ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (ôsma komora)
z 12. júna 2015 (*)
„Ochrana spotrebiteľa – Zdravotné tvrdenia o potravinách – Nariadenie (EÚ) č. 432/2012 – Žaloba o neplatnosť – Regulačný akt, ktorý si nevyžaduje vykonávacie opatrenia – Priama dotknutosť – Prípustnosť – Nariadenie (ES) č. 1924/2006 – Námietka nezákonnosti – Register zdravotných tvrdení“
Vo veci T‑334/12,
Plantavis GmbH, so sídlom v Berlíne (Nemecko),
NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, so sídlom v Lauderte (Nemecko),
v zastúpení: T. Büttner, advokát,
žalobcovia,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: L. Pignataro‑Nolin a S. Grünheid, splnomocnené zástupkyne,
a
Európskemu úradu pre bezpečnosť potravín (EFSA), v zastúpení: D. Detken, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci R. Van der Hout a A. Köhler, advokáti,
žalovaným,
ktorých v konaní podporujú:
Európsky parlament, v zastúpení: J. Rodrigues a P. Schonard, splnomocnení zástupcovia,
vedľajší účastník konania, ktorý podporuje Komisiu,
a
Rada Európskej únie, v zastúpení: M. Simm a I. Šulce, splnomocnené zástupkyne,
vedľajší účastník konania, ktorý v konaní podporuje Komisiu a EFSA,
ktorej predmetom je návrh na zrušenie nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 z 20. decembra 2006 o výživových a zdravotných tvrdeniach o potravinách (Ú. v. EÚ L 404, s. 9) na jednej strane a nariadenia Komisie (EÚ) č. 432/2012 zo 16. mája 2012, ktorým sa vytvára zoznam povolených zdravotných tvrdení o potravinách, iných, ako sú tvrdenia, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia a na vývoj a zdravie detí (Ú. v. EÚ L 136, s. 1) na strane druhej, ako aj registra výživových a zdravotných tvrdení o potravinách, uverejneného na internetovej stránke Komisie,
VŠEOBECNÝ SÚD (ôsma komora),
v zložení: sudcovia M. Kănčeva (spravodajkyňa), vykonávajúca funkciu predsedníčky komory, C. Wetter a E. Bieliūnas,
tajomník: J. Weychert, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 23. októbra 2014,
vyhlásil tento
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
1 Žalobcovia Plantavis GmbH a NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, majú sídlo v Nemecku, pričom prvým žalobcom je podnik, ktorý vyrába a predáva potravinové doplnky a dietetické potraviny na európskom trhu, a druhým žalobcom je profesijné združenie, ktoré zastupuje záujmy podnikov s týmto druhom činnosti. Tieto podniky denne využívajú zdravotné tvrdenia na označení svojich výrobkov a v reklame na ne.
2 V nadväznosti na prijatie nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 z 20. decembra 2006 o výživových a zdravotných tvrdeniach o potravinách (Ú. v. EÚ L 404, s. 9) žalobcovia predložili zdravotné tvrdenia orgánom svojich členských štátov na účely povoľovacieho konania stanoveného v článku 13 ods. 1 až 3 tohto nariadenia. Komisii Európskych spoločenstiev bolo následne od členských štátov doručených celkovo približne 44 000 zdravotných tvrdení podľa článku 13 ods. 2 uvedeného nariadenia. V tejto súvislosti bol vytvorený konsolidovaný zoznam, ktorého úlohou je integrovať všetky zdravotné tvrdenia predložené členskými štátmi a predísť duplicite a opakovaniam, ako aj systém kodifikácie, prostredníctvom ktorého sa má podľa Komisie zabezpečiť konzistentné zaobchádzanie s vnútroštátnymi zoznamami a identifikácia uvedených tvrdení na základe používania čísiel „ID“.
3 Dňa 24. júla 2008 Komisia formálne predložila Európskemu úradu pre bezpečnosť potravín (EFSA) žiadosť o vedecké stanovisko podľa článku 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006. Pri tejto príležitosti Komisia predložila EFSA prvú časť konsolidovaného zoznamu. Zvyšné časti tohto zoznamu boli predložené v novembri a decembri 2008 po porade s členskými štátmi, neskôr formou dodatku v marci 2010, v dôsledku čoho bol konečný počet zdravotných tvrdení, ktoré treba preskúmať, 4 637.
