ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (desátého senátu)
1. prosince 2022(*)
„Řízení o předběžné otázce – Základní práva – Právo na účinný opravný prostředek – Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie – Azylová politika – Směrnice 2013/32/EU – Článek 11 odst. 1, čl. 23 odst. 1 a čl. 46 odst. 1 a 3 – Přístup k informacím uvedeným ve spisu žadatele – Úplný spis – Metadata – Předání tohoto spisu ve formě individuálních neuspořádaných elektronických souborů – Písemná informace – Digitalizovaná kopie rozhodnutí s vlastnoručním podpisem – Vedení elektronického spisu bez archivování papírového spisu“
Ve věci C‑564/21,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Verwaltungsgericht Wiesbaden (správní soud ve Wiesbadenu, Německo) ze dne 3. září 2021, došlým Soudnímu dvoru dne 14. září 2021, v řízení
BU
proti
Bundesrepublik Deutschland,
SOUDNÍ DVŮR (desátý senát),
ve složení D. Gratsias (zpravodaj), předseda senátu, I. Jarukaitis a Z. Csehi, soudci,
generální advokát: N. Emiliou,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za BU J. Leuschnerem, Rechtsanwalt,
– za německou vládu J. Möllerem a A. Hoesch, jako zmocněnci,
– za maďarskou vládu M. Z. Fehérem a R. Kissné Berta, jako zmocněnci,
– za Evropskou komisi F. Erlbacherem a L. Grønfeldt, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 11 odst. 1, čl. 23 odst. 1, čl. 45 odst. 1 písm. a) a čl. 46 odst. 1 až 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60), jakož i článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi BU, žadatelem o azyl, a Bundesrepublik Deutschland (Spolková republika Německo), zastoupenou Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Spolkový úřad pro migraci a uprchlíky, Německo) (dále jen „BAMF“), jehož předmětem je zamítnutí žádosti žalobce v původním řízení o mezinárodní ochranu, v jehož rámci zástupce žalobce podal návrh na vydání předběžného opatření, v němž žádal o předání úplného správního spisu žalobce v podobě jediného souboru ve formátu PDF (Portable Document Format) s průběžně číslovanými stranami.
Právní rámec
Unijní právo
3 Body 25 a 50 odůvodnění směrnice 2013/32 zní takto:
„(25) V zájmu správného rozpoznání osob, jež potřebují ochranu coby uprchlíci ve smyslu článku 1 [úmluvy o právním postavení uprchlíků, podepsané v Ženevě dne 28. července 1951 [Recueil des traités des Nations unies, svazek 189, s. 150, č. 2545 (1954)], doplněné protokolem o právním postavení uprchlíků uzavřeným v New Yorku dne 31. ledna 1967] nebo coby osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, by měl mít každý žadatel účinný přístup k řízení, možnost spolupracovat a řádně komunikovat s příslušnými orgány tak, aby mohl předkládat důležité skutečnosti o svém případu, a dostatečné procesní záruky pro sledování svého případu v průběhu všech fází řízení. Kromě toho by v rámci posuzování žádosti o mezinárodní ochranu mělo být žadateli zpravidla poskytnuto alespoň […] právo na oznámení příslušného rozhodnutí a na sdělení toho, jaké věcné a právní důvody k danému rozhodnutí vedly, možnost konzultovat právního poradce nebo jiného poradce a právo být informován o svém právním postavení v rozhodujících okamžicích během řízení, a to v jazyce, jemuž žadatel rozumí nebo o němž se oprávněně předpokládá, že mu žadatel rozumí, a v případě zamítavého rozhodnutí právo na podání účinného opravného prostředku k soudu.
[…]
(50) Skutečnost, že proti rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu, rozhodnutí o zamítnutí znovuotevření posuzování žádosti po jeho přerušení a rozhodnutí o odnětí postavení uprchlíka nebo statusu doplňkové ochrany musí být k dispozici účinné opravné prostředky k soudu, odráží jednu ze základních zásad práva Unie.“
4 Článek 11 této směrnice, nadepsaný „Požadavky na rozhodnutí rozhodujícího orgánu“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby rozhodnutí o žádostech o mezinárodní ochranu byla vydávána písemně.“
5 Článek 23 uvedené směrnice, nadepsaný „Rozsah právní pomoci a zastoupení“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby právní zástupce nebo jiný poradce, který je k této činnosti oprávněn podle vnitrostátního práva a který v souladu s vnitrost[á]tním právem žadateli o mezinárodní ochranu pomáhá nebo ho zastupuje, měl přístup k informacím uvedeným ve spisu žadatele, na základě kterých je nebo bude rozhodnuto.“
6 Článek 45 téže směrnice, nadepsaný „Procesní pravidla“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby v případech, kdy příslušný orgán zvažuje podle článku 14 nebo článku 19 směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2011/95/EU [ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9)] odejmout státnímu příslušníku třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti status mezinárodní ochrany, měla dotyčná osoba tyto záruky:
