MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
GERARDA HOGANA
od 28. veljače 2019.(1)
Predmet C‑644/17
Eurobolt BV
uz sudjelovanje:
Staatssecretaris van Financiën
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 267. UFEU‑a – Nevaljanost – Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Pravo na djelotvoran pravni lijek – Opseg nacionalnog sudskog nadzora akta Unije – Uredba (EZ) br. 1225/2009 – Članak 15. stavak 2. – Provedbena uredba (EU) br. 723/2011 – Izbjegavanje antidampinških mjera – Zaštita od dampinga – Savjetovanje s državama članicama – Pojam ‚relevantni podaci’ – Nepoštovanje roka”
I. Uvod
1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 15. stavka 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1225/2009 od 30. studenoga 2009. o zaštiti od dampinškog uvoza iz zemalja koje nisu članice Europske zajednice(2) (u daljnjem tekstu: Osnovna uredba), članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i valjanosti Provedbene uredbe Vijeća (EU) br. 723/2011 od 18. srpnja 2011. o proširenju konačne antidampinške pristojbe uvedene Uredbom (EZ) br. 91/2009 o uvozu određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje podrijetlom iz Narodne Republike Kine na uvoz određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje poslanih iz Malezije, bez obzira na to imaju li deklarirano podrijetlo iz Malezije ili ne(3). Osobito, ključno pitanje koje se u ovom prethodnom postupku javlja jest može li nepoštovanje određenih postupovnih jamstava predviđenih u članku 15. stavku 2. Osnovne uredbe dovesti do poništenja provedbene uredbe.
2. Predmetni zahtjev za prethodnu odluku podnesen je u okviru postupka između društva Eurobolt BV i Staatssecretaris van Financiën (državni tajnik za financije, Nizozemska) u pogledu uvođenja antidampinške pristojbe na uvoz u Europsku uniju željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje.
II. Pravni okvir
A. Osnovna uredba
3. Uvođenje antidampinških mjera bilo je u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u ovom predmetu uređeno Osnovnom uredbom.
4. Za početak je prikladno skrenuti pozornost na odredbe uvodne izjave 12. Osnovne uredbe:
„Potrebno je utvrditi način na koji zainteresirane stranke trebaju biti obaviještene o podacima koji su potrebni nadležnim tijelima, i dati im dovoljno prilika kako bi predstavile sve bitne dokaze i zaštitile svoje interese. Poželjno je također uspostaviti jasna pravila i postupke koje treba slijediti tijekom ispitnog postupka, posebno pravila o načinu na koji se zainteresirane stranke predstavljaju, predstavljaju svoja stajališta i dostavljaju podatke u određenim rokovima ako će se ta stajališta i ti podaci uzeti u obzir. Primjereno je također utvrditi uvjete pod kojima zainteresirana stranka može pristupiti podacima koje su dostavile druge zainteresirane stranke i iznijeti primjedbe. U prikupljanju podataka države članice i Komisija trebaju također surađivati.”
5. Također je korisno istaknuti da uvodna izjava 25. Osnovne uredbe predviđa sljedeće:
„Podaci dostavljeni državama članicama u Savjetodavnom odboru često su vrlo tehničke prirode te uključuju izradu gospodarskih i pravnih analiza. Kako bi se državama članicama pružilo dovoljno vremena za razmatranje, podatke je potrebno poslati u odgovarajuće vrijeme prije datuma sastanka koji utvrdi predsjedavajući Savjetodavnog odbora.”
6. Članak 13. Osnovne uredbe, naslovljen „Izbjegavanje mjera”, predviđa:
„1. Antidampinške pristojbe uvedene prema ovoj Uredbi mogu se proširiti i na uvoze iz trećih zemalja istovjetnih proizvoda, bilo malo modificiranih ili ne, ili na uvoze malo modificiranih istovjetnih proizvoda iz zemlje na koju se mjere primjenjuju ili na njihove dijelove, ako se mjere koje su na snazi izbjegavaju. Antidampinške pristojbe, koje ne prelaze preostalu antidampinšku pristojbu uvedenu u skladu s člankom 9. stavkom 5., mogu se proširiti na uvoze iz društava koja koriste pojedinačne pristojbe u zemljama na koje se mjere primjenjuju, ako se mjere koje su na snazi izbjegavaju. Izbjegavanje mjera definira se kao promjena strukture trgovine između trećih zemalja i Zajednice ili između pojedinačnih društava u zemlji na koju se mjere primjenjuju i Zajednice, a koja proizlazi iz prakse, obrade ili rada za koji ne postoji dostatni valjani uzrok ili ekonomska opravdanost osim uvođenja pristojbe, a ako postoji dokaz o šteti ili da su preostali učinci pristojbe narušeni u smislu cijena i/ili količina istovjetnog proizvoda i ako postoji dokaz o dampingu u odnosu na uobičajene vrijednosti koje su ranije uspostavljene za istovjetni proizvod, ako je potrebno u skladu s odredbama članka 2.
