DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 6 juli 2023 (*)
”Överklagande – Miljö – Århuskonventionen – Förordning (EG) nr 1367/2006 – Artikel 2.1 f – Begreppet miljörätt – Artikel 2.1 g – Begreppet förvaltningsåtgärd – Artikel 10.1 – Intern omprövning av förvaltningsåtgärder – Beslut av styrelsen för Europeiska investeringsbanken (EIB) om godkännande av finansieringen av ett projekt avseende ett biomassakraftverk – Avvisning av begäran om intern omprövning av detta beslut – EIB:s oavhängighet i fråga om dess finansiella verksamhet – Artikel 271 c FEUF – Tillämpningsområde”
I de förenade målen C‑212/21 P och C‑223/21 P,
angående två överklaganden enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 2 april 2021,
Europeiska investeringsbanken (EIB), företrädd av K. Carr, G. Faedo och T. Gilliams, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av J. Bouckaert och G. Schaiko, avocats,
klagande i mål C‑212/21 P,
i vilket de andra parterna är:
ClientEarth, London (Förenade kungariket), företrädd av S. Abram och J. Flynn, KC, samt H. Leith, barrister,
sökande i första instans
Europeiska kommissionen, företrädd av F. Blanc och G. Gattinara, båda i egenskap av ombud,
intervenient i första instans
och
Europeiska kommissionen, företrädd av F. Blanc och G. Gattinara, båda i egenskap av ombud,
klagande i mål C‑223/21 P,
i vilket de andra parterna är:
ClientEarth, London, företrädd av S. Abram och J. Flynn, KC, samt H. Leith, barrister,
sökande i första instans
Europeiska investeringsbanken (EIB), företrädd av K. Carr, G. Faedo och T. Gilliams, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av J. Bouckaert och G. Schaiko, avocats,
svarande i första instans
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe samt domarna M. Safjan, N. Piçarra (referent), N. Jääskinen, och M. Gavalec,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: handläggaren R. Stefanova-Kamisheva,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 20 oktober 2022,
och efter att den 15 december 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Europeiska investeringsbanken (EIB) (mål C‑212/21 P) och Europeiska kommissionen (mål C‑223/21 P) har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som Europeiska unionens tribunal meddelade den 27 januari 2021, ClientEarth/EIB (T‑9/19, EU:T:2021:42) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogiltigförklarade tribunalen EIB:s beslut, som delgetts ClientEarth genom skrivelse av den 30 oktober 2018, att avvisa begäran om intern omprövning av beslutet av EIB:s styrelse av den 12 april 2018 att godkänna finansieringen av ett projekt avseende ett biomassakraftverk i Galicien (Spanien) (nedan kallat det omtvistade beslutet). Begäran om omprövning hade getts in av ClientEarth den 9 augusti 2018 i enlighet med artikel 10.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (EUT L 264, 2006, s. 13) och kommissionens beslut 2008/50/EG av den 13 december 2007 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 om Århuskonventionen såvitt gäller begäran om intern omprövning av förvaltningsbeslut (EUT L 13, 2008, s. 24).
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
2 I artikel 2.2 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, som undertecknades i Århus (Danmark) den 25 juni 1998 och godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, 2005, s. 1) (nedan kallad Århuskonventionen), anges att nedanstående beteckning används i denna konvention med följande betydelse:
”myndighet:
…
d) institutioner i sådana regionala organisationer för ekonomisk integration som avses i artikel 17 och som är parter i denna konvention.
Beteckningen myndighet omfattar inte organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet.”
3 Artikel 9 i Århuskonventionen har rubriken ”Tillgång till rättslig prövning”. I punkterna 3 och 4 i den artikeln föreskrivs att varje part i konventionen ska se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning, och att dessa förfaranden ska erbjuda tillräckliga och effektiva rättsmedel och vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma.
Unionsrätt
4 I skälen 3, 7, 10, 11, 18 och 20 i förordning nr 1367/2006 anges följande:
”(3) … [Unions]lagstiftningens bestämmelser bör vara förenliga med [Århus]konventionen.
…
(7) Beteckningen myndigheter får i Århuskonventionen en vid definition; den grundläggande principen är att där offentlig makt utövas bör det finnas rättigheter för enskilda och deras organisationer. Det är därför nödvändigt att de [unions]institutioner och [unions]organ som omfattas av denna förordning definieras på samma vida och funktionella sätt. I enlighet med Århuskonventionen kan [unionens] institutioner och organ undantas från konventionens räckvidd när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet. …
…
(10) Miljörätten utvecklas kontinuerligt och definitionen av miljörätt bör därför ta fasta på [unionens] miljöpolitiska mål enligt fördraget.
(11) Förvaltningsåtgärder med individuell räckvidd bör kunna omprövas internt om de har rättsligen bindande effekt utanför [unions]institutionen eller [unions]organet i fråga … Eftersom åtgärder som vidtas av [unionens] institutioner och organ kan undantas när institutionen eller organet handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet, bör detta också gälla andra undersökningsförfaranden när [unionens] institutioner eller organ handlar i egenskap av överprövande förvaltningsinstans i enlighet med fördraget.
…
(18) Enligt artikel 9.3 i Århuskonventionen skall det finnas möjligheter att få handlingar och försummelser av privatpersoner eller myndigheter som strider mot miljölagstiftningen prövade av domstol eller genom andra omprövningsförfaranden. Bestämmelserna om tillgång till rättslig prövning bör vara förenliga med fördraget. Denna förordning bör endast reglera myndigheters handlingar och försummelser.
…
(20) Icke-statliga organisationer som verkar på miljöskyddsområdet och som uppfyller vissa kriterier, särskilt att de är oberoende och ansvariga organisationer som har visat att deras huvudsyfte är att främja miljöskydd, bör ha rätt att begära intern omprövning på [unions]nivå av en åtgärd som antagits eller en försummelse som begåtts enligt miljörätten av en [unions]institution eller ett [unions]organ, så att institutionen eller organet kan ompröva åtgärden eller försummelsen.”
5 I artikel 1.1 i förordningen fastställs förordningens syfte på följande sätt:
”Syftet med denna förordning är att bidra till fullgörandet av de skyldigheter som följer av [Århuskonventionen] genom att fastställa regler för tillämpningen av konventionens bestämmelser på unionens institutioner och organ, särskilt genom att
…
d) ge tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på unionsnivå enligt villkoren i denna förordning.”
6 Artikel 2 i nämnda förordning har följande lydelse:
”1. I denna förordning gäller följande definitioner:
…
c) [unions]institution eller [unions]organ: alla offentliga institutioner, organ, kontor eller byråer som inrättats genom eller i enlighet med fördraget, utom när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet …
…
f) miljörätt: [unions]lagstiftning som, oberoende av dess rättsliga grund, bidrar till att uppnå målen i [unionens] miljöpolitik enligt fördraget …
g) förvaltningsåtgärd: en åtgärd med individuell räckvidd enligt miljörätten som vidtas av en [unions]institution eller ett [unions]organ och som har rättsligt bindande effekt utanför institutionen eller organet i fråga
…”
7 Artikel 10 i samma förordning har rubriken ”Begäran om intern omprövning av förvaltningsåtgärder”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”En icke-statlig organisation som uppfyller kriterierna i artikel 11 har rätt att begära en intern omprövning av ett agerande av den [unions]institution eller det [unions]organ som har vidtagit en förvaltningsåtgärd enligt miljörätten …”
8 Artikel 12 i förordning nr 1367/2006 har rubriken ”Talan vid EG‑domstolen”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Den icke-statliga organisation som har lämnat begäran om intern omprövning i enlighet med artikel 10 får väcka talan vid EG‑domstolen i enlighet med tillämpliga bestämmelser i fördraget.”
Bakgrund till tvisten
9 Bakgrunden till tvisten, såsom den framgår av punkterna 37–62 i den överklagade domen, kan sammanfattas enligt följande.
