KOHTUJURISTI ETTEPANEK
GERARD WILLIAM HOGAN
esitatud 28. veebruaril 2019(1)
Liidetud kohtuasjad C‑612/17 ja C‑613/17
Federazione Italiana Golf (FIG)
versus
Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT)
Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑612/17)
ja
Federazione Italiana Sport Equestri (FISE)
versus
Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) (C‑613/17)
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Corte dei Conti (Itaalia kontrollikoda))
Eelotsusetaotlus – Määrus (EL) nr 549/2013 – Euroopa Liidus kasutatav Euroopa rahvamajanduse ja regionaalse arvepidamise süsteem – Kasumitaotluseta institutsioon – Kasumitaotluseta institutsiooni liigitamine „valitsemissektori üksuseks“ või „kodumajapidamisi teenindavaks kasumitaotluseta institutsiooniks“ – Valitsuse kontrolli olemasolu – Kriteeriumid, mille alusel määratleda valitsuse kontroll kasumitaotluseta institutsiooni üle
I. Sissejuhatus
1. Nagu Euroopa Liidu liikmesriikide majanduse lähiajalugu selgelt näitab, ei ole tänapäevase finantssüsteemi jaoks midagi olulisemat kui täpse, standardiseeritud rahvamajanduse arvepidamise koostamine. Liidu seadusandja on seda viimati tunnustanud, kehtestades Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2013. aasta määruse (EL) nr 549/2013 Euroopa Liidus kasutatava Euroopa rahvamajanduse ja regionaalse arvepidamise süsteemi kohta, mis käsitleb Euroopa arvepidamissüsteemi 2010 (edaspidi „Euroopa arvepidamissüsteemi määrus“).(2) Euroopa arvepidamissüsteemi määruse põhjenduses 3 on öeldud, et „võrreldavuse huvides tuleks selline arvepidamine koostada ühtsete põhimõtete alusel, mis ei ole mitmeti tõlgendatavad“. Juba asjaolu, et määruse pikkus on ligi 730 lehekülge, viitab omal moel selle teema olulisusele ja asjasse puutuvate arvepidamisülesannete keerukusele.
2. Nüüd on Corte dei Conti (Itaalia kontrollikoda) ühe sellise keeruka küsimuse esitanud käesolevas eelotsusetaotluses. Sisuliselt on esitatud põhiküsimus järgmine: kas Istituto Nazionale di Statistica (Itaalia riiklik statistikainstituut, edaspidi „Itaalia statistikainstituut“) peaks Federazione Italiana Golfi (edaspidi „Itaalia golfiliit“) ja Federazione Italiana Sport Equestri (edaspidi „Itaalia ratsaspordiliit“) liigitama valitsemissektorisse(3) (S.13)(4), mis kantakse Itaalia riigi konsolideeritud kasumiaruandesse, või teise võimalusena kodumajapidamisi teenindavate kasumitaotluseta institutsioonide sektorisse(5) (S.15)(6). Kodumajapidamisi teenindav kasumitaotluseta institutsioon on institutsiooniline üksus või sektor, mis on turuväline tootja ja mis ei allu valitsuse kontrollile.(7) Seevastu turuvälised kasumitaotluseta institutsioonid, mida valitsus kontrollib, liigitatakse valitsemissektori üksusteks.(8)
3. See omakorda toob kaasa küsimuse, kuidas tuleks tõlgendada Euroopa arvepidamissüsteemi määruses ette nähtud erinevaid kriteeriume, mis näevad ette, kuidas tuleks sellega seoses kohelda erinevaid kasumitaotluseta organisatsioone/institutsioone (edaspidi „kasumitaotluseta institutsioonid“) nagu Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit. Kuivõrd see näib olevat esimene kord, mil Euroopa Kohtul on palutud anda juhiseid selle olulise määruse tõlgendamiseks, on need kaks eelotsusetaotlust olulised.
4. Enne asjaolude uurimist on aga esmalt oluline esitada Euroopa arvepidamissüsteemi määruse asjakohased õigusnormid.
II. Õiguslik raamistik – Euroopa Liidu õigusaktid
5. Nagu juba täheldasin, loodi Euroopa arvepidamissüsteemi määrusega Euroopa arvepidamissüsteem 2010.(9) Euroopa arvepidamissüsteemil on kaks lisa(10). A lisaga nähakse ette ühiste standardite, määratluste, klassifikaatorite ja arvepidamiseeskirjade metoodika, mida tuleb rahvamajanduse arvepidamise koostamisel kasutada. B lisas on sätestatud programm, mis näeb ette tähtajad, milleks liikmesriigid peavad edastama komisjonile (Eurostatile) oma rahvamajanduse arvepidamise.
6. Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punktis 1.34 on sätestatud, et „sektoriaalne arvepidamine luuakse üksuste jaotamisel sektoritesse, mis võimaldab tehingute ja tasakaalustavate kirjete esitamist sektorite kaupa. Esitamine sektorite kaupa toob esile paljud majandus- ja fiskaalpoliitika põhinäitajad. Peamised sektorid on kodumajapidamised, valitsemissektor, ettevõtted (finantsinstitutsioonid ning mittefinantsettevõtted), kodumajapidamisi teenindavad kasumitaotluseta institutsioonid ning välismaailm(11). Oluline on eristada turupõhiseid ja -väliseid tegevusi. Valitsuse kontrollitav üksus, mida näidatakse turuettevõttena, klassifitseeritakse ettevõtete sektorisse, väljapoole valitsemissektorit. Seega ei kuulu ettevõtte eelarvepuudujääk ja võlg valitsemissektori üldise eelarvepuudujäägi ja võla hulka.“
7. Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 1.35 järgi:
„Avalik sektor koosneb kõikidest valitsuse kontrollitavatest institutsionaalsetest üksustest, mis on selle riigi residendiks. Erasektor koosneb kõikidest teistest residentideks olevatest üksustest.“
8. Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punktis 1.36 on ette nähtud, et „kontrolli määratletakse kui võimet kindlaks määrata institutsionaalse üksuse üldpoliitika või -programm“.
9. Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 1.37 kohaselt „otsustatakse turu- ja turuväliste üksuste eristamine ning seeläbi avaliku sektori üksuste klassifitseerimine valitsemissektoriks või avaliku sektori ettevõteteks järgmise reegli põhjal.
Tegevust käsitatakse turupõhise tegevusena, kui vastavate kaupade ja teenustega kaubeldakse järgmistel tingimustel:
1) müüjad tegutsevad, et maksimeerida oma kasumit pikas perspektiivis, ning teevad seda turul vabalt kaupu müües ja teenuseid pakkudes kõigile, kes on valmis küsitud hinda maksma;
2) ostjad tegutsevad oma piiratud ressursse silmas pidades kasu maksimeerimiseks, ostes ainult lähtuvalt sellest, millised tooted vastavad küsitud hinna juures kõige paremini nende vajadustele;
3) toimiv turg eksisteerib siis, kui müüjatel ja ostjatel on juurdepääs turule ja teave turu kohta. Turg võib olla toimiv isegi siis, kui need tingimused ei ole täielikult täidetud.“
10. Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkt 4.125, mis reguleerib jooksvaid siirdeid kodumajapidamisi teenindavatele kasumitaotluseta institutsioonidele, näeb ette, et „jooksvad siirded KTKTIdele hõlmavad kõiki vabatahtlikke makseid (v.a pärandid), liikmemakse ja finantsabi, mida KTKTId saavad kodumajapidamistelt […]“. Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 4.126 alapunkti a järgi sisaldavad jooksvad siirded KTKTIdele regulaarseid liikmemakse, mida kodumajapidamised maksavad spordiorganisatsioonidele, mis kuuluvad KTKTIde sektorisse.