a) je písemně informována o tom, že příslušný orgán znovu posuzuje, zda ji lze považovat za osobu požívající mezinárodní ochrany, a o důvodech tohoto nového posuzování […]
[…]“
7 Článek 46 směrnice 2013/32, nadepsaný „Právo na účinný opravný prostředek“, v odstavcích 1 a 3 stanoví:
„1. Členské státy zajistí, aby měl žadatel o mezinárodní ochranu právo na účinný opravný prostředek před soudem proti:
a) rozhodnutí o jeho žádosti o mezinárodní ochranu, včetně rozhodnutí:
i) o tom, že je žádost nedůvodná, pokud jde o postavení uprchlíka nebo [status] doplňkové ochrany,
[…]
3. Členské státy pro dosažení souladu s odstavcem 1 zajistí, aby účinný opravný prostředek obsahoval úplné a ex nunc posouzení jak skutkové, tak právní stránky, včetně případného posouzení potřeby mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95], a to alespoň v řízeních o opravném prostředku u soudu prvního stupně.“
Německé právo
Zákon o azylu
8 Ustanovení § 31 Asylgesetz (zákon o azylu) ze dne 26. června 1992 (BGBl. 1992 I, s. 1126), jak bylo zveřejněno dne 2. září 2008 (BGBl 2008 I, s. 1798), ve znění použitelném na spor v původním řízení, nadepsané „Rozhodnutí spolkového úřadu o žádostech o azyl“, v odstavci 1 stanoví:
„Rozhodnutí spolkového úřadu se vydává písemně. Rozhodnutí musí být písemně odůvodněno. Rozhodnutí, proti nimž lze podat opravný prostředek, musí být dotyčným osobám neprodleně oznámena. […]“
Soudní řád správní
9 Ustanovení § 99 Verwaltungsgerichtsordnung (soudní řád správní), ze dne 21. ledna 1960 (BGBl. 1960 I, s. 17), ve znění použitelném na spor v původním řízení, v odstavci 1 stanoví:
„Orgány jsou povinny předkládat písemnosti nebo spisy, předávat elektronické dokumenty a poskytovat informace. Pokud by zveřejnění obsahu těchto písemností, spisů, elektronických dokumentů či těchto informací nepříznivě ovlivnilo zájmy Spolkového státu nebo některé spolkové země nebo pokud musí být dané skutečnosti na základě zákona nebo pro svou povahu zachovány v tajnosti, může příslušný nejvyšší dozorový orgán předložení písemností nebo spisů, zpřístupnění elektronických dokumentů a poskytnutí informací odepřít.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
10 Žalobce v původním řízení podal žádost o mezinárodní ochranu, kterou BAMF zamítl rozhodnutím ze dne 18. prosince 2019 (dále jen „rozhodnutí ze dne 18. prosince 2019“). Toto rozhodnutí je založeno zejména na stanovisku zaměstnance BAMF pověřeného zvláštními otázkami země, jejímž je BU státním příslušníkem. Obsah tohoto stanoviska byl převzat ve formě citace v popisu skutkového stavu uvedeného ve zmíněném rozhodnutí.
11 V souladu se správní praxí BAMF zaměstnanec, který rozhodl o žádosti žalobce v původním řízení o mezinárodní ochranu, vlastnoručně podepsal rozhodnutí ze dne 18. prosince 2019, toto rozhodnutí zdigitalizoval a uložil dokument vzniklý z digitalizace uvedeného rozhodnutí do elektronického správního spisu dotyčného. Žalobce v původním řízení obdržel výtisk tohoto dokumentu. Prvopis téhož rozhodnutí byl naproti tomu po digitalizaci zničen.
12 Žalobce v původním řízení podal proti rozhodnutí ze dne 18. prosince 2019 žalobu k předkládajícímu soudu.
13 V průběhu původního soudního řízení odpověděl BAMF předložením elektronického spisu žalobce v původním řízení, doplněného o uvedené stanovisko, v podobě několika samostatných dokumentů ve formátu PDF, jakož i souboru strukturovaných datových vět ve formátu XML (Extensible Markup Language), které vyžadují použití vhodného softwaru pro reprodukci původní struktury spisu, jak se zobrazuje BAMF. Ze spisu, který má k dispozici Soudní dvůr, vyplývá, že dotyčné vnitrostátní soudy takovým softwarem disponují a že je veřejně přístupný a mohou si jej z internetu bezplatně stáhnout další osoby, včetně zástupců žadatelů. Nicméně i v případě použití tohoto softwaru není dotyčný spis průběžně stránkovaný.
14 Zástupce žalobce v původním řízení požádal BAMF, aby mu poskytl jeho úplný správní spis v podobě jediného souboru ve formátu PDF s průběžně číslovanými stranami. Po zamítnutí této žádosti se obrátil na předkládající soud s návrhem na vydání předběžného opatření v tomto ohledu.
15 BAMF v tomto ohledu uvádí, že spis nemusí být dotyčným osobám nutně poskytnut ve stejném formátu, v jakém se zobrazuje této správě. Tvrdí, že ke zpřístupnění obsahu spisů podle unijního práva může dojít i tak, že se žadateli umožní do spisu nahlédnout. Kromě toho je rozumné požadovat, aby si zástupce žadatele stáhl software, který je dostupný bezplatně. Mimoto průběžné číslování stránek je na překážku efektivitě digitálně strukturované výměny spisů.
16 Předkládající soud považuje žádost zástupce žalobce v původním řízení za opodstatněnou, jelikož elektronický spis žalobce není přístupný, ani předložen v celém rozsahu, jak stanoví § 99 odst. 1 soudního řádu správního.