4 V období od októbra 2009 do júla 2011 vykonal EFSA vedecké hodnotenie zdravotných tvrdení, ktoré predložila Komisia.
5 Dňa 16. mája 2012 Komisia prijala podľa článku 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 nariadenie (EÚ) č. 432/2012, ktorým sa vytvára zoznam povolených zdravotných tvrdení o potravinách, iných, ako sú tvrdenia, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia a na vývoj a zdravie detí (Ú. v. EÚ L 136, s. 1). V tomto nariadení povolila čiastočný zoznam 222 zdravotných tvrdení, zodpovedajúci 497 položkám zapísaným do konsolidovaného zoznamu, pri ktorých EFSA dospel v podstate k záveru, že na základe predložených údajov je možné konštatovať príčinnú súvislosť medzi kategóriou potravín, potravinou alebo jednou z jej zložiek a tvrdeným účinkom (ďalej len „zoznam povolených tvrdení“). Uvedené tvrdenia, ako aj ostatné tvrdenia, ktoré boli zamietnuté, boli tiež zapísané do Registra výživových a zdravotných tvrdení Únie o potravinách, ktorý vytvorila Komisia podľa článku 20 ods. 2 písm. c) a d) nariadenia č. 1924/2006. Komisia okrem toho stanovila, že nariadenie č. 432/2012 by sa malo začať uplatňovať šesť mesiacov po tom, ako nadobudlo účinnosť, to znamená od 14. decembra 2012, aby sa umožnilo prevádzkovateľom potravinárskych podnikov, ktorí používajú nepovolené tvrdenia, prispôsobiť sa v ňom uvedeným požiadavkám, najmä zákazu predaja stanoveného článkom 10 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006.
6 V ten istý deň Komisia vytvorila zoznam viac ako 2 000 tvrdení, pre ktoré EFSA ešte nevypracoval hodnotenie alebo ktoré ešte Komisia neposúdila, a tento zoznam uverejnila na svojej internetovej stránke. Podľa Komisie boli tieto zdravotné tvrdenia, ktoré sa týkajú najmä účinkov rastlín alebo rastlinných látok nazývaných ako „botanické látky“, naďalej pozastavené a naďalej ich bolo možné používať v súlade s prechodným režimom uvedeným v článku 28 ods. 5 a 6 nariadenia č. 1924/2006.
Konanie a návrhy účastníkov konania
7 Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 25. júla 2012 podali žalobcovia žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
8 Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 25. októbra 2012 Rada Európskej únie podala návrh na vstup do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov Komisie a EFSA.
9 Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 16. novembra 2012 Európsky parlament podal návrh na vstup do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov Komisie.
10 Uznesením z 15. januára 2013 predseda prvej komory Všeobecného súdu vyhovel týmto návrhom na vstup vedľajších účastníkov do konania.
11 Keďže sa zmenilo zloženie komôr Všeobecného súdu, sudca spravodajca bol pridelený k ôsmej komore, ktorej bola z tohto dôvodu táto vec pridelená.
12 Vzhľadom na prekážku na strane predsedu ôsmej komory určil predseda Všeobecného súdu podľa poradia stanoveného v článku 6 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu sudcu na jeho nahradenie a na základe článku 32 ods. 3 rokovacieho poriadku ďalšieho sudcu na doplnenie komory.
13 Na základe správy sudcu spravodajcu Všeobecný súd (ôsma komora) rozhodol o otvorení ústnej časti konania a v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania stanovených v článku 64 rokovacieho poriadku na jednej strane vyzval žalobcov, aby mu po prvé predložili zoznam zdravotných tvrdení, ktoré sa ich týkajú, a presne uviedli stav uvedených tvrdení, konkrétne či boli v nadväznosti na prijatie nariadenia č. 432/2012 povolené, zamietnuté alebo pozastavené, po druhé aby presne konkretizovali akty, na ktoré sa vzťahuje ich žaloba, ako aj ustanovenia uvedených aktov, ktoré sú predmetom ich návrhu na zrušenie, a po tretie aby spresnili hlavné a subsidiárne návrhy uvedené v ich žalobe. Na strane druhej Všeobecný súd vyzval účastníkov konania, aby uviedli, či nariadenie č. 432/2012 podľa nich predstavuje regulačný akt, ktorý sa priamo týka žalobcov a nevyžaduje si vykonávacie opatrenia v zmysle tretieho predpokladu uvedeného v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ. Účastníci konania vyhoveli týmto výzvam v stanovenej lehote.
14 Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté počas pojednávania z 23. októbra 2014.
15 Žalobcovia navrhujú, aby Všeobecný súd zrušil zákazy stanovené nariadením č. 1924/2006 v spojení s nariadením č. 432/2012 a registrom výživových a zdravotných tvrdení o potravinách uverejneným na internetovej stránke Komisie (ďalej len „register povolených zdravotných tvrdení“), ako aj hodnotenia výživových a zdravotných tvrdení, ktoré vykonal EFSA a o ktoré sa opiera Komisia.
16 Komisia a EFSA navrhujú, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu ako neprípustnú alebo subsidiárne ako nedôvodnú,
– uložil žalobcom povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
17 V prvom rade je potrebné zdôrazniť, že v odpovedi na jednu z otázok, ktoré boli žalobcom položené v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania, žalobcovia na jednej strane Všeobecnému súdu spresnili, že ich návrh na zrušenie smeruje hlavne a na základe článku 263 ZFEÚ proti nariadeniu č. 432/2012. Na strane druhej uviedli, že svojím návrhom sa incidenčne a na základe článku 277 ZFEÚ domáhajú, aby bola na podporu návrhov na zrušenie určená neuplatniteľnosť nariadenia č. 1924/2006. Okrem toho žalobcovia v rámci svojich písomných podaní navrhujú zrušenie registra povolených zdravotných tvrdení, ako aj hodnotení výživových a zdravotných tvrdení, ktoré vykonal EFSA a o ktoré sa opiera Komisia. Preto je potrebné tieto tri návrhy preskúmať oddelene.
