Дело C‑45/21
Banka Slovenije
(Преюдициално запитване,
отправено от Ustavno sodišče Republike Slovenije (Словения)
Решение на Съда (голям състав) от 13 септември 2022 година
„Преюдициално запитване — Европейска система на централните банки — Национална централна банка — Директива 2001/24/ЕО — Оздравяване и ликвидация на кредитните институции — Обезщетение за вреди, настъпили в резултат от приемането на мерки за оздравяване — Член 123 ДФЕС и член 21.1 от Протокол (№ 4) за устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка — Забрана за парично финансиране на държавите членки от еврозоната — Член 130 ДФЕС и член 7 от този протокол — Независимост — Оповестяване на поверителна информация“
1. Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Европейска система на централните банки — Забрана за парично финансиране — Отмяна на финансови инструменти от национална централна банка в рамките на мерки за оздравяване на кредитните институции — Отговорност на тази централна банка за обезщетяване със собствени средства вследствие на неспазване на правила, които са задължителни за нея при изпълнение на възложената ѝ функция — Допустимост — Условие
(член 123, параграф 1 ДФЕС; членове 14.4, 21.1 и 35.3 от Протокол № 4 към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС; член 1, параграф 1 от Регламент № 3603/93 на Съвета; Директива 2001/24 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 47, 52—57, 61, 67, 68, 71—75 и 79; т. 1 от диспозитива)
2. Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Европейска система на централните банки — Забрана за парично финансиране — Отмяна на финансови инструменти от национална централна банка в рамките на мерки за оздравяване на кредитните институции — Отговорност на тази централна банка за обезщетяване със собствени средства на вредите, претърпени от някои бивши притежатели на финансови инструменти само вследствие на отмяната — Недопустимост — Определяне на максимален размер на отговорността — Липса на последици
(член 123, параграф 1 ДФЕС; член 21.1 от Протокол № 4 към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС; член 1, параграф 1 от Регламент № 3603/93 на Съвета)
(вж. т. 84—86 и 90; т. 2 от диспозитива)
3. Икономическа и парична политика — Парична политика — Европейска система на централните банки — Независимост на националните централни банки — Отмяна на финансови инструменти от национална централна банка в рамките на мерки за оздравяване на кредитните институции — Отговорност на тази централна банка за вредите, настъпили в резултат от отмяната, в размер, който може да засегне способността ѝ да изпълнява ефективно своите задачи — Недопустимост
(член 127, параграф 2 ДФЕС, член 130 ДФЕС и член 282, параграф 3 ДФЕС; членове 3.1, 7 и 14.4 от Протокол № 4 към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС)
(вж. т. 95—101, 104 и 106; т. 3 от диспозитива)
4. Свобода на установяване — Свободно предоставяне на услуги — Кредитни институции — Оздравяване и ликвидация на кредитните институции — Директива 2001/24 — Пруденциален надзор над кредитните институции — Задължение за професионална тайна — Обхват — Информация, получена или изготвена в рамките на прилагането на мерки за оздравяване и която не е била предмет на процедурите за предоставяне на информация или за консултация — Изключване
(член 33 от Директива 2001/24 на Европейския парламент и на Съвета, членове 44—52 от Директива 2006/48 на Европейския парламент и на Съвета и членове 53—62 от Директива 2013/36 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 116, 118, 122—124; т. 4 от диспозитива)
Резюме
Вследствие на световната финансова криза с национални законодателни разпоредби на Banka Slovenije (Централна банка на Словения) е разрешено да отменя някои финансови инструменти, когато запазването им поражда опасност дадена кредитна институция да бъде обявена в несъстоятелност и застрашава финансовата система като цяло(1). Впоследствие със закон се въвеждат два отделни и алтернативни режима на отговорност на тази централна банка за вреди, причинени на бившите притежатели на отменени финансови инструменти.
От една страна, Централната банка на Словения може да носи отговорност, когато се установи, че отмяната на финансов инструмент не е била необходима мярка или че не е бил спазен принципът, че никой кредитор не може да бъде поставен в по-неблагоприятно положение, отколкото в случай на несъстоятелност. Тази банка обаче не носи отговорност, ако докаже, че тя самата или лицата, които е оправомощила да действат от нейно име, са положили дължимата грижа. От друга страна, физическите лица, които са притежатели на отменен финансов инструмент и чиито годишни доходи са под определен праг, могат да получат от посочената банка обезщетение с фиксиран размер.
Законът предвижда, че произтичащите от прилагането на тези режими на отговорност разходи се финансират, най-напред, от специален резерв, в който са прехвърлят печалбите, реализирани от Централната банка на Словения от 1 януари 2019 г., на следващо място, с използването на до 50 % от общия ѝ резерв, и на последно място, посредством заем от словенските власти.
Централната банка на Словения прави искане пред Ustavno sodišče (Конституционен съд, Словения) да се извърши контрол за конституционосъобразност на този закон, като твърди по-специално че въведените с него режими на отговорност са несъвместими с правото на Съюза. В този контекст посоченият съд решава да отправи запитване до Съда по-специално относно съвместимостта на тези режими с два основни принципа на функционирането на Европейската система на централните банки (ЕСЦБ), а именно забраната за парично финансиране(2) и принципа на независимост на централните банки(3).
В решението си, постановено от голям състав, Съдът приема, че забраната за парично финансиране допуска режим на отговорност, свързан с неспазване от дадена централна банка на правилата за изпълнение на функция, която ѝ е възложена от националното право, стига тази централна банка да носи отговорност само ако тя самата или лицата, които е оправомощила да действат от нейно име, са допуснали тежко нарушение на задължението си за полагане на дължимата грижа. За сметка на това тази забрана не допуска режим, съгласно който дадена централна банка носи отговорност само поради отмяната на финансови инструменти. Освен това принципът на независимост не допуска режим на отговорност, съгласно който е възможно националната централна банка да носи отговорност в размер, който може да засегне способността ѝ да изпълнява ефективно своите задачи и който е финансиран по посочения по-горе начин.
