedure gebruik te maken, van ten minste de essentie van de geheime of gerubriceerde informatie waarop het besluit wordt gebaseerd, indien de bevoegde autoriteit zich erop beroept dat redenen van nationale veiligheid zich tegen de verstrekking van die informatie verzetten?

3)      Zo ja, wat moet dan, gelet op de artikelen 41 en 47 van het Handvest, precies worden verstaan onder de ,essentie’ van de geheime informatie waarop het besluit wordt gebaseerd?

4)      Moet artikel 20 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat de nationale rechter die belast is met de toetsing van de rechtmatigheid van het op geheime of gerubriceerde informatie berustende deskundigenadvies van de adviserende overheidsinstantie en het op dat advies gebaseerde inhoudelijke besluit van de vreemdelingendienst, ook de bevoegdheid moet hebben om de rechtmatigheid (noodzakelijkheid en evenredigheid) van de geheimverklaring te toetsen en om, indien de geheimverklaring onrechtmatig is, de betrokkene en zijn raadsman via zijn eigen beslissing in staat te stellen om kennis te nemen en gebruik te maken van alle aan het advies en het besluit ten grondslag liggende informatie of om, indien de geheimverklaring rechtmatig is, de betrokkene via zijn eigen beslissing in staat te stellen om gedurende de vreemdelingenrechtelijke procedure kennis te nemen en gebruik te maken van ten minste de essentie van de geheime informatie?

5)      Moet artikel 20 VWEU, gelezen in samenhang met de artikelen 7 en 24, artikel 51, lid 1, en artikel 52, lid 1, van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat deze bepaling zich verzet tegen een nationale regeling waarbij de intrekking van de eerder verleende status van langdurig ingezetene of de weigering tot verlenging van het verblijfsrecht geschiedt bij een niet met redenen omkleed besluit dat

a)      uitsluitend is gebaseerd op een standaardverwijzing naar het evenmin met redenen omkleed doch bindend deskundigenadvies inzake het bestaan van gevaar voor/schending van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of de openbare orde, waarvan geen afwijking mogelijk is, en

b)      dus wordt genomen zonder zorgvuldige beoordeling van het bestaan van de redenen van nationale veiligheid, openbare veiligheid of openbare orde in het specifieke geval van de betrokkene en zonder rekening te houden met zijn persoonlijke omstandigheden en de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid?”

49.      PQ, de Hongaarse en de Franse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

50.      Ter gemeenschappelijke terechtzitting van 5 juli 2023 van de twee zaken zijn PQ, de Hongaarse en de Franse regering alsmede de Commissie gehoord in hun pleidooien en in hun antwoorden op de door het Hof gestelde mondelinge vragen.

IV.    Analyse

A.      Inleidende opmerkingen over de uit te leggen Unierechtelijke regel

51.      De vragen in deze twee zaken, namelijk een vraag over richtlijn 2003/109 (in zaak C‑420/22) en een vraag over artikel 20 VWEU (in zaak C‑528/22), draaien in wezen om dezelfde kwestie.

52.      In zaak C‑420/22 voert de Hongaarse regering aan dat NW een permanente verblijfskaart heeft verkregen op grond van de Hongaarse wettelijke regeling. Dit is een verblijfsdocument dat los van het Unierecht is ingevoerd en waarvoor gunstigere voorwaarden gelden dan de voorwaarden die in het Unierecht zijn neergelegd. Dat verblijfsdocument valt dus niet samen met de status van langdurig ingezetene waarin richtlijn 2003/109 voorziet. Deze status komt naar Hongaars recht overeen met een ander soort verblijfstitel, namelijk de Europese vestigingsvergunning. Hieruit volgt dat er geen onder deze richtlijn vallende verblijfstitel van NW is ingetrokken, en dat hij niet om afgifte van een dergelijke verblijfstitel heeft verzocht. Die richtlijn hoeft in casu dus niet te worden uitgelegd, aldus de Hongaarse regering.

53.      Het klopt dat het in een prejudiciële procedure aan de verwijzende rechter staat om de feiten vast te stellen, en deze rechter heeft in zijn oorspronkelijke verzoek om een prejudiciële beslissing geconstateerd dat NW de status van langdurig ingezetene in de zin van richtlijn 2003/109 had. Niettemin moet ook worden opgemerkt dat de verwijzende rechter in een aanvulling op zijn verwijzingsbeslissing twijfels heeft geuit over de toepasselijkheid van deze richtlijn in zaak C‑420/22. Die rechter heeft het Hof daarom verzocht om uitspraak te doen op grond van artikel 20 VWEU, mocht het tot de slotsom komen dat richtlijn 2003/109 niet relevant is voor de beslechting van het hoofdgeding.

54.      Die twijfels lijken te worden bevestigd door het betoog van de Hongaarse regering dat er in het Hongaarse recht een verschil bestaat tussen een Europese vestigingsvergunning, waarmee de uit richtlijn 2003/109 voortvloeiende status van langdurig ingezetene is omgezet, en de permanente verblijfskaart waarover NW beschikt, die uitsluitend op grond van het nationale recht en onder minder strenge voorwaarden dan die van het Unierecht wordt afgegeven.

55.      Het Hof heeft de verwijzende rechter verzocht om een gedetailleerde uiteenzetting van de redenen waarom hij van mening is dat richtlijn 2003/109 van toepassing is op de situatie in het hoofdgeding. De verwijzende rechter is in het bijzonder verzocht te verduidelijken in welke verblijfstitel de in die richtlijn bedoelde status van langdurig ingezetene in Hongaars recht is omgezet, en of NW in het bezit was van die verblijfstitel dan wel om afgifte ervan had verzocht.

56.      In zijn antwoord zet de verwijzende rechter uiteen dat op aanvraag van NW een tot en met 31 oktober 2022 geldige permanente verblijfskaart aan hem is afgegeven overeenkomstig richtlijn 2004/38(15) en de artikelen 24 en 25 van wet I, die destijds toepasselijk was en waarbij deze richtlijn is omgezet. De Hongaarse wetgever heeft vervolgens besloten dat die richtlijn met ingang van 1 januari 2019 niet meer mocht worden toegepast op onderdanen van een derde land die zich in Hongarije herenigen met een Hongaars gezinslid. Die onderdanen vallen sindsdien dus binnen de werkingssfeer van richtlijn 2003/109.

57.      De verwijzende rechter geeft ook aan dat de Hongaarse wetgever richtlijn 2003/109 in nationaal recht heeft omgezet door de invoering van een Europese vestigingsvergunning en een tijdelijke vestigingsvergunning.(16) Volgens die rechter heeft NW geen van beide vestigingsvergunningen aangevraagd. Dit is ter terechtzitting echter weersproken. NW’s vertegenwoordiger heeft namelijk te kennen gegeven dat hij later wel een Europese vestigingsvergunning had aangevraagd en dat die procedure nog loopt.(17)

58.      Hoe dan ook blijkt uit de gegevens waarover het Hof beschikt dat het hoofdgeding dat ten grondslag ligt aan zaak C‑420/22 betrekking heeft op de intrekking van een verblijfstitel die onder het nationale recht valt, en niet op de intrekking van een verblijfstitel die krachtens richtlijn 2003/109 is afgegeven. Hieruit volgt mijns inziens dat de bepalingen van die richtlijn niet hoeven te worden uitgelegd voor de beslechting van dit geding. Ik merk in dit verband op dat het, anders dan de verwijzende rechter in zijn oorspronkelijke verzoek om een prejudiciële beslissing lijkt te suggereren, niet volstaat dat NW’s situatie voldoet aan de definitie van „langdurig ingezetene” in artikel 2, onder b), van richtlijn 2003/109 om aan te nemen dat de bepalingen van die richtlijn op hem van toepassing zijn.