10 Genom beslut av den 12 april 2018, vilket offentliggjordes på EIB:s webbplats den 28 juni 2018, godkände EIB:s styrelse förslaget till finansiering av projektet att i Curtis kommun (Teixeiro) i provinsen Coruña i Galicien (Spanien) uppföra ett biomassakraftverk med en kapacitet på ungefär 50 megawatt, som skulle drivas med skogsavfall hämtat inom en radie på 100 km (nedan kallat Curtis-projektet). Finansieringen bestod av ett lån på högst 60 miljoner euro som skulle beviljas en för ändamålet särskilt upprättad enhet (nedan kallat beslutet av den 12 april 2018).
11 EIB underrättade den projektansvarige om beslutet av den 12 april 2018 genom en skrivelse av den 13 april 2018. EIB angav i skrivelsen att det preliminära godkännandet av finansieringen av detta projekt inte förpliktade EIB att bevilja lånet men gjorde det möjligt för den projektansvarige att vidta nödvändiga åtgärder för att formalisera nämnda lån.
12 Den 23 juli 2018 undertecknade EIB:s tjänsteavdelningar en intern överenskommelse om det närmare genomförandet av avtalet om finansiering av Curtis-projektet. Avtalshandlingarna undertecknades den 25 juli 2018. Den första utbetalningen av belopp i enlighet med EIB:s finansiering skedde den 29 augusti 2018.
13 Den 9 augusti 2018 ingav ClientEarth, en icke-statlig miljöskyddsorganisation, med stöd av artikel 10.1 i förordning nr 1367/2006 en begäran till EIB om intern omprövning av beslutet av den 12 april 2018.
14 Begäran avvisades genom det omtvistade beslutet, som delgavs ClientEarth genom skrivelse av den 30 oktober 2018, undertecknad av generalsekreteraren och den biträdande chefen för EIB:s rättstjänst. Som skäl härför angavs att beslutet av den 12 april 2018 inte utgjorde en ”förvaltningsåtgärd” i den mening som avses i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006 och följaktligen inte kunde bli föremål för en intern omprövning vid EIB.
Talan vid tribunalen och den överklagade domen
15 ClientEarth väckte talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 8 januari 2019. Organisationen åberopade två grunder till stöd för sin talan. Som första grund åberopades att det gjorts felaktiga bedömningar vid tillämpningen av två villkor som beslutet av den 12 april 2018 måste uppfylla för att kunna kvalificeras som en ”förvaltningsåtgärd” i den mening som avses i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006, nämligen dels att åtgärden antagits ”enligt miljörätten”, dels att den har ”rättsligt bindande effekt utanför institutionen eller organet i fråga”. Som andra grund åberopades att EIB hade åsidosatt sin motiveringsskyldighet.
16 EIB yrkade, med stöd av kommissionen, att tribunalen skulle ogilla talan. EIB gjorde inledningsvis gällande att ClientEarths begäran om intern omprövning av beslutet av den 12 april 2018 var oförenlig med EIB:s oavhängighet i fråga om bankens finansiella verksamhet och att den därför inte kunde tas upp till prövning.
17 Tribunalen fann först, i punkterna 86–92 i den överklagade domen, att det saknades fog för den av EIB åberopade grunden. Tribunalen påpekade att det i det omtvistade beslutet endast angavs att beslutet av den 12 april 2018 inte var en ”förvaltningsåtgärd” i den mening som avses i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006, eftersom det inte hade antagits ”enligt miljörätten” och inte hade någon ”rättsligt bindande effekt utanför institutionen eller organet i fråga”. Enligt tribunalen var det ”enbart vid prövningen av dessa två underliggande grunder, och inte av en självständig grund, som EIB på ett vagt och allmänt sätt åberopade sitt utrymme för skönsmässig bedömning i affärsmässigt och politiskt hänseende enligt fördraget och EIB:s stadga liksom sin institutionella roll och sitt uppdrag enligt nämnda stadga”. Tribunalen fann därför, i punkt 91 i den överklagade domen, att en bedömning av huruvida begäran om intern omprövning av beslutet av den 12 april 2018 var oförenlig med EIB:s oavhängighet i fråga om bankens finansiella verksamhet skulle innebära att tribunalen ersatte EIB:s motivering av det omtvistade beslutet med sin egen.
18 Tribunalen hänvisade dessutom i punkt 151 i den överklagade domen till punkt 92 i samma dom, för att avvisa argumentet att beslutet av den 12 april 2018, med hänsyn till artikel 271 c FEUF och EIB:s oavhängighet i fråga om dess finansiella verksamhet, inte kunde kvalificeras som en ”förvaltningsåtgärd” i den mening som avses i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006.
19 Därefter prövade tribunalen, i punkterna 102–104 i den överklagade domen, den andra grund som ClientEarth hade åberopat till stöd för sin talan och slog fast att det omtvistade beslutet gjorde det möjligt för ClientEarth att förstå skälen till att EIB hade avvisat dess begäran om intern omprövning av beslutet av den 12 april 2018 och att ifrågasätta riktigheten av dessa skäl. Eftersom detta beslut även gjorde det möjligt för tribunalen att utöva sin prövningsrätt, fann tribunalen att talan inte kunde vinna bifall såvitt avsåg den andra grunden.
20 Vad slutligen gäller den första grund som ClientEarth hade åberopat till stöd för sin talan, vilken tribunalen prövade sist, framgår det av punkt 107 i den överklagade domen att de två villkor som avses i punkt 15 ovan och som anges i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006 i möjligaste mån skulle tolkas ”mot bakgrund av artikel 9.3 och 9.4 i Århuskonventionen … och således mot bakgrund av kravet på att säkerställa en effektiv möjlighet för [ClientEarth] att få sin sak prövad i domstol”.
21 För det första, vad gäller den andra delen av denna grund, avseende en felaktig tillämpning av villkoret att åtgärden ska antas ”enligt miljörätten”, erinrade tribunalen, i punkt 118 i den överklagade domen, om att Europeiska unionens lagstiftare haft för avsikt att ge begreppet miljörätt i artikel 2.1 f i förordning nr 1367/2006 en ”vid betydelse som inte begränsas till frågor gällande miljöskydd i strikt bemärkelse”.
22 I punkt 121 i den överklagade domen fann tribunalen att hänvisningen till ”[unions]lagstiftning” i artikel 2.1 f skulle förstås så, att den avsåg ”alla bestämmelser i unionens sekundärrätt som har allmän räckvidd”, i motsats till en ”förvaltningsåtgärd” i den mening som avses i artikel 2.1 g i denna förordning. Tribunalen påpekade i detta avseende att eftersom åtskillnaden mellan lagstiftningsakter, som antagits enligt det ordinarie eller särskilda lagstiftningsförfarandet, och regleringsakter, som antagits enligt ett annat förfarande, inte hade fastställts i unionsfördragen vid tidpunkten för antagandet av nämnda förordning, kunde begreppet ”lagstiftning” i artikel 2.1 f i nämnda förordning inte tolkas så, att det innebär att bestämmelser i en ”regleringsakt” som antagits på detta område inte kan anses som ”miljörätt”.
23 I punkterna 122–124 i den överklagade domen slog tribunalen fast att bestämmelser med allmän räckvidd som reglerar EIB:s verksamhet i fråga om beviljande av lån för att uppnå EUF-fördragets mål på miljöområdet, i synnerhet dels de bestämmelser som följer av förklaringen om miljömässiga och sociala principer och normer, vilken antogs av EIB:s styrelse den 3 februari 2009 (nedan kallad 2009 års förklaring), dels de som följer av strategin för klimatinsatser i syfte att uppbåda finansiering till stöd för övergången till en koldioxidsnål ekonomi som kan stå emot klimatförändringarna, vilken antogs av EIB den 22 september 2015 (nedan kallad klimatstrategin), ska likställas med sådana miljörättsliga bestämmelser som avses i nämnda artikel 2.1 f.