O návrhu na zrušenie nariadenia č. 432/2012
18 Bez toho, aby bola formálne vznesená námietka neprípustnosti podľa článku 114 rokovacieho poriadku, Komisia a EFSA, podporovaní Radou a Parlamentom tvrdia, že návrh na zrušenie nariadenia č. 432/2012 je neprípustný. Konkrétne tvrdia, že aj keby sa nariadenie č. 432/2012 považovalo za regulačný akt, ktorý si nevyžaduje vykonávacie opatrenia v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, žalobcovia nepreukázali, že by sa ich uvedené nariadenie priamo týkalo. EFSA navyše dodal, že v každom prípade sa uvedený návrh na zrušenie musí zamietnuť v rozsahu, v akom smeruje proti EFSA, keďže nariadenie č. 432/2012 prijala len Komisia.
19 Žalobcovia spochybňujú tvrdenia Komisie a EFSA o neprípustnosti žaloby. Na úvod tvrdia, že nariadenie č. 432/2012 je regulačným aktom v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, ktorý si nevyžaduje vykonávacie opatrenia. Ďalej tvrdia, že v súlade s judikatúrou sa ich toto nariadenie priamo týka, lebo na jednej strane priamo ovplyvňuje ich právne postavenie a na strane druhej neponecháva nijaký priestor na voľnú úvahu osobám, ktorým je určené a ktoré sú poverené jeho vykonaním.
20 Všeobecný súd predovšetkým zdôrazňuje, ako to správne tvrdí aj EFSA, že sa musí rozhodnúť o neprípustnosti návrhu na zrušenie nariadenia č. 432/2012 v rozsahu, v akom sa tento návrh týka uvedeného orgánu, keďže nie je autorom napadnutého aktu. V tejto súvislosti postačuje konštatovať, že práve Komisia prijala po porade s EFSA zoznam povolených tvrdení v súlade s postupom stanoveným v článku 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006, ako aj všetky podmienky, ktoré sú nevyhnutné pre používanie týchto tvrdení. Za týchto okolností je potrebné predmetný návrh na zrušenie považovať za návrh, ktorý smeruje len proti Komisii.
21 Podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ môže akákoľvek fyzická alebo právnická osoba za podmienok stanovených v prvom a druhom odseku tohto článku podať žalobu proti aktom, ktoré sú jej určené alebo ktoré sa jej priamo a osobne týkajú, ako aj voči regulačným aktom, ktoré sa jej priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia.
22 V prejednávanej veci je nesporné, že nariadenie č. 432/2012 nebolo adresované žalobcom, a teda že tento akt im nie je určený. Za týchto podmienok môžu žalobcovia podať podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ žalobu o neplatnosť proti uvedenému aktu, len ak predstavuje regulačný akt, ktorý sa ich priamo týka a nevyžaduje si vykonávacie opatrenia, alebo ak sa ich tento akt priamo a osobne týka.
23 V prvom rade je teda potrebné overiť, či napadnuté nariadenie predstavuje regulačný akt v zmysle tretieho predpokladu uvedeného v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ.
24 Podľa judikatúry sa má pojem „regulačný akt“ chápať tak, že sa týka všeobecne platných aktov s výnimkou legislatívnych aktov (rozsudok z 3. októbra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P, Zb., EU:C:2013:625, bod 60).
25 V prejednávanej veci je na jednej strane právnym základom nariadenia č. 432/2012 článok 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006, ktorým sa Komisia poveruje prijať v súlade s postupom uvedeným v článku 25 ods. 3 toho istého nariadenia zoznam povolených zdravotných tvrdení o potravinách, iných, ako sú tvrdenia, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia a na vývoj a zdravie detí. Článok 25 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 odkazuje na článok 5a rozhodnutia Rady 1999/468/ES z 28. júna 1999, ktorým sa ustanovujú postupy pre výkon vykonávacích právomocí prenesených na Komisiu (Ú. v. ES L 184, s. 23; Mim. vyd. 01/003, s. 124), ktorý je určený na prijatie opatrení, ktorých cieľom je zmeniť a doplniť nepodstatné prvky základného aktu prijatého na základe postupu spolurozhodovania. Z toho vyplýva, že nariadenie č. 432/2012 bolo prijaté Komisiou pri výkone vykonávacích právomocí v rámci regulačného postupu s kontrolou, a že preto nepredstavuje legislatívny akt v zmysle judikatúry vychádzajúcej z rozsudku Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada (EU:C:2013:625, už citovaného v bode 24 vyššie).
26 Na strane druhej keďže nariadenie č. 432/2012 v spojení s článkom 1 ods. 2 nariadenia č. 1924/2006 sa uplatňuje na všetkých prevádzkovateľov potravinárskych podnikov, ktorí používajú zdravotné tvrdenia o potravinách, iné, ako sú tvrdenia, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia a na vývoj a zdravie detí, je potrebné zdôrazniť, že uvedené nariadenie je všeobecne platné, pretože sa uplatňuje na objektívne určené situácie a má záväzné právne účinky pre kategóriu osôb, ktorá je vymedzená všeobecným a abstraktným spôsobom [pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. októbra 2011, Microban International a Microban (Europe)/Komisia, T‑262/10, Zb., EU:T:2011:623, bod 23].
