STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NIELSE WAHLA
přednesené dne 21. prosince 2016(1)
Věc C‑253/16
Flibtravel International SA
Leonard Travel International SA
proti
AAL Renting SA
Haroune Tax SPRL
Saratax SCS
Ryad SCRI
Taxis Bachir & Cie SCS
a další
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Cour d’appel de Bruxelles (odvolací soud v Bruselu, Belgie)]
„Článek 96 odst. 1 SFEU – Působnost – Vnitrostátní právní úprava týkající se podmínek poskytování taxislužeb – Služby nájmu vozidla s řidičem – Zákaz seskupovat zákazníky – Zákaz podbízivého získávání zákazníků – Zákaz nabízet jednotlivá místa k sezení zákazníkům – Zákaz stanovit předem cílové místo“
1. Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká jednoho z pravděpodobně nejméně známých ustanovení Smlouvy o fungování Evropské unie. Jejím předmětem je působnost čl. 96 odst. 1 SFEU. Toto ustanovení členským státům zakazuje, aby v dopravě uvnitř Evropské unie ukládaly ceny a podmínky, které podporují nebo chrání jeden nebo několik určitých podniků nebo průmyslových odvětví, ledaže k těmto cenám a podmínkám dá svolení Komise. Soudní dvůr doposud v rámci řízení o předběžné otázce neposkytl vodítko k výkladu tohoto ustanovení.
2. S ohledem na relativní nejasnost čl. 96 odst. 1 SFEU a nejistotu ohledně jeho působnosti žádá předkládající soud Soudní dvůr, aby rozhodl, zda má být uvedené ustanovení uplatňováno na vnitrostátní právní předpisy, které upravují podmínky poskytování taxislužeb v oblasti hlavního města Brusel.
3. Níže uvedu důvody, proč nemá být čl. 96 odst. 1 SFEU uplatňován za okolností, jako jsou okolnosti, které jsou základem projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
I. Právní rámec
A. Unijní právo
4. Článek 96 SFEU v hlavě VI, nadepsané „Doprava“, stanoví:
„1. V dopravě uvnitř Unie je zakázáno uplatňovat takové ceny a podmínky uložené členským státem, které jakýmkoli způsobem podporují nebo chrání jeden nebo několik určitých podniků nebo průmyslových odvětví, ledaže k tomu dá svolení Komise.
2. Komise prozkoumá z vlastního podnětu nebo na žádost některého členského státu ceny a podmínky uvedené v odstavci l, přihlédne zejména k požadavkům vhodné regionální hospodářské politiky, k potřebám nerozvinutých oblastí a k obtížím oblastí vážně postižených politickými okolnostmi, jakož i k účinkům těchto cen a podmínek na hospodářskou soutěž mezi různými způsoby dopravy.
[…]“
B. Vnitrostátní právo
5. Ordonnance relative aux services de taxis et aux services de location de voitures avec chauffeur (nařízení o taxislužbách a službách nájmu vozidel s řidičem) ze dne 27. dubna 1995 obsahuje následující ustanovení:
„Článek 2. Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
1. ‚taxislužbami‘: služby, kdy je za úplatu poskytována přeprava osob motorovými vozidly s řidičem, a které splňují následující podmínky:
[…]
c) je-li vozidlo využíváno jako taxi, týká se poskytnutí přepravy celého vozidla a nikoli jednotlivých míst k sezení, a je-li využíváno jako sdílené taxi s povolením vydaným vládou regionu Brusel-hlavní město, týká se poskytnutí přepravy jednotlivých míst k sezení a nikoli vozidla samotného;
d) cílové místo určuje zákazník;
2. ‚služby nájmu vozidel s řidičem‘: všechny služby přepravy osob motorovými vozidly za úplatu, které nejsou taxislužbami a které jsou zajišťovány prostřednictvím automobilů, vozidel se smíšeným využitím nebo minibusy, s výjimkou vozidel upravených na sanitní vozy;
[…]
Článek 3. Bez povolení vydaného vládou [regionu Brusel-hlavní město] nemůže být provozována taxislužba prostřednictvím jednoho nebo více vozidel, jejichž výchozí místo je na veřejné komunikaci nebo na jakémkoli jiném místě, které není přístupné veřejné dopravě, a které se nachází na území regionu Brusel-hlavní město. […]
[…]
Článek 16. Bez povolení vydaného vládou [regionu Brusel-hlavní město] nemůže být provozována služba nájmu vozidel s řidičem prostřednictvím jednoho nebo několika vozidel.
