ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer)
22 september 2021 (*)
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Bevriezing van tegoeden – Rechten van de verdediging – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Beoordelingsfout – Evenredigheid – Eigendomsrecht – Reputatieschade”
In zaak T‑203/20,
Maher Al-Imam, wonende te Damas (Syrië), vertegenwoordigd door M. Brillat, advocaat,
verzoeker,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door V. Piessevaux en M.‑C. Cadilhac als gemachtigden,
verweerder,
betreffende, ten eerste, een verzoek krachtens artikel 263 VWEU strekkende tot nietigverklaring van besluit 2013/255/GBVB van de Raad van 31 mei 2013 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2013, L 147, blz. 14), van verordening (EU) nr. 36/2012 van de Raad van 18 januari 2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië en tot intrekking van verordening (EU) nr. 442/2011 (PB 2012, L 16, blz. 1), van uitvoeringsbesluit (GBVB) 2020/212 van de Raad van 17 februari 2020 tot uitvoering van besluit 2013/255/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2020, L 43 I, blz. 6), van uitvoeringsverordening (EU) 2020/211 van de Raad van 17 februari 2020 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 36/2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië (PB 2020, L 43 I, blz. 1), van besluit (GBVB) 2020/719 van de Raad van 28 mei 2020 tot wijziging van besluit 2013/255/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2020, L 168, blz. 66), en van uitvoeringsverordening (EU) 2020/716 van de Raad van 28 mei 2020 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 36/2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië (PB 2020, L 168, blz. 1), voor zover deze handelingen verzoeker betreffen, en, ten tweede, een verzoek krachtens artikel 268 VWEU strekkende tot vergoeding van de schade die verzoeker stelt te hebben geleden ten gevolge van die handelingen,
wijst
HET GERECHT (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: S. Gervasoni, president, R. Frendo en J. Martín y Pérez de Nanclares (rapporteur), rechters,
griffier: E. Coulon,
het navolgende
Arrest (1)
I. Voorgeschiedenis van het geding en feiten die zich na de instelling van het beroep hebben voorgedaan
[omissis]
A. Aanvankelijke plaatsing van verzoekers naam op de lijsten in bijlage I bij besluit 2013/255 en bijlage II bij verordening nr. 36/2012
12 Bij uitvoeringsbesluit (GBVB) 2020/212 van de Raad van 17 februari 2020 tot uitvoering van besluit 2013/255 (PB 2020, L 43 I, blz. 6) en uitvoeringsverordening (EU) 2020/211 van de Raad van 17 februari 2020 tot uitvoering van verordening nr. 36/2012 (PB 2020, L 43 I, blz. 1) (hierna tezamen: „oorspronkelijke handelingen”) is verzoekers naam opgenomen in regel 289 van tabel A van de lijsten van personen, entiteiten en lichamen die onderworpen zijn aan de beperkende maatregelen, die zijn opgenomen in bijlage I bij besluit 2013/255 en in bijlage II bij verordening nr. 36/2012 (hierna tezamen: „betrokken lijsten”), met vermelding van de volgende redenen:
„Vooraanstaand zakenman die in Syrië actief is, met zakelijke belangen op het gebied van toerisme, telecommunicatie en vastgoed. Als algemeen directeur van de door het regime gesteunde [Telsa Group LLC] en van Castro LLC, en via zijn andere zakelijke belangen, profiteert Mahir Burhan Eddine Al‐Imam van het regime en steunt hij het financierings-, lobbying‑ en bouwbeleid van het regime.”
[omissis]
B. Handhaving van verzoekers naam op de betrokken lijsten
21 Op 28 mei 2020 heeft de Raad besluit (GBVB) 2020/719 tot wijziging van besluit 2013/255 (PB 2020, L 168, blz. 66) vastgesteld, evenals uitvoeringsverordening (EU) 2020/716 tot uitvoering van verordening nr. 36/2012 (PB 2020, L 168, blz. 1) (hierna tezamen: „handhavingshandelingen”). Krachtens de handhavingshandelingen is de toepassing van besluit 2013/255 verlengd tot 1 juni 2021. Verzoekers naam is in regel 289 van tabel A van de betrokken lijsten gehandhaafd op dezelfde gronden als in de oorspronkelijke handelingen.
[omissis]
II. Procedure en conclusies van partijen
24 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 18 april 2020, heeft verzoeker het onderhavige beroep ingesteld, dat strekt tot nietigverklaring van besluit 2013/255, verordening nr. 36/2012 en de oorspronkelijke handelingen, voor zover deze handelingen hem betreffen.
25 Diezelfde dag heeft verzoeker krachtens artikel 67, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een verzoek om behandeling bij voorrang ingediend, dat bij beslissing van de president van de Vierde kamer van het Gerecht van 4 juni 2020 evenwel is afgewezen.