24 I punkt 126 i den överklagade domen slog tribunalen fast att begreppet förvaltningsåtgärd i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006 ska tolkas så, att det omfattar ”alla åtgärder med individuell räckvidd som omfattas av krav i unionens sekundärrätt som, oberoende av rättslig grund, direkt är avsedda att förverkliga unionens miljöpolitiska mål”.
25 I punkterna 138–140 i den överklagade domen fann tribunalen att beslutet av den 12 april 2018, genom att det däri slogs fast att Curtis-projektet svarade mot målen för EIB:s utlåningsverksamhet och de miljökriterier för att kunna erhålla finansiering som följde av 2009 års förklaring och av klimatstrategin, var en åtgärd med individuell räckvidd som antagits ”enligt miljörätten” i den mening som avses i artikel 2.1 g i denna förordning. Tribunalen fann därför att talan skulle bifallas såvitt avsåg den första grundens andra del.
26 För det andra, vad gäller den första grundens första del, avseende en felaktig tillämpning av villkoret att åtgärden ska ha ”rättsligt bindande effekt utanför institutionen eller organet i fråga”, konstaterade tribunalen, i punkterna 167–170 i den överklagade domen, att beslutet av den 12 april 2018 gav uttryck för ett slutligt ställningstagande från EIB:s styrelse om huruvida Curtis-projektet kunde finansieras av detta organ med hänsyn till dess miljömässiga och sociala aspekter, vilket innebar att ”direktionens senare beslut att bevilja lånet, efter den fortsatta granskningen av de återstående aspekterna av Curtis-projektet, på sin höjd [kunde] betraktas som ett rent verkställighetsbeslut”.
27 Efter att ha konstaterat att ClientEarths begäran om intern omprövning, ”åtminstone delvis, [avsåg de] slutliga rättsverkningar[na av beslutet av den 12 april 2018] för tredje man”, fann tribunalen, i punkterna 171 och 172 i den överklagade domen, att talan skulle bifallas såvitt avsåg den första grundens första del och ogiltigförklarade därför det omtvistade beslutet.
Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
28 EIB har inom ramen för sitt överklagande i mål C‑212/21 P yrkat att domstolen ska
– upphäva den överklagade domen,
– ogilla talan i första instans, och
– förplikta ClientEarth att ersätta rättegångskostnaderna i första och andra instans.
29 Kommissionen har inom ramen för sitt överklagande i mål C‑223/21 P yrkat att domstolen ska
– upphäva den överklagade domen,
– ogilla talan i första instans, och
– förplikta ClientEarth att ersätta rättegångskostnaderna.
30 ClientEarth har i sin svarsskrivelse avseende de två överklagandena yrkat att domstolen ska
– ogilla dessa överklaganden, och
– förplikta kommissionen och EIB att ersätta rättegångskostnaderna.
31 Domstolens ordförande beslutade den 30 april 2021 att förena målen C‑212/21 P och C‑223/21 P vad gäller den skriftliga och den muntliga delen av förfarandet samt domen.
Prövning av överklagandena
32 Kommissionen och EIB har till stöd för sina respektive överklaganden åberopat tre grunder genom vilka de har gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning, vid bedömningen av den funktionella oavhängighet som EIB åberopat i fråga om dess finansiella verksamhet samt vid tolkningen och tillämpningen av Århuskonventionen och begreppet förvaltningsåtgärd i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006.
Den första grunden och den andra grundens andra del i mål C‑212/21 P samt den tredje grunden i mål C‑223/21 P: Felaktig rättstillämpning vid bedömningen av EIB:s oavhängighet i fråga om dess finansiella verksamhet
Parternas argument
33 EIB, genom den första grunden och den andra grundens andra del i mål C‑212/21 P, och kommissionen, genom den tredje grunden i mål C‑223/21 P, har kritiserat tribunalen för att, bland annat i punkterna 89–92 och 151 i den överklagade domen, ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att inte pröva grunden avseende EIB:s oavhängighet i fråga om dess finansiella verksamhet i sak. Enligt EIB och kommissionen gjorde tribunalen en felaktig bedömning när den slog fast att det omtvistade beslutet inte grundade sig på denna oavhängighet ”inom ramen för ett självständigt skäl” för att avvisa begäran om intern omprövning av beslutet av den 12 april 2018. EIB anser under alla omständigheter att frågan huruvida begäran om intern omprövning av detta beslut var oförenlig med denna oavhängighet, eftersom den sistnämnda följer av unionens primärrätt, rörde en fråga om tvingande rätt som tribunalen borde ha prövat på eget initiativ.
34 För det första har EIB i detta avseende kritiserat tribunalen för att, i punkt 90 i den överklagade domen, uppenbart ha missuppfattat innehållet i det omtvistade beslutet, eftersom det argument som grundar sig på EIB:s oavhängighet i fråga om dess finansiella verksamhet uttryckligen nämndes i motiveringen till detta beslut. I motsats till vad som konstaterades i punkt 91 i nämnda dom skulle en prövning av detta argument således inte ha medfört att tribunalen ersatte EIB:s motivering med sin egen och skulle inte heller ha lett till en ”obalans mellan parterna” i den mening som avses i domen av den 11 juni 2020, kommissionen/Di Bernardo (C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punkt 59), eftersom ClientEarth är en erfaren organisation som har kunskaper om unionsrätten.
35 För det andra har EIB och kommissionen gjort gällande att en begäran om intern omprövning av beslut av EIB:s styrelse, vilken framställts med stöd av artikel 10.1 i förordning nr 1367/2006, skulle vara oförenlig med detta organs oavhängiga ställning på finansmarknaderna, vilken är oundgänglig för att fullgöra den uppgift av allmänintresse som EIB tilldelats genom artikel 309 FEUF. En sådan begäran skulle även kunna skada EIB:s anseende och trovärdighet på dessa marknader. Under den period under vilken en sådan begäran skulle kunna framställas samt under hela den tid som omprövningen och eventuella senare domstolsförfaranden pågår, skulle det i praktiken vara omöjligt för EIB att förhandla och underteckna avtalshandlingar om finansieringen av projekt som redan godkänts av EIB:s styrelse. Den osäkerhet som detta ger upphov till skulle vara särskilt stor på grund av att det inte kan förutses hur många rättssubjekt som skulle kunna begära intern omprövning.
36 Tribunalen borde på eget initiativ ha prövat huruvida begäran om intern omprövning av beslutet av den 12 april 2018, som framställts med stöd av artikel 10.1 i förordning nr 1367/2006, kunde tas upp till prövning mot bakgrund av artiklarna 15.3, 271 c, 308 och 309 FEUF samt de relevanta bestämmelserna i EIB:s stadga. Tribunalen borde dessutom på eget initiativ ha avvisat ClientEarths talan med stöd av artikel 271 c FEUF, eftersom denna bestämmelse, jämförd med artikel 19 i EIB:s stadga, utesluter beslut som fattats av detta organs styrelse från alla former av domstolsprövning i sak.
37 Såväl EIB som kommissionen har i detta sammanhang understrukit dels att den interna omprövningen av en förvaltningsåtgärd enligt artikel 10.1 i förordning nr 1367/2006 inte kan skiljas från den möjlighet att väcka talan vid domstol som avses i artikel 12 i denna förordning, dels att artikel 271 c FEUF är en av de ”tillämpliga bestämmelser i fördraget” som enligt artikel 12 ska beaktas vid bedömningen av om icke-statliga miljöskyddsorganisationer har talerätt enligt sistnämnda bestämmelse. Det skulle emellertid vara oförenligt med nämnda artikel 271 c om ett beslut av EIB:s styrelse beträffande vilket en begäran om intern omprövning framställts blev föremål för en talan med stöd av artikel 12 i förordning nr 1367/2006, med avseende på de miljöhänsyn som tagits upp av den icke-statliga organisation som framställt denna begäran.
