DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 12 november 2014 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Tillnärmning av lagstiftning – Direktiv 2004/39/EG – Artikel 54 – Tystnadsplikt för nationella myndigheter för finansiell tillsyn – Uppgifter om ett värdepappersföretag i likvidation som bedrivit verksamhet i bedrägligt syfte”
I mål C‑140/13,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Tyskland) genom beslut av den 19 februari 2013, som inkom till domstolen den 20 mars 2013, i målet
Annett Altmann,
Torsten Altmann,
Hans Abel,
Waltraud Apitzsch,
Uwe Apitzsch,
Simone Arnold,
Barbara Assheuer,
Ingeborg Aubele,
Karl-Heinz Aubele
mot
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht,
ytterligare deltagare i rättegången:
Frank Schmitt,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Lapuerta, domstolens vice ordförande K. Lenaerts, tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domarna J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev och J.L. da Cruz Vilaça (referent),
generaladvokat: N. Jääskinen,
justitiesekreterare: handläggaren K. Malacek,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 4 juni 2014,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Annett Altmann, Torsten Altmann, Hans Abel, Waltraud Apitzsch, Uwe Apitzsch, Simone Arnold, Barbara Assheuer, Ingeborg Aubele och Karl‑Heinz Aubele, genom M. Kilian och S. Giller, Rechtsanwälte,
– Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, genom R. Wiegelmann, i egenskap av ombud,
– Frank Schmitt, i egenskap av likvidator för Phoenix Kapitaldienst GmbH, genom A.J. Baumert, Rechtsanwalt,
– Tysklands regering, genom T. Henze och J. Möller, båda i egenskap av ombud,
– Estlands regering, genom N. Grünberg, i egenskap av ombud,
– Greklands regering, genom M. Germani, K. Nasopoulou och F. Dedousi, samtliga i egenskap av ombud,
– Portugals regering, genom L. Inez Fernandes, A. Cunha och M. Manuel Simões, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom K.-P. Wojcik, A. Nijenhuis och J. Rius, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 4 september 2014 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 54 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG (EUT L 145, s. 1).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Annett Altmann, Torsten Altmann, Hans Abel, Waltraud Apitzsch, Uwe Apitzsch, Simone Arnold, Barbara Assheuer, Ingeborg Aubele och Karl-Heinz Aubele, å ena sidan, och Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (tyska finansinspektionen) (nedan kallad BaFin), å andra sidan. Målet rör BaFin:s beslut av den 9 oktober 2012 att inte lämna ut vissa handlingar och uppgifter om Phoenix Kapitaldienst GmbH Gesellschaft für die Durchführung und Vermittlung von Vermögensanlagen (nedan kallat Phoenix).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3 I skälen 2 och 63 i direktiv 2004/39 anges följande:
”(2) Det krävs … föreskrifter som skapar den grad av harmonisering som krävs för att sörja för en hög nivå på skyddet av investerarna och för att på grundval av hemlandstillsyn ge värdepappersföretagen möjlighet att erbjuda tjänster inom hela gemenskapen, som utgör en inre marknad. …
…
(63) … Med anledning av den ständigt tilltagande gränsöverskridande verksamheten bör de behöriga myndigheterna förse varandra med den information de behöver för att kunna utöva sina befogenheter så att detta direktiv genomförs på ett effektivt sätt, även i situationer där överträdelser eller misstänkta överträdelser kan beröra myndigheterna i två eller fler medlemsstater. Det är viktigt att sträng yrkesmässig sekretess iakttas vid informationsutbytet, för att sörja för att uppgifterna överförs på ett korrekt sätt och särskilda rättigheter skyddas.”
4 I artikel 17 i direktiv 2004/39, med rubriken ”Allmänna krav i fråga om fortlöpande tillsyn”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Medlemsstaterna skall sörja för att de behöriga myndigheterna övervakar värdepappersföretagens verksamhet så att de kan bedöma om de villkor för verksamheten som föreskrivs i detta direktiv uppfylls. Medlemsstaterna skall sörja för att lämpliga åtgärder vidtas så att de behöriga myndigheterna kan få tillgång till den information som krävs för att kunna bedöma om värdepappersföretagen uppfyller dessa krav.”