26 Op 23 april 2020 heeft verzoeker krachtens artikel 66 van het Reglement voor de procesvoering een verzoek om anonimiteit ingediend, dat bij beslissing van het Gerecht van 15 juni 2020 is afgewezen omdat de betrokken gegevens, met name de identificatiegegevens, waren opgenomen in de bestreden besluiten, die zelf in het Publicatieblad waren bekendgemaakt en dus openbaar waren geworden. De beslissing tot afwijzing van het verzoek om anonimiteit preciseerde evenwel dat bepaalde economische gegevens en bepaalde gegevens betreffende derden zouden worden weggelaten.
27 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 24 juli 2020, heeft verzoeker het verzoekschrift aangepast op grond van artikel 86 van het Reglement voor de procesvoering, zodat het nu ook strekt tot nietigverklaring van de handhavingshandelingen, voor zover deze handelingen hem betreffen.
28 Op 27 juli 2020 heeft de Raad zijn verweerschrift bij de griffie van het Gerecht ingediend.
29 Op 10 september 2020 heeft de Raad zijn opmerkingen over de memorie houdende aanpassing bij de griffie van het Gerecht ingediend.
30 De repliek en de dupliek zijn ingediend op respectievelijk 14 september en 26 oktober 2020.
31 Op 26 oktober 2020 is de schriftelijke behandeling gesloten.
32 In het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89, lid 3, onder a), van het Reglement voor de procesvoering heeft het Gerecht op 10 maart 2021 partijen verzocht een reeks vragen te beantwoorden. Partijen hebben binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.
33 Aangezien partijen niet binnen de gestelde termijn om een pleitzitting hebben verzocht, heeft het Gerecht (Vierde kamer) op 26 mei 2021, op voorstel van de rechter-rapporteur, besloten om zonder mondelinge behandeling uitspraak te doen.
34 Verzoeker verzoekt het Gerecht:
– het beroep ontvankelijk te verklaren;
– de onrechtmatigheid vast te stellen van besluit 2013/255, verordening nr. 36/2012, de oorspronkelijke handelingen en de handhavingshandelingen, voor zover deze handelingen hem betreffen;
– bijgevolg besluit 2013/255, verordening nr. 36/2012, de oorspronkelijke handelingen en de handhavingshandelingen nietig te verklaren voor zover deze handelingen hem betreffen;
– ten eerste, de Raad te veroordelen tot betaling aan verzoeker van een vergoeding voor de schade die verzoeker heeft geleden als gevolg van de jegens hem vastgestelde beperkende maatregelen, te weten een bedrag van 10 000 EUR per week vanaf 18 februari 2020 voor de materiële schade en een bedrag van 15 000 EUR per week vanaf 18 februari 2020 voor de immateriële schade, en, ten tweede, de Raad te veroordelen tot vergoeding van alle toekomstige schade die verzoeker zal lijden als gevolg van de vaststelling van de beperkende maatregelen jegens hem;
– de Raad te verwijzen in de kosten.
35 Met betrekking tot de drie schadevorderingen die verzoeker heeft ingediend, heeft hij in repliek gepreciseerd dat voor de bepaling van het bedrag van de gevorderde schadevergoeding de einddatum van de relevante periode de datum van uitspraak van het arrest van het Gerecht moet zijn.
36 De Raad verzoekt het Gerecht:
– het beroep in zijn geheel te verwerpen;
– subsidiair, indien de oorspronkelijke handelingen en de handhavingshandelingen (hierna tezamen: „bestreden handelingen”) nietig worden verklaard wat verzoeker betreft, te gelasten dat de gevolgen van uitvoeringsbesluit 2020/212 en van besluit 2020/719 wat verzoeker betreft worden gehandhaafd tot de inwerkingtreding van de gedeeltelijke nietigverklaring van de uitvoeringsverordeningen 2020/211 en 2020/716;
– verzoeker te verwijzen in de kosten.
III. In rechte
[omissis]
B. Vorderingen tot nietigverklaring
[omissis]
2. Ten gronde
[omissis]
a) Eerste middel: schending van de rechten van de verdediging
[omissis]
1) Eerste onderdeel: schending van het recht om te worden gehoord en van het recht op toegang tot het dossier
[omissis]
ii) Na de bekendmaking van de oorspronkelijke handelingen
– Heroverweging van de oorspronkelijke handelingen
84 Wat in de eerste plaats de oorspronkelijke handelingen betreft, voert verzoeker in wezen aan dat de termijn voor het indienen van een verzoek tot heroverweging en opmerkingen te kort was, zodat hij niet naar behoren en daadwerkelijk kon worden gehoord. Deze termijn zou zijn ingegaan op de dag van publicatie van de in punt 13 hierboven vermelde kennisgeving in het Publicatieblad, te weten 18 februari 2020, en zou zijn verstreken op de in die kennisgeving gestelde uiterste datum voor de indiening van dit verzoek, te weten 1 maart 2020.