59.      Het Hof heeft namelijk reeds geoordeeld dat het bij richtlijn 2003/109 ingevoerde stelsel duidelijk aangeeft dat voor de verkrijging van de status van langdurig ingezetene op grond van die richtlijn een bijzondere procedure geldt, terwijl bovendien aan de in hoofdstuk II van die richtlijn genoemde verplichtingen moet worden voldaan.(18) Daartoe moet met name een specifiek verzoek worden ingediend dat vergezeld gaat van documenten waaruit blijkt dat de verzoeker aan die voorwaarden voldoet.

60.      In dit verband zij eraan herinnerd dat de lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/109 de status van langdurig ingezetene toekennen aan derdelanders die gedurende de vijf voorafgaande jaren legaal en ononderbroken op hun grondgebied hebben verbleven. De verkrijging van die status is echter niet automatisch. Overeenkomstig artikel 7, lid 1, van deze richtlijn dient de betrokken derdelander daartoe een verzoek in te dienen bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar hij verblijft, en dit verzoek moet vergezeld gaan van bewijsstukken waaruit blijkt dat de betrokkene aan de in de artikelen 4 en 5 van die richtlijn geformuleerde voorwaarden voldoet. In het bijzonder moet hij, overeenkomstig artikel 5, lid 1, onder a), van voornoemde richtlijn, aantonen dat hij beschikt over vaste en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te hoeven doen op het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat.(19)

61.      Uit het voorgaande volgt dat het niet volstaat te voldoen aan de materiële voorwaarden van richtlijn 2003/109 om op grond van deze richtlijn de status van langdurig ingezetene te verkrijgen, en dat aan een derdelander uitsluitend op basis van het nationale recht een langdurig verblijfsrecht kan worden toegekend zonder dat hij onder die richtlijn valt, aangezien de richtlijn er niet toe strekt het verblijf van langere duur van derdelanders volledig te harmoniseren.

62.      Hoewel NW de nodige stappen lijkt te hebben ondernomen om een verblijfsvergunning als langdurig ingezetene op grond van richtlijn 2003/109 te verkrijgen, neemt dit niet weg dat de in dit verband gevoerde administratieve procedure nog loopt en los blijft staan van het hoofdgeding, dat, zoals ik hierboven heb aangegeven, betrekking heeft op de intrekking van een verblijfstitel die krachtens het nationale recht is verleend.

63.      Gelet op een en ander ben ik van mening dat in zaak C‑420/22 antwoord moet worden gegeven op de vragen die de verwijzende rechter in zijn aanvullende verzoek om een prejudiciële beslissing heeft gesteld en waarmee hij het Hof, net als in zaak C‑528/22, heeft verzocht om uitlegging van artikel 20 VWEU.

B.      Noodzaak voor de bevoegde autoriteit op het gebied van verblijf om te onderzoeken of er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding tussen de derdelander en zijn gezin

64.      Met zijn eerste vraag, onder a), in zaak C‑528/22 en de overeenkomstige vraag in zaak C‑420/22 wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 20 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een autoriteit van een lidstaat om redenen van nationale veiligheid een verblijfstitel intrekt van of weigert af te geven aan een derdelander die familielid is van burgers van de Unie die onderdanen zijn van deze lidstaat en hun recht van vrij verkeer nooit hebben uitgeoefend, zonder eerst te hebben onderzocht of er tussen deze personen sprake is van een afhankelijkheidsverhouding op grond waarvan deze derdelander een afgeleid verblijfsrecht zou kunnen genieten.

65.      De Hongaarse regering voert aan dat NW noch PQ tijdens de administratieve procedure artikel 20 VWEU heeft ingeroepen, terwijl een aanvrager van een verblijfstitel zich ten minste in wezen moet beroepen op het op dat artikel gebaseerde afgeleide verblijfsrecht dat hij wenst te genieten. Bovendien heeft NW dat artikel evenmin voor de verwijzende rechter ingeroepen en is deze rechter dus verder gegaan dan de hem voorgelegde vorderingen.

66.      Zoals het Hof onlangs in herinnering heeft gebracht in de punten 20 tot en met 26 van zijn arrest van 22 juni 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Thaise moeder van een minderjarig Nederlands kind)(20), verzet artikel 20 VWEU zich tegen nationale maatregelen – daaronder begrepen beslissingen tot weigering van verblijf van familieleden van een burger van de Unie – die tot gevolg hebben dat Unieburgers het effectieve genot van de essentie van de aan hun status ontleende rechten wordt ontzegd.

67.      Daarentegen verlenen de bepalingen van het VWEU inzake het Unieburgerschap geen autonome rechten aan derdelanders. De eventuele rechten van onderdanen van derde landen zijn immers geen persoonlijke rechten van deze derdelanders, maar rechten die zijn afgeleid van die welke de burger van de Unie geniet. De doelstelling en de rechtvaardiging van deze afgeleide rechten berusten op de vaststelling dat de niet-erkenning van die rechten met name het recht van vrij verkeer van de Unieburger op het grondgebied van de Unie aantast.

68.      In dit verband heeft het Hof reeds vastgesteld dat er zeer bijzondere situaties bestaan waarin, hoewel het afgeleide Unierecht inzake het verblijfsrecht van derdelanders niet van toepassing is en de betrokken Unieburger zijn recht van vrij verkeer niet heeft uitgeoefend, niettemin een verblijfsrecht moet worden toegekend aan een derdelander die familielid is van deze Unieburger, omdat anders aan het burgerschap van de Unie de nuttige werking zou worden ontnomen indien die burger, ten gevolge van de weigering om een dergelijk recht toe te kennen, feitelijk genoopt zou zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten waardoor hem het effectieve genot van de essentie van de aan die status ontleende rechten zou worden ontzegd.

69.      Volgens het Hof kan een dergelijke weigering alleen afbreuk doen aan de nuttige werking van het burgerschap van de Unie indien er tussen die derdelander en de Unieburger die een lid is van zijn familie dus een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat deze ertoe zou leiden dat de Unieburger, indien de derdelander geen verblijfsrecht voor het grondgebied van de Unie wordt toegekend, gedwongen is hem te vergezellen en het grondgebied van de Unie als geheel te verlaten.