Pouze provozovatelé mající povolení vydané vládou [regionu Brusel-hlavní město] mohou poskytovat služby, jejichž výchozí místo pro uživatele se nachází na území regionu Brusel-hlavní město.“
6. Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale relatif aux services de taxis et aux services de location de voitures avec chauffeur (vyhláška vlády regionu Brusel-hlavní město o taxislužbách a službách nájmu vozidel s řidičem) ze dne 29. března 2007(2), ve znění vyhlášky ze dne 27. března 2014(3), stanoví:
„Článek 31. Řidičům je zakázáno:
[…]
7. podbízivě získávat zákazníky nebo nechat podbízivě získávat zákazníky jinými osobami
[…]“
II. Skutkové okolnosti, řízení a předběžné otázky
7. Odvolatelky v původním řízení, tj. společnosti Flibtravel International SA a Leonard Travel International SA, provozují pravidelné autobusové spojení mezi vlakovým nádražím Gare du Midi v Bruselu a letištěm Charleroi v Belgii.
8. Taxi vozidla dodávkového typu, která jezdí zejména na letiště Charleroi, zajíždějí před parkoviště autobusů na nádraží Gare du Midi. Jejich řidiči oslovují cestující, kteří vycházejí z nádraží a směřují k autobusům, aby jim nabídli přepravu taxi za cenu 13 eur za osobu. Řidiči někdy drží malou laminovanou tabulku, na jejíž jedné straně je nápis „kyvadlová doprava na letiště Charleroi [13 eur]“, doplněný fotografiemi dodávkového vozidla taxislužby a letadla, a na jejichž druhé straně je nápis „autobus [17 eur]“. Tyto taxíky odjíždějí, jakmile získají sedm nebo osm cestujících.
9. Navrhovatelky tvrdí, že výše popsané praktiky jsou používány bez ohledu na právní předpisy použitelné pro taxislužbu. Domáhají se vydání opatření, kterým se zakazuje pokračování v těchto praktikách.
10. Rozhodnutím ze dne 11. února 2015 byla žaloba soudem prvního stupně zamítnuta s tím, že předmětné skutečnosti nebyly dostatečně prokázány.
11. Odvolatelky následně návrhem ze dne 13. července 2015 předložily věc Cour d’appel de Bruxelles (odvolací soud v Bruselu). Tento soud měl za to, že předmětné skutečnosti prokázány byly.
12. Předkládající soud konstatoval, že vytýkané praktiky představují porušení platné právní úpravy, a že se žaloba tedy zdá být opodstatněnou. Nicméně vzhledem k pochybnostem o souladu dotčené právní úpravy s unijním právem se předkládající soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být čl. 96 odst. 1 SFEU vykládán v tom smyslu, že se vztahuje na ceny a podmínky uložené členským státem provozovatelům taxislužeb, pokud:
a) dotčené jízdy vozidly taxi nevedou, až na výjimky, přes vnitrostátní hranice,
b) významnou část zákazníků těchto taxislužeb tvoří státní příslušníci Unie nebo osoby s bydlištěm v Unii, kteří nejsou státními příslušníky dotčeného členského státu ani v něm nemají bydliště, a
c) za konkrétních okolností projednávané věci představují dotčené jízdy vozidly taxi pro cestující velmi často pouze jednu část delší cesty, jejíž cílové nebo výchozí místo se nachází v jiné unijní zemi než v dotčeném členském státě?
2) Musí být čl. 96 odst. 1 SFEU vykládán v tom smyslu, že se vztahuje na jiné podmínky provozování, než jsou sazby a kritéria pro získání povolení provozovat dotčenou dopravní činnost, jako jsou v projednávané věci podmínky zakazující provozovatelům taxislužby, aby poskytovali jednotlivá místa k sezení namísto celého vozidla a sami určovali cílové místo jízdy, kterou nabízejí zákazníkům, důsledkem čehož je těmto provozovatelům bráněno v tom, aby seskupovali zákazníky cestující do stejného cílového místa?
3) Musí být čl. 96 odst. 1 SFEU vykládán v tom smyslu, že zakazuje taková opatření, ledaže k nim dá svolení Komise, jako jsou opatření uvedená ve druhé otázce,
a) jejichž obecným cílem je, mimo jiné, chránit provozovatele taxislužby před konkurencí ze strany společností poskytujících nájem vozidel s řidičem a
b) jejichž specifickým důsledkem za konkrétních okolností projednávané věci je ochrana provozovatelů autobusového spojení před konkurencí ze strany provozovatelů taxislužby?