27 Z toho vyplýva, že nariadenie č. 432/2012 predstavuje regulačný akt v zmysle článku 263 štvrtého odseku in fine ZFEÚ.
28 V druhom rade, pokiaľ ide o pojem priamej dotknutosti, už bolo rozhodnuté, že podľa tejto podmienky sa po prvé vyžaduje, aby predmetné opatrenie priamo ovplyvňovalo právne postavenie žalobcu a po druhé aby neponechávalo nijaký priestor na voľnú úvahu osobám, ktorým je toto opatrenie určené a ktoré sú poverené jeho vykonaním, keďže má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej dotknutej právnej úpravy, a to bez uplatnenia iných sprostredkujúcich ustanovení (rozsudky z 5. mája 1998, Dreyfus/Komisia, C‑386/96 P, Zb., EU:C:1998:193, bod 43, a z 10. septembra 2009, Komisia/Ente per le Ville Vesuviane a Ente per le Ville Vesuviane/Komisia, C‑445/07 P a C‑455/07 P, Zb., EU:C:2009:529, bod 45).
29 V tomto prípade je najprv potrebné zdôrazniť, že účinky vyplývajúce z nariadenia č. 432/2012 pozostávajú z povolenia celkovo 222 zdravotných tvrdení o potravinách, iných, ako sú tvrdenia, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia a na vývoj a zdravie detí, podľa jeho článku 1. Navyše ako sa uvádza v odôvodneniach 12 a 13 nariadenia č. 432/2012, účinkom tohto nariadenia je, že v spojení s článkom 10 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 zakazuje určitý počet tvrdení toho istého druhu, ktorých hodnotenie a overovanie podľa článku 13 ods. 3 uvedeného nariadenia bolo zo strany EFSA a Komisie ukončené v podstate so záverom, že nie sú vedecky opodstatnené alebo že nie sú v súlade so všeobecnými alebo osobitnými požiadavkami stanovenými v uvedenom nariadení.
30 Z toho vyplýva, že keďže žalobcovia ako prevádzkovatelia potravinárskych podnikov spochybňujú zákonnosť nariadenia č. 432/2012, na účely preukázania, že sú priamo dotknutí v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, im prináleží identifikovať tvrdenia, ktorých sa týka uvedené nariadenie a ktoré zasahujú do ich právneho postavenia. Konkrétnejšie, keďže ich žaloba sa netýka povolených zdravotných tvrdení, ako to v podstate vyplýva z ich písomností, z dôvodu, že na ich prípadnom zrušení nemajú žiadny záujem, žalobcovia sú povinní preukázať, že v čase podania žaloby na Všeobecný súd používali vo svojej komunikácii komerčného charakteru vo vzťahu k svojim výrobkom tvrdenia, ktoré boli v nadväznosti na prijatie nariadenia č. 432/2012 zakázané.
31 V prejednávanej veci v odpovedi na žiadosť adresovanú žalobcom v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania, v zmysle ktorej ich Všeobecný súd vyzval, aby mu predložili zoznam zdravotných tvrdení nariadenia č. 432/2012, ktoré sa ich týkajú, s presným označením stavu uvedených tvrdení, sa žalobcovia obmedzili na poznámku, že tvrdenia, ktoré v rámci svojej obchodnej činnosti používali, sú tvrdeniami, ktoré vyplývajú z prílohy A.1 k ich žalobe.
32 Je potrebné konštatovať, že uvedená príloha sa vzťahuje len na zoznam zdravotných tvrdení, ktorý žalobcovia zaslali nemeckým orgánom na účely vypracovania vnútroštátnych zoznamov, na ktoré sa odvoláva článok 13 ods. 2 nariadenia č. 1924/2006 bez toho, aby obsahoval akékoľvek prvky odpovede na otázku, či bolo každé z týchto tvrdení povolené alebo zamietnuté nariadením č. 432/2012. V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že aj keby bolo možné túto informáciu získať na jednej strane nahliadnutím do prílohy uvedeného nariadenia a na strane druhej do registra uverejneného Komisiou na jej internetovej stránke, o odkaze na ktorú sa Všeobecný súd dozvedel zo spisu, tomuto súdu neprináleží vyhľadávať a identifikovať tvrdenia, ktoré mohli prípadne predstavovať základ prípustnosti žaloby žalobcov, najmä keď ide približne o 2 000 zdravotných tvrdení, z ktorých bolo 222 povolených, čo zodpovedá 497 položkám konsolidovaného zoznamu, a 1 719 zakázaných tvrdení [pozri v tomto zmysle uznesenie z 8. júla 2010, Strålfors/ÚHVT (ID SOLUTIONS), T‑211/10, EU:T:2010:301, bod 7 a citovanú judikatúru].