70.      Zoals blijkt uit de rechtspraak van het Hof moet de erkenning van een verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU worden beoordeeld aan de hand van de intensiteit van de afhankelijkheidsverhouding tussen de betrokken derdelander en de Unieburger die zijn familielid is, en moet bij die beoordeling rekening worden gehouden met alle omstandigheden van het geval.(21)

71.      In casu is er volgens de verwijzende rechter bij beide betrokken derdelanders sprake van een afhankelijkheidsverhouding tussen hen en hun families, in het bijzonder hun respectieve kinderen. Hoewel de Hongaarse regering in haar schriftelijke opmerkingen met betrekking tot PQ het tegendeel heeft betoogd met een beschrijving van de feiten die indruist tegen die van de verwijzende rechter, moet worden benadrukt dat het Hof in een prejudiciële procedure moet redeneren op basis van de door deze rechter verstrekte feitelijke gegevens.(22)

72.      Verder betoogt de Hongaarse regering dat de toepassing van artikel 20 VWEU in casu irrelevant is, aangezien er geen verwijderingsmaatregelen zijn getroffen ten aanzien van de betrokken derdelanders en zij het grondgebied van de Unie dus niet hoeven te verlaten. Die argumentatie overtuigt echter niet. Niet alleen lijkt uit de gegevens waarover het Hof beschikt naar voren te komen dat deze derdelanders verplicht zijn om het Hongaarse grondgebied te verlaten, maar volgt uit de rechtspraak van het Hof ook duidelijk dat artikel 20 VWEU kan worden ingeroepen tegen een besluit waarbij het verblijf wordt geweigerd.(23)

73.      Een van de problemen in de onderhavige zaken is dat NW en PQ de Hongaarse autoriteiten niet hebben verzocht om toekenning van een verblijfstitel op grond van artikel 20 VWEU. Derhalve moet worden vastgesteld of deze autoriteiten desondanks verplicht waren om te onderzoeken of dit artikel moest worden toegepast, vanwege het feit dat zij op de hoogte waren van het bestaan van een familieband tussen de betrokken derdelanders en hun familieleden met de Hongaarse nationaliteit.

74.      In dit verband volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de procedurevoorschriften waarin is bepaald dat een derdelander kan aanvoeren dat hij een afgeleid recht ontleent aan artikel 20 VWEU, geen afbreuk mogen doen aan de nuttige werking van dat artikel.(24)

75.      Waar de nationale overheden niet verplicht zijn om systematisch en uit eigen beweging na te gaan of er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding in de zin van artikel 20 VWEU, aangezien het aan de betrokken persoon is om de bewijzen aan te dragen op grond waarvan kan worden beoordeeld of de toepassingsvoorwaarden van artikel 20 VWEU zijn vervuld, zou de nuttige werking van dit artikel dus in gevaar komen wanneer de derdelander of de Unieburger die een familielid is, verhinderd zou worden de bewijzen over te leggen op grond waarvan kan worden beoordeeld of er tussen hen een afhankelijkheidsverhouding in de zin van artikel 20 VWEU bestaat.(25)

76.      Bijgevolg heeft het Hof geoordeeld dat de bevoegde nationale autoriteit waarbij door een derdelander een aanvraag is ingediend tot verlening van een verblijfsrecht ten behoeve van gezinshereniging met een Unieburger die onderdaan van de betrokken lidstaat is, deze aanvraag niet automatisch kan afwijzen op de enkele grond dat de Unieburger niet over voldoende bestaansmiddelen beschikt. Zij dient integendeel op basis van de gegevens die de betrokken derdelander en Unieburger vrijelijk moeten kunnen overleggen, en zo nodig door de nodige onderzoekingen te verrichten, na te gaan of er tussen deze twee personen een afhankelijkheidsverhouding bestaat, zodat aan de derdelander in beginsel een afgeleid verblijfsrecht moet worden toegekend op grond van artikel 20 VWEU.(26)

77.      Uit deze rechtspraak leid ik af dat artikel 20 VWEU de nationale autoriteiten er weliswaar niet toe verplicht om systematisch en uit eigen beweging na te gaan of er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding in de zin van dat artikel, maar dat zij dit wel dienen te onderzoeken wanneer de aan die autoriteiten overgelegde gegevens het bestaan van een dergelijke verhouding kunnen staven.

78.      Deze analyse lijkt mij te zijn bekrachtigd in het arrest van 27 april 2023, M.D. (Inreisverbod voor Hongarije)(27), waarin het Hof heeft geoordeeld dat een lidstaat geen inreisverbod voor het grondgebied van de Unie mag opleggen aan een derdelander die familielid is van een burger van de Unie die onderdaan van deze lidstaat is en zijn recht op vrij verkeer nooit heeft uitgeoefend, zonder eerst na te gaan of er tussen die derdelander en dit familielid een afhankelijkheidsverhouding bestaat(28).

79.      Gelet op een en ander moet artikel 20 VWEU mijns inziens aldus worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een autoriteit van een lidstaat om redenen van nationale veiligheid een verblijfstitel intrekt van of weigert af te geven aan een derdelander die familielid is van burgers van de Unie die onderdanen van deze lidstaat zijn en hun recht op vrij verkeer nooit hebben uitgeoefend, zonder eerst op basis van de gegevens die de betrokken derdelander en Unieburgers vrijelijk moeten kunnen overleggen, en zo nodig door de nodige onderzoekingen te verrichten, na te gaan of er tussen deze personen een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat die burgers van de Unie feitelijk gedwongen zouden zijn het grondgebied van de Unie als geheel te verlaten om hun familielid te vergezellen.

80.      Evenwel zij verduidelijkt dat een dergelijk recht wegens het subsidiaire karakter van het afgeleide verblijfsrecht van artikel 20 VWEU in voorkomend geval slechts mag worden toegekend wanneer er niet op een andere grond een verblijfsrecht is verkregen.(29)

C.      Voorwaarden waaronder de lidstaten mogen afwijken van het afgeleide verblijfsrecht van artikel 20 VWEU

81.      De Hongaarse wettelijke regeling wordt gekenmerkt door de volgende elementen: de beslissende tussenkomst van een adviserende overheidsinstantie op het gebied van de nationale veiligheid die losstaat van de autoriteit die bevoegd is op het gebied van verblijf, het bindende karakter dat het door die overheidsinstantie uitgebrachte advies heeft voor deze autoriteit, het ontbreken van een motivering in zowel dat advies als het besluit tot intrekking of weigering van het verblijfsrecht, en het feit dat niet alle relevante individuele omstandigheden in aanmerking zijn genomen.

82.      In het licht van deze kenmerken van de Hongaarse wettelijke regeling wenst de verwijzende rechter met zijn vragen van het Hof te vernemen onder welke materiële en procedurele voorwaarden de lidstaten mogen afwijken van het uit artikel 20 VWEU voortvloeiende afgeleide verblijfsrecht.

1.      Noodzaak van onderzoek van de individuele omstandigheden en van het evenredigheidsbeginsel door de bevoegde autoriteit op het gebied van verblijf

83.      Met zijn eerste vraag, onder b), en zijn vijfde vraag in zaak C‑528/22, alsook de overeenkomstige vragen in zaak C‑420/22, wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 20 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan een besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht moet worden vastgesteld op basis van een bindend en niet met redenen omkleed advies van een overheidsinstantie die belast is met gespecialiseerde taken op het gebied van de nationale veiligheid, zonder grondig onderzoek van alle individuele omstandigheden en van de evenredigheid van dat besluit tot intrekking of weigering.