17 V této souvislosti má předkládající soud za to, že řádné vedení spisů správním orgánem je zásadní pro zajištění transparentnosti veřejné činnosti a možnosti tuto činnost kontrolovat, aby byla splněna povinnost odpovědnosti demokratického právního státu. Tato povinnost podle uvedeného soudu vyžaduje, aby byl objektivně zdokumentován průběh všech podstatných relevantních událostí tvořících správní řízení, zejména proto, aby správní soud mohl kontrolovat výkonnou moc. Poznamenává, že zákonodárce vycházel ze zásady, že správní orgán postupuje v souladu se zákonem, a proto tomuto soudu nepřiznal možnost přimět správní orgán k předložení správních spisů. Dotyčný správní orgán tedy musí v souladu se zásadami právního státu a spravedlivého procesu neprodleně splnit povinnost předložit tyto spisy v celém rozsahu, tak jak jsou k dispozici tomuto orgánu, všem účastníkům řízení. Požadavky článku 23 směrnice 2013/32 jsou splněny pouze v takovém případě.
18 Vytištěná část elektronického správního spisu vedeného BAMF, která byla předána předkládajícímu soudu, přitom neobsahuje celý obsah tohoto spisu. Předkládající soud má totiž za to, že je nezbytné, aby byla v rámci přístupu ke spisu sdělována i jeho metadata, jako je přístup ke spisu, vkládání a vymazávání dokumentů, historie spisu, souvislost s jinými řízeními týkajícími se žadatele nebo jeho rodinných příslušníků, která nejsou soudu ani zástupci žadatele přístupná.
19 Konečně má předkládající soud za to, že zástupce žadatele a příslušný soud by měli mít možnost on-line přístupu k celému správnímu spisu dotyčného, tak jak ho má k dispozici správní orgán. Požadavek stanovený v článku 23 směrnice 2013/32, podle kterého musí mít zástupce žadatele o azyl přístup k „informacím uvedeným ve spisu žadatele“, a zásada práva na spravedlivý proces jsou dodrženy pouze za této podmínky.
20 Předkládající soud dále podotýká, že se nejedná o prvopisy dotyčných správních aktů, které se předávají. Podle správní praxe BAMF totiž tyto prvopisy, které jsou podepsány autorem dotyčného rozhodnutí, musí být nejprve zdigitalizovány a poté zničeny, takže v konečném výsledku zůstane pouze jejich elektronická kopie.
21 Předkládající soud má přitom za to, že požadavek stanovený v čl. 11 odst. 1 směrnice 2013/32, podle kterého musí být rozhodnutí o žádosti o azyl vydáváno písemně, v zásadě předpokládá vlastnoruční podpis autora tohoto rozhodnutí. Uvádí, že takový výklad odpovídá definici pojmu „písemná forma“ uvedeného v § 126 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) (občanský zákoník) a že v rozsudku ze dne 28. května 2020, Asociación de fabricantes de morcilla de Burgos v. Komise (C‑309/19 P, EU:C:2020:401), Soudní dvůr rovněž rozhodl, že naskenovaný podpis nepředstavuje originální podpis. Mimoto poznamenává, že BAMF nepoužívá elektronický podpis, který by mohl splňovat požadavek na podpis, jak vyplývá z článku 25 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 910/2014 ze dne 23. července 2014 o elektronické identifikaci a službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce na vnitřním trhu a o zrušení směrnice 1999/93/ES (Úř. věst. 2014, L 257, s. 73).
22 Předkládající soud má tedy za to, že v případě, kdy je prvopis rozhodnutí o žádosti o azyl zničen a zůstane pouze digitalizovaná kopie tohoto rozhodnutí, nemá tato kopie písemnou povahu požadovanou směrnicí 2013/32. Konkrétně, i když se kopie může po právní stránce jevit jako opis prvopisu dotyčného správního aktu, není jistá neporušenost jejího obsahu.
23 Konečně si předkládající soud klade otázku, zda v případě zničení prvopisu správního aktu může skutečnost, že zůstala pouze kopie tohoto aktu, vést k jeho zrušení, a zda by v projednávaném případě neměl zamítnout žádost zástupce žalobce v původním řízení o přístup k celému správnímu spisu dotyčného a nařídit BAMF, aby v rámci původního řízení přijal nové písemné rozhodnutí.
24 Za těchto podmínek se předkládající soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Vyplývá z práva na spravedlivý proces zakotveného v článku 47 [Listiny], že se správní spis, a to i v elektronické podobě, který je dotyčný správní orgán povinen předložit v rámci nahlížení do spisu nebo soudního přezkumu, předkládá takovým způsobem, aby byl úplný a průběžně stránkovaný, a aby tak byly zřejmé změny?
2) Brání čl. 23 odst. 1 a čl. 46 odst. 1 až 3 směrnice [2013/32] vnitrostátní správní praxi, podle které správní orgán právnímu zástupci žadatele o azyl a soudu zpravidla předkládá pouze výtah z elektronického systému pro správu dokumentů, který obsahuje neúplnou a neuspořádanou sadu elektronických souborů ve formátu PDF, která není sestavena chronologicky, aniž tyto soubory vykazují nějakou strukturu a časovou posloupnost, natož aby odrážely úplný obsah elektronického spisu?
3) Vyplývá z čl. 11 odst. 1 a čl. 45 odst. 1 písm. a) směrnice 2013/32, že pracovník orgánu rozhodujícího o žádosti o azyl, který je příslušný k rozhodnutí ve věci, musí dané rozhodnutí vlastnoručně podepsat, založit do spisu či doručit žadateli rovněž ve formě vlastnoručně podepsaného dokumentu?