85 Bovendien is verzoeker van mening dat er een wanverhouding bestaat tussen de termijn die hem is gesteld voor het indienen van een verzoek tot heroverweging en opmerkingen enerzijds en de periode voor de behandeling van dit verzoek en die opmerkingen door de Raad anderzijds. Deze periode zou zijn ingegaan op 1 maart 2020, de uiterste datum van voornoemde termijn, en geëindigd op 1 juni 2020, de datum van het verstrijken van de laatste verlenging van besluit 2013/255 krachtens besluit (GBVB) 2019/806 van de Raad van 17 mei 2019 (PB 2019, L 132, blz. 36).
86 Wat in de tweede plaats de handhavingshandelingen betreft, voert verzoeker in wezen aan dat het feit dat, volgens de op 29 mei 2020 in het Publicatieblad bekendgemaakte kennisgeving, de opmerkingen die hij mogelijk zou indienen in aanmerking zouden worden genomen bij de volgende jaarlijkse herziening van de betrokken lijsten in plaats van onmiddellijk te worden onderzocht, niet in overeenstemming is met het recht om te worden gehoord.
87 In de derde plaats betoogt verzoeker dat het feit dat de Raad besluit om de betrokken lijsten eenmaal per jaar opnieuw te bezien, niet in overeenstemming is met besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, noch met verordening nr. 36/2012, zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828. Verzoeker betoogt dat de Raad overeenkomstig artikel 32, lid 4, van verordening nr. 36/2012, zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828, verplicht is de betrokken lijsten met regelmatige tussenpozen en ten minste om de twaalf maanden opnieuw te bezien. De jaarlijkse evaluatie is dus slechts een onderdeel van de verplichting tot heroverweging waarin die handelingen voorzien.
88 De Raad betwist verzoekers argumenten.
89 Wat in de eerste plaats de vraag betreft of verzoekers recht om te worden gehoord is geschonden doordat de termijn voor het indienen van een verzoek tot heroverweging te kort was, moet om te beginnen worden opgemerkt dat deze termijn – zoals tussen partijen vaststaat – acht werkdagen bedroeg, te rekenen vanaf de dag van bekendmaking in het Publicatieblad van de in punt 13 hierboven vermelde kennisgeving, te weten 18 februari 2020, tot de in die kennisgeving gestelde uiterste datum voor de indiening van dit verzoek, te weten 1 maart 2020.
90 Vervolgens moet worden opgemerkt dat artikel 32, lid 3, van verordening nr. 36/2012 bepaalt dat „[i]ndien er opmerkingen worden ingediend of belangrijk nieuw bewijsmateriaal wordt overgelegd, […] de Raad zijn besluit [heroverweegt] en […] de natuurlijke of rechtspersoon, de entiteit of het lichaam van het resultaat in kennis [stelt]”. In lid 4 van dat artikel wordt daaraan toegevoegd dat „[d]e lijsten in de bijlagen II en II bis […] met regelmatige tussenpozen en ten minste om de 12 maanden opnieuw [worden] bezien”. Hieruit volgt dat verordening nr. 36/2012 niet voorziet in een tijdslimiet voor het indienen van een verzoek tot heroverweging of opmerkingen.
91 Bijgevolg stond niets eraan in de weg dat verzoeker overeenkomstig artikel 32, lid 3, van verordening nr. 36/2012, zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828, op eender welk moment een verzoek tot heroverweging of opmerkingen indiende. In dit verband heeft de Raad erop gewezen dat hij die opmerkingen beantwoordt zonder het verstrijken van de periode van één jaar af te wachten.
