(T‑390/20. sz. ügy)
(Kivonatos közzététel)
Scandlines Danmark ApS
és
Scandlines Deutschland GmbH
kontra
Európai Bizottság
A Törvényszék ítélete (kibővített első tanács), 2024. február 28.
„Állami támogatások – A Fehmarn‑szoroson áthaladó vasúti‑közúti állandó összeköttetés projektjének állami finanszírozása – Dánia által a Femern javára nyújtott támogatás – A támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat – Egyedi támogatás – Közös európai érdeket szolgáló fontos projekt – A támogatás szükségessége – Arányosság – A támogatás kedvező hatásainak a kereskedelmi feltételekre és a torzulásmentes verseny fenntartására gyakorolt kedvezőtlen hatásaihoz viszonyított mérlegelése – A közös európai érdeket szolgáló fontos projektek megvalósításának előmozdítására nyújtott állami támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének elemzési kritériumairól szóló közlemény”
1. Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által végzett vizsgálat – Több egymást követő beavatkozás egyedi támogatásnak minősítése – Feltételek – Több, egymástól elválaszthatatlan beavatkozás – Következmény – Az egyedi támogatás címén folyósított egyes részletek előzetes bejelentésére vonatkozó kötelezettség hiánya
(2015/1589 tanácsi rendelet, 1. cikk)
(lásd: 37–51., 62–64. pont)
2. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításához hozzájáruló támogatások – Több olyan egyedi támogatás nyújtása, amelyet egy és ugyanazon projekt finanszírozására szánt részletekben folyósítanak – Az említett támogatások belső piaccal való összeegyeztethetőségének együttes vizsgálata – Megengedhetőség
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont)
(lásd: 52–61. pont)
3. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításához hozzájáruló támogatások – Közös európai érdeket szolgáló fontos projekt – Fogalom – A közös európai érdeket szolgáló fontos projektek megvalósításáról szóló közleményben meghatározott általános kritériumoknak, valamint az e közleményben meghatározott általános kedvező indikátorok egyikének megfelelő projekt – Bennfoglaltság
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont; 2014/C 188/02 bizottsági közlemény, 14–20. pont)
(lásd: 69., 70., 91–102. pont)
4. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításához hozzájáruló támogatások – Közös európai érdeket szolgáló fontos projekt – Szempontok – A projektnek a támogatás kedvezményezettje általi társfinanszírozása
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont; 2014/C 188/02 bizottsági közlemény, 18. pont)
(lásd: 82–85. pont)
5. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításához hozzájáruló támogatások – A támogatás szükségessége – A támogatás ösztönző hatása – Támogatási kérelemnek a munkálatok megkezdése előtt történő benyújtása – A hatóságok által valamely meghatározott projekt megvalósítása érdekében létrehozott különleges rendeltetésű társaság – E társaság alapításához szorosan kapcsolódó támogatás iránti kérelem
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont; 2014/C 188/02 bizottsági közlemény, 28. pont)
(lásd: 109–137. pont)
6. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításához hozzájáruló támogatások – A támogatás szükségessége – Kontrafaktuális forgatókönyv alapján történő értékelés – Olyan kontrafaktuális forgatókönyv, amely alternatív projekt hiányából áll – Megengedhetőség – Feltételek
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont; 2014/C 188/02 bizottsági közlemény, 29. pont)
(lásd: 141–163. pont)
7. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításához hozzájáruló támogatások – A támogatás szükségessége – Alternatív projekt hiányában történő értékelés – A támogatás összege, amely nem haladhatja meg a szükséges minimumot – A projekt belső megtérülési rátájának kiszámítása – A projekt releváns élettartamának a befektetők piaci magatartásának figyelembevételével történő meghatározása
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont; 2014/C 188/02 bizottsági közlemény, 30. pont)
(lásd: 168., 171., 176–178. pont)
8. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításához hozzájáruló támogatások – A támogatás arányossága – A támogatás maximális szintjének kiszámítása a finanszírozási hiány alapján – A finanszírozási hiány kiszámítása – A projekt releváns élettartamának a befektetők piaci magatartásának figyelembevételével történő meghatározása
