ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pátého senátu)
25. listopadu 2021(*)
„Řízení o předběžné otázce – Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů – Režim přidělování bezplatných povolenek – Rozhodnutí 2011/278/EU – Článek 3 písm. d) – Dílčí zařízení pro referenční úroveň paliva – Pojmy ‚spalování‘ a ‚palivo‘ – Výroba primární mědi tavením ve vznosu – Žádost o přidělení – Požadované povolenky, které ještě nebyly přiděleny ke dni uplynutí obchodovacího období – Možnost vydat tyto povolenky v následujícím obchodovacím období z titulu výkonu soudního rozhodnutí vydaného po tomto datu“
Ve věci C‑271/20,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Verwaltungsgericht Berlin (správní soud v Berlíně, Německo) ze dne 11. června 2020, došlým Soudnímu dvoru dne 19. června 2020, v řízení
Aurubis AG
proti
Bundesrepublik Deutschland,
SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),
ve složení E. Regan, předseda senátu, K. Lenaerts, předseda Soudního dvora vykonávající funkci soudce pátého senátu, C. Lycourgos (zpravodaj), předseda čtvrtého senátu, I. Jarukaitis a M. Ilešič, soudci,
generální advokát: G. Hogan,
vedoucí soudní kanceláře: M. Krausenböck, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 19. května 2021,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Aurubis AG S. Altenschmidtem a D. Helling, Rechtsanwälte,
– za Bundesrepublik Deutschland J. Steegmann a A. Leskovar, jako zmocněnkyněmi,
– za Evropskou komisi B. De Meesterem, C. Hermesem a G. Wilsem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 24. června 2021,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 3 písm. d) rozhodnutí Komise 2011/278/EU ze dne 27. dubna 2011, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle článku 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (Úř. věst. 2011, L 130, s. 1), a dále výkladu časové působnosti tohoto rozhodnutí pro třetí obchodovací období (2013–2020).
2 Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společností Aurubis AG a Bundesrepublik Deutschland (Spolková republika Německo), zastoupenou Umweltbundesamt, Deutsche Emissionshandelsstelle (Spolkový úřad životního prostředí, správa pro obchodování s povolenkami na emise, Německo) (dále jen „DEHSt“), ohledně bezplatných povolenek na emise skleníkových plynů (dále jen „povolenky na emise“), které měly být přiděleny společnosti Aurubis na činnost výroby primární mědi.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2003/87
3 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (Úř. věst. 2003, L 275, s. 32; Zvl. vyd. 15/07, s. 631), ve znění platném v době přijetí rozhodnutí 2011/278 a relevantním pro posouzení první otázky, obsahuje změny učiněné směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/29/ES ze dne 23. dubna 2009, kterou se mění směrnice 2003/87 s cílem zlepšit a rozšířit systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství (Úř. věst. 2009, L 140, s. 63) (dále jen „směrnice 2003/87“).
4 Směrnice 2003/87 byla následně předmětem dalších změn, včetně změn učiněných rozhodnutím Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1814 ze dne 6. října 2015 o vytvoření a uplatňování rezervy tržní stability pro systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii a o změně směrnice 2003/87 (Úř. věst. 2015, L 264, s. 1) a směrnicí Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/410 ze dne 14. března 2018, kterou se mění směrnice 2003/87 za účelem posílení nákladově efektivních způsobů snižování emisí a investic do nízkouhlíkových technologií a rozhodnutí (EU) 2015/1814 (Úř. věst. 2018, L 76, s. 3). Článek 10 odst. 1, čl. 10a odst. 5 a 7, jakož i článek 13 směrnice 2003/87, ve znění směrnice 2018/410, jsou relevantní pro posouzení druhé otázky. Znění ostatních ustanovení směrnice 2003/87, tak je citováno níže, bylo již platné v době přijetí rozhodnutí 2011/278 a je v současné době stále v platnosti.
5 Článek 1 směrnice 2003/87, nadepsaný „Účel“, v prvním pododstavci uvádí:
„Tato směrnice vytváří systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů […], aby se podpořilo snižování emisí skleníkových plynů způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným.“
6 Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Oblast působnosti“, v odstavci 1 stanoví:
„Tato směrnice se použije na emise z činností uvedených v příloze I a na skleníkové plyny uvedené v příloze II.“
7 Článek 3 uvedené směrnice, nadepsaný „Definice“, zní:
„Pro účely této směrnice se:
[…]
t) ‚spalováním‘ rozumí každá oxidace paliv bez ohledu na způsob, jakým jsou tímto procesem vyprodukované teplo, elektřina nebo mechanická energie využity, a veškeré jiné přímo spojené činnosti, včetně čištění odpadních plynů;
[…]“
8 Článek 10 uvedené směrnice, nadepsaný „Dražení povolenek“, v odstavci 1 v jeho znění vyplývajícím ze směrnice 2018/410 stanoví:
„Od roku 2019 draží členské státy všechny povolenky, které nejsou v souladu s články 10a a 10c této směrnice přidělovány bezplatně a které nejsou umístěny do rezervy tržní stability vytvořené na základě rozhodnutí [2015/1814] nebo zrušeny […]
[…]“
9 Článek 10a směrnice 2003/87, nadepsaný „Přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek platná v [celé Unii]“, v odstavci 1 stanoví:
„[…]
[Harmonizovaná opatření přijatá Evropskou komisí ohledně přidělování bezplatných povolenek na emise] v možném rozsahu určí předem stanovené referenční hodnoty pro [celou Unii], aby se přidělování uskutečňovalo způsobem, který motivuje ke snižování emisí skleníkových plynů a k energeticky účinným technikám, přičemž tam, kde jsou příslušná zařízení k dispozici, se zohlední nejúčinnější techniky […]
[…]“
10 Kromě toho tento článek 10a v odstavcích 5 a 7, ve znění vyplývajícím ze směrnice 2018/410, stanoví:
„5. Za účelem dodržení dražebního podílu stanoveného v článku 10 se za každý rok, v němž součet bezplatně přidělených povolenek nedosáhne maximálního množství, které dodržuje dražební podíl, použijí povolenky zbývající do tohoto množství k tomu, aby se zabránilo snížení počtu bezplatně přidělovaných povolenek s cílem dodržet dražební podíl v následujících letech nebo aby se toto snížení omezilo. Je-li však dosaženo maximálního množství, příděly bezplatných povolenek se odpovídajícím způsobem upraví. […]
[…]
7. Povolenky z maximálního množství uvedeného v odstavci 5 tohoto článku, jež nebyly do roku 2020 přiděleny bezplatně, se vyhradí pro nové účastníky na trhu, společně s 200 miliony povolenek umístěnými do rezervy tržní stability podle čl. 1 odst. 3 rozhodnutí [2015/1814]. Až 200 milionů z vyhrazených povolenek, které v období let 2021 až 2030 nebudou přiděleny, se na konci tohoto období vrátí do rezervy tržní stability. Od roku 2021 se povolenky, které podle odstavců 19 a 20 nejsou přidělené zařízením, přičtou k množství povolenek vyhrazených v souladu s první větou prvního pododstavce tohoto odstavce. […]“
11 Článek 13 směrnice 2003/87, nadepsaný „Platnost povolenek“, ve znění vyplývajícím ze směrnice 2018/410, stanoví:
„Povolenky vydané po 1. lednu 2013 včetně zůstávají v platnosti na dobu neurčitou. Povolenky vydané po 1. lednu 2021 včetně obsahují označení, které uvádí, ve kterém desetiletém období počínaje 1. lednem 2021 byly vydány, a platí pro emise počínaje prvním rokem daného období.“
12 Článek 19 směrnice 2003/87, nadepsaný „Registr“, v odstavci 1 stanoví:
„Povolenky vydané od 1. ledna 2012 se zaznamenávají v registru [Unie] za účelem provádění postupů týkajících se správy účtů otevřených v členském státě a přidělování, vyřazování a rušení povolenek […]“
13 Článek 20 této směrnice, nadepsaný „Ústřední správce“, v odstavci 1 uvádí:
„Komise jmenuje ústředního správce, aby vedl nezávislý protokol transakcí sloužící k zaznamenávání vydávání, převádění a rušení povolenek.“
14 Příloha I uvedené směrnice obsahuje tabulku, která vyjmenovává kategorie činností, na které se tato směrnice vztahuje. Mezi těmito činnostmi je uvedena „[v]ýroba nebo zpracování neželezných kovů včetně výroby slitin, rafinace, výroby odlitků atd., kde se provozují spalovací jednotky s celkovým jmenovitým tepelným příkonem (včetně paliv používaných jako redukční prostředky) vyšším než 20 [megawattů (MW)]“.