11. Euroopa arvepidamissüsteemi määruse 20. peatükk kannab pealkirja „Valitsemissektori arvepidamine“. Euroopa arvepidamissüsteemi punktis 20.01 on selgitatud, et valitsemissektori tegevus esitatakse ülejäänud majandusest eraldi, sest „valitsemissektori volitused, motiivid ja ülesanded erinevad muude sektorite omadest“. Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkt 20.01 jätkub väitega, mille kohaselt tutvustatakse 20. peatükis valitsemissektori arvepidamist viisil, mis „annab valitsemissektori majandustegevusest tervikliku ülevaate, hõlmates tulusid, kulusid, puudujääki/ülejääki, rahastamist, muid majanduslikke vooge ja bilanssi“.
12. Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkt 20.04 tunnistab valitsemissektori klassiftiseerimis- ja mõõtmisküsimuste keerukust. Käesoleva eelotsusetaotluse seisukohast olulised Euroopa arvepidamissüsteemi määruse õigusnormid võib aga leida A lisa punktidest 20.13–20.16.
13. Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkt 20.13 näeb ette:
„Kasumitaotluseta institutsioonid, mis on turuvälised tootjad ja mida kontrollivad valitsusüksused, on valitsemissektori üksused.“
14. Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkt 20.14 näeb ette:
„Valitsus võib otsustada oma poliitika elluviimiseks kasutada valitsusasutuste asemel mõnda kasumitaotluseta institutsiooni, sest neid peetakse erapooletumaks, objektiivsemaks ja poliitilisest survest vähem sõltuvaks. Näiteks tervishoiu-, ohutus-, keskkonna- ja haridusstandardite kehtestamisel ja säilitamisel ning nende valdkondade teadus- ja arendustegevuses võivad kasumitaotluseta institutsioonid olla valitsusasutustest tõhusamad.“
15. Käesolevate eelotsusetaotluste seisukohast on aga kõige olulisem Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkt 20.15. See näeb ette järgmist:
„Kasumitaotluseta institutsioonide kontrollimine on võime otsustada kasumitaotluseta institutsiooni üldise poliitika või programmi üle. Avalik sekkumine üldiste eeskirjade vormis, mis on kohaldatavad kõigi samas valdkonnas tegutsevate üksuste suhtes, ei ole asjakohane selle otsustamisel, kas valitsemissektor kontrollib mõnda konkreetset üksust. Et teha kindlaks, kas kasumitaotluseta institutsioon on valitsemissektori kontrolli all, peaks arvesse võtma järgmist viit kontrollinäitajat:
a) ametnike ametisse nimetamine;
b) volitava dokumendi muud sätted, näiteks kasumitaotluseta institutsiooni põhikirjas sisalduvad kohustused;
c) lepingulised suhted;
d) rahastamise määr;
e) avatus riskidele.
Kontrolli olemasolu kindlakstegemiseks võib piisata ka vaid ühest näitajast. Kui kasumitaotluseta institutsioon, mida peamiselt rahastab valitsemissektor, saab siiski suurel määral ise kindlaks määrata oma poliitika või programmi kooskõlas teistes näitajates nimetatud suunistega, siis ei käsitata seda valitsemissektori poolt kontrollitava institutsioonina. Enamikul juhtudel näitavad kontrolli olemasolu mitu erinevat näitajat koos vaadelduna. Neil näitajatel põhinev otsus on oma laadilt hinnanguline.“(12)
16. Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkt 20.16 näeb ette, et „kasumitaotluseta institutsiooni turuvälisus tehakse kindlaks samamoodi nagu valitsemissektori muude üksuste puhul“.
III. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
17. Enne Corte dei Conti (Itaalia kontrollikoda) esitatud küsimuste üksikasjalikumat analüüsimist tuleb esmalt välja tuua mõned Itaalia spordikorraldusega seotud üksikasjad. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on tuvastanud, tugineb Itaalia spordikorraldus Comitato Olimpico Nazionale Italianol (Itaalia riiklik olümpiakomitee, edaspidi „Itaalia olümpiakomitee“). Itaalia olümpiakomitee on juriidilisest isikust avalik-õiguslik üksus, millega on liitunud erinevad riiklikud spordialaliidud. Viimati nimetatud üksused on eraõiguslikest juriidilistest isikutest kasumitaotluseta üksused.(13)
18. Kuigi Itaalia olümpiakomitee on avalik-õiguslik organisatsioon, on see sellegipoolest sisuliselt riiklike spordialaliitude ja spordialaühingute keskliit. See on Itaalia sporti normeeriv, reguleeriv ja haldav asutus. Üks Itaalia olümpiakomitee põhikirja olulisi tahke on spordi sõltumatuse põhimõte(14), mistõttu tunnustatakse riiklike spordialaliitude tehnilist, korralduslikku ja halduslikku sõltumatust Itaalia olümpiakomitee järelevalve all. Sellegipoolest on Itaalia olümpiakomitee volitatud kehtestama liitude kui spordiorganisatsioonide tunnustamise aluspõhimõtteid ning kriteeriume ja tingimusi, mille kohaselt Itaalia olümpiakomitee spordialaliite kontrollib, ja määrama spordiregulatsiooni raske ja erakordse rikkumise korral spordialaliitudele halduri.(15) Itaalia olümpiakomitee põhikiri näeb ette ka spordialaliitude põhikirjade ja eelarve kinnitamise pädevuse.
19. Spordialaliitude nagu Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit esindajad osalevad Itaalia olümpiakomitee üleriigilises nõukogus ja üleriigilises juhatuses. Seega osalevad spordialaliidud Itaalia olümpiakomitee organisatsioonis ja tegevuses, kuuludes kõige tähtsamate volitustega keskorganite koosseisu ning võttes osa Itaalia olümpiakomitee seisukoha kujundamisest.
20. Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit on Itaalia riiklikud spordialaliidud. Nagu viidatud eespool punktis 17, on tegemist eraõiguslikest juriidilistest isikutest kasumitaotluseta ühendustega. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et spordialaliitudel on ühtne ja ühetaoline õiguslik vorm, nimelt on nad Itaalia tsiviilseadustiku I raamatus reguleeritud eraõiguslikud üksused, millest tulenevalt kuuluvad spordialaliitude aktid reeglina üldõigusnormide kohaldamisalasse (välja arvatud juhul, kui kohaldada tuleb spordiõiguse erinorme).(16)
21. Itaalia golfiliidu ja Itaalia ratsaspordiliidu põhikirjad näevad ette, et kumbagi liitu juhivad üksnes nende liitude organid. Nende liitude olulisemad juhtimisorganid on üleriigiline täiskogu, president, liidu nõukogu ja peasekretär. Üldine suuniste andmise pädevus kuulub üleriigilisele täiskogule, mis koosneb põhikategooriate esindajatest ja mis valib ka organisatsiooni juhtivametnikud ning liidu nõukogu liikmed. Haldusvolitused kuuluvad täiskogu valitud presidendile. Liidu nõukogule kuuluvad tehnilise spordikava nõuetekohase täitmise kontrollimise pädevus, sporditulemuste hindamise pädevus ning liidu nõuetekohase juhtimise järelevalve pädevus. Tuleb aga märkida, et Itaalia olümpiakomiteele kuulub õigus nimetada ametisse kaks audiitorite kolleegiumi liiget, ent selle esimehe valib üleriigiline täiskogu.
22. Itaalia golfiliidul ja Itaalia ratsaspordiliidul on pädevus registreerida nendega liitunud spordiklubide liikmeid. Itaalia golfiliitu ja Itaalia ratsaspordiliitu rahastatakse lisaks Itaalia olümpiakomitee maksetele ka omavahenditega, sealhulgas liikmemaksude, sisseastumis- ja registreerimismaksude, sponsorlepingute, spordiüritustelt ning vara ja teenuste haldamise eest laekuvate vahenditega. Itaalia golfiliidu põhikirjas on ette nähtud tema juhtimise aluspõhimõte, nimelt see, et ta on eraõiguslik, liikmesusel põhinev ja kasumitaotluseta.(17) Sellegipoolest on oluline märkida, et Itaalia olümpiakomitee maksete maht Itaalia golfiliidule ja Itaalia ratsaspordiliidule on märkimisväärne, moodustades Itaalia golfiliidu tulust 2013. aastal 30%, 2014. aastal 27% ja 2015. aastal 30%. Ka Itaalia ratsaspordiliidu puhul moodustavad Itaalia olümpiakomitee maksed ligikaudu 30% tema tulust.
23. Eelotsusetaotluses esitatud küsimused tekivad järgmisel viisil: Itaalia õigusaktid on Itaalia statistikainstituudile andnud pädevuse(18) koostada ELTL artikli 121 kohustuste osana igal aastal valitsemissektori konsolideeritud kasumiaruanne. Selle protsessi osana tuleb tingimata kindlaks määrata Itaalia riigi institutsiooniline osa, mis kuulub Euroopa arvepidamissüsteemi määruses ette nähtud kriteeriumide kohaselt valitsemissektorisse.
24. Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana ’s (Itaalia vabariigi ametlik väljaanne) 30. septembril 2016 avaldatud otsuse kohaselt kandis Itaalia statistikainstituut Itaalia golfiliidu ja Itaalia ratsaspordiliidu Itaalia statistikainstituudi 2016. aasta nimekirja. Itaalia statistikainstituut leidis, et kooskõlas Euroopa arvepidamissüsteemi määrusega olid Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit selle määruse A lisa punktis 20.29 ette nähtud turupõhisuse või ‑välisuse kontrolli tulemusel turuvälised institutsionaalsed üksused. Et teha kindlaks, kas need üksused tuleks liigitada kodumajapidamisi teenindavateks kasumitaotluseta institutsioonideks või valitsemissektori üksusteks, kontrollis Itaalia statistikainstituut, kas valitsus kontrollib Itaalia golfiliitu ja Itaalia ratsaspordiliitu.
25. Itaalia statistikainstituut järeldas, et valitsus kontrollib mõlemat liitu. Kuigi liitudel oli teatav otsustamissõltumatus, leidis Itaalia statistikainstituut, et tulenevalt olulisest mõjust, mida Itaalia olümpiakomitee Itaalia golfiliidu ja Itaalia ratsaspordiliidu juhtimisele avaldas, ei olnud neil „täit enesemääramisvõimet“.
26. Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit eitavad nende kriteeriumide täitmist. Nad alustasid vastavalt 29. novembril ja 7. detsembril 2016 käesolevat menetlust, milles nad palusid tühistada Itaalia statistikainstituudi vastu võetud nimekirja valitsemissektori üksustest, kes kantakse 31. detsembri 2009. aasta seaduse nr 196 artikli 1 lõike 3 kohaselt konsolideeritud kasumiaruandesse (edaspidi „ISTATi nimekiri“), osas, milles Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit on kantud „hooldus-, vabaaja- ja kultuuriteenuseid pakkuvate üksuste“ hulka. Tuleb märkida, et Itaalia golfiliit oli varem alustanud sarnaseid menetlusi seoses tema kandmisega nii ISTATi 2014. kui ka 2015. aasta nimekirja. Esimeses menetluses, mis puudutas 2014. aasta nimekirja, jättis Corte dei Conti (Itaalia kontrollikoda) 11. veebruaril 2015 kaebuse rahuldamata, aga menetluses, mis puudutas ISTATi 2015. aasta nimekirja, rahuldas Corte dei Conti (Itaalia kontrollikoda) erikogu 9. märtsi 2017. aasta otsusega kaebuse.
27. Seoses käesoleva menetlusega esitas Corte dei Conti (Itaalia kontrollikoda) 13. septembri 2017. aasta kohtuotsustega Euroopa Kohtule ELTL artikli 267 alusel järgmised kolm küsimust:
„1. Kas [Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa] punktis 20.15 kasutatud mõistet „avalik sekkumine üldiste eeskirjade vormis, mis on kohaldatavad kõigi samas valdkonnas tegutsevate üksuste suhtes“ tuleb mõista laias tähenduses, mistõttu see sisaldab ka spordivaldkonna suuniste (nn „mittesiduvad õigusnormid“) andmise pädevust ning seaduses ette nähtud tunnustamispädevust, millega antakse juriidilise isiku staatus ja spordi valdkonnas tegutsemise õigus, ning mis mõlemad hõlmavad üldiselt kõiki Itaalia riiklikke spordialaliite?
2. Kas [Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa] punktis 20.15 määratletud üldist kontrollinäitajat („võime kindlaks määrata [kasumitaotluseta institutsiooni] üldpoliitika või -programm“) tuleb mõista sisuliselt kui võimet suunata, mõjutada ja kujundada kasumitaotluseta üksuse juhtimistegevust või tuleb seda mõista mittetehniliselt, mistõttu see hõlmab ka muud kui [Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa] punkti 20.15 alapunktides a, b, c, d ja e nimetatud konkreetsete kontrollinäitajatega määratletud välise järelevalve pädevust (näiteks eelarve kinnitamise, audiitorite määramise, põhikirjade ning teatud tüüpi eeskirjade kinnitamise, spordivaldkonnas suuniste andmise või spordiorganisatsioonina tunnustamise pädevust)?