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont; 2014/C 188/02 bizottsági közlemény, 31. pont)
(lásd: 169., 170., 179. pont)
9. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításához hozzájáruló támogatások – Kezességvállalás vagy kölcsön formájában nyújtott támogatás – A támogatások időbeli korlátozására vonatkozó követelmény
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont; 2014/C 188/02 bizottsági közlemény, 36. pont)
(lásd: 195–206. pont)
10. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításához hozzájáruló támogatások – A támogatás arányossága – A támogatás maximális szintjének kiszámítása a finanszírozási hiány alapján – A finanszírozási hiány kiszámítása – Figyelembe vett bevételek és költségek
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont; 2014/C 188/02 bizottsági közlemény, 31. pont)
(lásd: 218–247. pont)
11. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Működési támogatások – Kizártság – Valamely közös európai érdeket szolgáló fontos projekt tervezési és kivitelezési költségeire korlátozódó állami kezességvállalások és állami kölcsönök – Beruházási támogatásnak minősülő intézkedések
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont)
(lásd: 248–250. pont)
12. Államok által nyújtott támogatások – Közigazgatási eljárás – A támogatás összegének meghatározása – Európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításához hozzájáruló támogatások – Állami kezességvállalást és állami kölcsönöket tartalmazó támogatások – A támogatás összegének kiszámítása – A támogatás azon összege, amely nem felel meg az állami kölcsönök és az állami kezességvállalással biztosított kölcsönök által fedezett teljes összegnek – A szóban forgó projekt finanszírozási hiánya összegének megfelelő támogatás összege – Megengedhetőség
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés; 2008/C 155/02 bizottsági közlemény, 4.1. pont)
(lásd: 256–262., 264–271. pont)
13. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításához hozzájáruló támogatások – A támogatás arányossága – A támogatás valamely közös európai érdekű célkitűzéshez való hozzájárulás tekintetében kifejtett kedvező hatásainak, valamint a verseny torzításában és a tagállamok közötti kereskedelem hátrányos befolyásolásában megnyilvánuló kedvezőtlen hatásainak mérlegelése – A Bizottság által elkövetett nyilvánvaló mérlegelési hiba hiánya
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont; 2014/C 188/02 bizottsági közlemény, 41–43. pont)
(lásd: 279–327. pont)
Összefoglalás
A Törvényszék elutasítja a Scandlines Danmark ApS és a Scandlines Deutschland GmbH hajózási társaságok által a Bizottság 2020. március 20‑i azon határozatának(1) megsemmisítése iránt benyújtott keresetet, amelyben a Bizottság megállapította, hogy a Dánia által a Femern A/S közvállalkozásnak a Fehmarnbelt‑szoroson áthaladó, Dánia és Németország közötti állandó vasúti‑közúti összeköttetés tervezése, megépítése és üzemeltetése céljából nyújtott támogatási intézkedések a belső piaccal összeegyeztethető állami támogatásnak minősülnek. Ebben az összefüggésben a Törvényszék pontosításokkal szolgál a több részletben folyósított támogatási intézkedések Bizottság általi ellenőrzésének módjait illetően. A Törvényszéknek azt is felül kell vizsgálnia, hogy a Bizottság miként alkalmazta a közös európai érdeket szolgáló fontos projektek megvalósításáról szóló közleményének(2) (a továbbiakban: a KEÉFP‑közlemény) bizonyos pontjait.
2008‑ban Dánia és Németország szerződést írt alá a Fehmarn‑szoroson áthaladó állandó összeköttetésre irányuló projektről, amely egyrészt a Balti‑tengerbe befutó, Dánia és Németország közötti vasúti és közúti alagútból (a továbbiakban: állandó összeköttetés), másrészt pedig a dán hátországi közúti és vasúti összeköttetésekből állt.
A Femern dán közvállalkozás feladata volt az állandó összeköttetés finanszírozása, megépítése és üzemeltetése. Mivel a Femern tőkeinjekciókban, állami kezeségvállalással biztosított kölcsönökben, valamint Dánia által nyújtott kölcsönökben részesült, az állandó összeköttetés üzembe helyezésétől kezdve díjakat fog szedni a felhasználóktól annak érdekében, hogy visszafizesse a tartozását.