[…]
3. Ispitni postupak pokreće se prema ovom članku na inicijativu Komisije, na zahtjev države članice ili zainteresirane stranke na temelju dostatnih dokaza o čimbenicima utvrđenima u stavku 1. Postupci se pokreću nakon savjetovanja sa Savjetodavnim odborom, na temelju uredbe Komisije, a koja također može sadržavati uputu carinskim tijelima da uvoz uvjetuje evidentiranjem sukladno članku 14. stavku 5. ili traženjem jamstava. Komisija provodi ispitni postupak, a u kojem joj mogu pomagati carinska tijela te koji završava u roku od devet mjeseci. Ako konačno utvrđene činjenice opravdavaju produljenje mjera, produljuje ih Vijeće na temelju prijedloga Komisije nakon savjetovanja sa Savjetodavnim odborom. Prijedlog usvaja Vijeće, osim ako ono odluči, običnom većinom, odbiti prijedlog u razdoblju od jednog mjeseca od kada Komisija podnese prijedlog. Produljenje stupa na snagu na datum kada je evidentiranje prema članku 14. stavku 5. postalo obvezno ili na datum kada se traže jamstva. Relevantne postupovne odredbe ove Uredbe o pokretanju i vođenju ispitnog postupka primjenjuju se prema ovom članku.
[…]”
7. Članak 15. Osnovne uredbe, naslovljen „Savjetovanje”, glasi:
„1. Sva savjetovanja predviđena ovom Uredbom odvijaju se u okviru Savjetodavnog odbora, koji se sastoji od predstavnika svake od država članica, s predstavnikom Komisije kao predsjedavajućim. Savjetovanja se održavaju odmah na zahtjev države članice ili na inicijativu Komisije, a u svakom slučaju u roku koji omogućava poštivanje rokova utvrđenih ovom Uredbom.
2. Odbor se sastaje kada ga sazove predsjedavajući. Predsjedavajući daje državama članicama, što je ranije moguće, ali najmanje 10 radnih dana prije sastanka, sve relevantne podatke.
3. Ako je potrebno, savjetovanja se mogu održati samo pisanim putem. U tom slučaju Komisija obavještava države članice te navodi rok u kojemu mogu izraziti svoja stajališta ili zatražiti usmeno savjetovanje, a koje dogovara predsjedavajući pod uvjetom da se usmeno savjetovanje može održati u roku koji omogućava poštivanje rokova utvrđenih ovom Uredbom.
4. Savjetovanja posebno pokrivaju:
(a) postojanje dampinga i načine utvrđivanja dampinške marže;
(b) postojanje i razinu štete;
(c) uzročno‑posljedičnu vezu između dampinškog uvoza i štete;
(d) mjere koje su, s obzirom na okolnosti, prikladne da bi spriječile ili popravile štetu koju je nanio damping i načine i sredstva za stavljanje tih mjera na snagu.”
B. Provedbena Uredba br. 723/2011
8. Vijeće je 26. siječnja 2009. usvojilo Uredbu (EZ) br. 91/2009 o uvođenju konačne antidampinške pristojbe na uvoz određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje podrijetlom iz Narodne Republike Kine(4).
9. Komisija je Uredbom (EU) br. 966/2010, na temelju članka 13. stavka 3. Osnovne uredbe, odlučila pokrenuti ispitni postupak u pogledu mogućeg izbjegavanja – pretovarom u Maleziji – antidampinških mjera uvedenih Uredbom br. 91/2009(5).
10. U skladu s člankom 2. Uredbe br. 966/2010, carinska tijela morala su evidentirati uvoz u Europsku uniju određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje poslanih iz Malezije.
11. Provedbenom uredbom br. 723/2011, konačna antidampinška pristojba uvedena na određene željezne ili čelične elemente za pričvršćivanje podrijetlom iz Kine proširena je na određene željezne ili čelične elemente za pričvršćivanje poslane iz Malezije, bez obzira na to imaju li deklarirano podrijetlo iz Malezije ili ne.
III. Činjenično stanje
12. Eurobolt je društvo s registriranim sjedištem u ’s‑Heerenbergu (Nizozemska). Ono trguje čeličnim i željeznim elementima za pričvršćivanje, koje kupuje iz Azije kako bi ih prodavalo u Uniji.
13. Nakon što su Uredbom br. 91/2009 na određene željezne ili čelične elemente za pričvršćivanje pod brojem KN‑a 7318 podrijetlom iz Narodne Republike Kine uvedene konačne antidampinške pristojbe, tužitelj je slične elemente za pričvršćivanje počeo kupovati od dvaju društava s poslovnim nastanom u Maleziji, to jest od društva TZ Fasteners (u daljnjem tekstu: TZ) i društva HBS Fasteners Manufacturing (u daljnjem tekstu: HBS).
14. Tužitelj je u razdoblju od 29. listopada 2010. do 4. kolovoza 2011. u Nizozemskoj podnio 32 deklaracije radi puštanja čeličnih elemenata za pričvršćivanje koje je kupio od društava HBS i TZ u slobodan promet. Malezija je bila navedena kao zemlja njihova podrijetla. U skladu s Uredbom br. 966/2010, carinska tijela su evidentirala te elemente te su ih pustila u slobodan promet ne naplativši antidampinške pristojbe.
