Υπόθεση Τ-357/19
Ιταλική Δημοκρατία
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (έβδομο τμήμα) της 22ας Ιουνίου 2022
«ΕΤΠΑ – Περιφερειακή πολιτική – Επιχειρησιακά προγράμματα που εμπίπτουν στον στόχο “Επενδύσεις για την ανάπτυξη και την απασχόληση” στην Ιταλία – Απόφαση που εγκρίνει τη χρηματοδοτική συνεισφορά του ΕΤΠΑ για το μεγάλο έργο “Μεγάλο εθνικό σχέδιο πολύ υψηλής ταχύτητας – Λευκές ζώνες” – Μη επιλεξιμότητα των δαπανών του δικαιούχου για τον ΦΠΑ – Άρθρο 69, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του κανονισμού (ΕΚ) 1303/2013 – Έννοια του “ανακτήσιμου ΦΠΑ δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας για τον ΦΠΑ”»
1. Οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή – Διαρθρωτικές παρεμβάσεις – Χρηματοδότηση από την Ένωση – Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) – Αποκλειόμενες δαπάνες – Ανακτήσιμος φόρος προστιθέμενης αξίας δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας για τον ΦΠΑ – Έννοια
(Άρθρα 174 έως 176 και 317 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 2, σημείο 10, 65 § 2 και 69 § 3, στοιχείο γʹ)
(βλ. σκέψεις 47-51, 60-67, 69, 70, 74, 82)
2. Εναρμόνιση των φορολογικών νομοθεσιών – Κοινό σύστημα φόρου προστιθέμενης αξίας – Υποκείμενοι στον φόρο – Έννοια – Δυνατότητα των κρατών μελών να θεωρούν πρόσωπα που συνδέονται στενά μεταξύ τους ως ενιαίο υποκείμενο στον φόρο – Εθνική ρύθμιση που δεν εφαρμόζει την εν λόγω δυνατότητα για τις ενδιαφερόμενες οντότητες
(Οδηγία 2006/112 του Συμβουλίου, άρθρο 11)
(βλ. σκέψεις 97, 98)
Σύνοψη
Το 2015, η Ιταλική Δημοκρατία εξέδωσε τη «Στρατηγική της Ιταλίας για την πολύ υψηλή ταχύτητα». Η στρατηγική αυτή είχε, μεταξύ άλλων, ως σκοπό να διασφαλίσει στο ιταλικό έδαφος υψηλές ταχύτητες σύνδεσης στο διαδίκτυο. Αφορούσε, ειδικότερα, τις ζώνες δυσλειτουργίας της αγοράς, στις οποίες δεν υπήρχαν δίκτυα πρόσβασης στο διαδίκτυο νέας γενιάς και όπου οι ιδιωτικές επιχειρήσεις δεν είχαν την πρόθεση να αναπτύξουν τέτοια δίκτυα στο μέλλον (στο εξής: λευκές ζώνες).
Προβλεπόταν άμεση δημόσια παρέμβαση ύψους περίπου 4 δισεκατομμυρίων ευρώ (1) για την ανάπτυξη των δικτύων πρόσβασης στο διαδίκτυο νέας γενιάς στις εν λόγω λευκές ζώνες.
Το 2017, οι ιταλικές αρχές απηύθυναν στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή αίτηση για τη χορήγηση χρηματοδοτικής συνεισφοράς από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) για την υλοποίηση του «Μεγάλου εθνικού έργου πολύ υψηλής ταχύτητας – Λευκές ζώνες». Το ιταλικό Υπουργείο Οικονομικής Ανάπτυξης οριζόταν ως δικαιούχος της συνεισφοράς από το ΕΤΠΑ, ενώ η εκτέλεση του έργου αυτού ανήκε στην Infratel Italia SpA (στο εξής: Infratel), εταιρία ανήκουσα στο ιταλικό Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών. Συνεπώς, προκειμένου να υλοποιήσει την κατασκευή του δικτύου πρόσβασης στο διαδίκτυο και να διασφαλίσει τη συντήρηση και την εμπορική εκμετάλλευσή του, η Infratel επέλεξε ως παραχωρησιούχο την εταιρία Open Fiber SpA.
Σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, ο φόρος προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ) που συνδεόταν με τις κατασκευαστικές δαπάνες ήταν επιλέξιμος για χρηματοδότηση από το ΕΤΠΑ, στο μέτρο που έπρεπε να τον καταβάλει το Υπουργείο Οικονομικής Ανάπτυξης, χωρίς δυνατότητα ανάκτησής του δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας για τον ΦΠΑ, δεδομένου ότι το Υπουργείο δεν είναι υποκείμενο στον ΦΠΑ και δεν μπορεί να τον εκπέσει. Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο της πορείας της τιμολόγησης, ο παραχωρησιούχος εξέδιδε προς την Infratel τα τιμολόγια που αντιστοιχούσαν στο κόστος των εργασιών που πραγματοποιήθηκαν, συμπεριλαμβανομένου του ΦΠΑ, και στη συνέχεια η τελευταία απέστελλε τα τιμολόγια των ιδίων ποσών στο Υπουργείο Οικονομικής Ανάπτυξης, συμπεριλαμβανομένου του ΦΠΑ. Το υπουργείο αυτό προέβαινε, αφενός, στην καταβολή του μέρους των τιμολογίων χωρίς ΦΠΑ που είχε εκδώσει η Infratel και, αφετέρου, στην καταβολή του ΦΠΑ απευθείας στο ιταλικό Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, κατά τον προβλεπόμενο από την εθνική νομοθεσία μηχανισμό τμηματικής καταβολής του ΦΠΑ.
Με την προσβαλλόμενη απόφαση (2), η Επιτροπή έκρινε ότι η δαπάνη ΦΠΑ για το «Μεγάλο εθνικό σχέδιο πολύ υψηλής ταχύτητας – Λευκές ζώνες» δεν ήταν επιλέξιμη για τη χρηματοδοτική συνεισφορά από το ΕΤΠΑ. Κατά την ίδια, ο ΦΠΑ που κατέβαλε το Υπουργείο Οικονομικής Ανάπτυξης λόγω της υλοποίησης του έργου αυτού δεν αποτελούσε οικονομική επιβάρυνση για τον δικαιούχο και δεν μπορούσε να θεωρηθεί ότι δεν ήταν ανακτήσιμος δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας για τον ΦΠΑ, κατά την έννοια του άρθρου 69, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1303/2013 (3).
Η προσφυγή που άσκησε η Ιταλική Δημοκρατία κατά της αποφάσεως αυτής γίνεται δεκτή από το Γενικό Δικαστήριο.
Η υπόθεση αυτή οδήγησε το Γενικό Δικαστήριο να ερμηνεύσει, για πρώτη φορά, το άρθρο 69, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1303/2013, το οποίο προβλέπει τον κατ’ αρχήν αποκλεισμό του ΦΠΑ από τις επιλέξιμες δαπάνες για επιδοτήσεις από τα ΕΔΕΤ, εκτός αν αυτός δεν είναι ανακτήσιμος «δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας για τον ΦΠΑ». Για πολλές επιλέξιμες για χρηματοδότηση από την Ένωση δημόσιες επενδύσεις, η δαπάνη ΦΠΑ αντιπροσωπεύει σημαντικό οικονομικό διακύβευμα για τις δημόσιες αρχές (εν προκειμένω, η συνολική δαπάνη ΦΠΑ αντιπροσώπευε ποσό άνω των 210 εκατομμυρίων ευρώ, εκ των οποίων 125 εκατομμύρια ευρώ μπορούσαν να χρηματοδοτηθούν από το ΕΤΠΑ).
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει κατ’ αρχάς ότι το άρθρο 69, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1303/2013, προβλέποντας ότι ο ΦΠΑ δεν αποτελεί επιλέξιμη δαπάνη για συνεισφορά από τα ΕΔΕΤ, η οποία έχει τον χαρακτήρα επιδοτήσεως, εκτός αν ο εν λόγω φόρος δεν είναι ανακτήσιμος δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας για τον ΦΠΑ, διασφαλίζει την ορθή λειτουργία των μηχανισμών οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής συνοχής που καθιερώνει ο κανονισμός αυτός.