38 ClientEarth har bestritt samtliga dessa argument.
Domstolens bedömning
39 EIB och kommissionen har genom sina argument kritiserat tribunalen för att, i punkterna 89–92 och 151 i den överklagade domen, ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att avvisa argumentet att en möjlighet att begära omprövning skulle vara oförenlig med EIB:s oavhängighet i fråga om dess finansiella verksamhet, vilken garanteras i unionens primärrätt, eftersom detta argument inte hade åberopats som ett självständigt skäl i det omtvistade beslutet. Sistnämnda argument borde enligt dem under alla omständigheter ha prövats, eftersom det rör en fråga avseende tvingande rätt som kunde ha medfört att ClientEarths talan lämnades utan bifall.
40 För det första, vad gäller påståendet att det är uppenbart att innehållet i det omtvistade beslutet har missuppfattats i punkterna 89–91 i den överklagade domen, vad gäller EIB:s oavhängighet i fråga om dess finansiella verksamhet, framgår det av fjärde, femte och sjunde stycket i detta beslut att begäran om intern omprövning av beslutet av den 12 april 2018 avvisades av det skälet att detta beslut inte var en ”förvaltningsåtgärd” i den mening som avses i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006, eftersom beslutet inte hade antagits ”enligt miljörätten” och inte hade någon ”rättsligt bindande effekt utanför [EIB]”, och inte av det skälet att denna begäran om intern omprövning var oförenlig med EIB:s oavhängighet i fråga om dess finansiella verksamhet.
41 I sjätte stycket i det omtvistade beslutet anges nämligen att ”alla beslut som EIB fattar i frågan om ett potentiellt stödberättigat projekt ska beviljas stöd eller inte, och i förekommande fall om formen för detta stöd, omfattas av det utrymme för skönsmässig bedömning som [EIB] tillerkänns i fördragen och i sin stadga”, medan det i åttonde stycket i samma beslut anges att den av ClientEarth förespråkade tolkningen av begreppet ”miljörätt” i artikel 2.1 f i nämnda förordning skulle leda till en situation som ”inte längre skulle vara förenlig med vare sig EIB:s institutionella roll eller dess uppdrag enligt stadgan”.
42 Tribunalen kunde därför, utan att göra någon felaktig rättstillämpning, i punkterna 89 och 90 i den överklagade domen slå fast att EIB endast ”på ett vagt och allmänt sätt åberopa[t] sitt utrymme för skönsmässig bedömning i affärsmässigt och politiskt hänseende enligt fördraget och EIB:s stadga liksom sin institutionella roll och sitt uppdrag enligt nämnda stadga” och att detta inte åberopades som ett självständigt skäl för avvisning av begäran om intern omprövning av beslutet av den 12 april 2018, utan endast var något som anfördes inom ramen för prövningen av de två underliggande grunder som nämns i punkt 40 ovan. Under dessa omständigheter kan tribunalen inte kritiseras för att uppenbart ha missuppfattat innehållet i nämnda beslut.
43 Det ska tilläggas att unionsdomstolen inte är skyldig att beakta kompletterande förklaringar som den som har antagit den aktuella rättsakten lämnar först under rättegången, när domstolen prövar huruvida motiveringsskyldigheten har iakttagits. I annat fall skulle behörighetsfördelningen mellan administrationen och unionsdomstolen undergrävas och prövningen av huruvida administrationens rättsakter är lagenliga försvagas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2020, kommissionen/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punkt 58).
44 För det andra, vad gäller tribunalens skyldighet att på eget initiativ pröva huruvida en begäran om intern omprövning av beslutet av den 12 april 2018 skulle vara oförenlig med EIB:s oavhängighet i fråga om dess finansiella verksamhet, till stöd för vilket EIB bland annat har hänvisat till artiklarna 15.3, 271 c, 308 och 309 FEUF samt vissa bestämmelser i EIB:s stadga, ska det inledningsvis påpekas att ett eventuellt åsidosättande av unionens primärrätt inte i sig ger upphov till en skyldighet för unionsdomstolen att pröva denna fråga på eget initiativ.
45 Vissa grunder kan, eller till och med bör, visserligen prövas på eget initiativ, såsom exempelvis är fallet med en felaktig eller otillräcklig motivering av det beslut som är i fråga. En grund som rör beslutets materiella lagenlighet, vilket är en omständighet som är knuten till åsidosättande av fördragen eller av en rättsregel som gäller deras tillämpning, i den mening som avses i artikel 263 FEUF, kan däremot endast prövas av unionsdomstolen om den har åberopats av sökanden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/Italien, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, punkterna 14 och 15 och där angiven rättspraxis).
46 Tribunalen gjorde sig således inte skyldig till felaktig rättstillämpning när den underlät att i sak pröva EIB:s argument att en möjlighet att begära omprövning skulle vara oförenlig med EIB:s oavhängighet i fråga om dess finansiella verksamhet, vilket påstås följa av artiklarna 15.3, 308 och 309 FEUF samt vissa bestämmelser i EIB:s stadga.
47 EIB:s åberopande av upprätthållandet av dess oavhängighet i fråga om dess finansiella verksamhet, med hänvisning till artikel 271 c FEUF, såsom framgår av punkt 110 i svaromålet som EIB gav in till tribunalen, kunde emellertid förstås som ett ifrågasättande av Europeiska unionens domstols behörighet att pröva, om än indirekt, ett beslut av EIB:s styrelse i samband med en talan om ogiltigförklaring av EIB:s beslut att inte vidta någon intern omprövning av detta beslut. EIB har dessutom, med stöd av kommissionen, under bland annat förhandlingen vid domstolen hävdat att det finns ett oupplösligt samband mellan rätten att framställa en begäran om intern omprövning av ett beslut av EIB:s styrelse och rätten att väcka talan om ogiltigförklaring av det beslut som EIB fattar efter en sådan omprövning. För att upprätthålla EIB:s oavhängighet krävs således, enligt klagandena, att icke-statliga miljöskyddsorganisationer, såsom ClientEarth, nekas såväl rätt att begära intern omprövning av ett sådant beslut, som rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av ett eventuellt avslagsbeslut.
48 I detta sammanhang ankom det på tribunalen att på eget initiativ kontrollera huruvida unionsdomstolen var behörig att pröva en talan om ogiltigförklaring av ett beslut avseende en begäran om intern omprövning av ett beslut av EIB:s styrelse. Frågan huruvida Europeiska unionens domstol är behörig att pröva en talan rör nämligen tvingande rätt och får prövas av unionsdomstolen, även på eget initiativ, när som helst under förfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, Bank Refah Kargaran/rådet, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
49 Enligt artikel 271 c FEUF får talan mot beslut av EIB:s styrelse endast föras på de villkor som anges i artikel 263 FEUF ”av medlemsstaterna eller kommissionen … och endast på den grund att de formföreskrifter som avses i artikel 19.2, 19.5, 19.6 och 19.7 i [EIB:s] stadga har åsidosatts”.
50 Det framgår av själva ordalydelsen i artikel 271 c FEUF att möjligheten att väcka talan om ogiltigförklaring av beslut av EIB:s styrelse underkastas strängare villkor genom denna bestämmelse än dem som föreskrivs i artikel 263 FEUF. Artikel 271 c FEUF innebär således en begränsning av den allmänna behörighet som Europeiska unionens domstol ges genom detta fördrag i fråga om att pröva lagenligheten av unionsinstitutionernas rättsakter, varför den ska tolkas restriktivt (se, analogt, dom av den 3 juni 2021, Ungern/parlamentet, C‑650/18, EU:C:2021:426, punkt 31). Såsom generaladvokaten har anfört i punkterna 63 och 64 i sitt förslag till avgörande avser denna begränsning dels kretsen av potentiella sökande, dels unionsdomstolens behörighet att göra en prövning i sak.
51 Härav följer att artikel 271 c FEUF inte direkt reglerar det fallet att talan väcks med stöd av artikel 12.1 i förordning nr 1367/2006 mot ett beslut av EIB avseende en begäran om intern omprövning av ett beslut av EIB:s styrelse. Artikel 271 c FEUF utgör icke desto mindre en sådan relevant bestämmelse i fördraget som avses i artikel 12.1 i förordning nr 1367/2006, vilken ska beaktas vid bedömningen av om det finns en möjlighet att väcka talan vid unionsdomstolen.