15. Komisija je nakon objave te uredbe odlučila pokrenuti ispitni postupak. To je službeno priopćeno kineskim i malezijskim tijelima, kao i društvima za koja se znalo da uvoze iz tih zemalja – jedno od kojih je bilo Eurobolt – te relevantnim sektorima u Uniji.
16. Društva HBS i TZ predstavila su se Komisiji u okviru tog ispitnog postupka te su dostavila svoje odgovore na antidampinški upitnik. Društvo Eurobolt se također predstavilo kao zainteresirana stranka.
17. Komisija je dopisom od 26. svibnja 2011. društvu Eurobolt poslala svoja preliminarna utvrđenja iz ispitnog postupka. Tužitelj je 13. lipnja 2011. pisanim putem odgovorio na taj dopis u propisanom roku. Savjetodavni odbor sastao se 15. lipnja 2011.
18. Konačna antidampinška pristojba na određene željezne ili čelične elemente za pričvršćivanje podrijetlom iz Kine proširena je Provedbenom uredbom br. 723/2011 na određene željezne ili čelične elemente za pričvršćivanje poslane iz Malezije, bez obzira na to imaju li deklarirano podrijetlo iz Malezije ili ne. Elementi za pričvršćivanje koje je tužitelj kupovao stoga nisu bili izuzeti od pristojbe.
19. Nakon što je ta uredba stupila na snagu, inspektor je odredio da se tužitelja podvrgne pregledima nakon uvoza. Naloženo mu je da plati 587 802,20 eura antidampinške pristojbe.
20. Nakon što je carinski ured u Nijmegenu odbio prigovor društva Eurobolt, tužitelj je nacionalnim sudovima podnio tužbu za poništenje. Tužbu su odbili i Rechtbank Noord‑Holland (Sud za Sjevernu Holandiju, Nizozemska) i Gerechtshof Amsterdam (Žalbeni sud u Amsterdamu, Nizozemska). Društvo Eurobolt potom je uložilo kasacijsku žalbu Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske). Taj je sud uputio predmetni zahtjev za prethodnu odluku.
21. Društvo Eurobolt u toj žalbi prvo navodi da je Uredba br. 723/2011 nevaljana prema kriterijima iz članka 13. Osnovne uredbe. Kao drugo, društvo Eurobolt tvrdi da je Komisija tijekom ispitnog postupka povrijedila njegova prava obrane jer Savjetodavni odbor nije, u suprotnosti s člankom 15. stavkom 2. Osnovne uredbe, najmanje deset radnih dana prije svojeg sastanka dobio sve relevantne podatke koje je društvo Eurobolt poslalo Komisiji.
22. U tom kontekstu, Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) dvoji u pogledu opsega obveza koje nacionalni sudovi imaju kada preispituju akte Unijinih institucija, osobito s obzirom na članak 47. Povelje. Drugo pitanje koje se javlja jest treba li tužiteljev odgovor na utvrđenja iz ispitnog postupka smatrati „relevantnim podacima” u smislu članka 15. stavka 2. Osnovne uredbe te, ako treba, koje posljedice izaziva navod da Savjetodavni odbor nije, u suprotnosti s propisanim odredbama, najmanje deset radnih dana prije svojeg sastanka dobio sve dokumente od Komisije.
IV. Zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred Sudom
23. U tim okolnostima, Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1.a Treba li članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a tumačiti na način da zainteresirana stranka može osporavati zakonitost odluke institucije Unije koju trebaju provesti nacionalna tijela pozivajući se na bitne povrede postupka, povrede Ugovorâ ili zloporabu ovlasti?
1.b Treba li članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a tumačiti na način da su institucije Unije koje su bile uključene u donošenje odluke čija se valjanost pobija pred nacionalnim sudom obvezne tom sudu na njegov zahtjev dostaviti sve podatke koji su im dostupni i koje su uzimale u obzir ili koje su trebale uzeti u obzir prilikom donošenja te odluke?
1.c Treba li članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima tumačiti na način da je dio prava na djelotvoran pravni lijek to da sud sveobuhvatno ispituje jesu li ispunjeni uvjeti za primjenu članka 13. Uredbe (EZ) br. 1225/2009? Proizlazi li iz članka 47. Povelje osobito to da sud smije u potpunosti ocijeniti jesu li činjenice potpuno i prikladno utvrđene i može li se odgovarajuća pravna posljedica primjereno obrazložiti? Proizlazi li iz članka 47. Povelje osobito to da sud smije u potpunosti ocijeniti je li činjenice, koje se navodno nisu uzele u obzir pri donošenju odluke, ali koje su možda imale utjecaj na pravnu posljedicu povezanu s utvrđenim činjeničnim stanjem, trebalo uzeti u obzir?