3. Kas [Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa] punkti 20.15 kohaselt koostoimes punktidega 4.125 ja 4.126 võib avaliku sektori kontrolli olemasolu või selle puudumise tuvastamisel võtta arvesse liikmemakse, täpsemalt, kas nende liikmemaksude suur summa koos muude omatuludega võib konkreetse juhtumi eripära silmas pidades anda tunnistust kasumitaotluseta üksuse märkimisväärsest enesemääramisvõimest?“
IV. Menetlus Euroopa Kohtus
28. Euroopa Kohtu presidendi 17. novembri 2017. aasta otsusega liideti kohtuasjad C‑612/17 ja C‑613/17.
29. Euroopa Kohtu presidendi 14. detsembri 2017. aasta määrusega jäeti rahuldamata eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotlus lahendada kohtuasjad C‑612/17 ja C‑613/17 Euroopa Kohtu kodukorra artikli 105 lõike 1 alusel kiirendatud menetluses.
30. Kirjalikud seisukohad on esitanud Itaalia golfiliit, Itaalia ratsaspordiliit, Itaalia Vabariik ja komisjon. Itaalia golfiliit, Itaalia Vabariik ja komisjon võtsid osa Euroopa Kohtu 6. veebruari 2019. aasta istungist.
V. Analüüs
A. Sissejuhatavad märkused
31. Et teha kindlaks, kas spordialaliidud nagu Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit tuleb liigitada valitsuse kontrollitud kasumitaotluseta institutsioonideks või teise võimalusena kodumajapidamisi teenindavateks kasumitaotluseta institutsioonideks, mis on seega väljaspool valitsemissektorit, on ette nähtud kaheastmeline menetlus. Esimese sammuna tuleb teha kindlaks, kas kasumitaotluseta institutsioon on turutootja või turuväline tootja. Vaid juhul, kui kasumitaotluseta institutsioon sellele kriteeriumile ei vasta (st toodete ja teenuste müügitulu moodustab vähem kui 50% kuludest) ja ta liigitatakse turuväliseks tootjaks(19), liigutakse edasi teise sammu juurde, nimelt hakatakse uurima, kas mõni valitsusüksus kontrollib asjasse puutuvat kasumitaotluseta institutsiooni.
32. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõi oma eelotsusetaotlustes selgelt välja, et Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit on turuvälised tootjad. Seda faktituvastust Euroopa Kohtus kahtluse alla ei seata.(20) Eelotsusetaotluse keskmes paiknev otsustav küsimus on seega, kas Euroopa arvepidamissüsteemi määruses ette nähtud eeskirjade kohaselt on olemas valitsuse „kontroll“ selliste spordialaliitude üle nagu Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit, mistõttu liikmesriikide arvepidamises peaks nad kuuluma avalikku sektorisse liigitatavate „valitsemissektori üksuste“ hulka (S.13).
33. Loomulikult on võimalik ette kujutada olukorda, kus konkreetne spordialaliit sõltub oma tuludes peaaegu täielikult riigi vahenditest ja kus ka tema ametnikud on nimetanud riigi valitsus. Sellise alaliidu puhul leitaks suure tõenäosusega, et valitsus kontrollib seda mitmel avalikust õigusest tuleneval põhjusel – sh Euroopa arvepidamissüsteemi määrusega ette nähtud statistilistel põhjustel – ja seda just seetõttu, et asjasse puutuv valitsusasutus sisuliselt kontrollib või vähemalt mõjutab oluliselt selle üldist poliitikat, isegi kui on selge, et puhtalt spordiga seotud otsuste puhul on asjasse puutuva spordialaliidu otsused sõltumatud ja tõeliselt iseseisvad.
34. Milline on siis Itaalia golfiliidu ja Itaalia ratsaspordiliidu olukord Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punktis 20.15 sätestatud kriteeriume arvestades? Sisuliselt taanduvad eelotsusetaotluse esitanud kohtu kolm eraldi küsimust sellele lõppküsimusele. Enne nende küsimuste analüüsimist tasub aga esmalt tähele panna, et Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkt 20.15 on oma olemuselt välistav. Selles sättes on selgelt sõnastatud, et „[…] peaks arvesse võtma järgmist viit kontrollinäitajat […]“.(21) See tähendab, et selliste kasumitaotluseta institutsioonide nagu Itaalia golfiliidu ja Itaalia ratsaspordiliidu puhul saab selleks, et vastata küsimusele kontrolli kohta ja leida, kas turuvälisest tootjast kasumitaotluseta institutsioon tuleks liigitada valitsemissektori üksuste või kodumajapidamisi teenindavate kasumitaotluseta institutsioonide hulka, kasutada üksnes neid loetletud kriteeriume.
35. See on üsna oluline, sest mujal Euroopa arvepidamissüsteemi määruses, eelkõige selle määruse A lisa punktides 20.309(22) ja 20.310 kasutatakse mõne teise üksuse valitsemissektori üksuseks liigitamise kontekstis pisut teistsugust – ja vähemalt mõnel juhul laiemat – kontrolli määratlust.(23) Vastupidi argumentidele, mida komisjon oma seisukohtades ja istungil on esitanud, ei leia ma, et Euroopa arvepidamissüsteemi määruse teisi – küll sarnaseid – selliseid sätteid saab Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 kontrolli määratlusse n-ö importida. Kontrolli määratlus, mis asub viimati nimetatud sättes, on lex specialis, mida ei saa laiendada, viidates teistele üldsätetele, nagu Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punktidele 20.309 ja 20.310, isegi kui need sätted käsitlevad samuti kontrolli teemat või viimati nimetatud sätete puhul tõepoolest kontrolli valitsemissektoris.
36. Minu arvates ei ole Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punktide 20.309 ja 20.310 eesmärk määratleda, kas turuväline kasumitaotluseta institutsioon tuleks liigitada valitsemissektori üksuseks või kodumajapidamisi teenindavaks kasumitaotluseta institutsiooniks(24), vaid pigem määratleda, kas ettevõtted (mis on turutootjad ja mille hulgas võib olla kasumitaotluseta institutsioone)(25) tuleks liigitada valitsemissektorisse või erasektori kontrolli alla.(26)
37. Seda silmas pidades on nüüd võimalik kaaluda eelotsusetaotluse esitanud kohtu konkreetseid küsimusi.
B. Esimene küsimus: mõiste „avalik sekkumine üldiste eeskirjade vormis“ täpne tõlgendus
38. Nagu ma olen juba märkinud, on Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 kahes esimeses lauses sätestatud:
„Kasumitaotluseta institutsioonide kontrollimine on võime otsustada kasumitaotluseta institutsiooni üldise poliitika või programmi üle. Avalik sekkumine üldiste eeskirjade vormis, mis on kohaldatavad kõigi samas valdkonnas tegutsevate üksuste suhtes, ei ole asjakohane selle otsustamisel, kas valitsemissektor kontrollib mõnda konkreetset üksust […]“.
39. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole kindel, mida on käesoleval juhul peetud silmas fraasiga „üldised eeskirjad“. Ta leiab, et tegemist on laia mõistega, mis võib spordialaliitude puhul viidata nii Rahvusvahelise Olümpiakomitee ja Itaalia olümpiakomitee suunistele (nn „mittesiduvad õigusnormid“) kui ka Itaalia õiguse üldnormidele, mis puudutavad selliste liitude kui spordiorganisatsioonide tunnustamist. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul peab selliste spordiorganisatsioonide tavalisele tunnustamisele eelnema Itaalia olümpiakomitee tunnustus.(27)
40. Kuigi komisjon tunnustab, et Itaalia olümpiakomitee pädevus kehtestada üldisi eeskirju, millega nähakse ette sportimise ühised standardid, kuulub põhimõtteliselt mõiste „avalik sekkumine üldiste eeskirjade vormis“ kohaldamisalasse, leiab ta, et selle pädevus tunnustada spordiorganisatsioone tekitab konkreetse spordiala puhul tõenäoliselt de facto monopoli nimetatud liidu kasuks, arvestades seda, et ühe spordiala puhul on võimalik tunnustada vaid üht alaliitu. Seetõttu leiab komisjon, et selline pädevus ei kuulu mõiste „avalik sekkumine üldiste eeskirjade vormis“ kohaldamisalasse.
41. Samuti leiab komisjon, et Itaalia olümpiakomitee pädevus tunnustada spordialaliite annab talle võime määratleda nende liitude üldist poliitikat vastavalt Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.309 alapunktis h esitatud kontrollinäitajale, mis viitab „liigsest reguleerimisest tulenevale kontrollile“. Selle sätte kohaselt „kui regulatsioon on nii tugev, et see tegelikult dikteerib ettevõtte üldise poliitika, on see kontrollimise vorm. Mõnel juhul võivad ametiasutused sekkuda tugeva regulatsiooni teel, eelkõige avalikke teenuseid sisaldavate monopolide ja erastatud kommunaalteenuste ettevõtete puhul. Reguleerimise teel võidakse sekkuda olulistes valdkondades, näiteks hindade kehtestamisel, kusjuures üksus ei loovuta kontrolli oma üldise poliitika üle“. Komisjon leiab, et Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.309 alapunktis h ette nähtud kontrollinäitaja on seotud Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 alapunkti b ja 2.39 alapunkti b näitajatega.
42. Minu hinnangul ei saa Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punktis 20.15 kasutatud mõistet „üldised eeskirjad“ tõlgendada lihtsalt abstraktselt – pigem tuleneb selle tähendus üldisest seadusandlikust kontekstist. Asjaolu, et sellele fraasile eelnevad sõnad „avalik sekkumine“, on kindlasti oluline, sest sellega eeldatakse, et kõnealustel eeskirjadel on mingi ametlik alus või staatus. Seega tuleneb sellest, et selles kontekstis viitavad „üldised eeskirjad“ põhimõtteliselt eeskirjadele, mis sisalduvad kas Itaalia riigi seadusandlikus aktis või mis kujutavad endast muul viisil sellistes õigusaktides sisalduvaid rakenduseeskirju või põhimõtteid.
43. Juhul kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei anna teistsugust hinnangut, kujutab Itaalia õiguslik raamistik, millega nähakse ette spordiorganisatsioonide tunnustamine, endast täpselt selliseid üldisi eeskirju, millele viitab Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkt 20.15. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus ise selgitab, on eeskirjad, mis puudutavad spordiorganisatsioonide tunnustamist, spordiorganisatsioonide ja nende korraldatavate võistluste terviklikkuse kaitsmist ning sportlaste tervise ja heaolu kaitsmist, õigusaktides sõnaselgelt sätestatud ja neid kohaldatakse vahet tegemata ja üldiselt kõigile spordiorganisatsioonidele, nähes sel moel ette ühised standardid. Samuti, nagu komisjon oma seisukohtades leidis, ei ole nende eeskirjade eesmärk kontrollida või muul viisil kindlaks määrata üldist poliitikat või programmi(28), mida sellised spordiorganisatsioonid nagu Itaalia golfiliit või Itaalia ratsaspordiliit võivad soovida järgida. Põhiline on aga see, et selline „üldine eeskiri“, mis on kõigile spordiorganisatsioonidele üldiselt kohaldatav ja mille eesmärk ei ole mingil olulisel viisil kontrollida asjasse puutuva spordiorganisatsiooni poliitikat või programmi, ei ole asjakohane, et teha kindlaks, kas asjasse puutuv organisatsioon allub valitsemissektori üksuste kontrollile(29) Euroopa arvepidamissüsteemi määruse tähenduses.(30)
44. Kõik see tähendab, et asjaolu, et Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit – nagu ka teised Itaalia spordiorganisatsioonid – pidid Itaalia õigusnormide kohaselt tunnustuse saamiseks pöörduma Itaalia olümpiakomitee poole, ei ole asjakohane, kui soovitakse kindlaks teha, kas oli olemas nõutav valitsuse kontrolli tase Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 järgi. Seega, kui Itaalia golfiliitu ja Itaalia ratsaspordiliitu tuleks pidada valitsuse kontrolli all olevateks Euroopa arvepidamissüsteemi määruse selle sätte tähenduses, peab selleks olema mõni teine põhjus.
45. Seega olen seisukohal, et Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punktis 20.15 ette nähtud mõiste „avalik sekkumine üldiste eeskirjade vormis“ viitab muu hulgas eeskirjadele, mis puudutavad selliseid küsimusi nagu spordiorganisatsioonide tunnustamine, spordiorganisatsioonide ja nende korraldatavate võistluste terviklikkuse kaitsmine ning sportlaste tervise ja heaolu kaitsmine, mis on õigusaktides sõnaselgelt sätestatud ning mida kohaldatakse vahet tegemata ja üldiselt kõigile spordiorganisatsioonidele, nähes sel moel ette ühised standardid. Pädevus selliseid eeskirju kehtestada ei ole asjakohane, kui otsustatakse selle üle, kas valitsus kontrollib spordiorganisatsiooni, mis on kasumitaotluseta institutsioon ja turuväline tootja Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 tähenduses.
C. Teine eelotsuse küsimus: mõistete „kontroll“ ja „võime kindlaks määrata institutsionaalse üksuse üldpoliitika või -programm“ täpne tõlgendus
46. Teise küsimusega juhib eelotsusetaotluse esitanud kohus tähelepanu asjaolule, et mõistet „kontroll“ on Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 tähenduses võimalik tõlgendada kahel moel. Ühe tõlgenduse kohaselt viitab „kontroll“ valitsuse või valitsusasutuse võimele määrata asjasse puutuva üksuse üldpoliitika või -programm, juhtides seda institutsioonilist üksust või otsustavalt mõjutades selle juhtimistegevust. Mõiste „kontroll“ teine tõlgendus, mille on välja pakkunud eelotsusetaotluse esitanud kohus, viitab nn formaalsele kontrollile, mis toimub spordiorganisatsioonide üldise ja välise järelevalve kaudu, mis on üldiselt sätestatud Itaalia ja konkreetselt Itaalia olümpiakomitee õiguslikus raamistikus.
47. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus tunnistab, viitab siinne mõiste „kontroll“ võimele määrata asjasse puutuva üksuse üldpoliitika või -programm, juhtides seda üksust või otsustavalt mõjutades selle juhtimistegevust. See ilmneb Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 sõnastusest ja kontekstist, sest nagu me peagi näeme, on kõik viis selles loetletud konkreetset näitajat(31) seotud „kontrolli“ mõistega selle sisulises tähenduses. Muidugi on siin võimalik rõhutada asjaolu, et viide „institutsionaalse üksuse juhtimisele või selle juhtimistegevuse otsustavale mõjutamisele“ ei ole eraldi kriteerium, vaid sellega püütakse üksnes selgitada või ilmestada Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punktis 20.15 sätestatud kontrollikriteeriumi, nimelt „võimet kindlaks määrata kasumitaotluseta institutsiooni üldpoliitika või -programm“. Sellest sõnastusest ilmneb selgelt, et selles sättes ette nähtud kontrolli kriteerium ei ole seotud kasumitaotluseta institutsiooni igapäevase juhtimisega, vaid pigem tema üldise strateegia määratlemise ja juhtimisega.
48. Peale selle, nagu ma juba esimese küsimuse vastuses leidsin, selgub ka Euroopa arvepidamissüsteemi määruse keelest, et Itaalia õigusaktidega kehtestatud üldkohaldatavates eeskirjades sisalduv väline järelevalve ei ole asjakohane(32), kui määratletakse kontrolli Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 tähenduses. Selle kõrval, arvestades Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 lex specialis iseloomu, võib selleks, et teha kindlaks valitsuse kontroll turuvälistest tootjatest kasumitaotluseta institutsioonide üle (nagu Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit), ja selleks, et teha kindlaks, kas valitsus saab kindlaks määrata nende üldpoliitika või ‑programmi, arvesse võtta üksnes Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 alapunktides a, b, c, d ja e viidatud konkreetseid kontrollinäitajaid.
49. Komisjon esitas argumendi, et kuivõrd Itaalia spordialaliidud täidavad teatud funktsioone nagu nende sportlaste valimine, kes osalevad riigi ja rahvusvahelistel võistlustel nagu olümpiamängud, ja kuivõrd nad lahendavad ka spordivaldkonna vaidlusi, täidavad need liidud avalikke ülesandeid ja tuleks seetõttu Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.06 alusel liigitada valitsemissektori üksuseks. Minu hinnangul ei ole need ülesanded oma olemuselt avalikud ja igal juhul tuleb taas rõhutada, et kohaldatavad kriteeriumid on Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punktis 20.15. Seega tuleb järeldada, et komisjoni väide, mis tugineb selle määruse A lisa punktile 20.06, ei ole siin asjakohane.
50. Juhtumisi delegeerib Itaalia olümpiakomitee põhikiri sellele üksusele hulga volitusi selliste spordiorganisatsioonide nagu Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit üle. Nii näeb Itaalia olümpiakomitee põhikiri ette, et selle üleriigiline kongress peab heaks kiitma nende spordialaliitude prognoositava ja lõppbilansi(33) ning nimetama Itaalia olümpiakomiteed esindavad audiitorid(34). Vastupidi komisjoni esitatud väidetele ei saa neid volitusi minu hinnangul pidada võrdväärseks sellega, kui Itaalia olümpiakomitee nimetaks Itaalia golfiliidu ja Itaalia ratsaspordiliidu ametnikud tegelikult ametisse.(35) Osas, mis puudutab sisulisi pädevusi, ei peetaks kõnealuste spordiorganisatsioonide raamatupidamisarvestuse kinnitamise ja audiitorite nimetamise pädevust(36) tavaliselt pädevuseks nende organisatsioonide üldist poliitikat kontrollida või muul viisil oluliselt mõjutada. Olukord võiks mõistagi olla teistsugune, kui see pädevus ulatuks kaugemale ja hõlmaks pädevust kiita heaks või (olenevalt olukorrast) vetostada Itaalia golfiliidu või Itaalia ratsaspordiliidu kulukavasid. Kuigi lõpuks peab selles küsimuses otsuse tegema eelotsusetaotluse esitanud kohus, näib eelotsusetaotlustest, et nimetatud kohtu arvates kujutab Itaalia olümpiakomitee pädevus kinnitada kummagi spordialaliidu raamatupidamisarvestus ja nimetada nende audiitorid endast tavapärast auditeerimisalast pädevust.(37) Selliselt nähtuna ei kujuta need auditeerimisalased volitused endast kontrollinäitajat Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 tähenduses.(38) Selles kontekstis täheldan, et – mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus – kuigi riigi spordialaliitude raamatupidamise aastaaruanded kiidab heaks Itaalia olümpiakomitee, peab selle üksuse negatiivse hinnangu puhul lõpuks need aruanded heaks kiitma spordialaliidu üleriigiline täiskogu.(39) Igal juhul, nagu nii Itaalia golfiliit kui ka Itaalia Vabariigi esindaja kohtuistungil väitsid, rõhutab see veelgi enam seda, et selle välise kontrolli puhul on tegemist üksnes järelevalvefunktsiooniga.
51. Komisjon viitab ka Itaalia olümpiakomitee üleriigilisele nõukogule antud pädevusele kinnitada spordiorganisatsioonide põhikirju ja teatud reegleid või regulatsioone(40) ja leiab, et tegemist on kontrollinäitajatega vastavalt Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.309 alapunktile i ja ka punkti 20.15 alapunktile b. Kui jätta kõrvale asjaolu, et ainsad näitajad, mis on asjakohased, sisalduvad Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punktis 20.15, kuuluvad kõnealused pädevused Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punktis 20.15 ette nähtud mõiste „avalik sekkumine üldiste eeskirjade vormis, mis on kohaldatavad kõigi samas valdkonnas tegutsevate üksuste suhtes“ kohaldamisalasse. Selline pädevus ei ole seega asjakohane, kui otsustatakse selle üle, kas valitsus kontrollib spordiorganisatsiooni, mis on kasumitaotluseta institutsioon ja turuväline tootja Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 tähenduses.(41)
52. Komisjon leiab ka, et Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 alapunkti b puhul tuleb arvesse võtta ka Itaalia olümpiakomitee pädevust määrata spordiregulatsiooni raske ja erakordse rikkumise korral spordialaliitudele haldur, juhul kui on kindlaks tehtud, et nende juhtorganid ei ole võimelised tegutsema või kui ei ole võimalik tagada riiklike spordivõistluste nõuetekohast korraldamist ja läbiviimist(42), samuti pädevust võtta tagasi alaliitudele kui spordiorganisatsioonidele antud tunnustus, kui tunnustuseks vajalikud kriteeriumid ei ole enam täidetud(43).
53. Asun taas kord teistsugusele seisukohale. Leian, et pädevus, mida teostatakse üks kord, juhul kui spordialaliit ei ole täitnud kõige olulisemaid talle seatud reegleid ja kohustusi, mille eesmärk on tema nõuetekohane toimimine, kaasneb Itaalia olümpiakomitee pädevusega sellist alaliitu tunnustada(44) ega ole seega Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 tähenduses asjakohane. Selline pädevus ei anna Itaalia olümpiakomiteele võimet otsustada asjasse puutuva spordialaliidu üldpoliitika või -programmi üle.