4) Musí být čl. 96 odst. 1 SFEU vykládán v tom smyslu, že zakazuje opatření, ledaže k němu dá svolení Komise, které provozovatelům taxislužby zakazuje podbízivě získávat zákazníky, a jehož důsledkem za konkrétních okolností projednávané věci je omezení možnosti dotčených provozovatelů taxislužby získat zákazníky konkurenčního poskytovatele autobusového spojení?“
13. Písemná vyjádření předložily společnosti Flibtravel International, Leonard Travel International, Saratax SCS a AAL Renting SA, jakož i Komise. V souladu s čl. 76 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora se jednání nekonalo.
III. Analýza
A. Úvodní poznámky
14. Předkládající soud položil Soudnímu dvoru řadu otázek. Tyto otázky sice nabízejí různé úhly pohledu na daný problém, všechny se však v podstatě zaměřují na určení působnosti čl. 96 odst. 1 SFEU. Konkrétně hlavní otázka zní následovně: má být uvedené ustanovení uplatňováno na vnitrostátní právní předpisy upravující podmínky poskytování taxislužeb?
15. S přihlédnutím k samotnému znění čl. 96 odst. 1 SFEU jsou pochybnosti předkládajícího soudu ohledně působnosti tohoto ustanovení do jisté míry pochopitelné. S ohledem na širší (historický a systémový) rámec a cíl tohoto ustanovení by měly být však jakékoliv pochybnosti o tom, zda se článek 96 SFEU uplatní v takové situaci, jako je situace, jež je základem projednávané věci, rychle rozptýleny.
16. Ve skutečnosti, jak je zmíněno výše, byl článek 96 SFEU používán neobvykle střídmě, a to nejen Komisí, ale i v judikatuře Soudního dvora. Proto je nutné zakotvit výklad tohoto ustanovení v jeho širším systematickém kontextu rovněž s přihlédnutím k historickým charakteristikám a diskusím zakladatelů Unie, jež se týkají tohoto ustanovení.
B. Působnost čl. 96 odst. 1 SFEU
1. Historické ustanovení
17. Článek 96 SFEU zůstal od počátku evropské integrace do značné míry nezměněn. Jeho první odstavec se týká cen a podmínek, které v dopravě uvnitř Unie jakýmkoli způsobem podporují nebo chrání jeden nebo několik určitých podniků nebo průmyslových odvětví. Vzhledem k tomu, že jeho kořeny sahají až ke Smlouvě o ESUO, je třeba umístit článek 96 SFEU, a zejména jeho první odstavec, do příslušného historického kontextu.
18. Tento historický kontext ukazuje, proč na straně jedné má být doprava uvedená v článku 96 SFEU chápána jako odkaz na přepravu zboží (a nikoliv osob) a proč na straně druhé ceny a podmínky dotčené v projednávané věci zahrnují pouze takové sazby a podmínky stanovené členskými státy, které mohou mít vliv na finanční podmínky, za nichž je zboží přepravováno.
19. Z přípravných dokumentů týkajících se článku 80 EHS, tj. nynějšího článku 96 SFEU, jasně vyplývá, že cílem tohoto ustanovení je zajistit, aby ceny a podmínky uplatňované členskými státy na dopravu neměly ve vztahu k přepravovanému zboží účinky odpovídající clům nebo diskriminaci či dotacím(4). Již z tohoto důvodu považuji za zřejmé, že cílem čl. 96 odst. 1 SFEU je ochrana volného pohybu zboží, nikoliv soutěžního postavení provozovatelů dopravy jako takového. Jednoduše řečeno, toto ustanovení zakazuje opatření státu, zejména zvláštní přepravní sazby pro konkrétní zboží, z nichž vyplývá hospodářská výhoda pro určité podniky nebo průmyslová odvětví.
20. Stejný závěr vyplývá z čl. 96 odst. 2 SFEU. Toto ustanovení uvádí možná odůvodnění (potřeby nerozvinutých oblastí a obtíže oblastí vážně postižených politickými okolnostmi) pro přijetí opatření zakázaných podle čl. 96 odst. 1 SFEU. Zaměření na potřebu pomoci regionům, které čelí finančním nebo politickým obtížím, podle mého názoru potvrzuje, že posuzované ustanovení neupravuje poskytování dopravních služeb. Rozdíly mezi regiony či problémy vyplývající z politických okolností totiž lze jen stěží napravit příznivějším zacházením s některými poskytovateli dopravních služeb ve vztahu k ostatním. Ve skutečnosti, jak prokazuje omezený počet rozhodnutí přijatých Komisí v této oblasti(5), se ze strany členských států týká čl. 96 odst. 2 SFEU použití preferenčních sazeb a podmínek zvýhodňujících výrobky pocházející z postižených oblastí(6).