84.      Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat de lidstaten onder bepaalde voorwaarden van het uit artikel 20 VWEU voortvloeiende afgeleide verblijfsrecht voor het familielid van een Unieburger die zijn recht op vrij verkeer niet heeft uitgeoefend, kunnen afwijken teneinde de handhaving van de openbare orde of de bescherming van de openbare veiligheid te waarborgen. Dat kan het geval zijn wanneer deze derdelander een reële, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de openbare orde of de openbare of nationale veiligheid vormt.(30)

85.      Volgens het Hof volstaat het voor een dergelijke afwijking echter niet dat de betrokken derdelander een strafblad heeft. Deze kan in voorkomend geval enkel voortkomen uit een concrete beoordeling van alle relevante omstandigheden van het geval, rekening houdend met het evenredigheidsbeginsel, de grondrechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert en, onder meer, het belang van het minderjarige kind dat burger van de Unie is. Zo kan de bevoegde nationale autoriteit met name rekening houden met de ernst van de gepleegde strafbare feiten en de zwaarte van de veroordelingen, alsook met de tijd die is verstreken tussen de datum waarop deze veroordelingen zijn uitgesproken en de datum waarop zij zelf uitspraak doet. Wanneer de afhankelijkheidsverhouding tussen die derdelander en een minderjarige Unieburger erin bestaat dat eerstgenoemde ouder is van laatstgenoemde, dient er tevens rekening te worden gehouden met de leeftijd, de gezondheidstoestand en de gezins- en economische situatie van deze minderjarige Unieburger.(31)

86.      Het Hof heeft dan ook geoordeeld dat wanneer wordt aangetoond dat er tussen de betrokken derdelander en zijn familielid dat burger van de Unie is een afhankelijkheidsverhouding bestaat, de betrokken lidstaat deze derdelander pas een inreis- en verblijfsverbod voor het grondgebied van de Unie om redenen van openbare orde of nationale veiligheid kan opleggen na alle relevante omstandigheden, met name, in voorkomend geval, het belang van diens minderjarige kind dat burger van de Unie is, in aanmerking te hebben genomen.(32)

87.      De bevoegde Hongaarse autoriteiten op het gebied van het verblijf dienden dus alle relevante omstandigheden in aanmerking te nemen. Aangezien deze autoriteiten krachtens de Hongaarse wettelijke regeling gebonden zijn aan het niet met redenen omkleed advies van een overheidsinstantie die belast is met gespecialiseerde taken op het gebied van de nationale veiligheid, is het voor die autoriteiten onmogelijk om de aangevoerde reden van nationale veiligheid – geen van de feitelijke gegevens die daaraan ten grondslag liggen, zijn aan die autoriteiten meegedeeld – af te wegen tegen de persoonlijke en gezinssituatie van de persoon die om een verblijfsrecht verzoekt.

88.      Bijgevolg heeft de Hongaarse wettelijke regeling tot gevolg dat aan de bevoegde Hongaarse autoriteiten op het gebied van verblijf de bevoegdheid wordt ontnomen om te beoordelen of de gronden waarop een besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht berust van dien aard zijn dat mag worden afgeweken van het afgeleide verblijfsrecht dat wordt genoten door een derdelander die familielid is van een burger van de Unie die zijn recht op vrij verkeer niet heeft uitgeoefend, wat indruist tegen de rechtspraak van het Hof.(33)

89.      Gelet op de gebruikelijke omvang van de motiveringsplicht, met name in verband met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, voldoet de motivering van een besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht waarin enkel wordt verwezen naar een – zelf niet met redenen omkleed – advies van een overheidsinstantie die belast is met gespecialiseerde taken op het gebied van de nationale veiligheid, bovendien niet aan de vereisten waarop het Hof in zijn rechtspraak heeft gewezen.(34)

90.      Ik verwijs in het bijzonder naar de slotsom waartoe het Hof op het gebied van internationale bescherming is gekomen in zijn arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a., namelijk dat de beslissingsautoriteit zich niet rechtsgeldig kan beperken tot de haar in de nationale regelgeving opgelegde tenuitvoerlegging van een besluit van een andere autoriteit, en niet op die enkele grond kan besluiten om geen subsidiaire bescherming toe te kennen of de eerder toegekende internationale bescherming in te trekken.(35) Het Hof heeft derhalve geoordeeld dat deze autoriteit daarentegen over alle relevante informatie moet beschikken en op basis van die informatie zelf de feiten en omstandigheden moet beoordelen, teneinde de strekking van haar besluit te bepalen en een volledige motivering ervoor te geven.(36)

91.      Die regels moeten mijns inziens ook gelden voor de bevoegde autoriteit op het gebied van verblijf.

92.      Het is juist dat de draagwijdte van deze vereisten kan worden beperkt wanneer het gaat om gerubriceerde informatie doordat er een afweging wordt gemaakt tussen het recht op behoorlijk bestuur en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte enerzijds, en de bescherming van de nationale veiligheid anderzijds.

93.      Hoewel een deel van de informatie op basis waarvan de bevoegde autoriteit voor verblijf haar beoordeling verricht, kan worden verstrekt door overheidsinstanties die belast zijn met gespecialiseerde taken op het gebied van de nationale veiligheid, die dat uit eigen beweging of op verzoek van die autoriteit kunnen doen, en hoewel die informatie aan een vertrouwelijkheidsregeling kan zijn onderworpen(37), neemt dit echter niet weg dat die autoriteit de strekking van die informatie en de relevantie ervan voor het te nemen besluit vrij moet kunnen beoordelen(38). De bevoegde autoriteit op het gebied van verblijf kan dus niet verplicht worden om zich te baseren op een niet met redenen omkleed advies dat overheidsinstanties die belast zijn met gespecialiseerde taken op het gebied van de nationale veiligheid hebben gegeven op basis van een beoordeling waarvan de feitelijke grondslag haar niet is meegedeeld.(39)

94.      Bijgevolg moet artikel 20 VWEU naar mijn mening aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan, zonder grondig onderzoek van alle individuele omstandigheden en van de evenredigheid van een besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht, een dergelijk besluit moet worden vastgesteld op basis van een bindend en niet met redenen omkleed advies dat is uitgebracht door een overheidsinstantie die belast is met gespecialiseerde taken op het gebied van de nationale veiligheid en waarin wordt gesteld dat de betrokkene een bedreiging voor die veiligheid vormt.

95.      In het geval dat een besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht tegelijkertijd een terugkeerbesluit vormt in de zin van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven(40), hetgeen ter beoordeling van de verwijzende rechter staat, moet voorts artikel 5 van die richtlijn, dat de lidstaten met name verplicht om terdege rekening te houden met het belang van het kind, het familie- en gezinsleven en de gezondheidstoestand van de betrokken derdelander, in acht worden genomen.(41)

2.      Toegang van de betrokkene tot de informatie die ten grondslag ligt aan het besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht en het gebruik van die informatie in de verblijfsprocedure

96.      Met zijn tweede vraag in zaak C‑528/22 en de overeenkomstige vraag in zaak C‑420/22 wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 20 VWEU, gelezen in het licht van de artikelen 41 en 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die bepaalt dat, wanneer een besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht berust op gerubriceerde informatie waarvan openbaarmaking de nationale veiligheid van de betrokken lidstaat in gevaar zou brengen, de betrokkene of zijn raadsman slechts na daartoe toestemming te hebben gekregen toegang tot die gegevens kan verkrijgen, aan hen niet de essentie van de gronden waarop dat besluit is gebaseerd, wordt meegedeeld en zij de gegevens waartoe zij eventueel toegang krijgen, hoe dan ook niet mogen gebruiken in de administratieve of gerechtelijke procedure betreffende het verblijf.

97.      In beide onderhavige zaken wenst de verwijzende rechter dus van het Hof te vernemen welke verplichtingen, wanneer er op grond van de nationale veiligheid een besluit tot intrekking of weigering van een mogelijkerwijs uit artikel 20 VWEU voortvloeiend verblijfsrecht wordt vastgesteld, rusten op de bevoegde autoriteit op het gebied van verblijf en op overheidsinstanties die belast zijn met gespecialiseerde taken op het gebied van de nationale veiligheid, waar het gaat om de toegang van de betrokkene en/of zijn vertegenwoordiger tot de gerubriceerde informatie die ten grondslag ligt aan dat besluit en om het gebruik van die informatie in de administratieve of gerechtelijke procedure betreffende het verblijf.