54. Seetõttu olen seisukohal, et Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 fraasi „kasumitaotluseta institutsioonide kontrollimine on võime otsustada kasumitaotluseta institutsiooni üldise poliitika või programmi üle“ tuleb tõlgendada nii, et see viitab võimele juhtida kasumitaotluseta institutsiooni või selle juhtimist otsustaval määral mõjutada ega viita välise järelevalve pädevusele üldiste eeskirjade vormis, mis on kohaldatavad kõigi samas valdkonnas tegutsevate üksuste suhtes. Et teha kindlaks, kas üksusel on võime otsustada kasumitaotluseta institutsiooni üldise poliitika või programmi üle, võib kasutada üksnes selle punkti alapunktides a, b, c, d ja e viidatud viit konkreetset kontrollinäitajat.
D. Kolmas eelotsuse küsimus: mõistete „rahastamise tase“ ja „peamine rahastaja“ tõlgendus ning „liikmemaksude“ asjakohasus kasumitaotluseta üksuse enesemääramisvõime kontrollimisel
55. Eelotsusetaotluse esitanud kohus aktsepteerib, et tõendid ei kinnita nõutavat kontrolli Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 alapunktides a, b, c ja e loetletud konkreetsete näitajate tähenduses, nimelt ametnike ametisse nimetamist, Itaalia golfiliidu ja Itaalia ratsaspordiliidu põhikirjades sisalduvaid kohustusi, lepingulisi suhteid või avatust riskidele. Seevastu puudutab eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 alapunkti d tõlgendamist, nimelt rahastamise määra ja seda, kas tulu, mille Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit saavad oma liikmemaksudest, on võimalik väidetava avaliku sektori kontrolli kindlakstegemisel arvesse võtta. See küsimus koosneb tegelikult kahest osast, nimelt rahastamise määra mõistest ja liikmemaksude asjakohasusest. Panen ette kaaluda neid küsimusi eraldi, alustades liikmemaksude küsimusest.
1. Liikmemaksude staatus
56. Nagu eespool punktist 22 võib näha, tuleb Itaalia golfiliidu ja Itaalia ratsaspordiliidu põhisissetulek liikmemaksudest koos muu tuluga nii riigisisestelt kui rahvusvahelistelt võistlustelt, reklaami- ja sponsorluskokkulepetest. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et liikmemaksude suur osakaal viitab sellele, et Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit on saavutanud piisava finants- ja juhtimisautonoomia, mistõttu ei saa öelda, nagu kontrolliks neid mõni avaliku sektori üksus nagu Itaalia olümpiakomitee, viimati nimetatud üksuse olulisest rahalisest toetusest hoolimata.(45)
57. Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitas eelotsusetaotluses sellele, et Itaalia statistikainstituudi ja prokuratuuri arvates kujutavad liikmemaksud endast sellegipoolest avalikule sektorile omast maksulaadset rahastust, kuna Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit on vastavate spordialade valdkonnas monopoolses seisundis. Nad mõlemad leiavad, et seetõttu ei saa selliseid liikmemakse pidada asjakohaseks, kui hinnatakse nende alaliitude tegeliku finantssõltumatuse määra.
58. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et väide, mille järgi kujutavad sellised liikmemaksud endast tegelikult riiklikku rahastamist, tuleb tagasi lükata. Leian, et selline lähenemine on täiesti korrektne. Nagu ka komisjon Euroopa Kohtule esitatud kirjalikes seisukohtades on märkinud, on õige, et vaid need, kes on liitunud Itaalia golfiliidu ja Itaalia ratsaspordiliiduga, saavad neid huvitava spordialaga(46) tegeleda, mistõttu selle koha pealt võib leida, et neil on Itaalia golfi ja ratsaspordi valdkonnas monopoolne seisund. Sellegipoolest vastab tõele, et golfi ja ratsaspordi näol on tegemist vabatahtliku tegevusega(47) ja kõnealused liikmemaksud kujutavad endast kodumajapidamistelt saadavaid vabatahtlikke makseid.(48)
59. Näiteks liikmemaksu maksmine golfiliidule ei ole mingil viisil rohkem kohustuslik kui näiteks makse, mille teeb konkreetsel golfirajal mängida sooviv golfimängija, kes tasub selle raja sissepääsutasu (nn green fee). Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus täheldab, on spordialaliidud Itaalia õigusnormide kohaselt kasumitaotluseta, ühenduse vormis üksused, millele kohaldatakse Itaalia tsiviilseadustiku I raamatu sätteid. Liikmesus on seega vabatahtlik tegu, millega asjasse puutuv liige võtab kohustuse täita mitut sisereeglit ja maksta liikmemaksu. Seda makset saab sisuliselt pidada asjasse puutuva liikme vabatahtlikult võetud lepingulise kohustuse tagajärjeks. Selline makse võimaldab liikmel asjasse puutuvas spordiühingus osaleda ja liikmemaksu tasumisega anda oma panus tuludesse, mis võimaldavad sellel organisatsioonil oma eesmärke täita.
60. Liikmemaksude tasumine spordiorganisatsioonidele nagu Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit on seega puhteraõiguslik, vabatahtlik lepinguline makse, mille asjasse puutuv liige tasub nende organisatsioonide osutatud teenuste eest. Seega tuleneb sellest, et vastupidi väidetele, mida Itaalia statistikainstituut ja prokuratuur esitasid eelotsusetaotluse esitanud kohtus ja komisjon Euroopa Kohtus, ei saa selliseid liikmemakse tegelikult pidada avalikule sektorile omaseks ega maksulaadseks. Nii on see seetõttu, et sellise maksulaadse tasu defineerivaks tunnusjooneks on see, et makse määratakse ja selle kohustuslikku tasumist nõutakse tuginedes avalikule õigusele, mitte mõnele lepingulisele kokkuleppele. Mõnel juhul võib tasu maksmata jätmine tõepoolest kaasa tuua haldussanktsiooni või isegi kriminaalkaristuse. Sellist tasu aga ei määrata viitega kõnealuse organisatsiooni osutatud teenuste maksumusele või nende tegelikule kasutamisele.(49)
61. Selle kõrval ei viita miski(50) sellele, et liikmemaksude tasumata jätmise korral oleks Itaalia golfiliidul või Itaalia ratsaspordiliidul õigus need sisse nõuda muul viisil, kui tavapäraseid eraõiguslikke õiguskaitsevahendeid kasutades.
62. Seetõttu leian, et spordiorganisatsioonide sissetulekut liikmemaksudest, mille puhul on tegemist liikmete puhteraõiguslike, vabatahtlike lepinguliste maksetega, mida makstakse nende organisatsioonide osutatud teenuste eest, ei tule arvesse võtta, kui hinnatakse valitsemissektori rahastamise määra Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 alapunkti d tähenduses. Selliste liikmemaksude ja muu „eraõigusliku“ sissetuleku suhteline olulisus võrreldes valitsemissektori rahastamisega viitab seega selgelt sellele, et valitsus ei kontrolli kasumitaotluseta institutsiooni ja seda ei tohiks seega kodumajapidamisi teenindavaks kasumitaotluseta institutsiooniks liigitada.