Съображения на Съда
На първо място, Съдът разглежда съвместимостта на режими на отговорност като посочените в преюдициалното запитване със забраната за парично финансиране. В това отношение той констатира като начало, че прилагането на мерки за оздравяване на кредитните институции по смисъла на Директива 2001/24 не е задача, възложена на ЕСЦБ като цяло или в частност на националните централни банки. При все това в правото на Съюза ЕСЦБ представлява оригинална правна конструкция, която свързва и кара тясно да си сътрудничат национални институции, а именно националните централни банки, и институция на Съюза — Европейската централна банка. В тази силно интегрирана система, в която националните централни банки са едновременно национални органи и органи, действащи в рамките на ЕСЦБ, тези банки могат да изпълняват и функции, извън посочените в Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ(4). Тези функции обаче се осъществяват на отговорност на националните централни банки, като конкретните условия, при които те носят отговорност, се уреждат от националното право. Следователно съответната държава членка трябва да определи условията, при които националната ѝ централна банка може да носи отговорност вследствие на приложена от нея мярка за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24, когато тази централна банка е била определена за компетентния да приложи такава мярка орган. При упражняването на тази компетентност обаче държавите членки са длъжни да спазват задълженията, които произтичат от правото на Съюза.
В това отношение правото на Съюза забранява на националните централни банки каквото и да било финансиране на задължения на публичния сектор по отношение на трети лица. Не може да се изключи обаче носенето от национална централна банка на отговорност за обезщетение, което следва да изплати със собствени средства, вследствие на изпълнението на функция, която ѝ е възложена от националното право, да се разглежда като водещо до такова финансиране. При все това носенето на такава отговорност не може да се разглежда като водещо във всички случаи до подобно финансиране.
Съответно по принцип не може да се приеме, че носенето от национална централна банка на отговорност вследствие на неспазването от нейна страна на правила, уреждащи изпълнението на функция, която ѝ е възложена от националното право, включва финансиране на задължения на публичния сектор по отношение на трети лица. Всъщност в тази хипотеза обезщетяването на трети, претърпели вреди лица е последица от действията на посочената централна банка, а не поемане на вече съществуващо задължение към трети лица, което е в тежест на другите публични органи. Освен това подобно финансиране обикновено не произтича пряко от мерки, приети от другите публични органи, и съответно по принцип не позволява на тези публични органи да поемат разходи в разрез със стимулите за провеждане на разумна бюджетна политика(5). С оглед обаче на високата степен на сложност и неотложност, характерна за прилагането на мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24, не може да се носи такава отговорност, без да се изисква нарушението на задължението за полагане на дължимата грижа, в което е упрекната централната банка, да бъде тежко.
За сметка на това режим на отговорност, който се прилага само вследствие на изпълнението от националната централна банка на функция, възложена ѝ от националното право, дори и тя напълно да е спазила приложимите за нея правила, включва финансиране на задължения на публичния сектор по отношение на трети лица. Всъщност, макар националният законодател да може да гарантира обезщетение за неизбежните последици от решенията, взети от националната централна банка в съответствие с избора, направен от този законодател, налага се изводът, че по този начин той въвежда задължение за плащане, произтичащо пряко от направения от него политически избор, а не от начина, по който централната банка изпълнява функциите си. Ето защо трябва да се приеме, че изплащането от централната банка на такова обезщетение от собствените ѝ средства води до това тя да поеме, вместо другите публични органи, финансирането на задължения на публичния сектор в приложение на националното законодателство, а това е в противоречие с правото на Съюза.
На второ място, Съдът изяснява обхвата на принципа на независимост на националните централни банки, в случай че носят отговорност в размер, който може да засегне способността им да изпълняват ефективно своите задачи. Действително въвеждането на режим на отговорност в рамките на изпълнението на функция, възложена им от националното право, само по себе си не е несъвместимо с независимостта на централните банки. При все това въведените за тази цел национални правила не биха могли да поставят съответната централна банка в положение, което по какъвто и да било начин би застрашило нейната способност да изпълнява независимо задача от обхвата на ЕСЦБ.
Формирането на резерв от националните централни банки обаче явно е задължително за участието им в осъществяването на една от основните задачи на ЕСЦБ, а именно осъществяването на паричната политика на Съюза. В този контекст удържането от общия резерв на национална централна банка на сума, която може да засегне способността ѝ да изпълнява ефективно задачите си в рамките на ЕСЦБ, заедно с неспособността самостоятелно да си възстановява този резерв поради системно предназначаване на всичките ѝ печалби за обезщетяване на причинените от нея вреди, може да постави тази централна банка в положение на зависимост спрямо политическите органи, което е в нарушение на правото на Съюза. Това е така особено в случаите, в които националната централна банка има законово задължение да вземе заем от другите публични органи на държавата си членка, когато са изчерпани свързаните с резерва източници на финансиране.
След като именно такива са характеристиките на законодателство като разглежданото в главното производство, то потенциално излага централната банка на политически натиск, при положение че член 130 ДФЕС и член 7 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ имат за цел, напротив, да предпазят ЕСЦБ от всякакъв политически натиск, за да ѝ позволят ефикасно да работи за постигането на целите, които обуславят нейните задачи, чрез независимото упражняване на конкретните правомощия, с които разполага за тази цел по силата на първичното право.