4) Je tato vlastnoruční písemná forma ve smyslu čl. 11 odst. 1 a čl. 45 odst. 1 písm. a) směrnice 2013/32 zachována, pokud je dané rozhodnutí pracovníkem příslušným k rozhodnutí ve věci podepsáno, ale poté je naskenováno a prvopis zničen, a jedná se tedy pouze o částečné zachování písemné formy rozhodnutí?“
K předběžným otázkám
K přípustnosti předběžných otázek
25 Podle ustálené judikatury Soudního dvora přísluší pouze vnitrostátnímu soudu, kterému byl spor předložen a který nese odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak relevanci otázek, které Soudnímu dvoru klade a na které se v tomto ohledu vztahuje domněnka relevance. V důsledku toho, jestliže se položené otázky týkají výkladu nebo platnosti pravidla unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout, ledaže žádaný výklad podle všeho nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, pokud se jedná o hypotetický problém nebo také pokud Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na dané otázky (rozsudek ze dne 22. dubna 2021, Profi Credit Slovakia, C‑485/19, EU:C:2021:313, bod 38 a citovaná judikatura).
26 Zaprvé německá vláda ve svém písemném vyjádření vyjadřuje své pochybnosti o relevanci první a druhé otázky v rozsahu, v němž se týkají rozsahu práva na přístup ke spisu. Tyto pochybnosti vycházejí z úvahy, že přístup k metadatům, o který jde ve sporu v původním řízení, není pro předkládající soud nezbytný k tomu, aby rozhodl o opodstatněnosti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu, která mu byla předložena.
27 Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce přitom vyplývá, že předkládající soud nepředložil Soudnímu dvoru žádost za účelem rozhodnutí o legalitě tohoto zamítavého rozhodnutí, nýbrž za účelem rozhodnutí o návrhu žalobce v původním řízení na vydání předběžného opatření, kterým se domáhá předložení úplného správního spisu v podobě jediného souboru ve formátu PDF s průběžně číslovanými stranami. Pro předkládající soud je tedy relevantní položit si otázku, zda lze takový spis považovat za úplný, i když neobsahuje metadata, která má správní orgán k dispozici, když spis používá.
28 Zadruhé i Evropská komise se ve svém písemném vyjádření zamýšlí nad otázkou relevance první a druhé otázky. Uvádí tak, že nechápe vztah mezi zásadou práva na spravedlivý proces a realitou nebo předmětem sporu v původním řízení. Kromě toho z důvodu, že z předkládacího usnesení nevyplývá, že zástupce žadatele nebyl s to stáhnout software, aby mohl nahlédnout do spisu žadatele, a tudíž zastupovat svého klienta, pochybuje o tom, že otázka, zda unijní právo brání vnitrostátní praxi, která vyžaduje, aby si zástupce žadatele o mezinárodní ochranu stáhl software za účelem nahlédnutí do spisu dotyčného, je nezbytná pro účely meritorního rozhodnutí sporu v původním řízení.
29 Pokud jde o úvahy předkládajícího soudu týkající se zásady práva na spravedlivý proces, z odůvodnění žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že tento soud má za to, že tato zásada, zakotvená v čl. 47 druhém pododstavci Listiny, vyžaduje přístup k celému spisu žadatele, tak jak má tento spis k dispozici správní orgán. Uvedený soud si přitom klade právě otázku, zda s ohledem na způsob předání informací obsažených ve spise žalobce v původním řízení, který je předmětem sporu, jenž mu byl předložen, lze mít za to, že přístup k celému tomuto spisu je zajištěn. O relevanci těchto úvah v projednávaném případě tedy není pochyb.
30 Pokud jde dále o výklad první a druhé otázky, který zastává Komise a podle něhož je cílem těchto otázek zejména určit, zda unijní právo brání vnitrostátní praxi, která vyžaduje, aby si zástupce žadatele o mezinárodní ochranu stáhl software za účelem nahlédnutí do spisu dotyčného, je třeba uvést, že uvedené otázky se netýkají materiální nemožnosti zástupce žadatele získat přístup k jeho spisu, nýbrž úplného přístupu k tomuto spisu a ve formě, která umožňuje jeho nahlížení stejným způsobem jako dotyčnému správnímu orgánu. Předkládající soud má totiž za to, že řešení přijaté v projednávaném případě BAMF, které vyžaduje zejména stažení bezplatného softwaru zástupcem žadatele, neumožňuje takové požadavky splnit.
31 První a druhá otázka jsou tedy přípustné.
32 Zatřetí je však nutno konstatovat, že pokud jde o třetí a čtvrtou otázku, lze uvést, že jelikož rozhodnutí napadené žalobcem v původním řízení je rozhodnutím o zamítnutí jeho žádosti o mezinárodní ochranu, výsledek sporu v původním řízení jako takový podle všeho nevyžaduje výklad čl. 45 odst. 1 písm. a) směrnice 2013/32, který je předmětem těchto otázek. Toto ustanovení se totiž použije na případy, kdy příslušný orgán zamýšlí odejmout mezinárodní ochranu osobě, které již byla tato ochrana přiznána. Pro řešení sporu v původním řízení je tak podle všeho užitečný pouze výklad čl. 11 odst. 1 této směrnice, který se použije na rozhodnutí o žádostech o mezinárodní ochranu a který je rovněž uveden ve třetí a čtvrté otázce. Předkládající soud ostatně neposkytuje žádné vysvětlení umožňující pochopit, jakým způsobem je výklad tohoto čl. 45 odst. 1 písm. a) nezbytný k tomu, aby mohl tento spor rozhodnout. Z toho vyplývá, že třetí a čtvrtá otázka jsou nepřípustné v rozsahu, v němž se týkají výkladu uvedeného čl. 45 odst. 1 písm. a).