33 Z toho vyplýva, že žalobcom sa nepodarilo identifikovať zdravotné tvrdenia dotknuté nariadením č. 432/2012, ktorých zákaz zasahuje do ich právneho postavenia.
34 Na uvedený záver nemajú vplyv žiadne iné tvrdenia žalobcov v odpovedi na otázky, ktoré im adresoval Všeobecný súd, a to tak v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania, ako aj na pojednávaní.
35 Žalobcovia po prvé tvrdia, že nariadením č. 432/2012 sú priamo dotknutí z dôvodu, že po nadobudnutí jeho platnosti boli zdravotné tvrdenia, ktoré Komisia rovnako ako tvrdenia žalobcov nepovolila, nevyhnutne zakázané podľa článku 10 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006.
36 Aj keby však tvrdenia, ktoré sa ich týkajú, neboli nariadením č. 432/2012 povolené, ako to tvrdia žalobcovia, takéto tvrdenie nepostačuje na presnú identifikáciu nepovolených tvrdení, na základe ktorých môžu byť žalobcovia priamo dotknutí. Je totiž potrebné zdôrazniť, ako to vyplýva z odôvodnení 10 a 11 nariadenia č. 432/2012, že pri viac ako 2 000 zdravotných tvrdeniach, na ktoré sa vzťahuje článok 13 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1924/2006, sa naďalej čaká na hodnotenie, a preto ich možno v súlade s prechodnými opatreniami stanovenými v článku 28 ods. 5 a 6 toho istého nariadenia používať. V tomto kontexte nemožno vylúčiť, že zdravotné tvrdenia, ktoré sa týkali žalobcov, sú súčasťou zoznamu pozastavených tvrdení. Okrem toho je v tejto súvislosti potrebné zdôrazniť, že ak prebieha hodnotenie pozastavených tvrdení a Komisia s konečnou platnosťou nerozhodla o ich povolení alebo zákaze, nemôžu byť predmetom návrhu na zrušenie. Tvrdenia, ktoré sú naďalej pozastavené, totiž naďalej spadajú pod právny režim, ktorý sa na ne uplatňoval pred prijatím nariadenia č. 432/2012. Podniky dotknuté týmito tvrdeniami ich preto môžu naďalej používať v rámci svojich aktivít spočívajúcich v predaji potravín v súlade s článkom 28 ods. 5 a 6 nariadenia č. 1924/2006.
37 Po druhé žalobcovia tvrdia, že zamietnuté tvrdenia nie sú ľahko identifikovateľné prevádzkovateľmi na trhu, ktorí preto nevedia, ktoré tvrdenia boli zamietnuté a ktoré sa môžu ešte používať v súlade s článkom 28 ods. 5 a 6 nariadenia č. 1924/2006.
38 V tejto súvislosti však Všeobecný súd poznamenáva, že odôvodnenia 4 a 11 nariadenia č. 432/2012 obsahujú odkaz na internetové stránky EFSA a Komisie, kde je verejnosti sprístupnený na jednej strane konsolidovaný zoznam, v ktorom sú spísané všetky ID kódy zdravotných tvrdení predložených členskými štátmi podľa článku 13 ods. 2 nariadenia č. 1924/2006, a na strane druhej zoznam s uvedením ID kódov týkajúcich sa zdravotných tvrdení, ku ktorým prebieha hodnotenie, ako aj zoznam ID kódov týkajúcich sa zdravotných tvrdení, ktoré boli zamietnuté. Za týchto okolností je potrebné zdôrazniť, že nepovolené zdravotné tvrdenia a pozastavené zdravotné tvrdenia je možné identifikovať nahliadnutím do konsolidovaného zoznamu podľa ID kódov, ktoré poskytla Komisia, v dôsledku čoho sa musí výčitka žalobcov založená na nedostatku jasnosti alebo presnosti v tejto otázke odmietnuť.