15 Příloha II téže směrnice vyjmenovává uvedené skleníkové plyny. Zmiňuje zejména oxid uhličitý (CO2).
Směrnice 2009/29
16 Bod 37 odůvodnění směrnice 2009/29 zní:
„K vyjasněn[í] věcné působnost[i] směrnice [2003/87], co se týče všech typů kotlů, hořáků, turbín, topných těles, topenišť, spalovacích, vypalovacích a jiných pecí, trub, sušiček, motorů, palivových článků, spalovacích jednotek CLC (chemical looping combustion), pochodní a termických nebo katalytických dodatečných spalovačů, by měla být doplněna definice ‚spalování‘.“
Rozhodnutí 2011/278
17 Body 1, 12 a 18 odůvodnění rozhodnutí 2011/278 uváděly:
„(1) Článek 10a směrnice [2003/87], vyžaduje, aby prováděcí opatření k plně harmonizovanému přidělování bezplatných povolenek na emise platná v [celé Unii] v možném rozsahu určila předem stanovené referenční hodnoty, aby se přidělování bezplatných povolenek na emise uskutečňovalo způsobem, který motivuje ke snižování emisí skleníkových plynů a k energeticky účinným technikám, přičemž tam, kde jsou příslušná zařízení k dispozici, se zohlední nejúčinnější techniky, náhražky, alternativní výrobní procesy, vysoce účinná kombinovaná výroba tepla a elektřiny, účinné způsoby využívání energie z odpadních plynů, využívání biomasy a zachytávání a ukládání oxidu uhličitého [a aby tato opatření nemotivovala ke zvyšování emisí]. V zájmu řádného fungování trhu musí být množství přidělených povolenek určeno před začátkem obchodovacího období.
[…]
(12) V případě, že stanovení referenční úrovně produktu nebylo možné, avšak vyskytly se skleníkové plyny způsobilé pro přidělení bezplatných povolenek na emise, tyto povolenky by měly být přiděleny na základě generických nouzových přístupů. Byla vytvořena hierarchie tří nouzových přístupů s cílem dosáhnout maximálního snížení emisí skleníkových plynů a maximální energetické účinnosti alespoň pro některé části dotčených výrobních procesů. Referenční úroveň tepla (heat benchmark) je použitelná na procesy při spotřebě tepla, během kterých je použito měřitelné teplonosné médium. Referenční úroveň paliva (fuel benchmark) je použitelná v případě, že se spotřebovává neměřitelné teplo. […] Pokud jde o emise z procesů, povolenky na emise by měly být přiděleny na základě historických emisí. […]
[…]
(18) S cílem zamezit narušení hospodářské soutěže a zajistit řádné fungování trhu s uhlíkem by členské státy měly zajistit, aby při určování množství povolenek přidělených jednotlivým zařízením nedocházelo k dvojímu započtení ani k dvojímu přidělení. V této souvislosti by členské státy měly věnovat zvláštní pozornost případům, kdy je produkt, pro který je stanovena referenční úroveň, vyráběn ve více než jednom zařízení, kdy je více než jeden produkt, pro který je stanovena referenční úroveň, vyráběn v témže zařízení nebo kdy jsou mezi hranicemi zařízení vyměňovány meziprodukty.“
18 Článek 3 tohoto rozhodnutí, nadepsaný „Definice“, stanovil:
„Pro účely tohoto rozhodnutí se rozumí:
[…]
b) ‚dílčím zařízením pro referenční úroveň produktu (product benchmark sub-installation)‘ vstupy, výstupy a příslušné emise související s výrobou produktu, pro nějž byla stanovena referenční úroveň v příloze I;
c) ‚dílčím zařízením pro referenční úroveň tepla (heat benchmark sub-installation)‘ vstupy, výstupy a příslušné emise, které nejsou spojeny s dílčím zařízením pro referenční úroveň produktu a které souvisejí s výrobou, dovozem (ze zařízení nebo jiného subjektu, na který se vztahuje systém Unie) nebo s výrobou i dovozem (ze zařízení nebo jiného subjektu, na který se vztahuje systém Unie) měřitelného tepla, jež se
– spotřebovává v rámci hranic zařízení při výrobě produktů, při výrobě jiné mechanické energie než energie používané k výrobě elektřiny, při topení nebo chlazení s výjimkou tepla spotřebovaného při výrobě elektřiny nebo jež se
– vyváží do zařízení nebo jiného subjektu, na který se nevztahuje systém Unie, s výjimkou tepla vyvezeného za účelem výroby elektřiny;
d) ‚dílčím zařízením pro referenční úroveň paliva (fuel benchmark sub-installation)‘ vstupy, výstupy a příslušné emise, které nejsou spojeny s dílčím zařízením pro referenční úroveň produktu a které souvisejí s výrobou neměřitelného tepla spalováním paliva, jež je spotřebováváno při výrobě produktů, při výrobě jiné mechanické energie než energie používané k výrobě elektřiny, při topení nebo chlazení s výjimkou tepla spotřebovaného při výrobě elektřiny, včetně bezpečnostního spalování;
e) ‚měřitelným teplem‘ čistý tok tepla dopravovaný prostřednictvím zjistitelných potrubí nebo vedení pomocí prostředku pro přenos tepla, jako je zejména pára, horký vzduch, voda, ropa, tekuté kovy a soli, pro něž je nebo by mohl být instalován měřič tepla;
[…]
g) ‚neměřitelným teplem‘ jiné teplo než teplo měřitelné;
h) ‚dílčím zařízením pro emise z procesů (process emissions sub-installation)‘ emise skleníkových plynů uvedených v příloze I směrnice [2003/87] kromě oxidu uhličitého, k nimž dochází mimo systémové hranice referenční úrovně produktu uvedeného v příloze I, nebo emise [CO2], k nimž dochází mimo systémové hranice referenční úrovně produktu uvedeného v příloze I v důsledku některé z následujících činností, a emise ze spalování částečně zoxidovaného uhlíku, který vzniká v důsledku následujících činností za účelem výroby měřitelného tepla, neměřitelného tepla nebo elektřiny, za předpokladu, že se odečtou emise, které by vznikly při spalování takového množství zemního plynu, jež je rovno technicky využitelnému energetickému obsahu spáleného částečně zoxidovaného uhlíku:
i) chemická nebo elektrolytická redukce sloučenin kovů v rudách, koncentrátech a druhotných surovinách,
ii) odstraňování nečistot z kovů a sloučenin kovů,
iii) rozklad uhličitanů s výjimkou uhličitanů k čistění spalin,
iv) chemické syntézy, při nichž se na reakci podílí materiál obsahující uhlík a jejichž hlavním účelem není výroba tepla,
v) použití přísad nebo surovin obsahujících uhlík, jejichž hlavním účelem není výroba tepla,
vi) chemická nebo elektrolytická redukce oxidů polokovů a oxidů nekovů, jako jsou oxidy křemíku a fosfáty;
[…]“
19 Článek 6 uvedeného rozhodnutí, nadepsaný „Rozdělení na dílčí zařízení“, stanoví:
„1. Pro účely tohoto rozhodnutí členské státy rozdělí všechna zařízení způsobilá pro bezplatné přidělení povolenek na emise podle článku 10a směrnice [2003/87] na jedno nebo více těchto dílčích zařízení:
a) dílčí zařízení pro referenční úroveň produktu;
b) dílčí zařízení pro referenční úroveň tepla;
c) dílčí zařízení pro referenční úroveň paliva;
d) dílčí zařízení pro emise z procesů.