2014 végén a dán hatóságok bejelentették a Bizottságnak a Fehmarn‑szoroson áthaladó állandó összeköttetésre irányuló projekt finanszírozási modelljét. A Bizottság a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása nélkül úgy határozott, hogy nem emel kifogást a bejelentett intézkedésekkel szemben.(3)
A Törvényszék e határozatot a 2018. december 13‑i ítéletekben(4) részben megsemmisítette. Ami a Femernnek nyújtott állami finanszírozást illeti, a Törvényszék megállapította, hogy a Bizottság nem teljesítette az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdéséből eredő azon kötelezettségét, hogy komoly nehézségek fennállása miatt megindítsa a hivatalos vizsgálati eljárást.
Miután ezen ítéleteket követően megindította a hivatalos vizsgálati eljárást, a Bizottság a 2020. március 20‑i határozatában megállapította, hogy a Femern részére az állandó összeköttetés tervezése, megépítése és üzemeltetése céljából nyújtott tőkeinjekciókból, valamint állami kölcsönök és állami kezességvállalások kombinációjából álló intézkedések az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja(5) alapján a belső piaccal összeegyeztethető állami támogatásnak minősülnek, mivel az arányosság elvének tiszteletben tartása mellett egy közös európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításának előmozdítására irányulnak.
A Scandlines Danmark és a Scandlines Deutschland hajózási társaságok keresetet nyújtottak be a Törvényszékhez e határozat megsemmisítése iránt.
A Törvényszék álláspontja
Tekintettel arra, hogy az állami kezességvállalásokat és az állami kölcsönöket a Femern javára egymást követően, az állandó összeköttetésre irányuló projekt előrehaladásának függvényében folyósították, a felperesek azt kifogásolták, hogy a Bizottság a megtámadott határozatban tévesen állapította meg, hogy a különböző pénzügyi támogatási intézkedések három egyedi támogatásra oszthatók, nevezetesen egy 2005‑ben nyújtott tőkeinjekció formájában nyújtott első támogatásra, egy 2009‑ben elfogadott törvény(6) alapján tőkeinjekció, állami kezességvállalások és állami kölcsönök formájában nyújtott második támogatásra, valamint egy 2015. évi törvény(7) alapján állami kölcsönök és állami kezességvállalások formájában nyújtott harmadik támogatásra.
Ezzel kapcsolatban a Törvényszék kiemeli, hogy az állam több egymást követő beavatkozását egyetlen beavatkozásnak lehet tekinteni, amennyiben az ilyen beavatkozások – többek között az időbeli sorrendjükre, a céljukra és a vállalkozás ezen beavatkozások időpontjában fennálló helyzetére tekintettel – olyan szorosan kapcsolódnak egymáshoz, hogy nem lehet azokat elválasztani. Mivel e feltétel a 2009‑ben elfogadott törvény alapján nyújtott valamennyi finanszírozás, valamint a 2015‑ben elfogadott törvény alapján nyújtott finanszírozások tekintetében teljesült, a Bizottság nem követett el hibát, amikor azokat egyedi támogatásoknak minősítette. Ebből következik, hogy a Bizottság azt sem volt köteles megkövetelni, hogy a dán hatóságok az említett törvények alapján a Femernnek nyújtott minden egyes állami kölcsönt és állami kezességvállalást külön‑külön jelentsenek be neki.
Egyébiránt, mivel a Femern részére 2005‑ben, 2009‑ben és 2015‑ben nyújtott három egyedi támogatást egy és ugyanazon projekt finanszírozására szánták, a Bizottság nem lépte túl mérlegelési jogkörének korlátait, amikor együttesen vizsgálta a belső piaccal való összeegyeztethetőségüket. A Bizottság éppen e támogatások összességét figyelembe véve tudja értékelni e támogatások versenyre gyakorolt hatását az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésében biztosított eltérések valamelyikének vizsgálata keretében, különösen egy olyan, közös európai érdeket szolgáló fontos projekt esetében, amelynek megvalósítása közfinanszírozások hosszú időn keresztül történő kifizetésével jár.
A Törvényszék ezenkívül elutasítja az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának abból eredő megsértésére alapított megsemmisítési jogalapot, hogy a Bizottság tévesen minősítette a szóban forgó projektet közös európai érdeket szolgáló projektnek, és tévesen állapította meg a támogatás szükséges és arányos jellegét.