2.a Treba li pojam ‚relevantni podaci’ u članku 15. stavku 2. Uredbe (EZ) br. 1225/2009 tumačiti na način da uključuje očitovanje neovisnog uvoznika robe sa sjedištem u Europskoj uniji koje se odnosi na utvrđenja Europske komisije i koje je predmet ispitnog postupka u smislu tog propisa, ako je tog uvoznika Komisija obavijestila o ispitnom postupku, ako je on Komisiji dostavio zatražene informacije te je, nakon što mu se pružila prilika, odmah podnio očitovanje o utvrđenjima Komisije?
2.b U slučaju potvrdnog odgovora na pitanje 2.a, može li taj uvoznik u tom slučaju isticati povredu članka 15. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1225/2009 ako njegovo očitovanje nije dostavljeno Savjetodavnom odboru navedenom u tom članku najmanje deset radnih dana prije sastanka?
2.c U slučaju potvrdnog odgovora na pitanje 2.b, ima li ta povreda članka 15. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1225/2009 tada za posljedicu da je ta odluka nezakonita i ne može se primijeniti?”
24. Pisana očitovanja podnijeli su društvo Eurobolt, talijanska i nizozemska vlada te Vijeće i Europska komisija. Sud je po završetku pisanog postupka zaključio da raspolaže s dovoljno informacija da presudu donese bez održavanja rasprave, u skladu s člankom 76. stavkom 2. Poslovnika Suda.
V. Analiza
A. Prvo pitanje
25. Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem u biti traži od Suda da pojasni opseg obveze nacionalnih sudova kada se pred njima postavi pitanje valjanosti akta Unije. Odgovor na njegova pojedina potpitanja može se pronaći u mehanizmu sudskog nadzora koji postoji u Europskoj uniji, a temelji se na vladavini prava.
1. Sudski nadzor i vladavina prava
26. Iz presude Les Verts proizlazi da je Europska unija unija prava, u smislu da i njezine države članice i njezine institucije podliježu kontroli sukladnosti svojih akata s osnovnom ustavnom poveljom, tj. Ugovorom, ili s propisima koji iz nje proizlaze(6). To znači da „pojedinci imaju pravo pobijati pred sudom zakonitost svake odluke ili drugog nacionalnog akta u vezi s primjenom akta Unije na njih”(7).
27. U tu svrhu, UFEU je svojim člancima 263. i 277., s jedne strane, i člankom 267., s druge strane, uspostavio cjelovit sustav pravnih lijekova i postupaka kojima je cilj osigurati nadzor zakonitosti akata Unije povjeravajući ga sudovima Europske unije(8).
28. Stoga je nedvojbeno da sudski nadzor poštovanja pravnog poretka Unije osiguravaju Sud i sudovi država članica. Članak 19. UEU‑a, kojim se konkretizira vrijednost vladavine prava navedena u članku 2. UEU‑a, zadaću provođenja sudskog nadzora u pravnom poretku Unije izričito povjerava ne samo Sudu već i sudovima država članica(9).
29. U tom kontekstu, također se mora podsjetiti, kao prvo, da su članak 19. UEU‑a i članak 47. Povelje očito povezani. Naime, Sud je utvrdio da obvezi država članica iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a da osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje djelotvorne pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije odgovara pravo iz članka 47. Povelje, u kojem je predviđeno da svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom(10). Kao drugo, zahtjevi za prethodnu odluku kojima se želi utvrditi valjanost akta čine, kao i tužbe za poništenje, vrstu nadzora zakonitosti akata Unije(11).
2. Pitanje 1.a
30. Iz navedenog konteksta te prije svega iz usporedivosti tužbe za poništenje i zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi, s obzirom na to da članak 267. UFEU‑a u tom pogledu ništa ne predviđa, da je na temelju razloga za nadzor navedenih u članku 263. UFEU‑a moguće pred nacionalnim sudom isticati nevaljanost spornog akta Europske unije kako bi se navelo taj sud da Sudu uputi zahtjev za prethodnu odluku(12).
31. Može se dodati da je Sud već utvrdio da „nadležnost Suda za odlučivanje, na temelju članka [267. UFEU‑a], o valjanosti akata koje su donijele institucije [Unije] nije ograničena razlozima na temelju kojih se valjanost tih akata može osporavati”(13). Na temelju te sudske prakse čak se može tvrditi da prethodna odluka o valjanosti prava Unije nije ograničena ni na razloge predviđene za tužbe za poništenje(14).
3. Pitanje 1.b
32. Drugo potpitanje odnosi se na suradnju između nacionalnog suda i institucija Unije uključenih u spor. Sud koji je uputio zahtjev tim pitanjem pita Sud treba li članak 47. Povelje, u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, tumačiti na način da institucije Unije koje su sudjelovale u donošenju odluke čija se valjanost osporava pred nacionalnim sudom moraju tom sudu na njegov zahtjev dostaviti sve podatke koji su im dostupni i koje su uzimale u obzir ili koje su trebale uzeti u obzir prilikom donošenja te odluke.
33. Kako je već spomenuto, članak 19. UEU‑a zadaću provođenja sudskog nadzora u pravnom poretku Unije izričito povjerava Sudu i nacionalnim sudovima. Članak 19. UEU‑a time potvrđuje da pravo Unije prvo primjenjuje nacionalni sud(15).