Dílčí zařízení musí v co největší možné míře odpovídat fyzickým částem zařízení.
[…]
2. Součet vstupů, výstupů a objemu emisí jednotlivých dílčích zařízení nesmí přesáhnout vstupy, výstupy a celkový objem emisí zařízení.“
20 Rozhodnutí 2011/278 bylo s účinností od 1. ledna 2021 zrušeno nařízením Komise v přenesené pravomoci (EU) 2019/331 ze dne 19. prosince 2018, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle článku 10a směrnice 2003/87 (Úř. věst. 2019, L 59, s. 8).
21 Podle článku 27 tohoto nařízení v přenesené pravomoci však toto rozhodnutí nadále platí pro přidělování povolenek týkající se období před 1. lednem 2021.
Nařízení (EU) č. 389/2013
22 Článek 4 nařízení Komise (EU) č. 389/2013 ze dne 2. květn[a] 2013 o vytvoření registru Unie podle směrnice 2003/87, rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 280/2004/ES a č. 406/2009/ES a o zrušení nařízení Komise (EU) č. 920/2010 a č. 1193/2011 (Úř. věst. 2013, L 122, s. 1), nadepsaný „Registr Unie“, stanovil:
„1. Vytváří se registr Unie pro obchodovací období systému Unie pro obchodování s emisemi počínající dnem 1. ledna 2013 a pro následující období.
2. Ústřední správce vede a udržuje registr Unie včetně jeho technické infrastruktury.
3. Členské státy používají registr Unie s cílem splnit povinnosti podle článku 19 směrnice [2003/87] a […] za účelem zajištění přesného zúčtování povolenek […]
[…]“
23 Článek 6 uvedeného nařízení, nadepsaný „Protokol transakcí Evropské unie“, zněl:
„1. Pro transakce v oblasti působnosti tohoto nařízení se podle článku 20 směrnice [2003/87] zřizuje protokol transakcí Evropské unie (‚EUTL‘) v podobě standardizované elektronické databáze. […]
2. Ústřední správce vede a udržuje EUTL […]
[…]“
24 Článek 16 uvedeného nařízení, nadepsaný „Otevření vkladních účtů provozovatelů zařízení v registru Unie“, stanovil:
„1. Příslušný orgán nebo provozovatel zařízení poskytne příslušnému národnímu správci do 20 pracovních dnů od vstupu povolení k vypouštění emisí skleníkových plynů v platnost [požadované] informace […] a požádá národního správce o otevření vkladního účtu provozovatele zařízení v registru Unie.
2. Národní správce do 20 pracovních dnů od obdržení úplného souboru [těchto] informací […] otevře v registru Unie pro každé zařízení vkladní účet provozovatele zařízení, nebo […] informuje potenciálního držitele účtu o zamítnutí otevření účtu.“
25 Článek 41 téhož nařízení, nadepsaný „Vytváření povolenek“, v odstavci 1 uváděl:
„Ústřední správce může vytvořit účet EU pro celkové množství, účet EU pro celkové množství pro letectví, dražební účet EU, dražební účet EU pro letectví, účet EU pro výměnu kreditů a případně účet EU s mezinárodními kredity a vytváří či ruší účty a povolenky, jak vyžadují právní předpisy Unie […]“
26 Článek 43 nařízení č. 389/2013, nadepsaný „Převod všeobecných povolenek, jež mají být přiděleny zdarma“, stanovil:
„Ústřední správce včas převede všeobecné povolenky z účtu EU pro celkové množství na alokační účet EU v množství, které odpovídá součtu povolenek přidělených zdarma podle národních alokačních tabulek každého členského státu.“
27 Článek 51 tohoto nařízení, nadepsaný „Zápisy národních alokačních tabulek do EUTL“, zněl:
„1. Každý členský stát oznámí Komisi svou národní alokační tabulku pro období 2013–2020 do 31. prosince 2012 […]
2. Komise vydá ústřednímu správci pokyn, aby zapsal národní alokační tabulku do EUTL, domnívá-li se, že národní alokační tabulka je v souladu se směrnicí [2003/87], rozhodnutím [2011/278] a rozhodnutími přijatými Komisí podle čl. 10c odst. 6 směrnice [2003/87] […]“
28 Článek 52 uvedeného nařízení, nadepsaný „Změny národních alokačních tabulek“, uváděl:
„1. Národní správce provede změny národní alokační tabulky v EUTL, když:
a) bylo povolení pro zařízení zrušeno nebo jiným způsobem vypršelo;
b) zařízení ukončilo svou činnost;
c) zařízení bylo rozděleno na dvě nebo více zařízení;
d) dvě nebo více zařízení bylo spojeno do jednoho zařízení.
2. Členský stát oznámí Komisi změny své národní alokační tabulky, pokud jde o:
a) přidělování novým účastníkům nebo přidělování novým účastníkům následkem rozsáhlých rozšíření kapacity;
b) částečné ukončení činnosti a rozsáhlá snížení kapacity;
c) přidělování bezplatných povolenek podle článku 10c směrnice [2003/87], které je odůvodněno rozvojem investic, jež byly učiněny a ohlášeny Komisi podle čl. 10c odst. 1 uvedené směrnice;
d) jakékoli jiné změny, které nejsou uvedeny v odstavci 1.