98.      Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat, aangezien in het Unierecht niet is bepaald hoe de lidstaten de eerbiediging van de rechten van verdediging van de betrokkene moeten waarborgen wanneer zijn recht op toegang tot het dossier is beperkt op grond van een nationale wettelijke regeling, de concrete procedureregels die daartoe worden vastgesteld, krachtens het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten, een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat zijn, op voorwaarde evenwel dat zij niet minder gunstig zijn dan die welke gelden voor soortgelijke binnenlandse situaties (gelijkwaardigheidsbeginsel) en dat zij de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).(42)

99.      Tevens moet eraan worden herinnerd dat de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van het Unierecht moeten toezien op de naleving van zowel de vereisten die voortvloeien uit het recht op behoorlijk bestuur, een algemeen beginsel van het Unierecht waarvan artikel 41 van het Handvest een afspiegeling vormt(43), als die van het in artikel 47, eerste alinea, van het Handvest verankerde recht op een doeltreffende voorziening in rechte, op grond waarvan de rechten van verdediging van de betrokkene moeten worden geëerbiedigd gedurende zowel de administratieve procedure als een eventuele gerechtelijke procedure(44).

100. Wat in de eerste plaats de administratieve procedure betreft, volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat de eerbiediging van de rechten van de verdediging vereist dat wanneer de overheidsinstanties van lidstaten maatregelen nemen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, zij de adressaat van een besluit dat zijn belangen aanmerkelijk raakt in staat moeten stellen om naar behoren zijn standpunt kenbaar te maken over de elementen waarop de overheidsinstantie haar besluit wil baseren.(45)

101. Zoals het Hof op het gebied van internationale bescherming heeft geoordeeld, heeft dit vereiste met name tot doel om de bevoegde autoriteit op het gebied van verblijfsrecht in staat te stellen met volledige kennis van zaken alle relevante feiten en omstandigheden individueel te beoordelen, waarbij het noodzakelijk is dat de adressaat van het besluit een vergissing kan corrigeren of feiten betreffende zijn persoonlijke situatie kan aanvoeren die ervoor pleiten dat het besluit wordt vastgesteld, niet wordt vastgesteld of een bepaalde inhoud heeft.(46)

102. Aangezien dat vereiste noodzakelijkerwijs veronderstelt dat de adressaat, in voorkomend geval via een raadsman, een concrete mogelijkheid krijgt om kennis te nemen van de elementen waarop de overheidsinstantie haar besluit wil baseren, gaat het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging noodzakelijkerwijs gepaard met het recht op toegang tot alle elementen van het dossier gedurende de administratieve procedure.(47)

103. Wat in de tweede plaats de gerechtelijke procedure betreft, volgt uit vaste rechtspraak dat de doeltreffendheid van de door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde rechterlijke toetsing vereist dat de belanghebbende kennis kan nemen van de gronden waarop het tegen hem genomen besluit is gebaseerd, hetzij door lezing van het besluit zelf, hetzij doordat de redenen hem op zijn verzoek worden meegedeeld, onverminderd het recht van de bevoegde rechter om te eisen dat de betrokken autoriteit hem die redenen meedeelt, teneinde die belanghebbende de mogelijkheid te bieden zijn rechten onder zo goed mogelijke omstandigheden te verdedigen en met volledige kennis van zaken te beslissen of hij er baat bij heeft om zich tot de bevoegde rechter te wenden, en teneinde deze laatste ten volle in staat te stellen om de rechtmatigheid van het betrokken nationale besluit te toetsen.(48) Eerbiediging van de rechten van de verdediging, die met name geboden is in het kader van beroepsprocedures op het gebied van verblijfsrecht, betekent dat de verzoeker niet alleen toegang heeft tot de gronden van het jegens hem genomen besluit, maar ook tot alle gegevens van het dossier waarop de overheidsinstantie zich heeft gebaseerd, teneinde doeltreffend een standpunt te kunnen innemen over die gegevens.(49)

104. Voorts brengt het beginsel van hoor en wederhoor, dat deel uitmaakt van de rechten van de verdediging als bedoeld in artikel 47 van het Handvest, met zich mee dat de procespartijen het recht moeten hebben om kennis te nemen van alle bewijzen en opmerkingen die aan de rechter zijn voorgelegd teneinde invloed uit te oefenen op zijn beslissing en daarover standpunten uit te wisselen, hetgeen veronderstelt dat degene op wie een besluit tot intrekking van een verblijfstitel betrekking heeft, kennis moet kunnen nemen van de gegevens van zijn dossier die ter beschikking zijn gesteld van de rechter die op het tegen dat besluit ingestelde beroep moet beslissen.(50)

105. Er zij evenwel aan herinnerd dat de rechten van de verdediging niet absoluut zijn en dat het ermee gepaard gaande recht op toegang tot het dossier dus kan worden beperkt op basis van een afweging tussen, enerzijds, het recht op behoorlijk bestuur en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte van de betrokkene, en, anderzijds, de belangen die worden aangevoerd ter rechtvaardiging van de niet-openbaarmaking aan die betrokkene van een element van het dossier, met name wanneer deze belangen verband houden met de nationale veiligheid.(51) Het kan namelijk zowel in de administratieve als in de gerechtelijke procedure noodzakelijk blijken om bepaalde informatie niet aan de belanghebbende mee te delen, met name vanwege overwegingen in verband met de nationale veiligheid.(52)

106. Het Hof heeft verduidelijkt hoe ver deze afweging mag gaan.

107. Zo mag deze afweging er, gelet op de noodzaak om artikel 47 van het Handvest te eerbiedigen, niet toe leiden dat de rechten van verdediging van de betrokkene elk nuttig effect wordt ontnomen en dat het recht op een voorziening in rechte van een persoon die voor een uit artikel 20 VWEU voortvloeiend afgeleid verblijfsrecht in aanmerking komt, wordt uitgehold, met name door de betrokkene, of in voorkomend geval zijn raadsman, niet op zijn minst in kennis te stellen van de essentie van de gronden waarop het tegen hem genomen besluit berust.(53)

108. Die afweging kan er daarentegen wel toe leiden dat bepaalde gegevens in het dossier niet aan de betrokkene worden meegedeeld, wanneer bekendmaking van die gegevens op rechtstreekse en bijzondere wijze de nationale veiligheid van de betrokken lidstaat kan schaden doordat die bekendmaking het leven, de gezondheid of de vrijheid van personen in gevaar kan brengen of de specifieke onderzoeksmethoden kan onthullen van overheidsinstanties die zijn belast met gespecialiseerde taken op het gebied van de nationale veiligheid, en er aldus ernstig afbreuk aan kan doen of zelfs kan beletten dat die instanties ook in de toekomst hun taken vervullen.(54)

109. Bijgevolg staat het Unierecht de lidstaten weliswaar toe om, met name wanneer de nationale veiligheid dit vereist, de betrokkene geen rechtstreekse toegang tot zijn gehele dossier te verlenen, maar kan dit recht niet aldus worden uitgelegd – daar anders het doeltreffendheidsbeginsel, het recht op behoorlijk bestuur en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte zouden worden geschonden – dat zij de bevoegde autoriteiten in staat stelt om die persoon in een situatie te plaatsen waarin noch hij noch zijn raadsman in staat is om, in voorkomend geval in het kader van een specifieke procedure ter bescherming van de nationale veiligheid, naar behoren kennis te nemen van de inhoud van de doorslaggevende gegevens van dat dossier.(55)