52 Såsom generaladvokaten i huvudsak har påpekat, i punkt 68 i sitt förslag till avgörande, skulle artikel 271 c FEUF förlora sin ändamålsenliga verkan om unionsdomstolen, inom ramen för en talan mot ett beslut av EIB avseende en begäran om intern omprövning av ett beslut av dess styrelse, indirekt prövade huruvida sistnämnda beslut var välgrundat.
53 Med hänsyn till punkt 50 ovan, och i motsats till vad EIB och kommissionen har gjort gällande, utgör artikel 271 c FEUF däremot i princip inte hinder för att en icke-statlig organisation i enlighet med artikel 10.1 i förordning nr 1367/2006 begär intern omprövning av ett beslut av EIB:s styrelse eller att talan om ogiltigförklaring kan väckas vid unionsdomstolen, med stöd av artikel 12.1 i den förordningen, mot ett beslut att avvisa en begäran om intern omprövning av ett beslut som fattats av EIB:s styrelse.
54 I det sistnämnda fallet syftar nämligen talan inte till att unionsdomstolen ska pröva huruvida ett beslut av EIB:s styrelse är lagenligt eller välgrundat, utan endast till att det ska prövas huruvida EIB hade fog för att avvisa en begäran om intern omprövning av ett sådant beslut. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 73 i sitt förslag till avgörande skulle den enda konsekvensen av att en sådan talan bifölls bli att EIB själv utförde en intern omprövning av nämnda beslut.
55 I förevarande fall avsåg ClientEarths talan vid tribunalen ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet, som grundades på artikel 2.1 g jämförd med artikel 10.1 i förordning nr 1367/2006 och hade delgetts ClientEarth genom skrivelse av den 30 oktober 2018, undertecknad av EIB:s generalsekreterare och den biträdande chefen för EIB:s rättstjänst, genom vilket begäran om intern omprövning av beslutet av den 12 april 2018 avvisades.
56 Denna talan, som väckts med stöd av artikel 12.1 i förordning nr 1367/2006, syftade till ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet på grund av att EIB påstods ha gjort en felaktig rättslig kvalificering av beslutet av den 12 april 2018 mot bakgrund av artikel 2.1 g i samma förordning, i samband med att EIB bedömde huruvida begäran om intern omprövning av det beslutet kunde tas upp till sakprövning. Eftersom talan inte avsåg frågan huruvida beslutet av den 12 april 2018 var välgrundat kan artikel 271 c FEUF inte utgöra hinder för att väcka nämnda talan.
57 Tribunalen gjorde sig således inte skyldig till felaktig rättstillämpning när den ansåg sig vara behörig att pröva ClientEarths talan mot det omtvistade beslutet. Den omständigheten att tribunalen inte uttryckligen prövade de argument som avsåg artikel 271 c FEUF kan därför inte föranleda att den överklagade domen upphävs.
58 Mot bakgrund av det ovan anförda kan överklagandena inte vinna bifall såvitt avser EIB:s första grund och den andra delen av dess andra grund i mål C‑212/21 P samt kommissionens tredje grund i mål C‑223/21 P.
Den tredje grundens tredje del och den andra grundens första del i mål C‑212/21 P samt den första grunden i mål C‑223/21 P: Felaktig rättstillämpning vid tolkningen och tillämpningen av Århuskonventionen
Parternas argument
59 EIB, genom den tredje grundens tredje del i mål C‑212/21 P, och kommissionen, genom den första grundens första del i mål C‑223/21 P, har kritiserat tribunalen för att i punkterna 107, 125 och 126 i den överklagade domen felaktigt ha funnit att villkoren i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006 ska tolkas mot bakgrund av artikel 9 i Århuskonventionen.
60 För det första påstås domstolen i sin praxis, bland annat i dom av den 13 januari 2015, rådet och kommissionen/Stichting Natuur en Milieu och Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P och C‑405/12 P, EU:C:2015:5), och dom av den 3 september 2020, Mellifera/kommissionen (C‑784/18 P, ej publicerad, EU:C:2020:630), ha slagit fast att det inte finns någon skyldighet att tolka förordning nr 1367/2006 i enlighet med bestämmelserna i denna konvention.
61 För det andra påstås att det av punkt 40 i domen av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), framgår att eftersom Århuskonventionen har utformats med beaktande av de nationella rättsordningarna, och inte de rättsliga särdrag som är utmärkande för regionala organisationer för ekonomisk integration, såsom Europeiska unionen, kan det inte göras någon analogi mellan medlemsstaternas genomförande av konventionen och dess genomförande på unionsnivå. Tribunalen kunde således inte i punkt 107 i den överklagade domen hänvisa till ”liknande skäl”, vilka för övrigt inte uttryckligen angetts, för att tolka artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006 mot bakgrund av artikel 9.3 och 9.4 i denna konvention.
62 För det tredje påstås att tribunalen, i punkterna 125 och 126 i den överklagade domen, felaktigt grundade sig på principen om att unionsrätten ska tolkas så, att den överensstämmer med Århuskonventionen, för att bedöma huruvida beslutet av den 12 april 2018 utgjorde en ”åtgärd med individuell räckvidd” i den mening som avses i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006, trots att detta begrepp endast ska tolkas på grundval av de kriterier som följer av artiklarna 263 och 288 FEUF. Det framgår av punkt 25 i domen av den 3 december 2020, Région de Bruxelles-Capitale/kommissionen (C‑352/19 P, EU:C:2020:978), att Århuskonventionen inte kan avgöra hur unionens primärrätt ska tolkas.
63 Genom den andra grundens första del i mål C‑212/21 P och den första grundens andra del i mål C‑223/21 P har EIB respektive kommissionen gjort gällande att tribunalen dessutom gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkt 107 i den överklagade domen, när den tolkade artiklarna 2 och 9 i Århuskonventionen. När den antog beslutet av den 12 april 2018 agerade EIB:s styrelse nämligen inte i egenskap av ”myndighet” i den mening som avses i artikel 2.2 i nämnda konvention, vilket innebär att artikel 9.3 i denna konvention inte är tillämplig. Antagandet av detta beslut ingår tvärtom i den finansiella verksamhet som EIB bedriver i egenskap av bank.
64 ClientEarth har bestritt samtliga dessa argument.
Domstolens bedömning
65 EIB och kommissionen har genom sina argument gjort gällande att tribunalen, i punkterna 107, 125 och 126 i den överklagade domen, gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i flera avseenden vid tolkningen och tillämpningen av Århuskonventionen.
66 Domstolen erinrar i detta sammanhang om att unionsbestämmelser så långt det är möjligt ska tolkas mot bakgrund av folkrätten, i synnerhet när dessa bestämmelser syftar just till att genomföra ett internationellt avtal som unionen har ingått (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, punkt 22, och dom av den 19 december 2019, Nederlands Uitgeversverbond och Groep Algemene Uitgevers, C‑263/18, EU:C:2019:1111, punkt 38).
67 Så är fallet med förordning nr 1367/2006, som syftar till att genomföra bestämmelserna i artikel 9.3 i Århuskonventionen med avseende på unionens institutioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, punkt 41).
68 Även om artikel 9.3 inte kan åberopas för att bedöma lagenligheten av artikel 10.1 i förordning nr 1367/2006 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 januari 2015, rådet m.fl./Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P-C‑403/12 P, EU:C:2015:4, punkt 61, och dom av den 13 januari 2015, rådet och kommissionen/Stichting Natuur en Milieu och Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P och C‑405/12 P, EU:C:2015:5, punkt 53), utgör detta inte hinder för att bestämmelserna i denna förordning i möjligaste mån tolkas mot bakgrund av Århuskonventionen i enlighet med den i punkt 66 ovan nämnda rättspraxisen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2020, Mellifera/kommissionen, C‑784/18 P, ej publicerad, EU:C:2020:630, punkt 77).