34. U tu svrhu, ako sami nacionalni sudovi nisu nadležni akte Unije proglasiti nevaljanima(16), oni mogu ispitivati njihovu valjanost. Ako smatraju da su razlozi nevaljanosti akta Unije koje su stranke istaknule neosnovani, mogu ih odbiti, zaključujući da je akt potpuno valjan. S druge strane, ako smatraju da su jedan ili više razloga nevaljanosti akta Unije na koje se pozovu stranke ili, ako je primjenjivo, na koje sud pazi po službenoj dužnosti, utemeljeni, moraju prekinuti postupak i Sudu uputiti zahtjev za prethodnu odluku koji se tiče valjanosti(17).
35. U tom kontekstu, budući da nacionalni sud mora raspolagati svim podacima koji su mu potrebni da bi zajamčio primjenu i djelotvornost prava Unije, on ujedno mora raspolagati svim podacima koji su mu potrebni da bi proveo preliminarno ispitivanje zakonitosti i procijenio nužnost donošenja prethodne odluke na temelju članka 267. UFEU‑a.
36. To je razlog zbog kojeg će načelo lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a, ako su nacionalnom sudu potrebni podaci koje samo institucije Unije mogu pružiti, od institucija Unije načelno zahtijevati da nacionalnom sudu, ako on to zatraži, te podatke pruže što je prije moguće, osim ako je nepružanje tih podataka opravdano važnim razlozima povezanima s potrebom da se izbjegnu prepreke funkcioniranju i neovisnosti Unije ili da se zaštite njezini interesi(18).
37. To osobito vrijedi iz razloga što je to pravilo opravdano činjenicom da je Europska unija unija prava, u smislu da i njezine države članice i njezine institucije podliježu kontroli sukladnosti svojih akata s Ugovorom(19) pa je „obveza lojalne suradnje koja tereti institucije [Unije] od osobite važnosti u odnosu na sudska tijela država članica, koja moraju osigurati da se pravo [Unije] primjenjuje i poštuje u nacionalnom pravnom sustavu”(20).
38. Unatoč tomu, mora se podsjetiti da „akti Unijinih institucija načelno uživaju presumpciju zakonitosti i stoga proizvode pravne učinke sve dok ih se ne povuče, poništi u okviru tužbe za poništenje ili proglasi nevaljanim povodom zahtjeva za prethodnu odluku ili prigovora nezakonitosti”(21). Iz te presumpcije proizlazi da je na tužitelju koji ističe nezakonitost da najprije dokaže vjerojatnost svojeg navoda i pruži sve podatke kojima raspolaže.
4. Pitanje 1.c
39. Treće potpitanje odnosi se na opseg sudskog nadzora. Sud koji je uputio zahtjev njime se raspituje o ocjeni točnosti činjenica, ali i o mogućnosti ocjene potpunosti i prikladnosti utvrđenih činjenica.
40. U tom se pogledu mora istaknuti da, u skladu sa sudskom praksom Suda, u području zajedničke trgovinske politike i osobito u području mjera za zaštitu trgovine institucije Unije raspolažu širokom diskrecijskom ovlasti zbog složenosti gospodarskih, političkih i pravnih pitanja koja moraju razmatrati. Sudski nadzor takve ocjene stoga mora biti ograničen na provjeru toga jesu li postupovna pravila poštovana, je li činjenično stanje koje se koristi za donošenje sporne odluke pravilno utvrđeno te postoji li očita pogreška u ocjeni tih činjenica ili zlouporaba ovlasti(22).
41. Kako je Sud već naveo u pogledu ispitivanja dokaza koje provodi Opći sud, „[z]adaća Općeg suda stoga nije samo provjeriti materijalnu točnost navedenih dokaznih elemenata kao i njihovu pouzdanost i dosljednost već i to predstavljaju li navedeni elementi skup relevantnih podataka koje treba uzeti u obzir prilikom ocjene složene situacije te jesu li takve naravi da podupiru zaključke koji su iz njih izvedeni”(23).
42. Kako je ranije spomenuto, ako sami nacionalni sudovi nisu nadležni akte Unije proglasiti nevaljanima, oni mogu ispitivati njihovu valjanost. Stoga nema razloga za to da se sudska praksa navedena u prethodnoj točki ne primjenjuje na te sudove.
43. Iz te perspektive, nacionalni sud nedvojbeno mora imati mogućnost provjeriti jesu li postupovna pravila poštovana, je li činjenično stanje koje se koristi za donošenje sporne odluke pravilno utvrđeno, ali i je li nadležna institucija uzela u obzir sve relevantne činjenice.
44. Nacionalni sud ocjenu činjenica koju je provela institucija koju Ugovor na to obvezuje pritom ne zamjenjuje vlastitom ocjenom tih činjenica, nego samo provjerava da je akt donesen na temelju točnih i dostatnih podataka koji omogućuju provedbu relevantne ocjene. Čini mi se da je to u skladu s ulogom tog suda, koji je nadležan ispitivati valjanost akta.