Jakmile Komise obdrží oznámení podle prvního pododstavce, vydá ústřednímu správci pokyn, aby provedl odpovídající změny národní alokační tabulky obsažené v EUTL, domnívá-li se, že změny národní alokační tabulky jsou v souladu se směrnicí [2003/87], rozhodnutím [2011/278] a rozhodnutími přijatými podle čl. 10c odst. 6 směrnice [2003/87]. V opačném případě změny v přiměřené lhůtě zamítne, neprodleně informuje dotčený členský stát, uvede své důvody a stanoví kritéria, která musí následné oznámení splnit, aby bylo přijato.“
29 Článek 53 téhož nařízení, nadepsaný „Bezplatné všeobecné povolenky“, stanovil:
„1. Národní správce v národní alokační tabulce u každého provozovatele zařízení, na každý rok a pro každé právní východisko […] uvede, zda by zařízení mělo obdržet příděl na uvedený rok, či nikoliv.
2. Od 1. února 2013 ústřední správce zajistí, aby registr Unie převáděl všeobecné povolenky automaticky z alokačního účtu EU v souladu s příslušnou národní alokační tabulkou na […] vkladní účet provozovatele zařízení […]
[…]“
30 Nařízení č. 389/2013 bylo s účinností od 1. ledna 2021 zrušeno nařízením Komise v přenesené pravomoci (EU) 2019/1122 ze dne 12. března 2019, kterým se doplňuje směrnice 2003/87, pokud jde o fungování registru Unie (Úř. věst. 2019, L 177, s. 3).
31 Podle čl. 88 druhého pododstavce tohoto nařízení v přenesené pravomoci se však nařízení č. 389/2013 dále použije do 1. ledna 2026 na všechny operace, které jsou nutné ve vztahu k třetímu obchodovacímu období (2013–2020).
Rozhodnutí 2015/1814
32 Bod 7 odůvodnění rozhodnutí 2015/1814 zní:
„[…] Aby se zabránilo nerovnovážné situaci na trhu, pokud jde o nabídku povolenek na konci obchodovacího období a na začátku dalšího období s možnými rušivými účinky na trh, by mělo být přijato opatření, podle kterého bude část každého výrazného nárůstu nabídky na konci jednoho období vydražena v prvních dvou letech následujícího období. S cílem posílit stabilitu evropského trhu s uhlíkem a zabránit umělému zvyšování nabídky na konci obchodovacího období, které započalo rokem 2013, by měly být povolenky, jež nebyly přiděleny zařízením na základě čl. 10a odst. 7 směrnice [2003/87] ani na základě čl. 10a odst. 19 a 20 uvedené směrnice (dále jen ‚nepřidělené povolenky‘), umístěny do rezervy v roce 2020. […]“
33 Článek 1 tohoto rozhodnutí, nadepsaný „Rezerva tržní stability“, stanoví:
„1. V roce 2018 bude vytvořena rezerva tržní stability a od 1. ledna 2019 se bude uplatňovat umisťování povolenek do této rezervy.
[…]
3. Povolenky nepřidělené zařízením na základě čl. 10a odst. 7 směrnice [2003/87] a povolenky nepřidělené zařízením na základě čl. 10a odst. 19 a 20 uvedené směrnice budou umístěny do rezervy v roce 2020. […]
[…]“
Německé právo
34 Ustanovení § 9 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (zákon o obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů) ze dne 21. července 2011 (BGBl. 2011 I, s. 1475), ve znění použitelném na spor v původním řízení, v odstavci 1 stanoví:
„Provozovatelům zařízení se přidělí bezplatné povolenky na emise podle zásad stanovených v článku 10a […] směrnice [2003/87] v platném znění a podle zásad uvedených v rozhodnutí [2011/278].“
35 Ustanovení § 2 Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (nařízení o přidělování povolenek na emise skleníkových plynů pro obchodovací období 2013 až 2020) ze dne 26. září 2011 (BGBl. 2011, s. 1921), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „ZuV 2020“), definuje v bodech 27 a 29 pojmy „dílčí zařízení pro referenční úroveň paliva“ a „dílčí zařízení pro referenční úroveň emisí z procesů“ obdobně jako čl. 3 písm. d) a h) rozhodnutí 2011/278.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
36 Společnost Aurubis provozuje v Hamburku (Německo) zařízení vyrábějící primární měď. Vzhledem k tomu, že tato činnost spadá do kategorie činností uvedené v příloze I směrnice 2003/87, „[v]ýroba nebo zpracování neželezných kovů […], kde se provozují spalovací jednotky s celkovým jmenovitým tepelným příkonem […] vyšším než 20 $2W“, je společnost Aurubis povinna účastnit se systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů (dále jen „systém ETS“).
37 Dotčené zařízení se skládá ze dvou dílčích zařízení, Rohhüttenwerk Nord a Rohhüttenwerk Ost. Spor v původním řízení se týká pouze činnosti posledně zmíněného dílčího zařízení.
38 Rohhüttenwerk Ost je slévárnou, v níž je primární měď získávána tavením ve vznosu koncentrátu mědi pomocí postupu zvaného „Outokumpu“.
39 Koncentrát mědi používaný v této slévárně se skládá především z mědi, síry a železa. Obsahuje rovněž stopy uhlíku a jiných látek. K získání primární mědi je tento koncentrát mědi nejprve smíchán s pískem a dalšími jemnými materiály. Takto získaný přípravek je vložen do tavicí pece se směsí vzduchu a kyslíku. V důsledku chemické reakce mezi kyslíkem a zejména sirnatými látkami obsaženými v uvedeném koncentrátu mědi překračuje teplota v peci 1 200 °C, což následně vede k samotné likvidaci koncentrátu mědi. Takto získanými látkami jsou kamínek (směs sirníku mědi a železa), křemičitan železnatý a oxid siřičitý (SO2). Následně je tento kamínek vložen do konvertoru, ve kterém probíhá oxidace zbývajících částeček síry a železa. Při této příležitosti dochází rovněž k výrobě tepla. Produkt této fáze je vložen do anodové pece, ve které se zbývající částečky síry přeměňují na SO2. Tímto postupem se konečně získává primární měď.
40 Zařízení Rohhüttenwerk Ost vypouští CO2 do ovzduší z důvodu přítomnosti uhlíku o obsahu přibližně 0,7 % v použitém koncentrátu mědi. Tato slévárna vypouští přibližně 29 000 tun CO2 ročně.
41 Na základě žádosti podané společností Aurubis dne 20. ledna 2012 o přidělení povolenek pro uvedenou slévárnu přidělila DEHSt rozhodnutím ze dne 17. února 2014 této společnosti 2 596 999 bezplatných emisních jednotek na třetí obchodovací období (2013– 2020).