69 En sådan tolkning utgör nämligen ett väsentligt medel för att säkerställa att unionsrättens bestämmelser förblir förenliga med bestämmelserna i konventionen i enlighet med den avsikt som unionslagstiftaren uttryckt i skäl 3 i den nämnda förordningen.
70 Domstolen övergår därefter till att pröva EIB:s och kommissionens argument att EIB:s styrelse, när den antog beslutet av den 12 april 2018, inte agerade i egenskap av ”myndighet” i den mening som avses i artikel 2.2 i Århuskonventionen. Enligt artikel 2.2 d i konventionen ska institutioner i alla regionala organisationer för ekonomisk integration som, i likhet med unionen, är parter i konventionen, anses som myndigheter vid tillämpningen av konventionen, utom när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet.
71 Därtill kommer att begreppet ”[unions]institution eller [unions]organ”, som förordning nr 1367/2006 är tillämplig på enligt artikel 1.1, enligt artikel 2.1 c i förordningen omfattar ”alla offentliga institutioner, organ, kontor eller byråer som inrättats genom eller i enlighet med fördraget, utom när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet”. I punkt 7 i nämnda förordning anges att detta begrepp definieras ”på samma vida och funktionella sätt” på grund av den ”vid[a] definition[en]” i Århuskonventionen av de myndigheter som denna är tillämplig på, för att säkerställa att enskilda och deras organisationer har rättigheter när offentlig makt utövas. I skäl 11 i samma förordning anges dessutom att även ”andra undersökningsförfaranden när [unionens] institutioner eller organ handlar i egenskap av överprövande förvaltningsinstans i enlighet med fördraget” bör undantas.
72 Härav följer att åtgärder som vidtas av ”[unions]institutioner eller [unions]organ” kan uteslutas från tillämpningsområdet för förordning nr 1367/2006 och Århuskonventionen endast när dessa institutioner och organ utövar dömande eller lagstiftande befogenheter eller när de agerar i egenskap av överprövande förvaltningsinstans i enlighet med fördraget.
73 Så är emellertid inte fallet i detta mål. Beslutet av den 12 april 2018 om godkännande av förslaget till finansiering av Curtis-projektet, med stöd av artiklarna 9.1 och 19.3 i EIB:s stadga, är nämligen inte resultatet av att EIB:s styrelse har utövat några dömande eller lagstiftande befogenheter. EIB:s styrelse agerade inte heller i egenskap av ”överprövande förvaltningsinstans i enlighet med fördraget” i den mening som avses i artikel 2.1 c i förordning nr 1367/2006, jämförd med skäl 11 i samma förordning.
74 Såsom generaladvokaten i huvudsak har påpekat i punkterna 92–94 i sitt förslag till avgörande utövar EIB befogenheter av två olika slag vid en avtalsbaserad finansiering. Vid en sådan finansiering agerar EIB förvisso som en privat part i förhållande till finansieringsmottagaren, men fullgör därvid samtidigt uppdrag av allmänintresse. En tolkning av artikel 2.1 c i denna förordning som innebär att EIB ska kvalificeras som ett ”[unions]organ” när den bedriver sin finansieringsverksamhet säkerställer följaktligen att förordningen genomförs på ett sätt som är förenligt med artikel 2.2 d i Århuskonventionen.
75 Mot bakgrund av det ovan anförda kan överklagandena inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del, den tredje grundens tredje del i mål C‑212/21 P eller den första grunden i mål C‑223/21 P.
Den andra grundens andra och tredje del och den tredje grundens första och andra del i mål C‑212/21 P samt den andra grunden i mål C‑223/21 P: Åsidosättande av artikel 2.1 f och g i förordning nr 1367/2006
Begreppet miljörätt i artikel 2.1 f i förordning nr 1367/2006
– Parternas argument
76 EIB, genom den tredje grundens första och andra del i mål C‑212/21 P, och kommissionen, genom den andra grundens första del i mål C‑223/21 P, har kritiserat tribunalen för att i punkterna 120–124 och 138–140 i den överklagade domen felaktigt ha likställt miljökriterier för huruvida projekt kan erhålla EIB-finansiering, vilka följer av 2009 års förklaring och klimatstrategin, med unionens miljölagstiftning i den mening som avses i artikel 2.1 f i förordning nr 1367/2006, och följaktligen för att ha ansett att beslutet av den 12 april 2018 antogs ”enligt miljörätten” i den mening som avses i artikel 2.1 g i denna förordning.
77 EIB och kommissionen har i detta sammanhang för det första gjort gällande att begreppet lagstiftning i artikel 2.1 f i nämnda förordning är ett formellt begrepp som definieras genom förfarandet för antagande av den berörda akten. Enligt artikel 289 FEUF kan lagstiftning således endast utgöras av bestämmelser i en unionsrättsakt som antagits med stöd av en bestämmelse i fördragen som föreskriver att denna akt ska antas antingen enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller enligt det särskilda lagstiftningsförfarandet. I punkterna 120–124 i den överklagade domen underlät tribunalen således att beakta de krav som följer av artikel 289 FEUF och gjorde följaktligen en tolkning som går utöver begreppen rätt och lagstiftning i artikel 2.1 f och g i förordning nr 1367/2006. Tribunalen har särskilt gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkt 121 i den överklagade domen, genom att slå fast att den åtskillnad mellan lagstiftningsakter och regleringsakter som införts genom Lissabonfördraget saknar relevans för tolkningen av artikel 2.1 f i förordningen.
78 EIB och kommissionen har vidare kritiserat tribunalen för att den ansåg att 2009 års förklaring och klimatstrategin är bindande. Dessa två instrument begränsar sig till att ge vägledning för EIB:s verksamhet i de olika etapperna av utvärderingen av projekten, utan att för den skull begränsa utövandet av det utrymme för skönsmässig bedömning som detta organ förfogar över. Den omständigheten att ett projekt uppfyller de finansieringskriterier som följer av dessa instrument medför inte någon rätt till finansiering från EIB, ingen skyldighet för EIB:s styrelse att godkänna denna finansiering eller någon skyldighet för EIB att underteckna ett låneavtal, inte ens efter det att styrelsen godkänt finansieringen.
79 Även om det antas att 2009 års förklaring och klimatstrategin begränsar EIB:s utrymme för skönsmässig bedömning, kan en sådan begränsning inte anses följa av en rättsregel. Interna anvisningar som endast har till verkan att tvinga den institution som frångår dem att motivera sitt beslut utgör inte en rättskälla endast av denna anledning. Begreppet lagstiftning i artikel 2.1 f i förordning nr 1367/2006 omfattar således endast sådana regler som har en omedelbar bindande rättsverkan för medborgarna. Detta är emellertid inte fallet med riktlinjer, genom vilka en institution begränsar utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning för framtiden.
80 EIB och kommissionen har slutligen ifrågasatt riktigheten av den analogi som gjorts i punkt 123 i den överklagade domen mellan EIB:s utlåningspolitik på miljöområdet och EIB:s interna personalregler. De har gjort gällande att EIB på sistnämnda område agerar i egenskap av förvaltningsmyndighet och att dess beslut på det området kan bli föremål för domstolsprövning, medan EIB:s utlåningsverksamhet på miljöområdet ingår i dess finansiella roll och inte tar sig uttryck i förvaltningsbeslut som kan bli föremål för domstolsprövning i sak.
81 ClientEarth har bestritt samtliga dessa argument.
– Domstolens bedömning
82 EIB och kommissionen har genom sina argument kritiserat tribunalen för att, i punkterna 120–124 och 138–140 i den överklagade domen, felaktigt ha funnit att såväl 2009 års förklaring som klimatstrategin omfattas av begreppet miljörätt i artikel 2.1 f i förordning nr 1367/2006 och att beslutet av den 12 april 2018 följaktligen antogs ”enligt miljörätten” i den mening som avses i artikel 2.1 g i denna förordning.