K první a druhé otázce
33 Podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu, kterými je třeba se zabývat společně, je, zda čl. 23 odst. 1 a čl. 46 odst. 1 a 3 směrnice 2013/32, vykládané ve světle článku 47 Listiny, musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní správní praxi, podle které správní orgán, který rozhodl o žádosti o mezinárodní ochranu, předá zástupci žadatele kopii elektronického spisu týkajícího se této žádosti v podobě nestrukturované série samostatných souborů ve formátu PDF bez průběžného číslování stránek, jejichž strukturu lze zobrazit pomocí bezplatného softwaru volně dostupného na internetu.
34 V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že čl. 23 odst. 1 směrnice 2013/32 provádí právo na přístup ke spisu v rámci řízení o žádostech o mezinárodní ochranu tím, že stanoví, že právní zástupce, který žadateli pomáhá nebo ho zastupuje, má přístup k informacím uvedeným ve spisu žadatele, na základě kterých je nebo bude rozhodnuto.
35 Pokud jde dále o čl. 46 odst. 1 a 3 směrnice 2013/32, toto ustanovení provádí zásadu účinné soudní ochrany tím, že stanoví, že členské státy zajistí, aby účinný opravný prostředek obsahoval úplné a ex nunc posouzení jak skutkové, tak právní stránky, včetně případného posouzení potřeby mezinárodní ochrany podle směrnice 2011/95, a to alespoň v řízeních o opravném prostředku u soudu prvního stupně.
36 Konečně je třeba připomenout, že v rámci ochrany práv a svobod zaručených unijním právem a práva na účinnou soudní ochranu zaručuje čl. 47 druhý pododstavec Listiny právo na spravedlivý proces, jehož jedním ze zvláštních aspektů je dodržování práva na obhajobu, které podle tohoto pododstavce zahrnuje možnost poradit se, být obhajován a být zastupován. Právo na obhajobu musí být dodrženo v každém řízení zahájeném vůči osobě, které může vést k aktu nepříznivě zasahujícímu do jejího právního postavení. Právo přístupu ke spisu je logickým důsledkem účinného výkonu tohoto práva (rozsudek ze dne 13. září 2018, UBS Europe a další, C‑358/16, EU:C:2018:715, body 59 až 61, jakož i citovaná judikatura).
37 Z ustálené judikatury nicméně vyplývá, že základní práva, jako je dodržování práva na obhajobu podle tohoto článku 47, včetně práva na zpřístupnění dokumentů relevantních pro obhajobu, nejsou absolutními výsadami, nýbrž mohou být předmětem omezení za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným dotčeným opatřením a nejsou vzhledem ke sledovanému cíli nepřiměřeným a neúnosným zásahem, jímž by byla ohrožena samotná podstata takto zaručených práv (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. září 2018, UBS Europe a další, C‑358/16, EU:C:2018:715, body 62 a 68, jakož i citovaná judikatura).
38 Pokud jde konkrétně o právo na přístup ke spisu, z ustálené judikatury vyplývá, že toto právo vyžaduje, aby osoba, které se dotýká akt nepříznivě zasahující do jejího právního postavení, měla možnost prostudovat všechny dokumenty obsažené ve spise z šetření, které mohou být relevantní pro její obhajobu. K nim patří dokumenty svědčící jak v její neprospěch, tak v její prospěch, s výhradou obchodních tajemství týkajících se třetích osob, interních dokumentů orgánu, který daný akt přijal, a jiných důvěrných informací (rozsudek ze dne 13. září 2018, UBS Europe a další, C‑358/16, EU:C:2018:715, bod 66, jakož i citovaná judikatura).
39 Pokud jde o dokumenty, které musí být zahrnuty do spisu z šetření, je třeba poukázat na to, že z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že ačkoli samotnému orgánu, který přijímá rozhodnutí nepříznivě zasahující do právního postavení, nepřísluší určovat, jaké dokumenty jsou užitečné pro obhajobu dotyčné osoby, může vyloučit skutečnosti, které nemají žádný vztah ke skutkovým a právním okolnostem, na nichž je založeno odůvodnění tohoto rozhodnutí, a které proto nejsou pro výsledek rozhodnutí nijak relevantní (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. září 2018, UBS Europe a další, C‑358/16, EU:C:2018:715, bod 67, jakož i citovaná judikatura).
40 Soudní dvůr kromě toho rozhodl, že porušení práva na obhajobu, včetně práva na přístup ke spisu, musí být posuzováno v závislosti na specifických okolnostech každého konkrétního případu, zejména na povaze dotčeného aktu, kontextu jeho přijetí a právních pravidlech upravujících dotyčnou oblast (rozsudek ze dne 16. května 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, bod 97 a citovaná judikatura).
41 Konkrétně vzhledem k tomu, že první a druhá otázka se týkají přístupu ke spisu v kontextu soudního řízení, je třeba uvést, že s ohledem na konkrétní požadavky, které jsou uvedeny v čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32, musí být spis z řízení, který orgán, jenž rozhodl o dotyčné žádosti o mezinárodní ochranu, předává příslušnému soudu, alespoň v prvním stupni soudního řízení úplný a zahrnovat všechny procesní písemnosti, dokumenty a podklady, které měl tento orgán pro tyto účely k dispozici, a případně i skutečnosti, které následovaly po tomto rozhodnutí a jsou relevantní pro výsledek tohoto rozhodnutí.