Αφενός, πράγματι ο συνυπολογισμός του ΦΠΑ στις επιλέξιμες δαπάνες για επιδότηση από τα ΕΔΕΤ θα συνεπαγόταν αδικαιολόγητο πλουτισμό του δικαιούχου της επιδοτήσεως αν, μετά την καταβολή του ΦΠΑ που οφείλεται για την επιδοτούμενη παράδοση αγαθών ή παροχή υπηρεσιών, ο δικαιούχος ήταν σε θέση να τον ανακτήσει κατ’ εφαρμογήν της εθνικής νομοθεσίας. Αφετέρου, ο αποκλεισμός του ΦΠΑ από τις επιλέξιμες δαπάνες, όταν ο φόρος αυτός δεν είναι ανακτήσιμος, θα είχε ως συνέπεια την αύξηση του ποσοστού χρηματοδότησης που αναλογεί στον δικαιούχο των ΕΔΕΤ και θα μπορούσε, ως εκ τούτου, να εμποδίσει την πραγματοποίηση πράξεων τις οποίες τα εν λόγω ταμεία οφείλουν να χρηματοδοτήσουν.
Στη συνέχεια, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει, λαμβανομένου υπόψη του γράμματος του άρθρου 69, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1303/2013 και υπό το πρίσμα των προπαρασκευαστικών εργασιών, ότι η διάταξη αυτή περιορίζει εφεξής τη μη επιλεξιμότητα του ΦΠΑ στις συνεισφορές των ΕΔΕΤ μόνο στην περίπτωση κατά την οποία ο φόρος αυτός μπορεί να ανακτηθεί δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας για τον ΦΠΑ και όχι με οποιοδήποτε τρόπο (4).
Επιπλέον, το Γενικό Δικαστήριο διευκρινίζει ότι η έκφραση «ανακτήσιμος ΦΠΑ δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας για τον ΦΠΑ» περιλαμβάνει κατ’ ανάγκην τον προς έκπτωση ΦΠΑ, χωρίς ωστόσο να περιορίζεται μόνο στην περίπτωση αυτή, δεδομένου ότι άλλες δυνατότητες ανάκτησης που προβλέπει το εθνικό δίκαιο στον τομέα του ΦΠΑ μπορούν επίσης να εμποδίσουν τον συνυπολογισμό του ΦΠΑ στο πλαίσιο της συνεισφοράς από τα ΕΔΕΤ.
Τέλος, το Γενικό Δικαστήριο, στηριζόμενο στη συστηματική ερμηνεία και στη νομολογία, καθώς και στο ιστορικό θεσπίσεως της προγενέστερης ρυθμίσεως, από την οποία προέκυψε ο κανονισμός 1303/2013 (5), διαπιστώνει ότι δικαιούχος της συνεισφοράς από το ΕΤΠΑ είναι ο φορέας ή το πρόσωπο ως προς το οποίο πρέπει να εκτιμηθεί η δυνατότητα ανάκτησης του ΦΠΑ.
Κατά συνέπεια, αν ο ΦΠΑ που οφείλεται λόγω της πραγματοποίησης πράξης επιδοτούμενης από ΕΔΕΤ βαρύνει πραγματικά και οριστικά τον δικαιούχο της επιδοτήσεως και είναι ανακτήσιμος από αυτόν δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας για τον ΦΠΑ, ο εν λόγω φόρος δεν μπορεί να συμπεριληφθεί στις επιλέξιμες για την επιδότηση δαπάνες.
Λαμβανομένων υπόψη των εκτιμήσεων αυτών, το Γενικό Δικαστήριο κρίνει ότι οι λόγοι στους οποίους στηρίζεται η προσβαλλόμενη απόφαση της Επιτροπής δεν δικαιολογούν τη μη συνεκτίμηση, στις επιλέξιμες για τη συνεισφορά από το ΕΤΠΑ δαπάνες, του ΦΠΑ που αφορά τις δαπάνες για την υλοποίηση του «Μεγάλου εθνικού έργου πολύ υψηλής ταχύτητας – Λευκές ζώνες».