110. Op basis van deze beginselen heeft het Hof op het gebied van internationale bescherming ten eerste geoordeeld dat wanneer de openbaarmaking van in het dossier opgenomen informatie is beperkt om redenen van nationale veiligheid, de eerbiediging van de rechten van verdediging van de betrokkene niet toereikend wordt gewaarborgd door het feit dat deze persoon onder bepaalde voorwaarden toestemming kan krijgen om deze informatie in te zien, wanneer dit gepaard gaat met een volledig verbod om de aldus verkregen informatie te gebruiken in de administratieve procedure of de eventuele gerechtelijke procedure.(56)

111. Uit de uit het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging voortvloeiende vereisten, zoals hierboven in herinnering gebracht, blijkt immers dat het recht op toegang tot de in het dossier opgenomen informatie ertoe dient om de betrokkene in staat te stellen, in voorkomend geval via een raadsman, zijn standpunt over deze informatie en over de relevantie ervan voor het te nemen besluit kenbaar te maken voor de bevoegde autoriteiten of rechterlijke instanties.(57)

112. Een procedure waarin de betrokkene of zijn raadsman de mogelijkheid wordt geboden om toegang tot die informatie te krijgen, maar hun tegelijkertijd wordt verboden om de informatie te gebruiken in de administratieve procedure of de eventuele gerechtelijke procedure, volstaat dus niet om de rechten van verdediging van de betrokkene te waarborgen en kan derhalve niet worden geacht een lidstaat in staat te stellen om aan de verplichtingen van de artikelen 41 en 47 van het Handvest te voldoen.(58)

113. Gelet op het feit dat uit de verwijzingsbeslissing en de opmerkingen van de Hongaarse regering blijkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling is gebaseerd op de overweging dat de rechten van verdediging van de betrokkene voldoende worden gewaarborgd door de mogelijkheid voor de bevoegde rechter om toegang te krijgen tot het dossier, moet ten tweede worden benadrukt dat een dergelijke mogelijkheid niet in de plaats kan komen van toegang van de betrokkene of zijn raadsman tot de in dat dossier opgenomen informatie.(59) De eerbiediging van de rechten van de verdediging impliceert niet dat de bevoegde rechter over alle relevante gegevens beschikt om zijn beslissing te nemen, maar juist dat de betrokkene, in voorkomend geval via een raadsman, zijn belangen kan doen gelden door zijn standpunt over die informatie kenbaar te maken.(60) De toegang tot de door de bevoegde rechterlijke instanties aan het dossier toegevoegde informatie en de instelling van procedures die waarborgen dat de rechten van verdediging van de betrokkene worden geëerbiedigd, vormen namelijk twee onderscheiden en cumulatieve vereisten.(61)

114. Uit het voorgaande volgt dat artikel 20 VWEU, gelezen in het licht van de artikelen 41 en 47 van het Handvest, mijns inziens aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die bepaalt dat, wanneer een besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht berust op informatie waarvan openbaarmaking de nationale veiligheid van de betrokken lidstaat in gevaar zou brengen, de betrokkene of zijn raadsman slechts na daartoe toestemming te hebben gekregen toegang tot die gegevens kan verkrijgen, aan hen niet de essentie van de gronden waarop dat besluit is gebaseerd, wordt meegedeeld en zij de gegevens waartoe zij eventueel toegang krijgen, hoe dan ook niet mogen gebruiken in de administratieve of gerechtelijke procedure betreffende het verblijf.

3.      Begrip „essentie” van de geheime informatie

115. Met zijn derde vraag in zaak C‑528/22 en de overeenkomstige vraag in zaak C‑420/22 verzoekt de verwijzende rechter het Hof te verduidelijken welke betekenis in het licht van de artikelen 41 en 47 van het Handvest moet worden gegeven aan het begrip „essentie” van de geheime informatie waarop een besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht is gebaseerd.

116. Ik ben van mening dat dit begrip ziet op de essentiële elementen van het dossier die de betrokkene in staat kunnen stellen kennis te nemen van de belangrijkste feiten en gedragingen waarvan hij wordt beschuldigd, zodat hij zijn standpunt kenbaar kan maken in de administratieve en in voorkomend geval in de gerechtelijke procedure betreffende het verblijf.

117. Het begrip „essentie” van de geheime informatie moet dus functioneel worden uitgelegd, zodat wordt gewaarborgd dat de rechten van de verdediging op doeltreffende wijze kunnen worden uitgeoefend en tegelijkertijd de belangen op het gebied van de nationale veiligheid worden beschermd.

118. Bij de definitie van dit begrip moet derhalve rekening worden gehouden met de noodzakelijke vertrouwelijkheid van het bewijsmateriaal.(62) In bepaalde gevallen kan de bekendmaking van dat bewijsmateriaal immers op rechtstreekse en bijzondere wijze de staatsveiligheid schaden, doordat die bekendmaking het leven, de gezondheid of de vrijheid van personen in gevaar kan brengen of specifieke door de nationale veiligheidsautoriteiten gehanteerde onderzoeksmethoden kan onthullen, en er aldus ernstig afbreuk aan kan doen, of zelfs kan beletten, dat die autoriteiten ook in de toekomst hun taken vervullen.(63)

4.      Bevoegdheden van de rechterlijke instantie die de rechtmatigheid van een besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht toetst

119. Met zijn vierde vraag in zaak C‑528/22 en de overeenkomstige vraag in zaak C‑420/22 wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 20 VWEU, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het vereist dat de rechterlijke instantie die bevoegd is tot toetsing van de rechtmatigheid van een op basis van gerubriceerde informatie vastgesteld besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht, over de bevoegdheid beschikt om die informatie te derubriceren en om deze zelf geheel of gedeeltelijk aan de betrokken derdelander mee te delen.

120. Het gaat hier om de bevoegdheden van de rechter die de rechtmatigheid van een besluit inzake verblijf toetst. De vraag is hoe het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in een gerechtelijke procedure zich verhoudt tot het vereiste van geheimhouding van informatie waarvan openbaarmaking de belangen op het gebied van de nationale veiligheid zou kunnen schaden.

121. Uit de verwijzingsbeslissing en de wijze waarop de verwijzende rechter zijn vraag heeft geformuleerd, lijkt naar voren te komen dat zijns inziens uit het Unierecht volgt dat hij niet alleen toegang moet hebben tot de gerubriceerde informatie, maar in voorkomend geval ook moet kunnen constateren dat de geheimverklaring van die informatie onrechtmatig is en moet kunnen beslissen deze informatie zelf geheel of gedeeltelijk aan de betrokkene mee te delen.

122. Ter terechtzitting hebben de Hongaarse en de Franse regering en de Commissie gelijkluidende standpunten ingenomen over het antwoord op die vraag. Volgens hen hoeft een rechterlijke instantie die bevoegd is tot toetsing van de rechtmatigheid van een op basis van gerubriceerde informatie vastgesteld besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht, volgens het Unierecht niet over de bevoegdheid te beschikken om die informatie te derubriceren en om deze zelf geheel of gedeeltelijk aan de betrokken derdelander mee te delen.