42 Mimoto rozsah soudního přezkumu rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu má nutně rozhodující vliv na požadovaný rozsah přístupu ke spisu, aby bylo dotyčné osobě umožněno účelně uplatnit své právo na obhajobu.
43 S výhradou skutečností, ve vztahu k nimž dotyčný orgán požaduje důvěrnost z řádně uvedených cílů obecného zájmu, jako jsou cíle zmíněné v bodech 37 a 38 tohoto rozsudku, a dokumentů, které nejsou nijak relevantní pro výsledek žádosti o mezinárodní ochranu, musí mít totiž zástupce žadatele přístup k celému spisu, tak jak je předložen příslušnému soudu, aby se mohl v rámci kontradiktorní diskuze vyjádřit jak ke skutkovým, tak k právním okolnostem, které jsou rozhodující pro výsledek řízení. Takový požadavek je nezbytný k tomu, aby právo žadatele na obhajobu a dodržení kontradiktorní povahy řízení, které souvisejí s právem na spravedlivý proces, byla plně zaručena (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. června 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, body 55 až 57 a citovaná judikatura).
44 Kromě toho takové právo na přístup ke spisu může zahrnovat i přístup k metadatům správního spisu žadatele, tj. údajům, které jsou součástí struktury tohoto spisu a mají popsat, vysvětlit, vyhledat nebo jinak usnadnit přístup k tomuto obsahu. Nelze totiž vyloučit, že taková metadata v závislosti na své povaze a obsahu představují „informace uvedené ve spisu žadatele, na základě kterých je nebo bude rozhodnuto“ ve smyslu čl. 23 odst. 1 směrnice 2013/32. Může tomu tak být zejména v případě souvislosti s jinými řízeními týkajícími se žadatele nebo jeho rodinných příslušníků. Je však na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda neexistují cíle obecného zájmu, jako jsou cíle uvedené v bodech 37 a 38 tohoto rozsudku, které brání zpřístupnění těchto metadat, a to tak, že bude usilovat o rovnováhu mezi právem žadatele na obhajobu a zájmy souvisejícími se zachováním důvěrnosti těchto informací (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. září 2018, UBS Europe a další, C‑358/16, EU:C:2018:715, bod 69, jakož i citovaná judikatura).
45 Pokud jde o formát, v němž jsou jednotlivé dokumenty ve spisu předány zástupci žadatele, jakož i jejich strukturu, je třeba bez dalšího podotknout, že čl. 23 odst. 1 a čl. 46 odst. 1 a 3 směrnice 2013/32 neobsahují žádné pravidlo, které by upravovalo praktické a technické způsoby přístupu zástupce žadatele ke spisu.
46 Jak mimoto vyplývá z judikatury připomenuté v bodě 37 tohoto rozsudku, ochrana práva na obhajobu podle článku 47 Listiny, včetně práva na přístup ke spisu, vyžaduje, aby dotyčná vnitrostátní právní úprava nebo praxe nepředstavovaly nepřiměřený a neúnosný zásah do samotné podstaty takto zaručených práv.
47 V projednávané věci, jak bylo uvedeno v bodě 13 tohoto rozsudku, zástupce žadatele obdržel v souladu s dotyčnou vnitrostátní správní praxí elektronický spis žalobce v původním řízení v podobě několika samostatných dokumentů ve formátu PDF, jakož i souboru strukturovaných datových vět ve formátu XML, které vyžadují použití vhodného softwaru, který lze bezplatně stáhnout z internetu, aby bylo možné reprodukovat původní strukturu spisu. Naproti tomu poskytnutí spisu nezahrnuje taková metadata týkající se tohoto spisu, jako je přístup zaměstnanců správního orgánu ke spisu, historie spisu nebo souvislost s jinými řízeními týkajícími se žadatele nebo jeho rodinných příslušníků.
48 Předkládající soud má za to, že na rozdíl od předání jediného souboru ve formátu PDF s průběžně číslovanými stranami neumožňuje takový způsob předání, jaký zvolil BAMF, sledovat změny ve správním spise žalobce v původním řízení a zaručit, že předložený spis odpovídá spisu vedenému správou. Podle jeho názoru není tento způsob předání v souladu s právem na spravedlivý proces zakotveným v čl. 47 druhém pododstavci Listiny. Poukazuje zejména na to, že z důvodu skutečnosti, že zobrazení všech dokumentů ve formátu PDF předaných správním orgánem v chronologickém pořadí vyžaduje stažení zvláštního softwaru, nelze vyloučit, že toto zobrazení je pro příslušný soud a pro zástupce dotyčné osoby odlišné, takže zpřístupnění spisu totožného obsahu a formy všem účastníkům dotyčného azylového řízení není zaručeno.
49 Německá vláda ve svém písemném vyjádření tvrdí, že strukturované datové věty připojené k jednotlivým souborům ve formátu PDF umožňují pomocí vhodného softwaru reprodukovat uspořádání původního spisu. Mimoto názvy jednotlivých souborů obsahující číslování a popis podle klíčových slov umožňují určit pořadí, v jakém byly jednotlivé dokumenty vloženy do dotyčného spisu, povahu těchto různých dokumentů a počet dokumentů, které tento spis obsahuje. Je tak možné ověřit, zda byl uvedený spis předán v celém rozsahu.