83 Begreppet miljörätt definieras i artikel 2.1 f i förordning nr 1367/2006 som ”[unions]lagstiftning som, oberoende av dess rättsliga grund, bidrar till att uppnå målen i [unionens] miljöpolitik”, vilka anges i artikel 191.1 FEUF. Såsom framgår av skäl 10 i förordningen motiveras hänvisningen till dessa mål av att ”miljörätten utvecklas kontinuerligt”.
84 Det följer av själva ordalydelsen i artikel 2.1 f i förordning nr 1367/2006, jämförd med skäl 10 i samma förordning, att unionslagstiftaren har avsett att ge begreppet miljörätt en vid innebörd.
85 Den omständigheten att det i vissa språkversioner av artikel 2.1 f i förordning nr 1367/2006, såsom den spanska, den engelska, den franska och den portugisiska språkversionen, hänvisas till ”lagstiftningen” eller till ”varje bestämmelse i lagstiftningen” innebär inte, i motsats till vad EIB och kommissionen har gjort gällande, att begreppet miljörätt vid tillämpningen av denna förordning är begränsat till lagstiftningsakter i den mening som avses i artikel 289.3 FEUF. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 118 i sitt förslag till avgörande används i andra språkversioner, däribland den tyska, det vidare begreppet rättsregler i artikel 2.1 f i förordning nr 1367/2006, vilket kan omfatta alla rättsligt bindande akter med allmän giltighet.
86 Under dessa omständigheter ska denna bestämmelse, i enlighet med domstolens praxis, tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 februari 2022, Tiketa, C‑536/20, EU:C:2022:112, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
87 Med hänsyn till punkt 84 ovan och målen med unionens miljöpolitik ska begreppet miljörätt ges en vid tolkning på så sätt att det omfattar alla unionsrättsakter som, oberoende av deras rättsliga grund, bidrar till att förverkliga målen med denna politik, såsom de definieras i artikel 191.1 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 november 2022, Deutsche Umwelthilfe (Typgodkännande av motorfordon), C‑873/19, EU:C:2022:857, punkt 53). Det framgår av själva ordalydelsen i artikel 2.1 f i förordning nr 1367/2006 att den rättsliga grunden för antagandet av en rättsakt inte är ett relevant kriterium vid kvalificeringen av den som ”miljörätt”. Härav kan slutas att förfarandet för att anta en sådan rättsakt, vilket i enlighet med artikel 289 FEUF avgör om den har lagstiftningskaraktär eller inte, inte heller är ett relevant kriterium vid denna kvalificering.
88 Vad gäller det nu aktuella fallet kan EIB:s styrelse, när den beslutar om beviljande av finansiering med stöd av artiklarna 9.1 och 19.3 i EIB:s stadga, inte utan giltiga skäl avvika från de miljökriterier som ska beaktas vid bedömningen av huruvida projekt kan erhålla finansiering och som följer av 2009 års förklaring och klimatstrategin, vilka EIB har åtagit sig att följa i sin utlåningsverksamhet, vid äventyr av att den i förekommande fall fälls för att ha åsidosatt allmänna rättsprinciper, såsom principen om likabehandling och principen om skydd för berättigade förväntningar (se, analogt, dom av den 28 juni 2005, Dansk Rørindustri m.fl./kommissionen, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P och C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punkterna 209 och 211).
89 Tribunalen gjorde sig således inte skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 122–124 i den överklagade domen, fann att såväl 2009 års förklaring som klimatstrategin omfattas av begreppet miljörätt i artikel 2.1 f i förordning nr 1367/2006, eftersom de fastställer miljökriterier som ska beaktas vid bedömningen av huruvida projekt kan komma i fråga för finansiering från EIB och således reglerar EIB:s verksamhet i fråga om beviljande av lån för att uppnå EUF-fördragets miljömål.
90 Tribunalen gjorde sig inte heller skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 138–140 i den överklagade domen, slog fast att beslutet av den 12 april 2018 hade fattats ”enligt miljörätten” i den mening som avses i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006, i den del det däri konstaterades att Curtis-projektet uppfyllde de miljökriterier som gällde för att projekt skulle kunna erhålla finansiering från EIB enligt dessa två rättsakter.
91 Av det ovan anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den tredje grundens första och andra del i mål C‑212/21 P och den andra grundens första del i mål C‑223/21 P.
Begreppet ”åtgärd med individuell räckvidd” i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006
– Parternas argument
92 Genom den andra grundens andra del i mål C‑223/21 P har kommissionen kritiserat tribunalen för att i punkterna 126–142 i den överklagade domen ha gjort en bedömning som strider mot den rättspraxis enligt vilken begreppet ”åtgärd med individuell räckvidd” i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006 ska tolkas i enlighet med de kriterier som följer av artiklarna 263 och 288 FEUF. Tribunalen har nämligen, i strid med de principer som framgår av punkterna 65–67 och 84–86 i domen av den 3 september 2020, Mellifera/kommissionen (C‑784/18 P, ej publicerad, EU:C:2020:630), slagit fast att det, för att kvalificera beslutet av den 12 april 2018 som en ”åtgärd med individuell räckvidd”, räckte att EIB:s styrelse genom detta beslut slutgiltigt tog ställning till förverkligandet av vissa miljömål. Detta synsätt innebär således att icke-bindande rättsakter, såsom rekommendationer och yttranden, kan bli föremål för en begäran om intern omprövning med stöd av artikel 10.1 i förordningen och därefter kan bli föremål för en talan med stöd av artikel 12.1 i förordningen.
93 EIB har till stöd för kommissionen gjort gällande att beslutet av den 12 april 2018 utgör en intern akt, vars enda verkan är att göra det möjligt för detta organs tjänsteavdelningar att fortsätta avtalsförhandlingarna om den godkända finansieringen, vilket innebär att beslutet inte personligen berör externa rättssubjekt.
94 ClientEarth har gjort gällande att argumentet att det krävs att den akt som är föremål för en begäran om intern omprövning kan anses utgöra en ”åtgärd med individuell räckvidd”, i den mening som avses i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006, inte har anförts av vare sig EIB eller kommissionen vid tribunalen, varför kommissionen inte får anföra detta argument till stöd för överklagandet, eftersom det är ett nytt argument. Beslutet av den 12 april 2018 är under alla omständigheter en ”åtgärd med individuell räckvidd”, eftersom det är tillämpligt på en specifik ansökan om finansiering av Curtis-projektet.
– Domstolens bedömning
95 Kommissionen har genom sina argument kritiserat tribunalen för att, i punkterna 126–142 i den överklagade domen, ha gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning vid tolkningen och tillämpningen av begreppet ”åtgärd med individuell räckvidd” i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006, genom att tillmäta beslutet av den 12 april 2018 en sådan räckvidd.
96 För det första, vad gäller den fråga som ClientEarth har tagit upp, huruvida kommissionen har rätt att till stöd för överklagandet ifrågasätta den överklagade domen i den del beslutet av den 12 april 2018 däri felaktigt skulle ha kvalificerats som en ”åtgärd med individuell räckvidd”, erinrar domstolen om att en klagande har rätt att till stöd för sitt överklagande vid domstolen göra gällande grunder och argument som rör den överklagade domen och som syftar till att ifrågasätta att domen är korrekt i rättsligt hänseende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 november 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall m.fl./kommissionen, C‑176/06 P, ej publicerad, EU:C:2007:730, punkt 17, och dom av den 4 mars 2021, kommissionen/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
97 Kommissionen har således rätt att till stöd för överklagandet ifrågasätta tribunalens kvalificering av beslutet av den 12 april 2018 som en ”åtgärd med individuell räckvidd” i punkterna 140 och 142 i den överklagade domen.