Először is, ami az állandó összeköttetésre irányuló projektnek az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja értelmében vett közös európai érdeket szolgáló projektként való minősítését illeti, a Törvényszék emlékeztet arra, hogy a „közös európai érdek” e rendelkezésben szereplő fogalmát szigorúan kell értelmezni, és hogy valamely kezdeményezés csak akkor minősül közös európai érdeket szolgáló projektnek, ha nemzetközi európai program részeként több tagállam kormánya együttesen támogatja, vagy ha különböző tagállamok valamely közös kockázat elleni együttes fellépése nyomán jön létre.
A „közös európai érdek” fogalmát ezenkívül a Bizottság pontosította a KEÉFP‑közleményben, amely meghatározza azokat az általános kumulatív kritériumokat, amelyeknek teljesülniük kell ahhoz, hogy valamely projekt e fogalom alá tartozhasson, valamint azokat a kedvező indikátorokat, amelyek igazolják a Bizottság kedvezőbb megközelítését a közös európai érdekű projektként való minősítés tekintetében; ezek között szerepel a projekt valamely uniós alapból történő társfinanszírozásának elve.
Márpedig, mivel az állandó összeköttetésre irányuló projekt megfelelt a KEÉFP‑közleményben meghatározott általános kumulatív kritériumoknak, ráadásul e projekt uniós finanszírozásban is részesült, a Bizottság önmagában e kritériumok és indikátorok alapján érvényesen juthatott arra a következtetésre, hogy az állandó összeköttetésre irányuló projekt közös európai érdeket képvisel.
Másodszor, a támogatás szükséges jellegét illetően a Törvényszék pontosítja, hogy az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontjával összefüggésben a valamely közös európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításának előmozdítására irányuló támogatásnak ahhoz, hogy a belső piaccal összeegyeztethető legyen, ösztönző hatást kell gyakorolnia a kedvezményezett vállalkozásokra. E célból bizonyítani kell, hogy a tervezett támogatás hiányában a szóban forgó projekt megvalósítására irányuló beruházást nem hajtanák végre. E tekintetben a Törvényszék emlékeztet arra, hogy valamely támogatás szükségességének hiánya különösen azon tény következtében állapítható meg, hogy az érdekelt vállalkozás már azt megelőzően megkezdte, sőt meg is valósította a támogatott projektet, hogy a támogatás iránti kérelmet a hatáskörrel rendelkező hatóságokhoz benyújtotta volna, ami kizárja, hogy az érintett támogatásnak ösztönző szerepe legyen (a kérelem előzetes benyújtásának kritériuma).
Ez utóbbi kérdést illetően a Törvényszék helybenhagyja a Bizottság azon érvelését, amely szerint a jelen ügyben a kérelem előzetes benyújtásának kritériuma teljesült, mivel a támogatási kérelem a Femern létrehozásának szerves részét képezte. E tekintetben a Törvényszék hangsúlyozza, hogy az állandó összeköttetésre irányuló projekt megvalósítása érdekében az állami hatóságok által létrehozott különleges rendeltetésű társaságként a Femern az állandó összeköttetés üzembe helyezéséig állami finanszírozásra támaszkodik. Ezenkívül, mivel a Bizottság együttesen vizsgálhatta a Femern részére a létrehozása óta nyújtott valamennyi finanszírozás belső piaccal való összeegyeztethetőségét, a kérelem előzetes benyújtásának kritériumát nem kellett a három egyedi támogatás mindegyike tekintetében vizsgálni.
A Bizottság akkor sem követett el hibát, amikor úgy ítélte meg, hogy a bejelentett támogatás szükségességének értékelése céljából a KEÉFP‑közleménynek megfelelően figyelembe vett kontrafaktuális forgatókönyv abból állt, hogy nincs alternatív projekt. Közelebbről, a felperesek és a beavatkozó felek nem bizonyították, hogy létezne olyan alternatív projekt, amely hasonló mértékű vagy méretű támogatás nélkül megvalósítható, vagy amely az állandó összeköttetésre irányuló projekt esetében várható előnyökkel azonos előnyöket biztosítana.
A Törvényszék ezenkívül elutasítja azt a kifogást, amely szerint a Bizottság nyilvánvaló mérlegelési hibákat követett el, amikor 40 éves élettartamra támaszkodott mind az állandó összeköttetésre irányuló projekt belső megtérülési rátája (a támogatás szükségessége), mind pedig a finanszírozási hiány (a támogatás arányossága) kiszámításának elvégzése során, miközben az állandó összeköttetésre irányuló projekt élettartama 120 év.