39 Po tretie hoci žalobcovia zamýšľajú na prejednávaný prípad uplatňovať závery vyplývajúce z rozsudku z 30. apríla 2014, Hagenmeyer a Hahn/Komisia (T‑17/12, Zb., EU:T:2014:234), v ktorom Všeobecný súd uznal priamu dotknutosť dvoch žalobcov z jediného dôvodu, a to že podali žiadosť o povolenie zdravotného tvrdenia na vnútroštátne orgány, v prvom rade je potrebné konštatovať, že daný rozsudok sa týka povoľovacieho konania, na ktoré sa vzťahujú články 14 až 18 nariadenia č. 1924/2006, týkajúceho sa zdravotných tvrdení o znížení rizika ochorenia a tvrdení vzťahujúcich sa na vývoj a zdravie detí, ktoré je iné ako povoľovacie konanie relevantné v prejednávanej veci, konkrétne konanie, na ktoré sa vzťahuje článok 13 ods. 1 až 3 toho istého nariadenia, týkajúce sa zdravotných tvrdení, iných, ako sú tvrdenia, ktoré sa odvolávajú na zníženie rizika ochorenia a vývoj a zdravie detí. Je totiž potrebné zdôrazniť, že hoci sa konanie uvedené v článkoch 14 až 18 nariadenia č. 1924/2006 začína žiadosťou jednotlivcov o povolenie, ktorí môžu následne predkladať pripomienky k stanoviskám EFSA a získať individuálne rozhodnutie, ako to Všeobecný súd uviedol v bode 42 rozsudku Hagenmeyer a Hahn/Komisia, už citovanom (EU:T:2014:234), konanie uvedené v článku 13 ods. 1 až 3 toho istého nariadenia je založené na zoznamoch tvrdení predložených členskými štátmi, pričom jednotlivci nemôžu samostatne predkladať žiadosti o povolenie. V druhom rade je potrebné poznamenať, že na rozdiel od predmetnej veci, v rámci rozsudku Hagenmeyer a Hahn/Komisia, už citovaného (EU:T:2014:234), Všeobecný súd konštatoval existenciu priamej dotknutosti žalobcov, keďže konečné rozhodnutie o zamietnutí týkajúce sa ich žiadosti o povolenie bolo uvedené v napadnutom nariadení. Ako to vyplýva zo záveru uvedeného v bode 33 vyššie, v prejednávanej veci sa žalobcom nepodarilo preukázať, že konečné rozhodnutie o zamietnutí, pokiaľ ide o tvrdenia, ktoré sa ich týkajú, vyplýva z prijatia nariadenia č. 432/2012. Preto úvahy uvedené v rámci rozsudku Hagenmeyer a Hahn/Komisia, už citovaného (EU:T:2014:234), nemožno uplatňovať na prejednávaný prípad.
40 Po štvrté na pojednávaní žalobcovia taktiež uviedli, že tvrdenia, ktoré adresovali nemeckým orgánom, neboli nikdy predložené Komisii podľa článku 13 ods. 2 nariadenia č. 1924/2006 a že dôvody tohto opomenutia nepoznajú.
41 V tejto súvislosti je najprv potrebné zdôrazniť, že v súlade s článkom 13 ods. 2 nariadenia č. 1924/2006 prináleží vnútroštátnym orgánom členských štátov, aby Komisii predložili zoznam zdravotných tvrdení, ktoré majú byť následne predmetom vedeckého hodnotenia EFSA a overovania iných podmienok stanovených Komisiou v nariadení č. 1924/2006. Z toho vyplýva, že v prípade, že nemecké orgány nepredložili zoznam tvrdení, ktorý im žalobcovia zaslali, ako to tvrdia žalobcovia, akékoľvek výhrady týkajúce sa tohto údajného opomenutia môžu preskúmať len príslušné vnútroštátne orgány.
42 Ďalej je potrebné zdôrazniť, ako to v podstate vyplýva zo znenia odôvodnenia 13 v spojení s odôvodnením 15 nariadenia č. 432/2012, že uvedené nariadenie sa vzťahuje len na tvrdenia, ktoré boli zaslané Komisii bez toho, aby boli neskôr stiahnuté členskými štátmi, a pre ktoré EFSA následne vypracoval hodnotenie a ktoré Komisia s konečnou platnosťou posúdila s tým, že boli povolené alebo zamietnuté. Ak by sa ukázalo, že tvrdenia zaslané žalobcami nemeckým orgánom tieto orgány nezaslali Komisii, či dokonca, že ich tieto orgány stiahli, bolo by potrebné konštatovať, že pre tieto tvrdenia nemohol EFSA ani Komisia vypracovať hodnotenie, a teda že sa na ne nemohlo vzťahovať nariadenie č. 432/2012.
43 Navyše ako uviedla Komisia na pojednávaní, nemožno vylúčiť, že tieto tvrdenia predložili orgány iných členských štátov a že boli zamietnuté alebo pozastavené. V takom prípade by bolo možné konštatovať priamu dotknutosť žalobcov v prejednávanej veci v súlade s úvahami uvedenými v bode 30 vyššie len vtedy, ak by žalobcovia presne označili stav každého z uvedených tvrdení.
44 Napokon hoci žalobcovia tvrdia, že v tejto súvislosti nemajú žiadnu možnosť získať povolenie pre tvrdenia, ktoré denne používajú pri predaji svojich výrobkov, pričom žaloba proti nariadeniu č. 432/2012 je jedinou cestou ako v tejto veci konať, takéto tvrdenie nemožno prijať. Ak by sa totiž ukázalo, že vnútroštátne orgány neadresovali uvedené tvrdenia Komisii, v dôsledku čoho tieto tvrdenia neboli súčasťou predmetného povoľovacieho konania, žalobcovia sa môžu ešte obrátiť na uvedené orgány, ktoré majú možnosť požiadať Komisiu, aby po porade s EFSA zmenila a doplnila zoznam povolených tvrdení v súlade s článkom 13 ods. 4 nariadenia č. 1924/2006.
45 Vzhľadom na uvedené sa žalobcom nepodarilo preukázať, že sú priamo dotknutí nariadením č. 432/2012.
46 Za týchto okolností sa musí ich návrh na zrušenie nariadenia č. 432/2012 zamietnuť ako neprípustný bez toho, aby bolo potrebné skúmať iné podmienky stanovené v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ.