5 I artikel 50 i nämnda direktiv, med rubriken ”De behöriga myndigheternas befogenheter”, föreskrivs följande:
”1. De berörda myndigheterna ska ges alla de tillsyns- och utredningsbefogenheter som de behöver för att utföra sina uppgifter. …
2. De befogenheter som avses i punkt 1 skall utövas i enlighet med nationell lag och omfatta åtminstone rätten att
a) få tillgång till alla dokument i vilken form som helst och få en kopia av dem,
b) begära upplysningar från vilken person som helst och att vid behov kalla in och fråga ut en person för att inhämta upplysningar,
…”
6 I artikel 54 i samma direktiv, med rubriken ”Tystnadsplikt”, stadgas följande:
”1. Medlemsstaterna skall föreskriva att de behöriga myndigheterna, alla personer som arbetar, eller har arbetat, för de behöriga myndigheter[na] är bundna av tystnadsplikt. Utan att det påverkar de fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser eller övriga bestämmelser i detta direktiv, får de inte till någon person eller myndighet röja konfidentiell information som de fått i tjänsten, utom i sammandrag eller i sammanställning som omöjliggör identifikation av enskilda värdepappersföretag, marknadsplatsoperatörer, reglerade marknader eller någon annan person.
2. Om ett värdepappersföretag [har försatts i konkurs eller tvångslikviderats,] får konfidentiell information, om uppgifterna inte rör tredje part, röjas i tvistemål … om det är nödvändigt för att kunna driva målet.
3. De behöriga myndigheter … som mottar konfidentiell information enligt detta direktiv får, utan att det påverkar de fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser, använda denna information … enbart för utförandet av sina uppgifter och utövandet av sina befogenheter. Om den behöriga myndighet eller annan myndighet, organ eller person som överlämnar uppgifterna ger sitt samtycke, får den mottagande myndigheten emellertid använda dem i andra syften.
4. Bestämmelserna om tystnadsplikt i denna artikel skall gälla för allt mottagande, utbyte eller förmedling av konfidentiell information i enlighet med detta direktiv. Den här artikeln skall emellertid inte hindra att de behöriga myndigheterna utbyter eller förmedlar konfidentiell information ... med medgivande av den behöriga myndighet eller annan myndighet eller ett organ eller en fysisk eller juridisk person som meddelade informationen.
5. Denna artikel skall inte hindra de behöriga myndigheterna från att i enlighet med nationell lagstiftning utbyta eller förmedla konfidentiell information som inte har mottagits från en annan medlemsstats behöriga myndighet.”
7 Artikel 56 i direktiv 2004/39, med rubriken ”Skyldighet att samarbeta”, har följande lydelse i punkt 1:
”Behöriga myndigheter från skilda medlemsstater skall samarbeta med varandra då det är nödvändigt för att de under utövandet av sina befogenheter enligt detta direktiv eller nationell lagstiftning skall kunna utföra sina uppdrag enligt detta direktiv.
De behöriga myndigheterna skall bistå behöriga myndigheter i de andra medlemsstaterna. De skall särskilt utbyta information och samarbeta i utrednings- eller tillsynsverksamhet.
…”
Tysk rätt
8 I 1 § punkt 1 lagen om tillgång till uppgifter (Informationsfreiheitsgesetz) av den 5 september 2005 (BGBl. 2005 I, s. 2722) (nedan kallad IFG), föreskrivs följande:
”Var och en har enligt denna lag rätt att ta del av uppgifter hos statliga myndigheter.”
9 I 3 § IFG, med rubriken ”Skydd för särskilda offentliga intressen” föreskrivs följande i punkt 4:
”Det saknas rätt att ta del av uppgifter
…
4. om uppgifterna omfattas av tystnadsplikt eller yrkesmässig sekretess eller en skyldighet till konfidentiell behandling eller omfattas av en särskild tystnadsplikt som följer av en bestämmelse eller en allmän administrativ föreskrift om materiellt eller organisatoriskt skydd för konfidentiella uppgifter.”