45. Nasuprot tomu, budući da institucije Unije raspolažu širokom diskrecijskom ovlašću u području mjera za zaštitu trgovine, sud koji razmatra zakonitost akta, nakon što prikupi i provjeri relevantne činjenice, može samo ispitati je li u ocjeni tih činjenica ili nenavođenjem drugih činjenica počinjena očita pogreška. Isto ograničenje vrijedi i za ocjenu materijalnih uvjeta (predviđenih Osnovnom uredbom).
B. Drugo pitanje
46. Sud koji je uputio zahtjev svojim drugim pitanjem u biti pita Sud je li Provedbena uredba br. 723/2011 nevaljana na temelju odredbi članka 15. stavka 2. Osnovne uredbe, zbog činjenice da očitovanja koja je društvo Eurobolt dalo kao odgovor na Komisijina utvrđenja(24) – ako se ta očitovanja može smatrati relevantnim podacima u smislu te odredbe – nisu stavljena na raspolaganje Savjetodavnom odboru najmanje deset radnih dana prije njegova sastanka.
1. Pitanje 2.a
47. Pojam „relevantni podaci” nije definiran u Osnovnoj uredbi. Međutim, iz strukture te uredbe proizlazi da izraz „svi relevantni podaci” iz njezina članka 15. stavka 2. uključuje odgovor neovisnog uvoznika robe koja je predmet ispitnog postupka Komisije.
48. Naime, antidampinške pristojbe i proširenje njihove primjene u slučaju da ih se izbjegava određuje Vijeće, na prijedlog Komisije te nakon savjetovanja sa Savjetodavnim odborom. Komisijin prijedlog temelji se na rezultatima ispitnog postupka u okviru kojeg, na temelju članka 5. stavka 10. Osnovne uredbe, u obzir treba uzeti stajališta zainteresiranih stranaka i podatke koje one dostave. U članku 6. stavku 7. te uredbe dodaje se da podnositelji zahtjeva, uvoznici i izvoznici i udruženja koja ih predstavljaju, kao i udruge korisnika i potrošača, a koji su se predstavili u skladu s člankom 5. stavkom 10., kao i predstavnici zemlje izvoznice, mogu, načelno, pregledati sve podatke koje je Komisiji dostavila bilo koja stranka u ispitnom postupku. U skladu s tom odredbom, „[n]avedene stranke mogu odgovoriti na podatke, a njihovi se komentari uzimaju u obzir ako su u odgovoru dovoljno argumentirani”(25). Naposljetku, članak 20. stavak 4. Osnovne uredbe predviđa da se „[k]onačna objava daje […] u pisanom obliku. Objavljuje se […] u najkraćem roku, i uobičajeno, ne dulje od [najkasnije] mjesec dana prije konačne odluke ili podnošenja prijedloga Komisije za konačnu mjeru prema članku 9. […]”, a u članku 20. stavku 5. istaknuto je da se „[prigovori podneseni nakon konačne objave] uzimaju u obzir” ako su primljeni unutar razdoblja koje je odredila Komisija, a koje nije kraće od deset dana.
49. To tumačenje potvrđuje uvodna izjava 12. Osnovne uredbe, u kojoj je naglašena važnost pravâ obrane i mogućnost zainteresiranih stranaka da tijekom čitavog postupka predstavljaju svoja stajališta i štite svoje interese.
50. S obzirom na prethodna razmatranja, jasno je da podaci, očitovanja i stajališta koja se Komisiji iznesu tijekom ispitnog postupka, kao i očitovanja koja se podnesu kao odgovor na Komisijina utvrđenja u ispitnom postupku, nužno čine „relevantne podatke” za Savjetodavni odbor na temelju kojih on može dati relevantno mišljenje o Komisijinu prijedlogu. Stoga je jasno da su podaci koje je društvo Eurobolt pružilo u svojem dopisu od 13. lipnja 2011. činili „relevantne podatke” u tu svrhu.
2. Pitanja 2.b i 2.c
51. Budući da očitovanja podnesena kao odgovor na Komisijina utvrđenja u ispitnom postupku čine „relevantne podatke” u smislu članka 15. stavka 2. Osnovne uredbe, postavlja se pitanje izaziva li činjenica da Savjetodavni odbor nije obaviješten u propisanom roku ikakve posljedice i, ako izaziva, kakve.
a) Važnost postupovnih jamstava
52. Kao prvo, treba podsjetiti da kada institucija Unije raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću – što je slučaj, kako je već istaknuto, u području mjera za zaštitu trgovine kao što su antidampinške mjere(26) –nadzor poštovanja određenih postupovnih jamstava od temeljne je važnosti(27).
53. Člankom 15. Osnovne uredbe posebno se nastoji osigurati skladna organizacija jedne od obveznih faza postupka uvođenja antidampinške pristojbe, to jest savjetovanja sa Savjetodavnim odborom. Taj članak stoga sadržava nekoliko postupovnih jamstava, kao što je zahtjev da se svi relevantni podaci moraju pružiti „što je ranije moguće, ali najmanje 10 radnih dana prije sastanka”.