50 V této souvislosti z judikatury připomenuté v bodech 38, 39 a 43 tohoto rozsudku vyplývá, že pro účely určení, zda takový způsob předání spisu z řízení, jaký přijal BAMF, je v souladu s právem na přístup ke spisu, jak je zaručeno článkem 47 Listiny, je na předkládajícím soudu, aby posoudil, zda tento způsob předání zaručuje co nejvěrnější reprodukci struktury tohoto spisu a časové posloupnosti vkládání jednotlivých písemností do spisu, takže zástupce žadatele je s to zkontrolovat, zda jsou ve spisu obsaženy všechny písemnosti relevantní pro obhajobu tohoto žadatele, a případně požádat o poskytnutí chybějících písemností nebo o uvedení důvodu jejich absence. Takové chybějící písemnosti se totiž případně mohou ukázat jako užitečné pro obhajobu žadatele, pokud obsahují podstatné informace ze správního řízení nebo informace, které umožňují jiný výklad relevantních skutečností, než jaký přijal orgán, který rozhodl o žádosti o mezinárodní ochranu.
51 Mimoto je třeba zdůraznit, že nelze předpokládat existenci jediného technického řešení, které by mohlo zaručit účinnost práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu v souladu s článkem 47 Listiny. Při neexistenci jednotné normy na úrovni Evropské unie upravující tento způsob předávání a v kontextu nových technologií totiž nelze vyloučit, že existuje několik řešení, která jsou z funkčního hlediska rovnocenná a jsou s to poskytnout dostatečné záruky ochrany práva na přístup ke spisu (obdobně viz rozsudek ze dne 5. července 2012, Content Services, C‑49/11, EU:C:2012:419, body 39 až 42).
52 Konkrétně nelze vyloučit, že předání dotyčného spisu v podobě jednotlivých souborů ve formátu PDF může zajistit účinnost práva na obhajobu žadatele rovnocenným způsobem jako předání jediného souboru v tomto formátu a s průběžným číslováním stránek za předpokladu, že toto předání je doprovázeno formálními a technickými prostředky, které umožňují co nejvěrnější zobrazení celého spisu dotyčné osoby a jeho uspořádání, případně prostřednictvím snadno dostupného softwaru ke stažení, jenž poskytuje dostatečné bezpečnostní záruky, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
53 Předkládající soud bude moci zejména ověřit, zda software používaný k zobrazení struktury spisu z řízení předaného vnitrostátním orgánem příslušným k rozhodnutí o žádosti žadatele o mezinárodní ochranu zaručuje zástupci žadatele zobrazení jeho uspořádání rovnocenné zobrazení, jaké má k dispozici samotný orgán, v rozsahu, v němž je tato rovnocennost nezbytná k tomu, aby mu bylo umožněno jménem tohoto žadatele účelně vykonávat právo na obhajobu před tímto soudem.
54 Mimoto mu bude příslušet ověřit, jak poukazuje německá vláda ve svém písemném vyjádření, zda strukturované datové věty a soubory ve formátu PDF, jejichž prostřednictvím je spis žadatele předán jeho zástupci, poskytují dostatek informací pro pochopení struktury tohoto spisu a zda použití softwaru pro zobrazení této struktury není nezbytné. Stejně tak bude moci ověřit, jak tvrdí tato vláda, zda dotyčný zobrazovací software, který může tento zástupce použít, je stejný jako software, který mají k dispozici soudy příslušné k rozhodování o žalobách proti rozhodnutím týkajícím se žádostí o mezinárodní ochranu, a zda, jak tato vláda rovněž tvrdí, použití tohoto softwaru vede pouze k rozdílům v zobrazení v nepodstatných aspektech, což tak nemění schopnost tohoto zástupce účelně vykonávat právo na obhajobu jménem žadatele.
55 Ostatně je třeba podotknout, že s výhradou ověření předkládajícím soudem nic nenasvědčuje tomu, že by nezbytnost, aby si zástupce žadatele stáhnul takový software, aby mohl zobrazit strukturu spisu tohoto žadatele v chronologickém pořadí, sama o sobě představovala nepřiměřený a neúnosný zásah, který by mohl narušit samotnou podstatu práva žadatele na obhajobu.
56 S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na první a druhou otázku odpovědět tak, že čl. 23 odst. 1 a čl. 46 odst. 1 a 3 směrnice 2013/32, ve spojení s článkem 47 Listiny, musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní správní praxi, podle které správní orgán, který rozhodl o žádosti o mezinárodní ochranu, předá zástupci žadatele kopii elektronického spisu týkajícího se této žádosti v podobě série samostatných souborů ve formátu PDF bez průběžného číslování stránek, jejichž strukturu lze zobrazit pomocí bezplatného softwaru volně dostupného na internetu, za předpokladu, že tento způsob předání zaručuje přístup ke všem informacím vloženým do tohoto spisu, jež jsou relevantní pro obhajobu žadatele a na jejichž základě bylo přijato rozhodnutí o této žádosti, a dále že uvedený způsob předání umožňuje co nejvěrnější zobrazení struktury a časové posloupnosti uvedeného spisu, s výhradou případů, kdy cíle obecného zájmu brání zpřístupnění některých informací zástupci žadatele.