10 I 9 § lagen om kreditväsendet (Kreditwesengesetz) av den 9 september 1998 (BGBl. 1998 I, s. 2776), i dess lydelse enligt lag av den 4 juli 2013 (BGBl. 2013 I, s. 1981) (nedan kallad KWG), med rubriken ”Tystnadsplikt”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Personer som är anställda vid [BaFin] får – i den mån de tillämpar denna lag i sin verksamhet och även om de inte längre är i tjänst eller deras verksamhet har upphört – inte röja eller använda sig av uppgifter om faktiska omständigheter som de fått kännedom om i tjänsten och som [personer som omfattas av denna lag] eller tredje man har intresse av att hemlighålla (i synnerhet industri- eller affärshemligheter). …”
11 Punkt 1 i 8 § lagen om handel med värdepapper (Wertpapierhandelsgesetz) av den 9 september 1998 (BGBl. 1998 I, s. 2708), i dess lydelse enligt lag av den 15 juli 2013 (BGBl. 2013 I, s. 2390) (nedan kallad WpHG), med rubriken ”Tystnadsplikt”, är identisk med 9 § punkt 1 KWG.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
12 Det framgår av beslutet om hänskjutande att ett insolvensförfarande inleddes mot Phoenix genom beslut av Amtsgericht Frankfurt am Main (allmän domstol i första instans i Frankfurt am Main) av den 1 juli 2005. Samtidigt avvecklades bolaget och det är nu i likvidation. Phoenix affärsupplägg syftade i huvudsak till att bedra investerare. Ungefär 30 000 investerare åsamkades skada och skadebeloppet uppgick till 600 miljoner euro.
13 Landgericht Frankfurt am Main (regional domstol i Frankfurt am Main) dömde i ett brottmål den 11 juli 2006 två tidigare chefer på Phoenix för trolöshet mot huvudman och investeringsbedrägeri till fängelse i sju år och fyra månader respektive två år och tre månader.
14 Med hänvisning till 1 § punkt 1 IFG begärde klagandena i det nationella målet den 21 maj 2012 att BaFin skulle lämna ut handlingar avseende Phoenix, såsom revisionsberättelser, avtal, PM, interna ställningstaganden, relevant skriftväxling liksom verksamhets- och förvaltningsberättelserna från värdepappersbolagens skadeersättningsorgan.
15 BaFin efterkom i stor utsträckning begäran om upplysningar genom beslut av den 31 juli 2012. BaFin nekade emellertid klagandena att ta del av det särskilda utlåtande som Ernst & Young upprättade den 31 mars 2002, berättelserna från Phoenix revisorer, interna ställningstaganden, rapporter, skriftväxling, handlingar, överenskommelser, avtal, PM och skrivelser, som hänför sig till Phoenix, och även alla interna ställningstaganden och skriftväxling som tillkom efter det att ovannämnda utlåtande överlämnades.
16 BaFin avslog begäran i denna del med motiveringen att det bland annat stred mot tystnadsplikten i 9 § KWG och 8 WpHG, jämförda med 3 § punkt 4 IFG, att lämna ut uppgifterna i fråga. Den 21 augusti 2012 begärde klagandena i det nationella målet omprövning av avslagsbeslutet. BaFin fann i beslut av den 9 oktober 2012 emellertid inte skäl att ändra det tidigare beslutet.
17 Den 12 november 2012 överklagade klagandena i det nationella målet beslutet till den hänskjutande domstolen. Den hänskjutande domstolen förpliktade BaFin i dom av den 11 december 2012 med stöd av rättspraxis från Bundesverwaltungsgericht (Högsta förvaltningsdomstolen) att lämna ut delar av de begärda uppgifterna.
18 Det framgår emellertid av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen i dom av den 12 mars 2008, i ett annat mål som rörde tillgång till uppgifter från BaFin beträffande Phoenix, slog fast att rätten att ta del av uppgifter kunde göras gällande med stöd av 1 § punkt 1 IFG om det inte längre var påkallat med tystnadsplikt utifrån syftet med 9 § KWG och 8 § WpHG. Den konstaterade i domen att det inte var legitimt att sekretessbelägga Phoenix industri- och affärshemligheter, eftersom de begärda uppgifterna avsåg straffbara gärningar eller andra allvarliga överträdelser.
19 Den hänskjutande domstolen framhöll att den fortsatt var av uppfattningen att det i en situation som den i det nationella målet inte är nödvändigt att skydda Phoenix intressen och att det således är möjligt att undantagsvis frångå tystnadsplikten i 9 § KWG och 8 § WpHG.