42 Rozhodnutím ze dne 3. dubna 2018 vydaným v odpověď na stížnost společnosti Aurubis DEHSt částečně zrušila své rozhodnutí ze dne 17. února 2014 v rozsahu, v němž přidělila množství povolenek převyšující 1 784 398 jednotek. Jako odůvodnění DEHSt uvedla, že výroba primární mědi z koncentrátu mědi nemůže být zohledněna v rámci „dílčího zařízení pro referenční úroveň paliva“, ale musí být přiřazena k „dílčímu zařízení pro emise z procesů“.
43 Dne 30. dubna 2018 podala společnost Aurubis proti tomuto rozhodnutí ze dne 3. dubna 2018 žalobu k předkládajícímu soudu. Tato společnost tvrdí, že bezplatné přidělení emisních povolenek mělo být založeno na ustanovení § 2 bodu 27 ZuV 2020 a čl. 3 písm. d) rozhodnutí 2011/278. Výroba primární mědi tavením ve vznosu nespadá podle ní do žádné z činností uvedených v § 2 bodu 29 ZuV 2020 a v čl. 3 písm. h) rozhodnutí 2011/278.
44 Podle DEHSt se o „dílčí zařízení pro referenční úroveň paliva“ jedná pouze tehdy, je-li hlavním cílem použití materiálu výroba tepla. Koncentrát mědi je však surovinou a hlavním cílem jeho použití je výroba primární mědi. Kromě toho tento koncentrát není na rozdíl od toho, co je vyžadováno pro uplatnění referenční úrovně paliva, úplně spalován. „Palivo“ ve smyslu čl. 3 písm. d) rozhodnutí 2011/278 jsou navíc pohonné hmoty, které lze nahradit jinými palivy, zejména zemním plynem. Koncentrát mědi není vhodný k takovému nahrazení.
45 DEHSt rovněž poznamenává, že pokrytí potřeb společnosti Aurubis, pokud jde o emisní povolenky, je se sazbou přibližně 130 % již přebytkové, a že pokud by množství povolenek, které mají být přiděleny společnosti Aurubis, mělo být vypočítáno na základě referenční úrovně paliva, tento podnik by dosáhl krytí přibližně 220 % svých potřeb, a mohl by tak značnou část přidělených povolenek prodat.
46 Předkládající soud konstatuje, že pokud by bylo třeba mít za to, že Rohhüttenwerk Ost je „dílčím zařízením pro referenční úroveň paliva“, znamenalo by to kvalifikovat koncentrát mědi, nebo přinejmenším síru, kterou tento koncentrát obsahuje, jako „palivo“.
47 Tento soud připomíná, že Soudní dvůr v bodě 53 rozsudku ze dne 20. června 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518), rozhodl, že čl. 3 písm. t) směrnice 2003/87 neomezuje pojem „spalování“ pouze na oxidační reakce, které samy vytvářejí skleníkový plyn. Tento výklad Soudního dvora však není nutně rozhodující pro výklad dosahu pojmu „palivo“ ve smyslu čl. 3 písm. d) rozhodnutí 2011/278.
48 S ohledem na důvody uvedené v rozhodnutí o přidělení přijaté DEHSt je třeba určit, zda přidělení na základě referenční úrovně paliva předpokládá, jak tvrdí tento orgán, že hlavním cílem spalování je výroba tepla, přičemž je třeba upřesnit, že v projednávané věci slouží použitý koncentrát mědi jako surovina a zároveň jako palivo. Kromě toho je třeba upřesnit, zda se čl. 3 písm. d) rozhodnutí 2011/278 týká pouze spalování paliv, která jsou zaměnitelná s jinými palivy, jak rovněž tvrdí DEHSt.
49 Uvedený soud se ve zbývající části táže na důsledky uplynutí třetího obchodovacího období dne 31. prosince 2020. Uvádí, že podle německé judikatury mělo ukončení prvního a druhého obchodovacího období za následek, že nároky týkající se povolenek, které ještě nebyly přiděleny do 30. dubna po uplynutí dotyčného obchodovacího období, zaniknou z důvodu neexistence výslovného přechodného ustanovení v německém právu. Pokud jde o třetí obchodovací období, toto právo rovněž neobsahuje přechodné ustanovení.
50 Žádný z relevantních unijních aktů neobsahuje podle předkládajícího soudu ustanovení týkající se vyrovnání nároků mezi několika obdobími. Kromě toho nebyla stanovena žádná konkrétní rezerva povolenek pro případ soudních rozhodnutí. Nicméně indicii ve prospěch tvrzení, že přechodem ze třetího na čtvrté období nezanikají nároky na přidělení, které nebyly k 31. prosinci 2020 ještě uspokojeny, lze nalézt v rozhodnutí 2015/1814, které vyžaduje, aby některé povolenky nepřidělené k 31. prosinci 2020 byly umístěny do rezervy.
51 Za těchto podmínek se Verwaltungsgericht Berlin (správní soud v Berlíně, Německo) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Jsou splněny podmínky podle čl. 3 písm. d) rozhodnutí [2011/278] pro přidělení bezplatných povolenek na emise na základě dílčího zařízení pro referenční úroveň paliva, pokud se v zařízení na výrobu neželezných kovů ve smyslu přílohy I směrnice [2003/87] v tavicí peci na výrobu primární mědi použije sirnatý koncentrát mědi a neměřitelné teplo, které je nezbytné k roztavení měděné rudy obsažené v koncentrátu, se v zásadě vyrábí oxidací síry obsažené v koncentrátu, v důsledku čehož se koncentrát mědi použije jak jako surovina, tak jako hořlavý materiál pro výrobu tepla?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku:
Mohou být nároky na další přidělení bezplatných povolenek na emise za třetí obchodovací období uspokojeny po skončení třetího obchodovacího období povolenkami na emise čtvrtého obchodovacího období, pokud je existence nároku na přidělení povolenek soudním rozhodnutím určena až po skončení třetího obchodovacího období, nebo ještě nevyčerpané nároky na přidělení povolenek zanikají s koncem třetího obchodovacího období?“
K předběžným otázkám
K první otázce
52 Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 3 písm. d) rozhodnutí 2011/278 vykládán v tom smyslu, že pojem „dílčí zařízení pro referenční úroveň paliva“ zahrnuje v zařízení vyrábějícím primární měď, jehož činnost spadá do přílohy I směrnice 2003/87, slévárnu se zařízením pro tavení ve vznosu, jež zajišťuje oxidaci síry obsažené v použité surovině, která sestává z koncentrátu mědi.
53 Je třeba připomenout, že rozhodnutí 2011/278 stanoví harmonizovaná pravidla pro bezplatné přidělování emisních povolenek a že bylo přijato Komisí na základě článku 10a směrnice 2003/87. Tento článek pro zařízení v určitých odvětvích stanoví přidělování takovýchto povolenek, jejichž počet se má během třetího obchodovacího období (2013–2020) postupně snižovat tak, aby v roce 2027 nebyly přiděleny žádné bezplatné povolenky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. prosince 2020, Ingredion Germany, C‑320/19, EU:C:2020:983, body 41 a 43).
54 V projednávané věci je nesporné, že zařízení na výrobu primární mědi provozované společností Aurubis spadá pod tento přechodný režim přidělování bezplatných povolenek na emise.