O návrhu na určenie neuplatniteľnosti nariadenia č. 1924/2006
47 Komisia a EFSA podporovaní Radou a Parlamentom tvrdia, že návrh na zrušenie nariadenia č. 1924/2006 je neprípustný, pretože nespĺňa požiadavky stanovené v článku 277 ZFEÚ na to, aby ho bolo možné považovať za námietku nezákonnosti.
48 Žalobcovia tieto tvrdenia spochybňujú.
49 Podľa článku 277 ZFEÚ „bez ohľadu na uplynutie lehoty stanovenej v článku 263 šiestom odseku [ZFEÚ] sa každý účastník konania môže v konaní, ktorého predmetom je všeobecne záväzný právny akt prijatý inštitúciou, orgánom alebo úradom alebo agentúrou Únie, dovolávať pred Súdnym dvorom Európskej únie neuplatniteľnosti daného aktu z dôvodov ustanovených v článku 263 druhom odseku [ZFEÚ]“.
50 Podľa ustálenej judikatúry možnosť napadnúť zákonnosť všeobecne platného aktu podľa článku 277 ZFEÚ nezakladá právo na podanie samostatnej žaloby a možno ho uplatniť len incidenčne, pričom neprípustnosť žaloby vo veci samej má za následok neprípustnosť námietky nezákonnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. júla 1981, Albini/Rada a Komisia, 33/80, Zb., EU:C:1981:186, bod 17, a uznesenie zo 16. novembra 2000, Schiocchet/Komisia, C‑289/99 P, Zb., EU:C:2000:641, body 11 a 25).
51 Navyše námietka nezákonnosti vznesená incidenčne podľa článku 277 ZFEÚ pri napadnutí zákonnosti rozhodnutia je prípustná len v prípade, že medzi sporným aktom a právnou normou existuje spojitosť, ktorej údajná nezákonnosť sa namieta. V rozsahu, v akom článok 277 ZFEÚ nemá za cieľ umožniť účastníkovi konania napadnúť uplatniteľnosť akéhokoľvek všeobecného aktu v prospech akejkoľvek žaloby, musí byť rozsah námietky nezákonnosti obmedzený na to, čo je nevyhnutné na vyriešenie sporu. Z toho vyplýva, že všeobecný akt, ktorého nezákonnosť sa namieta, musí byť priamo alebo nepriamo uplatniteľný na vec, ktorá je predmetom žaloby (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. októbra 1993, Reinarz/Komisia, T‑6/92 a T‑52/92, Zb., EU:T:1993:89, bod 57 a citovanú judikatúru).
52 V prejednávanej veci je potrebné zdôrazniť, že prípustnosť návrhu podaného na základe článku 277 ZFEÚ závisí, ako to vyplýva z judikatúry citovanej v bode 50 vyššie, na prípustnosti žaloby o neplatnosť nariadenia č. 432/2012.
53 Ako bolo konštatované v bode 46 vyššie, keďže bolo rozhodnuté o neprípustnosti návrhu na zrušenie nariadenia č. 432/2012, je potrebné rozhodnúť aj o neprípustnosti námietky nezákonnosti.
O návrhu na zrušenie registra povolených zdravotných tvrdení, ako aj hodnotení vypracovaných EFSA
54 Komisia a EFSA tvrdia, že ani register povolených zdravotných tvrdení, ani hodnotenia vypracované EFSA v rámci postupu podľa článku 13 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1924/2006 nemôžu byť predmetom žaloby v zmysle článku 263 ZFEÚ, keďže nejde o akty so záväznými účinkami, ktoré by mohli zmeniť právne postavenie žalobcov.
55 Žalobcovia sa domnievajú, že tak uverejnenia vykonané Komisiou v registri povolených zdravotných tvrdení, ako aj uverejnenia EFSA podliehajú kontrole súdu Únie podľa článku 263 ZFEÚ. Pokiaľ ide o EFSA, tvrdia, že tento úrad v skutočnosti vykonáva rozhodujúcu funkciu, ktorá má priame právne účinky vo vzťahu k tretím osobám v rámci posudzovania podľa nariadení č. 1924/2006 a 432/2012.
56 Podľa ustálenej judikatúry akty alebo rozhodnutia, ktoré môžu byť predmetom žaloby o neplatnosť v zmysle článku 263 ZFEÚ, sú len opatrenia, ktoré majú záväzné právne účinky, ktorými ovplyvňujú záujmy žalobcov, pričom podstatným spôsobom menia ich právne postavenie (rozsudky Súdneho dvora z 11. novembra 1981, IBM/Komisia, 60/81, Zb., EU:C:1981:264, bod 9; z 31. marca 1998, Francúzsko a i./Komisia, C‑68/94 a C‑30/95, Zb., EU:C:1998:148, bod 62, a rozsudok Súdu prvého stupňa zo 4. marca 1999, Assicurazioni Generali a Unicredito/Komisia, T‑87/96, Zb., EU:T:1999:37, bod 37). Pri určovaní, či akt alebo rozhodnutie vyvoláva takéto účinky, je potrebné vziať do úvahy jeho podstatu (uznesenie z 13. júna 1991, Sunzest/Komisia, C‑50/90, Zb., EU:C:1991:253, bod 12, a rozsudok Francúzsko a i./Komisia, už citovaný, EU:C:1998:148, bod 63).