20 Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgericht Frankfurt am Main att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1) Är det förenligt med unionsrätten att en tvingande tystnadsplikt som åligger de nationella myndigheter som utövar tillsyn över finansinstituten och som grundas på flera unionsrättsakter ([Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/109/EG av den 15 december 2004 om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv 2001/34/EG (EUT L 390, s. 38), Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/48/EG av den 14 juni 2006 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (omarbetning) (EUT L 177, s. 1) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) (EUT L 302, s. 32)]) och har införlivats med nationell rätt genom 9 § [KWG] och 8 § [WpHG], kan brytas genom tillämpningen och tolkningen av en nationell processrättslig bestämmelse som den i 99 § förvaltningsdomstolsinstruktionen Verwaltungsgerichtsordnung?
2) Kan en tillsynsmyndighet som [BaFin] åberopa den tystnadsplikt som myndigheten bland annat är bunden av enligt unionsrätten, såsom den regleras i 9 § [KWG] och 8 § [WpHG], gentemot en person som enligt [IFG] har begärt att få ta del av uppgifter om ett visst finansinstitut, om det huvudsakliga affärsupplägget för det bolag som erbjöd den finansiella tjänsten, men som därefter har avvecklats på grund av insolvens och befinner sig i likvidation, utgjorde ett storskaligt bedrägeri i syfte att lura investerarna, och flera ansvariga personer i bolaget har dömts till fleråriga fängelsestraff genom lagakraftvunnen dom?”
Förfarandet vid domstolen
21 Den hänskjutande domstolen informerade domstolen i beslut av den 19 maj 2014, som inkom till domstolens kansli samma dag, att den återkallar den första frågan. I enlighet med artikel 100.1 i domstolens rättegångsregler saknas det således anledning att besvara den frågan.
Den andra frågan
22 Det ska inledningsvis anges att även om den hänskjutande domstolen hänvisar till direktiven 2004/109, 2006/48 och 2009/65 är det, med hänsyn till den domstolens kompletteringar som svar på en begäran om klarlägganden i enlighet med artikel 101 i rättegångsreglerna och till omfattningen av det tillstånd som Phoenix innehade, endast artikel 54 i direktiv 2004/39 som är av betydelse i det nationella målet.
23 Tolkningsfrågan ska följaktligen prövas endast mot bakgrund av den artikeln.
24 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 54.1 och 54.2 i direktiv 2004/39 ska tolkas så, att en nationell tillsynsmyndighet i ett förvaltningsförfarande kan göra gällande tystnadsplikt i förhållande till en person som har begärt att få ta del av uppgifter om ett värdepappersföretag som nu är i likvidation, om det huvudsakliga affärsupplägget för företaget utgjorde storskaligt bedrägeri riktat mot investerarna, och flera ansvariga personer i företaget har dömts till fängelse.
25 För att kunna svara på tolkningsfrågan behöver hänsyn tas till syftena med direktiv 2004/39 och det sammanhang i vilket artikel 54 förekommer.
26 Av skäl 2 i direktiv 2004/39 framgår att direktivet syftar till att skapa den grad av harmonisering som krävs för att sörja för en hög nivå på skyddet av investerarna och för att på grundval av bestämmelser om hemlandstillsyn ge värdepappersföretagen möjlighet att erbjuda tjänster inom hela unionen.
27 Det framgår vidare av skäl 63 i direktivet att de behöriga myndigheterna i de olika medlemsstaterna bör, med anledning av den ständigt tilltagande gränsöverskridande verksamheten, förse varandra med den information de behöver för att kunna utöva sina befogenheter så att direktivet genomförs på ett effektivt sätt.
28 Enligt artikel 17.1 i direktiv 2004/39 ska medlemsstaterna sörja för att de behöriga myndigheterna fortlöpande övervakar värdepappersföretagens verksamhet så att de kan bedöma om de uppfyller kraven.
29 I artikel 50.1 och 50.2 i direktivet föreskrivs att de berörda myndigheterna ska ha alla de tillsyns- och utredningsbefogenheter som de behöver för att utföra sina uppgifter, däribland rätten att få tillgång till alla dokument och begära upplysningar från vilken person som helst.
30 I artikel 56.1 i direktiv 2004/39 föreskrivs att de behöriga myndigheterna ska bistå behöriga myndigheter i de andra medlemsstaterna och att de särskilt ska utbyta information och samarbeta i utrednings- eller tillsynsverksamhet.
31 För att systemet för kontroll av värdepappersföretagen – som vilar på tillsyn i medlemsstaten och informationsutbyte mellan behöriga myndigheter i flera medlemsstater, såsom kort beskrivits ovan – ska fungera effektivt krävs att såväl de övervakade företagen som de behöriga myndigheterna kan vara säkra på att de konfidentiella uppgifter som lämnas in i princip förblir konfidentiella (se, analogt, dom i mål Hillenius, 110/84, EU:C:1985:495, punkt 27).