E tekintetben a Törvényszék emlékeztet egyrészt arra, hogy a KEÉFP‑közlemény 30. pontja szerint alternatív projekt hiányában a Bizottságnak ellenőriznie kell, hogy a támogatási összeg nem haladja meg a támogatott projekt kellő jövedelmezőségéhez minimálisan szükséges mértéket, pontosítva, hogy valamennyi várható releváns költséget és hasznot számításba kell venni a projekt teljes élettartama alatt. Mivel ez az élettartamra való hivatkozás úgy értendő, hogy az a beruházási projekt gazdasági élettartamára vonatkozik, nem pedig műszaki szempontból az infrastruktúra élettartamára, a Bizottság nem követett el hibát, amikor a belső megtérülési rátának a beruházás 40 éves gazdasági élettartama alapján történő kiszámítása érdekében a befektetőknek az érintett piacon tanúsított magatartására hivatkozott.
Másrészt, a KEÉFP‑közlemény 31. pontja szerint a támogatás maximális összegét a finanszírozási hiány alapján határozzák meg, amely a beruházás élettartama során előforduló pozitív és negatív pénzforgalom különbözetének felel meg. Márpedig, mivel a finanszírozási hiány elemzése annak meghatározására irányul, hogy a projektet milyen mértékben lehetne piaci feltételek mellett finanszírozni, nem kifogásolható a Bizottsággal szemben, hogy ezen elemzés elvégzésekor azt a 40 évre becsült időtartamot vette figyelembe, amelyet az e projektben részt vevő, észszerűen eljáró befektető figyelembe vett volna.
Harmadszor, a támogatás arányos jellegét illetően a Törvényszék mindenekelőtt megállapítja, hogy a felperesek nem kifogásolhatják, hogy a Bizottság megsértette a kezességvállalás vagy kölcsön formájában nyújtott támogatások időbeli korlátozására vonatkozó, a KEÉFP‑közleményben előírt követelményt, mivel a megtámadott határozat pontosítja egyrészt, hogy legkésőbb tizenhat évvel az állandó összeköttetés megnyitását követően valamennyi kezességvállalással biztosított kölcsönt le kell zárni, és az összes állami kölcsönt vissza kell fizetni, másrészt pedig, hogy a dán hatóságok nem nyújthatnak ilyen kölcsönöket és kezességvállalásokat a Femern részére olyan összegben, amely meghaladná a 69,3 milliárd DKK‑ban (hozzávetőleg 9,3 milliárd EUR) meghatározott, kezességvállalással biztosított maximális összeget.
A Bizottság továbbá nem értékelte alul a Femern bevételeit a finanszírozási hiány mesterséges növelése érdekében. Egyrészt, a KEÉFP‑közlemény nem írja elő, hogy a bevételek a projekt teljes költségét fedezzék. Másrészt, a felperesek és a beavatkozó felek nem bizonyították, hogy a közúti forgalom árainak a Bizottság által alapul vett szerkezettől eltérő szerkezete a kereslet árrugalmassága és a piaci verseny miatt automatikusan a bevételek növekedéséhez vezetne.
Végül a Bizottság nem sértette meg a KEÉFP‑közleményt azáltal, hogy a finanszírozási hiány kiszámítása során figyelembe vette az állandó összeköttetés működési költségeit az elszámolható költségek között. E költségeknek az állandó összeköttetésre irányuló projekt negatív pénzforgalmába való belefoglalása ugyanis nem jár működési támogatás nyújtásával, mivel ezen állandó összeköttetés működési bevételei, amelyeket a pozitív pénzforgalom keretében is figyelembe kell venni, jelentősen meghaladják a működési költségeket. Ráadásul nem terjesztettek elő olyan bizonyítékot, amely alkalmas lett volna arra, hogy megkérdőjelezze a Bizottság által annak alátámasztása érdekében előadott magyarázatokat, hogy e költségeket belefoglalják a finanszírozási hiány elemzésébe.
E megfontolások összességére tekintettel a Törvényszék elutasítja a megtámadott határozat megsemmisítése iránti keresetet.