123. Ik deel dit standpunt op basis van de consequenties die volgens mij moeten worden getrokken uit het arrest ZZ.

124. Het Hof heeft in dat arrest namelijk reeds een standpunt ingenomen over de bevoegdheden waarover de bevoegde rechter op het gebied van verblijf in het kader van richtlijn 2004/38 moet beschikken om de eerbiediging van de rechten van de verdediging te waarborgen wanneer op grond van geheime informatie een negatief besluit ten aanzien van een persoon is vastgesteld.

125. Uit dat arrest volgt dat wanneer om redenen van staatsveiligheid niet aan de betrokkene wordt meegedeeld waarom jegens hem een besluit tot weigering van toegang tot het grondgebied van een lidstaat is vastgesteld, de bevoegde rechter van die lidstaat moet beschikken over en gebruik moet maken van technieken en procesrechtelijke regels waarmee legitieme overwegingen van staatsveiligheid ten aanzien van de aard en de bronnen van de informatie die bij de vaststelling van een dergelijk besluit in aanmerking is genomen, kunnen worden verzoend met de noodzaak om aan de justitiabele genoegzaam te garanderen dat zijn procedurele rechten, zoals het recht om te worden gehoord en het beginsel van hoor en wederhoor, worden geëerbiedigd.(64)

126. Het Hof heeft geoordeeld dat de lidstaten hiertoe moeten voorzien in, ten eerste, een doeltreffende rechterlijke toetsing zowel van het bestaan en de gegrondheid van de door de nationale autoriteit met het oog op de staatsveiligheid aangevoerde redenen, als van de rechtmatigheid van het betrokken besluit en, ten tweede, technieken en regels betreffende die toetsing.(65)

127. Het Hof heeft tevens verduidelijkt dat de met de rechtmatigheidstoetsing van dat besluit belaste rechter kennis moet kunnen nemen van alle redenen en van het daarop betrekking hebbende bewijsmateriaal op basis waarvan dat besluit is genomen(66), met name om na te gaan of de staatsveiligheid zich er daadwerkelijk tegen verzet dat die redenen en dat bewijsmateriaal aan de betrokkene worden meegedeeld(67).

128. Het Hof heeft nader uiteengezet welke consequenties moeten worden getrokken uit het desbetreffende onderzoek van de nationale rechter.

129. Indien die rechter tot de slotsom komt dat de staatsveiligheid zich er niet tegen verzet dat de betrokken informatie aan de betrokkene wordt meegedeeld, moet hij de bevoegde nationale autoriteit de mogelijkheid bieden om die informatie aan de persoon in kwestie te verstrekken. Indien deze autoriteit geen toestemming voor mededeling daarvan geeft, onderzoekt de nationale rechter de rechtmatigheid van het besluit inzake verblijf uitsluitend op basis van de redenen en bewijzen die wel zijn meegedeeld.(68)

130. Uit het voorgaande volgt naar analogie dat artikel 20 VWEU, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, niet vereist dat de rechterlijke instantie die bevoegd is tot toetsing van de rechtmatigheid van een op basis van gerubriceerde informatie vastgesteld besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht over de bevoegdheid beschikt om die informatie te derubriceren en om deze zelf geheel of gedeeltelijk aan de betrokkene mee te delen. Het staat namelijk aan de bevoegde nationale autoriteit om in voorkomend geval te beslissen om die informatie aan de betrokkene te verstrekken, zodat deze in een procedure op tegenspraak wordt behandeld. Indien deze autoriteit de vertrouwelijkheid van die informatie wenst te bewaren door deze niet mee te delen, moet die rechterlijke instantie de rechtmatigheid van een besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht dienovereenkomstig toetsen door alleen de redenen en bewijzen in aanmerking te nemen die wel zijn meegedeeld. Zoals de Franse regering ter terechtzitting terecht heeft aangegeven, is er sprake van een beperking van de omvang van de behandeling op tegenspraak en dus van die van de argumenten of stukken waarop die rechter zijn beslissing kan baseren. Dat standpunt strookt in mijn ogen met artikel 346, lid 1, onder a), VWEU, waarin is bepaald dat „geen enkele lidstaat is gehouden inlichtingen te verstrekken waarvan de verbreiding naar zijn mening strijdig zou zijn met de wezenlijke belangen van zijn veiligheid”.

131. Zoals ik reeds heb aangegeven, mag de afweging tussen, enerzijds, het recht op behoorlijk bestuur en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte van de betrokkene en, anderzijds, de niet-openbaarmaking van de geheime informatie op basis waarvan een besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht is vastgesteld, er, gelet op de noodzaak om artikel 47 van het Handvest te eerbiedigen, echter niet toe leiden dat de betrokkene de minimumwaarborg wordt ontnomen dat op zijn minst de essentie van de gronden waarop het jegens hem vastgestelde besluit is gebaseerd, aan hem of zijn raadsman worden meegedeeld.(69) Dit geldt wanneer de bevoegde nationale autoriteit om redenen van nationale veiligheid op goede gronden kan beslissen om geen vertrouwelijke informatie mee te delen.(70) De bevoegde rechter dient de rechtmatigheid van het besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht dan uitsluitend te toetsen aan de hand van de aan de betrokkene meegedeelde essentie van de gronden. In voorkomend geval moet die rechter krachtens het nationale recht de consequenties trekken uit een eventuele schending van deze mededelingsplicht(71), wat hem ertoe zou kunnen brengen dat besluit nietig te verklaren.

V.      Conclusie

132. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de door de Szegedi Törvényszék in de zaken C‑420/22 en C‑528/22 gestelde prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:

„1)      Artikel 20 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat

–        het eraan in de weg staat dat een autoriteit van een lidstaat om redenen van nationale veiligheid een verblijfstitel intrekt van of weigert af te geven aan een derdelander die familielid is van burgers van de Unie die onderdanen van deze lidstaat zijn en hun recht op vrij verkeer nooit hebben uitgeoefend, zonder eerst op basis van de gegevens die de betrokken derdelander en Unieburgers vrijelijk moeten kunnen overleggen, en zo nodig door de nodige onderzoekingen te verrichten, na te gaan of er tussen deze personen een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat die burgers van de Unie feitelijk gedwongen zouden zijn het grondgebied van de Unie als geheel te verlaten om hun familielid te vergezellen;

–        het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan, zonder grondig onderzoek van alle individuele omstandigheden en van de evenredigheid van een besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht, een dergelijk besluit moet worden vastgesteld op basis van een bindend en niet met redenen omkleed advies dat is uitgebracht door een overheidsinstantie die belast is met gespecialiseerde taken op het gebied van de nationale veiligheid en waarin wordt gesteld dat de betrokkene een bedreiging voor die veiligheid vormt.

2)      Artikel 20 VWEU, gelezen in het licht van de artikelen 41 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat

het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die bepaalt dat, wanneer een besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht berust op informatie waarvan openbaarmaking de nationale veiligheid van de betrokken lidstaat in gevaar zou brengen, de betrokkene of zijn raadsman slechts na daartoe toestemming te hebben gekregen toegang tot die gegevens kan verkrijgen, aan hen niet de essentie van de gronden waarop dat besluit is gebaseerd, wordt meegedeeld en zij de gegevens waartoe zij eventueel toegang krijgen, hoe dan ook niet mogen gebruiken in de administratieve of gerechtelijke procedure betreffende het verblijf.