32 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 37 i sitt förslag till avgörande och såsom även framgår av sista meningen i skäl 63 i direktiv 2004/39, skulle avsaknaden av ett sådant förtroende kunna äventyra en korrekt överföring av de konfidentiella uppgifter som behövs för tillsynsverksamheten.
33 Det är således inte enbart för att skydda de företag som direkt berörs som artikel 54.1 i direktiv 2004/39 föreskriver som huvudregel att tystnadsplikt iakttas. Det är även för att säkerställa att marknaderna för finansiella instrument fungerar.
34 Det anges tydligt i artikel 54 i direktiv 2004/39 i vilka särskilda fall det allmänna förbudet att röja uppgifter som omfattas av tystnadsplikten inte hindrar att uppgifterna överförs eller används.
35 Härav följer att det inte kan göras andra undantag från det allmänna förbudet att röja konfidentiella uppgifter än de som anges i nämnda artikel.
36 Vad gäller det förevarande fallet erinrar domstolen, med beaktande av att Phoenix bedrev en bedräglig verksamhet, att chefer fälldes för brott och att företaget likviderats, om att det i artikel 54.1 i direktiv 2004/39 föreskrivs att tystnadsplikten gäller ”utan att det påverkar de fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser”.
37 Vidare ska det erinras om att det i artikel 54.2 i direktivet föreskrivs att om ett värdepappersföretag har försatts i konkurs eller tvångslikviderats, ”får konfidentiell information, om uppgifterna inte rör tredje part, röjas i tvistemål … om det är nödvändigt för att kunna driva målet”.
38 Uppgifter som rör värdepappersföretag i konkurs eller tvångslikvidation, som det i det nationella målet, får röjas – utan att det påverkar de fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser – endast om de tre villkor som nämndes i föregående punkt är uppfyllda, det vill säga att de konfidentiella uppgifterna inte rör tredje part, att uppgifterna röjs i tvistemål, och att de är nödvändiga för att kunna genomföra rättegången.
39 Av beslutet om hänskjutande framgår emellertid inte att det nationella målet, som avser ett förvaltningsförfarande om en begäran om tillgång till uppgifter och handlingar hos en nationell tillsynsmyndighet i enlighet med IFG, omfattas av straffrättsliga bestämmelser. Begäran framställdes efter det att ansvariga personer i företaget dömdes för brott. Av beslutet framgår inte heller att begäran framställdes i ett tvistemål som anhängiggjorts av klagandena i det nationella målet.
40 Om så skulle vara fallet, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva, saknas det stöd i artikel 54 i direktiv 2004/39 för att göra undantag från tystnadsplikten.
41 De omständigheter som den hänskjutande domstolen har lyft fram, nämligen att det aktuella företagets affärsupplägg bestod i storskaligt bedrägeri riktat mot investerarna, och att ansvariga personer i företaget har dömts till fängelse, förändrar inte svaret på tolkningsfrågan.
42 Den andra frågan ska således besvaras enligt följande. Artikel 54.1 och 54.2 i direktiv 2004/39 ska tolkas så, att en nationell tillsynsmyndighet i ett förvaltningsförfarande kan göra gällande tystnadsplikt i förhållande till en person som, i ett fall som inte omfattas av straffrättsliga bestämmelser eller av ett tvistemål, har begärt att få ta del av uppgifter om ett värdepappersföretag som nu är i likvidation, även om det huvudsakliga affärsupplägget för företaget har utgjort ett storskaligt bedrägeri riktat mot investerarna, och flera ansvariga personer i företaget har dömts till fängelse.
Rättegångskostnader
43 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
Artikel 54.1 och 54.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG ska tolkas så, att en nationell tillsynsmyndighet i ett förvaltningsförfarande kan göra gällande tystnadsplikt i förhållande till en person som i ett fall som inte omfattas av straffrättsliga bestämmelser eller av ett tvistemål, har begärt att få ta del av uppgifter om ett värdepappersföretag som nu är i likvidation, även om det huvudsakliga affärsupplägget för företaget har utgjort ett storskaligt bedrägeri riktat mot investerarna, och flera ansvariga personer i företaget har dömts till fängelse.
Underskrifter