Πράγματι, πρώτον, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι, για την υλοποίηση του «Μεγάλου εθνικού έργου πολύ υψηλής ταχύτητας – Λευκές ζώνες», το Υπουργείο Οικονομικής Ανάπτυξης είχε την ιδιότητα του δικαιούχου κατά την έννοια του κανονισμού 1303/2013 και ότι το υπουργείο αυτό έπρεπε να επιβαρυνθεί με τον ΦΠΑ επί του κόστους κατασκευής του δικτύου πολύ υψηλής ταχύτητας πρόσβασης στο διαδίκτυο.
Εν συνεχεία, κρίνει ότι ο λόγος κατά τον οποίο η καταβολή του ΦΠΑ από το υπουργείο αυτό σε άλλο υπουργείο, εν προκειμένω το Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως δαπάνη στην οποία υποβλήθηκε η κεντρική διοίκηση του κράτους δεν μπορεί να γίνει δεκτός, ιδίως διότι ο λόγος αυτός θα είχε ως συνέπεια τον συστηματικό αποκλεισμό του ΦΠΑ από τις επιλέξιμες δαπάνες των συνεισφορών του ΕΤΠΑ όταν ο δικαιούχος είναι κεντρική διοικητική αρχή κράτους μέλους, όπως ένα υπουργείο, κατά παράβαση του άρθρου 2, σημείο 10, του κανονισμού 1303/2013 (6).
Δεύτερον, το Γενικό Δικαστήριο κρίνει παράνομο τον δεύτερο λόγο της προσβαλλόμενης απόφασης, με τον οποίο προβάλλεται, κατ’ ουσίαν, ότι ο ΦΠΑ έπρεπε να βαρύνει όχι το Υπουργείο Οικονομικής Ανάπτυξης, αλλά την Infratel υπό την ιδιότητά της ως «εταιρίας in house», η δε εταιρία αυτή μπορούσε στη συνέχεια να ανακτήσει τον ΦΠΑ εκπίπτοντάς τον. Πέραν του ότι οι έννοιες «εσωτερική συναλλαγή» και «εταιρία in house» δεν προβλέπονται από την οδηγία ΦΠΑ (7), το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει, ειδικότερα, ότι η δυνατότητα που προσφέρει στα κράτη μέλη το άρθρο 11 της οδηγίας αυτής, η οποία συνίσταται στο να θεωρούνται πρόσωπα που συνδέονται στενά μεταξύ τους ως ενιαίο υποκείμενο στον φόρο, δεν εφαρμόστηκε στην ιταλική νομοθεσία όσον αφορά οντότητες όπως το Υπουργείο Οικονομικής Ανάπτυξης και η Infratel, οι οποίες αποτελούν δύο διακριτές νομικές οντότητες.
Τρίτον και τελευταίο, το Γενικό Δικαστήριο κρίνει, όσον αφορά τον τρίτο λόγο της προσβαλλόμενης απόφασης, ότι το γεγονός και μόνον ότι τα τέλη παραχωρήσεως του δικτύου πολύ υψηλής ταχύτητας πρόσβασης στο διαδίκτυο που κατέβαλε ο παραχωρησιούχος στην Infratel υπόκεινται στον ΦΠΑ δεν επηρεάζει την πραγματική και οριστική δυνατότητα καταλογισμού στο Υπουργείο Οικονομικής Ανάπτυξης της δαπάνης ΦΠΑ που αφορά την υλοποίηση του οικείου έργου. Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ιδίως ότι από τα στοιχεία της δικογραφίας δεν προκύπτει ότι το Υπουργείο Οικονομικής Ανάπτυξης θα μπορούσε να ανακτήσει εμμέσως, έστω και εν μέρει, και κατ’ εφαρμογήν εθνικής νομοθεσίας για τον ΦΠΑ, τον ΦΠΑ που όφειλε ο παραχωρησιούχος επί των τελών παραχωρήσεως κατά το στάδιο εκμεταλλεύσεως του δικτύου πολύ υψηλής ταχύτητας πρόσβασης στο διαδίκτυο, περίπτωση κατά την οποία το υπουργείο αυτό θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι δεν φέρει το πραγματικό και οριστικό βάρος του ΦΠΑ.