2. Itaalia olümpiakomitee iga-aastased maksed
63. Järele on jäänud küsimus Itaalia olümpiakomitee – valitsemissektori üksuse – iga-aastaste maksete kohta, mis, nagu ma juba olen märkinud, moodustavad ligikaudu 30% Itaalia golfiliidu ja Itaalia ratsaspordiliidu sissetulekust. Nende maksete osakaal on mõistagi oluline ja ma ei välista võimalust, et mõnes kontekstis ja mõnedel asjaoludel võib selles suuruses makse olla kontrollinäitaja. Tavapäraselt aga ei ole selline korduv makse iseenesest piisav, et kontrolli kindlaks teha.
64. Olukord võiks aga olla teistsugune, kui leiduks tõendeid, mille kohaselt on kõnealune spordiorganisatsioon kujundanud oma juhtimist ja organisatsioonilisi strateegiaid ning programmi makse teinud avalik-õigusliku üksuse soovide järgi, sest ta on sellest üksusest de facto eelarveliselt sõltuv. Ka sellises olukorras oleks kontrolli olemasolu kindlakstegemiseks vaja näidata, et selline eelarveline sõltuvus on tõepoolest tekitanud olukorra, milles makse teinud avalik-õiguslik üksus on oluliselt mõjutanud tippjuhtimist ja organisatsioonilisi otsuseid.
65. Siin tuleb meenutada, et Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkt 20.15 tunnustab sõnaselgelt, et kui konkreetset kasumitaotluseta institutsiooni „rahastab peamiselt valitsemissektor“, aga see saab siiski „suurel määral ise kindlaks määrata oma poliitika või programmi, ei käsitata seda valitsemissektori poolt kontrollitava institutsioonina“. Seda tehakse, uurides ülejäänud nelja näitajat, mis on ette nähtud Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punktis 20.15.(51) Käesoleval juhul ei rahasta Itaalia golfiliitu ega Itaalia ratsaspordiliitu „peamiselt“ valitsemissektori üksus(52) ja kui see nii ka oleks, tuleks valitsemissektori üksuse kontrolli olemasolu kindlakstegemiseks sellegipoolest tõendada, et neil ei ole enam võimet määrata oma üldist poliitikat või programmi(53).
66. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu otsusest näib, et käesolevates kohtuasjades ei ole midagi sellist toimunud. Ei ole esitatud tõendeid, mis viitaks sellele, nagu ei oleks Itaalia golfiliidul või Itaalia ratsaspordiliidul oma liikmete kaudu võimet määrata kindlaks oma programme ja poliitikat, kuigi ka see on lõplikult nimetatud kohtu otsustada.
67. Igal juhul peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kindlaks tegema, kas Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit on Itaalia olümpiakomiteest tema iga-aastase makse suuruse tõttu de facto eelarveliselt sõltuvad. Aga isegi kui eelotsusetaotluse esitanud kohus teeb sellise eelarvelise sõltuvuse kindlaks, tuleb enne seda, kui tehakse otsus valitsemissektori üksuse kontrolli olemasolu kohta, tõendada ka seda, et Itaalia golfiliit ja Itaalia ratsaspordiliit on oma üldist poliitikat või programmi Itaalia olümpiakomitee soovide kohaselt tegelikult kujundanud muu hulgas seetõttu, et on olemas selline de facto eelarveline sõltuvus sellest üksusest. Seega, kui puuduvad tõendid selle kohta, et Itaalia olümpiakomitee juhib Itaalia golfiliitu ja Itaalia ratsaspordiliitu või mõjutab nende juhtimist otsustaval määral, tuleb nendel konkreetsetel asjaoludel vastata, et ei ole tõendatud, et valitsemissektori üksus kontrollib Itaalia golfiliitu ja Itaalia ratsaspordiliitu Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 tähenduses.
VI. Ettepanek
68. Eeltoodust tulenevalt teen ettepaneku, et Euroopa Kohus vastaks Corte dei Conti (Itaalia kontrollikoda) esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2013. aasta määruse (EL) nr 549/2013 Euroopa Liidus kasutatava Euroopa rahvamajanduse ja regionaalse arvepidamise süsteemi kohta, mis käsitleb Euroopa arvepidamissüsteemi 2010, („Euroopa arvepidamissüsteemi määrus“) A lisa punktis 20.15 ette nähtud mõiste „avalik sekkumine üldiste eeskirjade vormis“ viitab muu hulgas eeskirjadele, mis puudutavad selliseid küsimusi nagu spordiorganisatsioonide tunnustamine, spordiorganisatsioonide ja nende korraldatavate võistluste terviklikkuse kaitsmine ning sportlaste tervise ja heaolu kaitsmine, mis on õigusaktides sõnaselgelt sätestatud ja mida kohaldatakse vahet tegemata ja üldiselt kõigile spordiorganisatsioonidele, nähes sel moel ette ühised standardid. Pädevus selliseid eeskirju kehtestada ei ole asjakohane, kui otsustatakse selle üle, kas valitsus kontrollib spordiorganisatsiooni, mis on kasumitaotluseta institutsioon ja turuväline tootja Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 tähenduses.
Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 fraasi „kasumitaotluseta institutsioonide kontrollimine on võime otsustada kasumitaotluseta institutsiooni üldise poliitika või programmi üle“ tuleb tõlgendada nii, et see viitab võimele juhtida kasumitaotluseta institutsiooni või selle juhtimist otsustaval määral mõjutada ega viita välise järelevalve pädevusele üldiste eeskirjade vormis, mis on kohaldatavad kõigi samas valdkonnas tegutsevate üksuste suhtes. Et teha kindlaks, kas üksusel on võime otsustada kasumitaotluseta institutsiooni üldise poliitika või programmi üle, võib kasutada üksnes selle punkti alapunktides a, b, c, d ja e viidatud viit konkreetset kontrollinäitajat.
Spordiorganisatsioonide sissetulekut liikmemaksudest, mille puhul on tegemist liikmete puhteraõiguslike, vabatahtlike lepinguliste maksetega, mida makstakse nende organisatsioonide osutatud teenuste eest, ei tule arvesse võtta, kui hinnatakse valitsemissektori rahastamise määra Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkti 20.15 alapunkti d tähenduses. Selliste liikmemaksude ja muu „eraõigusliku“ sissetuleku suhteline olulisus võrreldes valitsemissektori rahastamisega viitab seega selgelt sellele, et valitsus ei kontrolli kasumitaotluseta institutsiooni ja tuleks seetõttu liigitada kodumajapidamisi teenindavaks kasumitaotluseta institutsiooniks. Selle kõrval tunnustab Euroopa arvepidamissüsteemi määruse A lisa punkt 20.15 sõnaselgelt, et kui konkreetset kasumitaotluseta institutsiooni „rahastab peamiselt valitsemissektor“, aga saab siiski „suurel määral ise kindlaks määrata oma poliitika või programmi, ei käsitata seda valitsemissektori poolt kontrollitava institutsioonina“.