3)      Het begrip ‚essentie’ van de geheime informatie waarop een besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht is gebaseerd, ziet op de essentiële elementen van het dossier die de betrokkene in staat kunnen stellen kennis te nemen van de belangrijkste feiten en gedragingen waarvan hij wordt beschuldigd, zodat hij zijn standpunt kenbaar kan maken in de administratieve en in voorkomend geval in de gerechtelijke procedure, waarbij rekening moet worden gehouden met de noodzakelijke vertrouwelijkheid van het bewijsmateriaal.

4)      Artikel 20 VWEU, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten, moet aldus worden uitgelegd dat

het niet vereist dat de rechterlijke instantie die bevoegd is tot toetsing van de rechtmatigheid van een op basis van gerubriceerde informatie vastgesteld besluit tot intrekking of weigering van een verblijfsrecht over de bevoegdheid beschikt om die informatie te derubriceren en om deze zelf geheel of gedeeltelijk aan de betrokken derdelander mee te delen.”

1      Oorspronkelijke taal: Frans.

2      PB 2004, L 16, blz. 44.

3      C‑159/21, EU:C:2022:708; hierna: „arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a.”.

4      Hierna: „Handvest”.

5      Magyar Közlöny 2007. évi 1. száma.

6      Magyar Közlöny 2007. évi 1. száma.

7      Magyar Közlöny 2018. évi 208. száma.

8      Magyar Közlöny 2007. évi 65. száma.

9      Magyar Közlöny 2009. évi 194. száma.

10      Ter terechtzitting heeft NW’s vertegenwoordiger te kennen gegeven dat hij op 22 juni 2023 bij de bevoegde autoriteit op het gebied van verblijf een verblijfsvergunning heeft aangevraagd die onder richtlijn 2003/109 valt, en dat die procedure nog loopt.

11      De verwijzende rechter zet uiteen dat het in de praktijk uitgesloten is dat toestemming wordt verleend om de gerubriceerde informatie te raadplegen, aangezien de bescherming van de nationale veiligheid als reden is aangevoerd. Ter terechtzitting heeft NW’s vertegenwoordiger aangegeven dat NW een afzonderlijke procedure had ingesteld om de hem betreffende gerubriceerde informatie te verkrijgen en te gebruiken, en dat er een contentieuze procedure loopt over het weigeringsbesluit van de dienst voor de bescherming van de grondwet.

12      In zijn oorspronkelijke verzoek om een prejudiciële beslissing baseert de verwijzende rechter zich voor deze conclusie ten eerste op de definitie van „langdurig ingezetene” in artikel 2, onder b), van deze richtlijn en ten tweede op de vaststelling dat NW over een permanente verblijfskaart beschikt, los van het feit dat hij geen tijdelijke of Europese vestigingsvergunning heeft. Deze rechter baseert zich in dit verband op punt 24 van het arrest van 20 januari 2022, Landeshauptmann von Wien (Verlies van de status van langdurig ingezetene) (C‑432/20, EU:C:2022:39).

13      C‑300/11, EU:C:2013:363; hierna: „arrest ZZ”.

14      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35).

15      Zoals de Hongaarse regering ter terechtzitting heeft verduidelijkt, heeft de Hongaarse wetgever er dan ook voor gekozen om gunstigere bepalingen toe te passen op het verblijfsrecht van derdelanders die gezinsleden van Hongaarse onderdanen zijn.

16      Zie de artikelen 34 en 38 van wet II.

17      Zie voetnoot 10 supra.

18      Zie met name arrest van 17 juli 2014, Tahir (C‑469/13, EU:C:2014:2094, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

19      Zie met name arrest van 20 januari 2022, Landeshauptmann von Wien (Verlies van de status van langdurig ingezetene) (C‑432/20, EU:C:2022:39, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

20      C‑459/20, EU:C:2023:499.

21      Zie met name arrest van 7 september 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Aard van het verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU) (C‑624/20, EU:C:2022:639, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

22      Volgens vaste rechtspraak staat het, aangezien de verwijzende rechter het feitelijke en wettelijke kader heeft afgebakend waarin de door hem gestelde vragen moeten worden geplaatst, niet aan het Hof om de juistheid daarvan te onderzoeken (zie met name arrest van 8 juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

23      Zie met name arresten van 8 maart 2011, Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124, punt 44); 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 78), en 10 mei 2017, Chavez-Vilchez e.a. (C‑133/15, EU:C:2017:354, punt 65).

24      Zie met name arrest van 27 februari 2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Echtgenoot van een burger van de Unie) (C‑836/18, EU:C:2020:119, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

25      Zie met name arrest van 27 februari 2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Echtgenoot van een burger van de Unie) (C‑836/18, EU:C:2020:119, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

26      Zie met name arrest van 27 februari 2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Echtgenoot van een burger van de Unie) (C‑836/18, EU:C:2020:119, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

27      C‑528/21, EU:C:2023:341.

28      Punt 65 van dat arrest en aldaar aangehaalde rechtspraak.

29      Zie met name arrest van 5 mei 2022, Subdelegación del Gobierno en Toledo (Verblijfsrecht van een gezinslid – Onvoldoende bestaansmiddelen) (C‑451/19 en C‑532/19, EU:C:2022:354, punten 47 en 73).

30      Zie met name arrest van 27 april 2023, M.D. (Inreisverbod voor Hongarije) (C‑528/21, EU:C:2023:341, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

31      Zie met name arrest van 27 april 2023, M.D. (Inreisverbod voor Hongarije) (C‑528/21, EU:C:2023:341, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

32      Zie met name arrest van 27 april 2023, M.D. (Inreisverbod voor Hongarije) (C‑528/21, EU:C:2023:341, punt 69).

33      Zie naar analogie arrest van 27 april 2023, M.D. (Inreisverbod voor Hongarije) (C‑528/21, EU:C:2023:341, punt 70).

34      Zie op het gebied van internationale bescherming arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punten 75‑79).

35      Zie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 79).

36      Zie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 80).

37      Zie naar analogie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 82).

38      Zie naar analogie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 83).

39      Zie naar analogie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 83).

40      PB 2008, L 348, blz. 98.

41      Zie met name arrest van 27 april 2023, M.D. (Inreisverbod voor Hongarije) (C‑528/21, EU:C:2023:341, punt 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

42      Zie naar analogie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43      Zie met name arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44      Zie met name arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

45      Zie met name arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

46      Zie naar analogie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

47      Zie met name arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

48      Zie met name arrest van 24 november 2020, Minister van Buitenlandse Zaken (C‑225/19 en C‑226/19, EU:C:2020:951, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

49      Zie naar analogie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

50      Zie naar analogie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51      Zie met name arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52      Zie in die zin met name arrest ZZ (punt 54).

53      Zie naar analogie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

54      Zie met name arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

55      Zie naar analogie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 53).

56      Zie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 54).

57      Zie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 55).

58      Zie naar analogie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 56).

59      Zie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 57).

60      Zie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 58).

61      Zie arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 59).

62      Zie arrest ZZ (punt 68).

63      Zie arrest ZZ (punt 66).

64      Zie arrest ZZ (punt 57).

65      Zie arrest ZZ (punt 58).

66      Zie arrest ZZ (punt 59).

67      Zie arrest ZZ (punten 60‑62).

68      Zie arrest ZZ (punt 63).

69      Zie met name arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

70      Zie arrest ZZ (punten 64‑67).

71      Zie arrest ZZ (punt 68).