55 Pokud jde o třetí obchodovací období, které je jediným obdobím dotčeným ve věci v původním řízení, příslušelo DEHSt, aby pro účely určení počtu bezplatných emisních povolenek, které mají být přiděleny společnosti Aurubis, rozdělila toto zařízení podle článku 6 rozhodnutí 2011/278 na jedno nebo více „dílčích zařízení“, které v co největší možné míře odpovídají jeho fyzickým částem.
56 Za tímto účelem stanovilo uvedené rozhodnutí čtyři kategorie dílčích zařízení, vyjmenované v tomto článku 6 a vymezené v čl. 3 písm. b) až d) a h) tohoto rozhodnutí. Tyto kategorie dílčích zařízení, v uvedeném pořadí „dílčí zařízení pro referenční úroveň produktu“, „dílčí zařízení pro referenční úroveň tepla“, „dílčí zařízení pro referenční úroveň paliva“ a „dílčí zařízení pro emise z procesů“, se vzájemně vylučovaly, přičemž jedna a tatáž činnost mohla spadat pouze do jedné z uvedených kategorií (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. září 2016, Borealis a další, C‑180/15, EU:C:2016:647, body 62 a 69).
57 Kromě toho v souladu s bodem 12 odůvodnění rozhodnutí 2011/278 výčet kategorií dílčích zařízení „pro referenční úroveň tepla“, „pro referenční úrovně paliva“ a „pro emise z procesů“, tzv. nouzové přístupy, které se použijí v případech, kdy nebylo možné vypočítat „referenční úroveň produktu“, ale kdy byly vytvářeny emise skleníkových plynů, které mohou vést k přidělení bezplatných povolenek, má hierarchicky uspořádaný charakter (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. září 2016, C‑180/15, EU:C:2016:647, body 67 a 68). Kategorie „dílčí zařízení pro emise z procesů“ v tomto ohledu představovala pouze nejzazší nouzový přístup (rozsudek ze dne 18. ledna 2018, Borealis a další, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, bod 36).
58 DEHSt tedy před kvalifikací dílčího zařízení jako „dílčí zařízení pro emise z procesů“ měla předem ověřit, zda pro toto zařízení existuje „referenční úroveň produktu“, a pokud tomu tak nebylo, posoudit, zda dotčená průmyslová zařízení dotyčného dílčího zařízení spadají pod pojem „dílčí zařízení pro referenční úroveň tepla“ nebo pod pojem „dílčí zařízení pro referenční úroveň paliva“.
59 Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že slévárna, o kterou jde ve věci v původním řízení, používá jako surovinu sirnatý koncentrát mědi. Síra, která je v tomto koncentrátu obsažena, je postupně oxidována v tavicí peci, v konvertoru a v anodové peci. Takto vzniklé teplo není měřitelné a umožňuje sloučení měděných rud obsažených v uvedeném koncentrátu, což vede ke konečnému výrobku, primární mědi. Vzhledem k tomu, že tentýž koncentrát obsahuje rovněž uhlík, tato slévárna vypouští CO2 do ovzduší.
60 Z toho vyplývá, že tato slévárna vytváří teplo, které nespadá pod pojem „měřitelné teplo“ ve smyslu čl. 3 písm. e) rozhodnutí 2011/278, ale spadá pod pojem „neměřitelné teplo“ uvedený v čl. 3 písm. g) tohoto rozhodnutí, a že toto teplo je spotřebováno při výrobě produktu, a sice primární mědi, pro který není v příloze I rozhodnutí 2011/278 stanovena žádná referenční úroveň.
61 Z toho vyplývá, že taková slévárna nespadá pod pojem „dílčí zařízení pro referenční úroveň produktu“ ani pod pojem „dílčí zařízení pro referenční úroveň tepla“.
62 Vzhledem k tomu, že v projednávané věci DEHSt rozhodla, že slévárna Rohhüttenwerk Ost spadá pod pojem „dílčí zařízení pro emise z procesů“ ve smyslu čl. 3 písm. h) rozhodnutí 2011/278, zatímco společnost Aurubis má za to, že tato slévárna spadá pod pojem „dílčí zařízení pro referenční úroveň paliva“ ve smyslu čl. 3 písm. d) tohoto rozhodnutí, je třeba určit, zda se na takovouto slévárnu vztahuje definice stanovená v posledně zmíněném ustanovení, která má v případě, že se použije, přednost před uvedeným čl. 3 písm. h).
63 Pokud jde v tomto ohledu o otázku, zda je ve slévárně, která má vlastnosti připomenuté v bodě 59 tohoto rozsudku, teplo vyráběno „spalováním paliva“ ve smyslu čl. 3 písm. d) uvedeného rozhodnutí, se předkládající soud táže především na to, zda DEHSt mohla právem dovodit, že se tyto pojmy vztahují pouze na úplné spalování paliv, která nespadají pod použitou surovinu a která mohou být v dílčím zařízení dotčeném v původním řízení nahrazena jinými palivy, jako např. zemním plynem.
64 V tomto ohledu je třeba podotknout, jak uvedl generální advokát v bodech 42 až 44 svého stanoviska, že ani čl. 3 písm. t) směrnice 2003/87, ani čl. 3 písm. d) rozhodnutí 2011/278 neomezují takovýmto způsobem dosah pojmů „spalování“ a „palivo“.
65 Vzhledem k tomu, že unijní normotvůrce v definici podané v čl. 3 písm. t) směrnice 2003/87 upřesnil, že se pojem „spalování“ zpravidla vztahuje na „každou oxidaci paliv“, nelze tvrdit, že ke spalování ve smyslu této směrnice a aktů přijatých na jejím základě dochází pouze tehdy, pokud je palivo oxidováno v plném rozsahu.
66 Takovýto restriktivní výklad by věrně neodrážel záměr tohoto normotvůrce, jak je vyjádřen v bodě 37 odůvodnění směrnice 2009/29. Jak vyplývá z tohoto bodu odůvodnění, vložení čl. 3 písm. t) do směrnice 2003/87 mělo za cíl „vyjasnit“, že pojem „spalování“ má obzvláště široký dosah zahrnující činnost „všech typů kotlů, hořáků, turbín, topných těles, topenišť, spalovacích, vypalovacích a jiných pecí, trub, sušiček, motorů, palivových článků, spalovacích jednotek CLC (chemical looping combustion), pochodní a termických nebo katalytických dodatečných spalovačů“. Žádné ustanovení, které od té doby přijali unijní normotvůrce nebo Komise na základě jejích přenesených pravomocí, nevzbuzuje dojem, že pod pojem „spalování“ tak spadají pouze reakce, které plně oxidují každou ze složek vstupů používaných při činnosti těchto průmyslových zařízení.
67 Vzhledem k tomu, že ani pojem „palivo“ nebyl uvedeným normotvůrcem ani Komisí na základě jejích přenesených pravomocí vymezen restriktivně, nemůže být právní úprava systému ETS uplatňována způsobem, který by vedl k vynětí z oblasti působnosti výrazu „spalování paliva“ spalování hořlavých látek, které jsou obsaženy v surovině, jejíž obsah uhlíku je nižší než obsah jiných materiálů, jež jsou používány častěji, a který nemůže být v daném technologickém procesu nahrazen takovým materiálem s vyšším obsahem uhlíku.