98 För det andra, vad gäller frågan huruvida denna kvalificering är korrekt, ska det erinras om att unionsdomstolen, när den avgör om en rättsakt har allmän eller individuell giltighet, i första hand ska beakta aktens syfte och innehåll. En rättsakt har allmän giltighet i den mening som avses i artikel 288 FEUF om den är tillämplig på objektivt bestämda situationer och medför rättsverkningar för en allmänt och abstrakt angiven personkrets. Vad gäller det andra kriteriet påverkas inte en rättsakts allmänna giltighet av att det är möjligt att mer eller mindre exakt fastställa antalet rättssubjekt som vid en given tidpunkt berörs av den, eller till och med deras identitet, om det framgår att rättsakten är tillämplig i objektiva rättsliga eller faktiska situationer som anges i rättsakten och som har samband med dess syfte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2020, Mellifera/kommissionen, C‑784/18 P, ej publicerad, EU:C:2020:630, punkterna 65–67 och där angiven rättspraxis).
99 I förevarande fall avser beslutet av den 12 april 2018, genom att det innebär ett godkännande av förslaget till finansiering av Curtis-projektet med hänsyn till dess miljömässiga och sociala aspekter, en specifik situation, nämligen finansieringen av detta projekt, och medför rättsverkningar för den projektansvarige, som ges möjlighet att vidta nödvändiga åtgärder för att formalisera lånet.
100 Tribunalen gjorde sig således inte skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkterna 140 och 142 i den överklagade domen slog fast att detta beslut utgör en ”åtgärd med individuell räckvidd” i den mening som avses i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006.
101 Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens andra del i mål C‑223/21 P.
Begreppet ”rättsligt bindande effekt utanför institutionen eller organet i fråga” i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006
– Parternas argument
102 EIB, genom den andra grundens andra och tredje del i mål C‑212/21 P, och kommissionen, genom den andra grundens tredje del i mål C‑223/21 P, har kritiserat tribunalen för att felaktigt ha bedömt att beslutet av den 12 april 2018 har rättsligt bindande effekt utanför organet i den mening som avses i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006, genom att beslutet ger uttryck för ett slutligt ställningstagande från EIB:s styrelse om huruvida Curtis-projektet kunde finansieras av EIB med hänsyn till dess miljömässiga och sociala aspekter. Ett sådant beslut ger nämligen inte någon individuell rätt till finansiering från EIB, eftersom förhållandet mellan detta organ och den potentiella låntagaren blir rättsligt bindande först när det relevanta avtalet undertecknas. Detta beslut kan således inte anses ha någon rättsligt bindande effekt.
103 Motiveringen i den överklagade domen är dessutom motsägelsefull, eftersom tribunalen konstaterade både att beslutet av den 12 april 2018 hade rättsverkningar i förhållande till den ansvarige för Curtis-projektet och, i punkterna 167–170 i domen, att detta beslut inte utgjorde ett ”rättsligt åtagande i fråga om beviljandet av [detta] lån” samt att förfarandet fortsatte efter det att beslutet hade antagits.
104 EIB har på denna punkt gjort gällande att ett beslut av bankens styrelse, som antagits med stöd av artikel 19.3 i EIB:s stadga, utgör ett enda beslut om finansiering av ett projekt, utan att det är möjligt att i beslutet avskilja en ”finansiell del”, som inte är slutgiltig och inte har någon bindande effekt utanför EIB, och en ”miljödel”, som är slutgiltig och rättsligt bindande i förhållande till tredje man.
105 Det borde under alla omständigheter ha slagits fast att beslutet hade rättsligt bindande effekter utanför EIB, i den mening som avses i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006, vad gäller ClientEarths rättsliga ställning. Efter att i punkt 170 i den överklagade domen ha undersökt den rättsliga ställningen för den ansvarige för Curtis-projektet, bekräftade tribunalen att det inte finns någon sådan effekt med avseende på ClientEarth.
106 ClientEarth har bestritt samtliga dessa argument.
– Domstolens bedömning
107 EIB och kommissionen har genom sina argument gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 167–171 i den överklagade domen, slog fast att beslutet av den 12 april 2018 är en rättsakt som har ”rättsligt bindande effekt utanför [EIB]” i den mening som avses i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006.
108 Det framgår av punkt 149 i den överklagade domen att tribunalen, ”för den allmänna följdriktighetens skull”, tolkade detta begrepp i överensstämmelse med begreppet ”akter … som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man” i artikel 263 första stycket FEUF. Sistnämnda begrepp inbegriper i princip inte akter som endast har verkan internt inom den unionsinstitution, det unionsorgan eller den unionsbyrå som har antagit akten, utan att ge upphov till några rättigheter eller skyldigheter i förhållande till tredje man (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 1988, Les Verts/parlamentet, 190/84, EU:C:1988:94, punkt 8, och dom av den 25 juni 2020, SatCen/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, punkt 73 och där angiven rättspraxis).
109 I punkterna 167–171 i den överklagade domen konstaterade tribunalen, med tillämpning av denna rättspraxis, att det i beslutet av den 12 april 2018 slutgiltigt fastställdes den ståndpunkt som EIB:s styrelse intog i frågan huruvida Curtis-projektet kunde komma i fråga för finansiering från detta organ med hänsyn till projektets miljömässiga och sociala aspekter, och att detta beslut följaktligen medförde rättsverkningar i förhållande till tredje man, i synnerhet den projektansvarige, i den mån det däri fastställdes att projektet kunder erhålla finansiering från EIB med hänsyn till dess miljömässiga och sociala aspekter, vilket gjorde det möjligt för den projektansvarige att vidta nödvändiga åtgärder för att formalisera lånet.
110 Det finns inte någon motsägelse mellan å ena sidan konstaterandet att Curtis-projektets miljöaspekter hade varit föremål för en slutgiltig bedömning och, å andra sidan, de omständigheterna, vilka likaså angavs i nämnda punkter i den överklagade domen, att beslutet av den 12 april 2018 inte utgjorde ”något rättsligt åtagande i fråga om lånets beviljande” och att förfarandet för beviljande av denna finansiering fortsatte, eftersom det fanns andra tekniska, ekonomiska och finansiella aspekter av projektet som skulle undersökas
111 EIB:s argument att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 167–170 i den överklagade domen, slog fast att beslutet av den 12 april 2018 innehöll en ”finansiell del” som kunde särskiljas från en ”miljödel” och att endast den sistnämnda delen var slutgiltig och rättsligt bindande för tredje man, grundar sig dessutom på en felaktig tolkning av dessa punkter. Tribunalen begränsade sig i nämnda punkter nämligen till att konstatera att det i detta beslut slutgiltigt fastställdes att Curtis-projektet kunde erhålla finansiering från EIB med hänsyn till projektets miljömässiga och sociala aspekter. Den slog däremot på intet vis fast att det i nämnda beslut görs en formell uppdelning mellan dessa aspekter och de finansiella eller andra aspekterna av projektet.
112 Argumentet att tribunalen, i punkt 170 i den överklagade domen, borde ha bedömt huruvida beslutet av den 12 april 2018 har ”rättsligt bindande effekt utanför [EIB]” i den mening som avses i artikel 2.1 g i förordning nr 1367/2006, i förhållande till ClientEarth, saknar dessutom helt stöd i denna förordning. Varken denna bestämmelse eller artikel 10.1 i nämnda förordning kräver nämligen att en förvaltningsåtgärd som är föremål för en begäran om intern omprövning ska ha rättsligt bindande effekt utanför EIB, i förhållande till den icke-statliga organisation som har framställt begäran.
113 Mot bakgrund av det ovan anförda kan överklagandena inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens andra och tredje del i mål C‑212/21 P och den andra grundens tredje del i mål C‑223/21 P.
114 Av det anförda följer att överklagandena ska ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
115 Enligt artikel 184.2 i rättegångsreglerna ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när ett överklagande ogillas. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 i dessa rättegångsregler ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats.
116 ClientEarth har yrkat att EIB och kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom EIB och kommissionen har tappat målet, ska de bära sina rättegångskostnader och ersätta ClientEarths rättegångskostnader i vart och ett av de två målen om överklagande.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Överklagandena ogillas.
2) Europeiska investeringsbanken (EIB) och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för ClientEarth.
Underskrifter