21. Z výše uvedeného jasně vyplývá, že článek 96 SFEU není určen k zajištění volného pohybu služeb v oblasti dopravy, natož taxislužeb poskytovaných na místní úrovni. V současné Evropě totiž může být funkce článku 96 SFEU diskutabilní(7). V počátcích evropské integrace toto ustanovení rozhodně hrálo určitou úlohu(8). Jednalo se především o případy diskriminačních sazeb, které byly členskými státy příležitostně uplatňovány k ochranářským cílům v oblasti dopravy.
22. Také širší systematické souvislosti čl. 96 odst. 1 SFEU potvrzují názor, že na pravidla poskytování taxislužeb se toto ustanovení Smlouvy nevztahuje.
2. Systematické úvahy
23. Úvodem je vhodné uvést, že článek 95 i článek 97 SFEU upravuje chování dopravce ve vztahu k zákazníkům (diskriminace a chování s účinky rovnocennými uložení cla). V takovém právním kontextu by bylo nelogické tvrdit, že článek 96 SFEU upravuje zcela odlišnou otázku, konkrétně volný pohyb služeb v oblasti dopravy.
24. Nepřesvědčivější argument podporující tento názor však nalezneme jinde ve Smlouvě.
25. Nejpodstatnější je, že použití čl. 96 odst. 1 SFEU na vnitrostátní právní předpisy upravující poskytování taxislužeb by silně kontrastovalo s doslovným zněním článku 58 SFEU. Toto ustanovení výslovně vylučuje služby v oblasti dopravy z působnosti předpisů upravujících volný pohyb služeb(9). Z toho vyplývá, že volný pohyb služeb v oblasti dopravy má být uskutečňován prováděním společné dopravní politiky v souladu s článkem 91 SFEU(10). K dnešnímu dni však žádná opatření v tomto smyslu přijata nebyla.
26. Za těchto okolností, pokud by se připustilo, že oblast působnosti čl. 96 odst. 1 SFEU zahrnuje nejen podpůrné sazby a podmínky týkající se přepravovaného zboží, ale také pravidla přijatá členskými státy, pokud jde o podmínky poskytování taxislužeb, musel by být prostřednictvím soudního výkladu zaveden mechanismus kontroly služeb v oblasti dopravy, který je podobný mechanismu obsaženému v článku 56 TFEU. To by bylo nežádoucí nejen proto, že článek 58 SFEU výslovně vylučuje služby v oblasti dopravy z působnosti článku 56 SFEU, ale také proto, že unijní normotvůrce k dnešnímu dni nepřijal sekundární právní předpisy s cílem liberalizovat poskytování taxislužeb v rámci společné dopravní politiky.
27. Jak již bylo vysvětleno, článek 96 odst. 1 SFEU se nevztahuje na zajištění volného pohybu služeb v oblasti dopravy, ale vztahuje se na opatření státu, která se podobají státním podporám poskytovaným jednomu nebo několika určitým podnikům nebo průmyslovým odvětvím. Je tomu tak proto, že regulační opatření přijaté státními orgány za účelem zajištění příznivých cen a podmínek dopravy pro určité zboží může mít účinek srovnatelný se státními podporami. V tomto smyslu je článek 96 formou lex specialis, pokud jde o ceny a podmínky dopravy, k obecnému zákazu státních podpor, který je obsažený v článku 107 SFEU. Nicméně oproti článku 107 SFEU čl. 96 odst. 1 SFEU nevyžaduje, aby posuzovaná opatření zahrnovala použití státních prostředků. V každém případě, stejně jako ostatní druhy státních podpor, podléhají podpůrné sazby a podmínky schválení Komise(11).
28. Na základě výše uvedeného jsem dospěl k závěru, že se čl. 96 odst. 1 SFEU nevztahuje na podmínky, které členský stát stanoví pro provozovatele taxislužby, jako jsou podmínky dotčené ve věci v původním řízení.
IV. Závěry
29. S ohledem na uvedené argumenty navrhuji, aby Soudní dvůr na otázky položené Cour d’appel de Bruxelles (odvolací soud v Bruselu) odpověděl následovně:
„Článek 96 odst. 1 SFEU se nevztahuje na podmínky, které členský stát stanoví pro provozovatele taxislužby, jako jsou podmínky dotčené ve věci v původním řízení.“