68 Ze směrnice 2003/87 ani z rozhodnutí 2011/278 totiž nevyplývá, že použití přechodného režimu přidělování bezplatných povolenek na emise musí být omezeno na činnosti využívající materiál s vysokým obsahem uhlíku, a vytvářející tak emise, jejichž množství překračuje určitou prahovou hodnotu. Tyto předpisy rovněž neuvádějí, že spalování musí být vyloučeno z referenční úrovně paliva, pokud jsou látky používané jako palivo obsaženy v surovině používané v dotyčné průmyslové činnosti.
69 Dosah definice podané v čl. 3 písm. d) rozhodnutí 2011/278 nemůže být prostřednictvím výkladu omezen doplněním požadavků nebo vyloučení, které v něm nejsou uvedeny, a ani nemohou být vyvozeny z ostatních ustanovení tohoto rozhodnutí nebo směrnice 2003/87. Takovýto přístup by byl v rozporu se zásadou právní jistoty, která vyžaduje, aby unijní právní předpisy umožnily jednotlivcům jednoznačně zjistit svá práva a povinnosti a postupovat podle toho (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. června 2021, Jumbocarry Trading,C‑39/20, EU:C:2021:435, bod 48 a citovaná judikatura).
70 Jak ostatně uvedl generální advokát v bodě 48 svého stanoviska s odkazem na čl. 10a odst. 1 směrnice 2003/87 a na bod 1 odůvodnění rozhodnutí 2011/278, je cílem režimu přidělování bezplatných povolenek na emise podnítit k používání účinných technik ke snižování emisí skleníkových plynů. Zisk, který lze získat z prodeje povolenek, které byly přiděleny, ale již nemusí být vyřazeny, jakmile dotyčný provozovatel snížil své emise investováním do inovačních technik, je nedílnou součástí tohoto podněcování (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. dubna 2018, PPC Power, C‑302/17, EU:C:2018:245, bod 27). Skutečnost, že tento provozovatel má z důvodu takových investic větší prospěch z bezplatných povolenek získaných na základě kritérií stanovených v použitelné právní úpravě, tedy nemaří cíl systému ETS.
71 Vzhledem k tomu, že rozhodnutí 2011/278 neobsahuje žádné upřesnění v opačném smyslu, musí být tedy výraz „spalování paliva“ použitý v čl. 3 písm. d) tohoto rozhodnutí použit v souladu s jeho smyslem zakotveným v čl. 3 písm. t) směrnice 2003/87, který zahrnuje každou oxidaci hořlavých látek. Vzhledem k tomu, že je nesporné, že v takové slévárně, o jakou jde ve věci v původním řízení, je neměřitelné teplo vyráběno především oxidací sirnatých látek, které jsou obsaženy v koncentrátu, jenž byl vložen do pece, je třeba dovodit, že činnost této slévárny spočívá ve „výrobě neměřitelného tepla spalováním paliva, jež je spotřebováváno při výrobě produktů“ ve smyslu uvedeného čl. 3 písm. d).
72 Pokud jde konečně o otázku, zda vstupy, výstupy a příslušné emise takovéto slévárny „souvisejí“ s touto výrobou neměřitelného tepla, jež je spotřebováváno při výrobě produktů, je třeba podotknout, že ani tento výraz nemůže být vykládán způsobem, který by vedl k doplnění do definice podané Komisí hmotněprávní podmínky, kterou tato definice nestanoví.
73 S ohledem na použití uvedených výrazů tak čl. 3 písm. d) rozhodnutí 2011/278 nemůže být vykládán v tom smyslu, že se pro účely použití referenční úrovně paliva vyžaduje, aby výroba neměřitelného tepla představovala „cíl“, ne-li „hlavní cíl“ dané činnosti.
74 Ze znění tohoto ustanovení naopak vyplývá, že se týká zejména dílčích zařízení, jejichž cílem je výroba produktu nebo výroba energie a která za tímto účelem spotřebovávají neměřitelné teplo. Výroba tohoto tepla není tedy cílem dotčených dílčích zařízení, ale spíše prostředkem nezbytným pro dosažení tohoto cíle.
75 Požadavek uvedený v definici stanovené v čl. 3 písm. d) rozhodnutí 2011/278, podle kterého vstupy, výstupy a příslušné emise musí „souviset“ s výrobou neměřitelného tepla spalováním paliva, jež je spotřebováváno při výrobě produktů, znamená, že musí existovat funkční vazba mezi těmito vstupy, výstupy a emisemi na straně jedné a tímto spalováním na straně druhé. S výhradou ověření, které bude muset provést předkládající soud, se s ohledem na vlastnosti provozu slévárny dotčené v původním řízení popsané v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jeví, že taková souvislost existuje mezi dotčeným koncentrátem mědi jakožto vstupem a spalováním vytvářejícím neměřitelné teplo, stejně jako mezi tímto spalováním a výstupy a emisemi z této slévárny.
76 Pokud by předkládající soud konstatoval, že počet bezplatných povolenek na emise, na který měla společnost Aurubis nárok během třetího obchodovacího období (2013–2020), musí být opraven, bylo by v rámci této opravy třeba zohlednit počet povolenek, které jí již byly přiděleny, aby bylo v souladu s bodem 18 odůvodnění a čl. 6 odst. 2 rozhodnutí 2011/278 zajištěno, že žádná činnost vykonávaná v zařízení dotčeném ve věci v původním řízení nebude započtena dvakrát.
77 S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 3 písm. d) rozhodnutí 2011/278 musí být vykládán v tom smyslu, že pojem „dílčí zařízení pro referenční úroveň paliva“ zahrnuje v zařízení vyrábějícím primární měď, jehož činnost spadá do přílohy I směrnice 2003/87, slévárnu se zařízením pro tavení ve vznosu, jež zajišťuje oxidaci síry obsažené v použité surovině, která sestává z koncentrátu mědi.
K druhé otázce
78 Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být rozhodnutí 2011/278 vykládáno v tom smyslu, že bezplatné povolenky, na které má provozovatel zařízení nárok pro třetí obchodovací období (2013–2020), mohou být tomuto provozovateli ještě vydány po 31. prosinci 2020 z titulu výkonu soudního rozhodnutí vydaného po tomto datu.
79 V tomto ohledu je třeba připomenout, že každý, jehož práva nebo svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má právo na účinné prostředky nápravy před soudem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. dubna 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, bod 40 a citovaná judikatura).
80 Pokud tedy žadatel o přidělení bezplatných povolenek na emise pro třetí obchodovací období (2013–2020) včas a právem napadl rozhodnutí příslušného vnitrostátního orgánu, kterým se stanoví počet takových povolenek, jež mají být vydány, musí mít možnost uplatnit svá práva i v případě, že k určení vnitrostátním soudem, kterému byl daný spor předložen, že tento orgán chybně uplatnil unijní právní předpisy týkající se systému ETS, došlo až po uplynutí uvedeného období. V opačném případě by byl tento žadatel zbaven práva na účinný prostředek nápravy, jakmile by se ukázalo, že soudní rozhodnutí již nemůže být vydáno během dotčeného obchodovacího období.