54. Stoga nema dvojbe da je tužbu za poništenje ili za upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku u pogledu pitanja valjanosti moguće – barem načelno – utemeljiti na članku 15. Osnovne uredbe.
b) Posljedice povrede članka 15. stavka 2. Osnovne uredbe
55. Kao podsjetnik, Savjetodavni odbor sastoji se od predstavnika svake od država članica, s predstavnikom Komisije kao predsjedavajućim(28). Takva vrsta odbora nije neuobičajena u postupcima usvajanja akata Unije.
56. Naime, u skladu s novim zakonodavstvom koje je trenutno na snazi, Savjetodavni odbor samo je zamijenjen Odborom u smislu Uredbe (EU) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o utvrđivanju pravila i općih načela u vezi s mehanizmima nadzora država članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije(29).
57. U kontekstu Uredbe br. 182/2011 ističem da je Sud već utvrdio da, kada zakonodavac zahtijeva da se podaci pošalju predstavnicima država članica u određenom roku, takav rok ujedno ima za cilj osigurati obavještavanje vlada država članica, preko njihovih članova odbora, o Komisijinim prijedlozima(30). Nadalje, takav rok osigurava da države članice imaju na raspolaganju dovoljno vremena za proučavanje dokumenata, koji mogu biti izrazito složeni i zahtijevati mnogo komunikacije i rasprave između raznih upravnih tijela ili unutarnja i vanjska savjetovanja(31).
58. U ovom se predmetu ne može poreći da članak 15. stavak 2. ima upravo taj cilj, s obzirom na to da se u uvodnoj izjavi 25. izričito ističe da su „[p]odaci dostavljeni državama članicama u Savjetodavnom odboru često […] vrlo tehničke prirode te uključuju izradu gospodarskih i pravnih analiza” te se dodaje da je te podatke, „[k]ako bi se državama članicama pružilo dovoljno vremena za razmatranje, […] potrebno poslati u odgovarajuće vrijeme prije datuma sastanka koji utvrdi predsjedavajući Savjetodavnog odbora”.
59. Iako se u uvodnoj izjavi koristi pogodbeni oblik, u članku 15. stavku 2. koristi se indikativ. Zakonodavac je, pored toga, dodao strogi rok uporabom riječi „najmanje 10 radnih dana” nakon izraza „što je ranije moguće”. Kako je Sud već utvrdio u drugim kontekstima, „takva formulacija taj rok nedvojbeno čini obvezujućim”(32).
60. To je tumačenje ujedno u skladu s jednim od glavnih ciljeva Osnovne uredbe, u kojoj su, sukladno uvodnoj izjavi 12., utvrđena jasna pravila i postupci koje treba slijediti tijekom ispitnog postupka, posebno pravila o načinu na koji se zainteresirane stranke predstavljaju, predstavljaju svoja stajališta i dostavljaju podatke u određenim rokovima ako će se ta stajališta i ti podaci uzeti u obzir.
61. S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da moram primijeniti rješenje koje je Sud usvojio u presudi Tilly‑Sabco/Komisija i zaključiti da zahtjevi iz članka 15. stavka 2. Osnovne uredbe čine „bitne formalne zahtjeve pravilnosti postupka […] čija povreda uzrokuje ništavost predmetnog akta”(33).
62. Točno je da se povreda koja se u tom predmetu navodila nije sastojala u kasnoj dostavi podataka, nego u kasnom podnošenju samog nacrta provedbenog akta.
63. Unatoč tomu, moglo bi se reći da se načelo na kojem počiva pristup Suda u presudi Tilly‑Sabco ne temelji na prirodi podnesenog dokumenta, nego na cilju roka koji počinje teći podnošenjem nacrta provedbenog akta i nacrta dnevnog reda. Kako je Sud naglasio, taj rok „članovima Upravljačkog odbora omogućuje da prije sastanka temeljito razmotre nacrt provedbenog akta”(34). Taj je zahtjev, prema mišljenju Suda, jedan od bitnih formalnih zahtjeva pravilnosti postupka čija povreda uzrokuje ništavost predmetnog akta(35).
64. U ovom predmetu, sam zakonodavac inzistira na važnosti dostatnog vremena za razmatranje ne samo Komisijina prijedloga nego i relevantnih podataka. Naime, kako je ranije istaknuto, u uvodnoj izjavi 25. Osnovne uredbe navedeno je da su podaci dostavljeni državama članicama u Savjetodavnom odboru često vrlo tehničke prirode te uključuju izradu gospodarskih i pravnih analiza. Zbog tog razloga, „[k]ako bi se državama članicama pružilo dovoljno vremena za razmatranje, podatke je potrebno poslati u odgovarajuće vrijeme prije datuma sastanka koji utvrdi predsjedavajući Savjetodavnog odbora”.
65. Članak 15. stavak 2. Osnovne uredbe u tom kontekstu predviđa da predsjedavajući Savjetodavnog odbora daje državama članicama, što je ranije moguće, sve relevantne podatke te riječima „ali najmanje 10 radnih dana prije sastanka” dodaje strogi rok.