K třetí a čtvrté otázce
57 Podstatou třetí a čtvrté otázky předkládajícího soudu, kterými je třeba se zabývat společně, je, zda čl. 11 odst. 1 směrnice 2013/32 musí být vykládán v tom smyslu, že je nezbytné, aby rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu bylo vlastnoručně podepsáno zaměstnancem příslušného orgánu, který toto rozhodnutí vydal, aby bylo považováno za písemně vydané ve smyslu tohoto ustanovení, a pokud ano, zda toto ustanovení brání správní praxi spočívající v digitalizaci podepsaného prvopisu takového rozhodnutí, jeho následném zničení a uchování digitalizované verze tohoto rozhodnutí v elektronickém spisu.
58 Úvodem je třeba poznamenat, že požadavek, aby rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu bylo vydáno písemně, uvedený v čl. 11 odst. 1 směrnice 2013/32, neznamená povinnost, aby toto rozhodnutí bylo podepsáno autorem tohoto rozhodnutí.
59 Z judikatury totiž vyplývá, že povinnost vydat akt, zejména rozhodnutí, které nepříznivě zasahuje do právního postavení, v písemné formě, která je stanovena v unijním právu ve velkém počtu případů [rozsudky ze dne 5. června 2014, Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, body 41 až 49 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Maďarsko (Přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu), C‑808/18, EU:C:2020:1029, body 204 až 207 a 251], znamená pouze to, že toto rozhodnutí má podobu grafických znaků, které mají určitý význam, bez ohledu na to, zda je napsáno rukou, vytištěno na papíře nebo zaznamenáno v elektronické podobě (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. dubna 2018, Finnair, C‑258/16, EU:C:2018:252, body 33, 35 a 36). Výraz „písemně“ ve smyslu čl. 11 odst. 1 směrnice 2013/32 tak musí být vykládán v tom smyslu, že vylučuje implicitní rozhodnutí nebo, jak uvedly německá a maďarská vláda, ústní rozhodnutí.
60 Naproti tomu povinnost, aby toto rozhodnutí bylo podepsáno autorem, ať už vlastnoručně nebo ve formě elektronického podpisu, automaticky nevyplývá z písemné formy uvedeného rozhodnutí.
61 Přestože požadavek, aby byl individuální akt nepříznivě zasahující do právního postavení vydán písemně, a požadavek, aby takový akt byl podepsán jeho autorem, tj. osobou oprávněnou příslušným orgánem k jeho přijetí, sledují oba cíle právní jistoty a ochrany procesních práv adresáta, je třeba tyto cíle rozlišovat. Požadavek, aby měl akt písemnou formu, má totiž adresátovi zejména umožnit, aby se seznámil s právním dosahem tohoto aktu, podmínkami jeho uplatňování a jeho odůvodněním, aby jej mohl případně účinně napadnout u soudu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. června 2014, Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, body 44 až 46). Naproti tomu formální náležitost ověření aktu, zejména podpisem, je-li vyžadována použitelným právem, má za cíl zajistit, aby byl akt nepochybný stran jeho autora a jeho obsahu, což musí být předmětem přezkumu předcházejícího jakémukoli jinému přezkumu, jako je zejména přezkum dodržení povinnosti odůvodnit akty (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. listopadu 2021, Rada v. Hamas, C‑833/19 P, EU:C:2021:950, bod 55).
62 S ohledem na tyto úvahy není nutné odpovídat na otázku, zda čl. 11 odst. 1 směrnice 2013/32 brání správní praxi spočívající v digitalizaci podepsaného prvopisu rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu, v jeho následném zničení a v zachování digitalizované verze tohoto rozhodnutí v elektronickém spisu.
63 S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na třetí a čtvrtou otázku odpovědět tak, že čl. 11 odst. 1 směrnice 2013/32 musí být vykládán v tom smyslu, že není nezbytné, aby rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu bylo vlastnoručně podepsáno zaměstnancem příslušného orgánu, který toto rozhodnutí vydal, aby toto rozhodnutí bylo považováno za písemně vydané ve smyslu tohoto ustanovení.
K nákladům řízení
64 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (desátý senát) rozhodl takto:
1) Článek 23 odst. 1 a čl. 46 odst. 1 a 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany, ve spojení s článkem 47 Listinou základních práv Evropské unie,
musí být vykládány v tom smyslu, že
nebrání vnitrostátní správní praxi, podle které správní orgán, který rozhodl o žádosti o mezinárodní ochranu, předá zástupci žadatele kopii elektronického spisu týkajícího se této žádosti v podobě série samostatných souborů ve formátu PDF (Portable Document Format) bez průběžného číslování stránek, jejichž strukturu lze zobrazit pomocí bezplatného softwaru volně dostupného na internetu, za předpokladu, že tento způsob předání zaručuje přístup ke všem informacím vloženým do tohoto spisu, jež jsou relevantní pro obhajobu žadatele a na jejichž základě bylo přijato rozhodnutí o této žádosti, a dále že uvedený způsob předání umožňuje co nejvěrnější zobrazení struktury a časové posloupnosti uvedeného spisu, s výhradou případů, kdy cíle obecného zájmu brání zpřístupnění některých informací zástupci žadatele.
2) Článek 11 odst. 1 směrnice 2013/32
musí být vykládán v tom smyslu, že
není nezbytné, aby rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu bylo vlastnoručně podepsáno zaměstnancem příslušného orgánu, který toto rozhodnutí vydal, aby toto rozhodnutí bylo považováno za písemně vydané ve smyslu tohoto ustanovení.
Podpisy