81 Pokud jde o otázku, zda za takových okolností může být nárok na přidělení pro třetí obchodovací období ještě uspokojen vydáním bezplatných povolenek v návaznosti na soudní rozhodnutí vydané po uplynutí tohoto období, je třeba uvést, že právní úprava systému ETS neumožňuje vydávat za tímto účelem povolenky pro čtvrté obchodovací období. Posledně zmíněné povolenky, které jsou uvedeny v čl. 13 druhé větě směrnice 2003/87, musí být v souladu s tímto ustanovením vydány pro obchodovací období po 31. prosinci 2020 a platí pouze pro emise od prvního roku tohoto nového období.
82 Tato právní úprava naproti tomu nebrání tomu, aby bezplatné povolenky spadající do třetího obchodovacího období, které má příslušný orgán ještě k dispozici na základě jakýchkoli prostředků stanovených zákonem, byly z titulu výkonu soudního rozhodnutí, kterým se určuje nárok na přidělení takových povolenek, převedeny na vkladní účet provozovatele dotyčného zařízení. To, že tyto povolenky jsou v takovéto situaci vydány po 31. prosinci 2020, nebrání jejich kvalifikaci jako „povolenky vydané po 1. lednu 2013“ ve smyslu čl. 13 první věty směrnice 2003/87. Vzhledem k tomu, že uvedené povolenky zůstávají podle tohoto ustanovení v platnosti na dobu neurčitou, jejich převod na uvedený vkladní účet může být součástí opatření přijatých příslušným orgánem k vyhovění soudnímu rozhodnutí.
83 Tento výklad je potvrzen nařízením v přenesené pravomoci 2019/331, které vstoupilo v platnost dne 1. ledna 2021, jehož článek 27 uvádí, že rozhodnutí 2011/278 nadále platí pro přidělování povolenek týkající se období před 1. lednem 2021. Jak vyplývá z tohoto článku, je nutné, aby po uplynutí třetího obchodovacího období nepozbylo rozhodnutí 2011/278 právních účinků týkajících se tohoto období.
84 Ustanovení právní úpravy systému ETS týkající se konkrétně účtů, registru a EUTL na jedné straně a národních alokačních tabulek na druhé straně ostatně umožňují opravit přidělení povolenek pro třetí obchodovací období po 31. prosinci 2020 a ještě přidělit povolenky vztahující se k tomuto období.
85 V tomto ohledu zaprvé z čl. 52 odst. 2 písm. d) nařízení č. 389/2013 vyplývá, že příslušný vnitrostátní orgán může provést jakoukoli změnu národní alokační tabulky pro třetí obchodovací období uvedené v čl. 51 odst. 1 tohoto nařízení. Vzhledem k tomu, že nařízení č. 389/2013 se podle čl. 88 druhého pododstavce nařízení v přenesené pravomoci 2019/1122 nadále použije po 31. prosinci 2020 na všechny operace, které jsou nutné ve vztahu k tomuto období, je třeba dovodit, že tato národní alokační tabulka může být ještě změněna.
86 Zadruhé je třeba z čl. 53 odst. 2 nařízení č. 389/2013 vyvodit, že ústřednímu správci, kterého jmenuje Komise podle článku 20 směrnice 2003/87 a který je podle článků 4 a 6 nařízení č. 389/2013 odpovědný za vedení a udržování registru a EUTL, přísluší zajistit, aby každá změna národní alokační tabulky vedla k vydání takto pozměněného počtu povolenek prostřednictvím převodu těchto povolenek z „alokačního účtu EU“ na vkladní účet dotyčného provozovatele.
87 Článek 52 odst. 2 tohoto nařízení, z něhož vyplývá, že taková změna národní alokační tabulky, jaká by byla nutná v případě soudního rozhodnutí příznivého pro žadatele o přidělení, musí být oznámena Komisi, a že ústřední správce musí tuto změnu zanést do EUTL, by totiž byl zbaven užitečného účinku, pokud by čl. 53 odst. 2 uvedeného nařízení byl vykládán v tom smyslu, že ústřední správce nemusí následně zajistit, aby byl počet povolenek takto změněný v národní alokační tabulce a v EUTL skutečně převeden na vkladní účet provozovatele dotyčného zařízení.
88 Zatřetí z článků 41 a 43 téhož nařízení vyplývá, že je na ústředním správci, aby vytvořil povolenky v závislosti na potřebách vyplývajících z použitelné právní úpravy a převedl na „alokační účet EU“ množství povolenek, které odpovídá součtu povolenek přidělených zdarma podle národních alokačních tabulek každého členského státu.
89 S ohledem na tuto povinnost ústředního správce přísluší tomuto správci, aby v případě soudního rozhodnutí vydaného po 31. prosinci 2020, jež vede ke změně národní alokační tabulky ve prospěch provozovatele určitého zařízení, přezkoumal, zda povolenky, které neprávem tomuto provozovateli nebyly vydány během třetího období, byly podle čl. 10a odst. 7 směrnice 2003/87 umístěny do rezervy vytvořené rozhodnutím 2015/1814 nebo byly podle článku 10 směrnice 2003/87 vydraženy. Dále přísluší tomuto správci určit, zda je třeba, aby k přidělení dotčených povolenek uvedenému provozovateli došlo prostřednictvím těchto povolenek umístěných do uvedené rezervy nebo jakýmkoli jiným způsobem slučitelným s rozpočtovými pravidly Unie.
90 S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že rozhodnutí 2011/278 musí být vykládáno v tom smyslu, že bezplatné povolenky, na které má provozovatel zařízení nárok pro třetí obchodovací období (2013–2020), mohou být tomuto provozovateli ještě vydány po 31. prosinci 2020 z titulu výkonu soudního rozhodnutí vydaného po tomto datu.
K nákladům řízení
91 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:
1) Článek 3 písm. d) rozhodnutí Komise 2011/278/EU ze dne 27. dubna 2011, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle článku 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES, musí být vykládán v tom smyslu, že pojem „dílčí zařízení pro referenční úroveň paliva“ zahrnuje v zařízení vyrábějícím primární měď, jehož činnost spadá do přílohy I směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/29/ES ze dne 23. dubna 2009, kterou se mění směrnice 2003/87/ES s cílem zlepšit a rozšířit systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, slévárnu se zařízením pro tavení ve vznosu, jež zajišťuje oxidaci síry obsažené v použité surovině, která sestává z koncentrátu mědi.
2) Rozhodnutí 2011/278 musí být vykládáno v tom smyslu, že bezplatné povolenky, na které má provozovatel zařízení nárok pro třetí obchodovací období (2013–2020), mohou být tomuto provozovateli ještě vydány po 31. prosinci 2020 z titulu výkonu soudního rozhodnutí vydaného po tomto datu.
Podpisy