57 V prejednávanej veci je potrebné zdôrazniť, že žalobcovia navrhujú zrušenie „uverejnení Komisie… uvedených v registri Spoločenstva, ktorý vedie, ako aj hodnotení výživových a zdravotných tvrdení, ktoré vykonal EFSA a o ktoré sa opiera Komisia“.
58 Pokiaľ ide po prvé o návrh na zrušenie registra povolených zdravotných tvrdení, je potrebné zdôrazniť, ako to urobila Komisia, že uvedený register bol vytvorený v súlade s článkom 20 nariadenia č. 1924/2006 a že ako taký nepredstavuje právny akt v zmysle judikatúry citovanej v bode 56 vyššie. Ako totiž vyplýva z odôvodnenia 31 nariadenia č. 1924/2006, register povolených zdravotných tvrdení pozostáva z komunikačného nástroja na účely transparentnosti a informovania s cieľom predísť žiadostiam týkajúcim sa tvrdení, ktoré už boli predmetom hodnotenia. Hoci tento register poskytuje informácie o právnych aktoch prijatých v oblasti výživových a zdravotných tvrdení, nič to nemení na tom, že nie je určený na to, aby vytváral právne účinky voči tretím osobám.
59 Register povolených zdravotných tvrdení preto nemôže byť predmetom žaloby podľa článku 263 ZFEÚ.
60 Po druhé, pokiaľ ide o vedecké stanoviská EFSA uverejnené v nadväznosti na hodnotenia vykonané v súlade s postupom stanoveným v článku 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006, postačuje pripomenúť, že ako bolo uvedené v bode 20 vyššie, EFSA vystupuje ako orgán vykonávajúci vedecké a technické úlohy bez akejkoľvek možnosti prijímať akty, ktoré majú záväzné účinky na právne postavenie tretích osôb.
61 V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že stanoviská a odporúčania inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie sú výslovne vylúčené z pôsobnosti článku 263 ZFEÚ, a teda nemôžu byť predmetom žaloby o neplatnosť [pozri v tomto zmysle uznesenie zo 14. mája 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Komisia, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, bod 52 a citovanú judikatúru].
62 Navyše podľa ustálenej judikatúry, pokiaľ ide o akty alebo rozhodnutia, ktorých príprava sa vykonáva vo viacerých fázach, napadnuteľnými aktmi sú v zásade len opatrenia, ktoré s konečnou platnosťou predstavujú stanovisko inštitúcie podľa tohto postupu, s výnimkou dočasných opatrení, ktorých cieľom je pripraviť konečné rozhodnutie (rozsudok z 18. decembra 1992, Cimenteries CBR a i./Komisia, T‑10/92 až T‑12/92 a T‑15/92, Zb., EU:T:1992:123, bod 28).
63 V prejednávanej veci je potrebné dospieť k záveru, že podľa článku 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 predstavujú vedecké stanoviská EFSA čiastkové etapy postupu, ktoré nemôžu mať účinky na právne postavenie tretích osôb. Ako to totiž uviedol EFSA, tento úrad má poskytovať stanoviská, ak to relevantný právny rámec stanovuje, ako to platí v prejednávanej veci. Keďže EFSA nemôže prijímať akty s právnymi účinkami, jedinými napadnuteľnými aktmi sú akty, ktoré obsahujú konečné rozhodnutie prijaté Komisiou, týkajúce sa povolenia alebo zákazu preskúmaných tvrdení.
64 Hodnotenia vykonané EFSA v rámci postupu podľa článku 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 teda nemôžu byť predmetom žaloby podľa článku 263 ZFEÚ.
65 Z toho vyplýva, že vzhľadom na to, že ani register povolených zdravotných tvrdení, ani stanoviská EFSA nepredstavujú akty, ktoré by mohli byť predmetom žaloby podľa článku 263 ZFEÚ, tretí návrh žalobcov na zrušenie sa musí zamietnuť ako neprípustný.
66 Vzhľadom na uvedené úvahy je potrebné žalobu v celom rozsahu zamietnuť ako neprípustnú.
O trovách
67 Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobcovia nemali úspech vo veci, je opodstatnené zaviazať ich, aby znášali svoje vlastné trovy konania a uložiť im povinnosť nahradiť trovy konania vynaložené Komisiou a EFSA v súlade s ich návrhmi.
68 Podľa článku 87 ods. 4 rokovacieho poriadku členské štáty a inštitúcie, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú svoje vlastné trovy konania, pričom Všeobecný súd môže tiež nariadiť, že vedľajší účastník konania bude znášať svoje vlastné trovy konania. V prejednávanej veci Rada a Parlament znášajú vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (ôsma komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Žaloba sa zamieta.
2. Plantavis GmbH a NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV znášajú svoje vlastné trovy konania a sú povinní nahradiť trovy konania Európskej komisie a Európskeho úradu pre bezpečnosť potravín (EFSA).
3. Rada Európskej únie a Európsky parlament znášajú svoje vlastné trovy konania.
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 12. júna 2015.
Podpisy