66. U tim okolnostima, imajući u vidu tekst i cilj članka 15. stavka 2. Osnovne uredbe, ne vidim zašto bi se u predmetu koji se tiče povrede te odredbe usvojilo rješenje drukčije od onog koji je Sud upotrijebio u predmetu Tilly‑Sabco/Komisija. Rok propisan tom odredbom bitan je formalni zahtjev pravilnosti postupka čija povreda uzrokuje ništavost predmetnog akta.
67. Sada se okrećem pitanju je li u ovom predmetu doista počinjena takva povreda.
C. Zapažanja o valjanosti Provedbene uredbe br. 723/2011
68. U ovom se predmetu priznaje da Savjetodavni odbor, u suprotnosti s člankom 15. stavkom 2. Osnovne uredbe, nije dobio sve relevantne podatke deset radnih dana prije svojeg sastanka. U tim okolnostima, neizbježan je zaključak da je počinjena povreda.
69. Posljedica povrede tog roka je ništavost akta usvojenog u okviru odnosnog postupka. U ovom predmetu to znači da Uredba br. 723/2011 nije valjana.
70. Točno je da se sud koji je uputio zahtjev ne raspituje izravno o valjanosti Uredbe br. 723/2011. Unatoč tomu, iz teksta pitanja 2.b i 2.c jasno proizlazi da sud koji je uputio zahtjev traži pojašnjenje u pogledu posljedica nepoštovanja zahtjevâ iz članka 15. stavka 2. Osnovne uredbe. Budući da neposrednu posljedicu njihova nepoštovanja u kontekstu ovog predmeta čini nevaljanost Provedbene uredbe, smatram da Sud mora odlučiti o tom pitanju – koje, u svakom slučaju, prešutno proizlazi iz pitanja suda koji je uputio zahtjev – ako želi dati koristan odgovor na predmetni zahtjev za prethodnu odluku.
71. Osim toga, kako sam već istaknuo, sami nacionalni sudovi nisu nadležni akte Unije proglasiti nevaljanima(36). U tom konkretnom kontekstu te imajući u vidu narav pitanja suda koji je uputio zahtjev i činjenicu da je u načelu poželjno izbjeći upućivanje drugog zahtjeva za prethodnu odluku, predlažem da Sud Uredbu br. 723/2011 proglasi nevaljanom.
VI. Zaključak
72. U skladu s navedenim, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na pitanja koja je uputio Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske):
1.a Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a treba tumačiti na način da je na temelju razloga za nadzor navedenih u članku 263. UFEU‑a moguće pred nacionalnim sudom isticati nevaljanost akta Europske unije kako bi se navelo taj sud da Sudu uputi zahtjev za prethodnu odluku.
1.b Na tužitelju koji navodi da je akt Unije nezakonit je da dokaže vjerojatnost svojeg navoda i pruži sve podatke koji su mu dostupni. Međutim, ako su nacionalnom sudu potrebni podaci koje samo institucije Unije mogu pružiti, načelo lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a zahtijeva od institucija Unije da nacionalnom sudu, ako on to zatraži, te podatke pruže što je prije moguće, osim ako je nepružanje tih podataka opravdano važnim razlozima povezanima s potrebom da se izbjegnu prepreke funkcioniranju i neovisnosti Unije ili da se zaštite njezini interesi.
1.c Nacionalni sud koji ispituje zakonitost može provjeriti jesu li postupovna pravila poštovana, je li činjenično stanje koje se koristi za donošenje sporne odluke pravilno utvrđeno te je li nadležna institucija uzela u obzir sve relevantne činjenice. Sud koji ispituje zakonitost ujedno može provjeriti je li u ocjeni uvjeta iz članka 13. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1225/2009 od 30. studenoga 2009. o zaštiti od dampinškog uvoza iz zemalja koje nisu članice Europske zajednice počinjena očita pogreška.
2.a Pojam „svi relevantni podaci” iz članka 15. stavka 2. Uredbe br. 1225/2009 treba tumačiti na način da uključuje očitovanja koja su zainteresirane stranke dale kao odgovor na Komisijina utvrđenja u ispitnom postupku.
2.b Zahtjevi iz članka 15. stavka 2. Uredbe br. 1225/2009 čine bitne formalne zahtjeve pravilnosti postupka. Uvoznik se stoga može pozivati na članak 15. stavak 2. Uredbe br. 1225/2009 ako odgovor koji je dao nije dostavljen Savjetodavnom odboru najmanje deset radnih dana prije njegova sastanka.
2.c Ako u postupku uvođenja antidampinških mjera nije poštovan rok iz članka 15. stavka 2. Uredbe br. 1225/2009, sporni akt je ništav.
3. Provedbena uredba Vijeća (EU) br. 723/2011 od 18. srpnja 2011. o proširenju konačne antidampinške pristojbe uvedene Uredbom (EZ) br. 91/2009 o uvozu određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje podrijetlom iz Narodne Republike Kine na uvoz određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje poslanih iz Malezije, bez obzira na to imaju li deklarirano podrijetlo iz Malezije ili ne, nije valjana.