92 Verder zij eraan herinnerd dat de verplichting tot inachtneming van een redelijke termijn bij de afwikkeling van administratieve procedures een algemeen beginsel van het recht van de Unie vormt waarvan de Unierechter de eerbiediging verzekert en dat overigens als een onderdeel van het recht op behoorlijk bestuur is opgenomen in artikel 41, lid 1, van het Handvest (zie naar analogie arresten van 11 april 2006, Angeletti/Commissie, T‑394/03, EU:T:2006:111, punt 162, en 6 december 2012, Füller-Tomlinson/Parlement, T‑390/10 P, EU:T:2012:652, punt 115). Uit de rechtspraak volgt verder dat, wanneer de duur van de procedure niet in een bepaling van Unierecht is vermeld, de „redelijkheid” van de termijn moet worden beoordeeld met inachtneming van alle specifieke omstandigheden van de zaak, in het bijzonder het belang ervan voor de betrokkene, de ingewikkeldheid van de zaak en het gedrag van de betrokken partijen (zie naar analogie arrest van 28 februari 2013, Heroverweging Arango Jaramillo e.a./EIB, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
93 In dit verband wijst de Raad erop dat hij drie maanden nodig had om de jaarlijkse evaluatie uit te voeren, namelijk van 1 maart 2020 tot 1 juni 2020, de datum waarop de laatste verlenging van besluit 2013/255 krachtens besluit 2019/806 verstreek. Volgens de Raad impliceert een dergelijke evaluatie een analyse van de individuele situatie van bijna 350 personen en entiteiten waarvan de namen op de betrokken lijsten zijn opgenomen. Voorts betoogt de Raad dat hij antwoordt op de gemaakte opmerkingen en de mogelijkheid biedt om aanvullende opmerkingen te formuleren, zodat in die periode van drie maanden een dialoog plaatsvindt tussen hem en de personen en entiteiten die opmerkingen hebben geformuleerd.
94 Opgemerkt zij dat een termijn van drie maanden om de individuele situatie van bijna 350 personen en entiteiten te onderzoeken betrekkelijk kort is. In die omstandigheden is het vaststellen van een uiterste datum voor de indiening van verzoeken tot heroverweging een rechtmatig middel voor de Raad om zich ervan te vergewissen dat hij de opmerkingen en bewijzen van de betrokken personen en entiteiten vóór het einde van de evaluatiefase ontvangt en dat hij voldoende tijd heeft om deze met de nodige zorgvuldigheid te onderzoeken. De termijn van twaalf dagen die volgde uit de vaststelling van de uiterste datum in casu, was inderdaad kort, aangezien verzoeker kennis moest nemen van de kennisgeving en van de motivering betreffende de opneming in de lijst, en opmerkingen moest redigeren die vergezeld konden gaan van bewijsstukken. Evenwel is het verzoek tot heroverweging aan geen vormvereisten onderworpen. Anders dan verzoeker stelt, moet hij voor de indiening van een dergelijk verzoek evenmin worden vertegenwoordigd door een advocaat. Verder leidt de indiening van een verzoek tot heroverweging tot een dialoog tussen de Raad en de betrokken persoon of entiteit, die niet beperkt is in tijd of qua omvang van de briefwisseling. Dit betekent dat niets eraan in de weg staat dat een verzoek tot heroverweging met beknopte opmerkingen wordt ingediend binnen de gestelde termijn en vervolgens, zo nodig, wordt aangevuld met andere opmerkingen of andere bewijsstukken in het kader van een daaropvolgende contradictoire dialoog met de Raad. Louter op grond van de termijn van twaalf dagen die de Raad voor de indiening van een verzoek tot heroverweging heeft gesteld in de in punt 13 hierboven genoemde mededeling in het Publicatieblad van 18 februari 2020, kan dus niet worden geconcludeerd dat verzoekers recht om te worden gehoord is geschonden.
95 Zoals in punt 91 hierboven is vastgesteld en de Raad erkent, stond hoe dan ook niets eraan in de weg dat verzoeker op eender welk moment, zelfs na die termijn, een dergelijk verzoek of opmerkingen indiende overeenkomstig artikel 32, lid 3, van verordening nr. 36/2012. In die zin kan de termijn die de Raad heeft vastgesteld in de hierboven in punt 13 genoemde kennisgeving in het Publicatieblad van 18 februari 2020 slechts louter indicatief zijn. Een dergelijke indicatie is nuttig om de betrokken personen en entiteiten in staat te stellen hun verzoek tot heroverweging in te dienen voordat de evaluatiefase is afgelopen, welke gebeurtenis intern is aan de Raad en hun niet bekend kan zijn, en voordat nieuwe handelingen door de Raad worden vastgesteld.
96 Wat in de tweede plaats verzoekers argumenten betreft die zijn ontleend aan het feit dat eventuele ingediende opmerkingen niet onmiddellijk worden onderzocht en dat de Raad beslist om de betrokken lijsten slechts eenmaal per jaar te bezien, moet er allereerst aan worden herinnerd dat verzoeker, zoals in de punten 91 en 95 hierboven is opgemerkt, te allen tijde opmerkingen kan indienen, waarop de Raad zal antwoorden zonder de jaarlijkse termijn af te wachten.
97 Bovendien moet worden opgemerkt dat besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, volgens artikel 34 ervan voortdurend wordt geëvalueerd, zodat het wordt verlengd of in voorkomend geval gewijzigd indien de Raad van oordeel is dat de doelstellingen ervan niet zijn bereikt. Dit blijkt, zoals de Raad terecht opmerkt, uit het feit dat de oorspronkelijke handelingen niet zijn vastgesteld na een jaarlijkse evaluatie overeenkomstig artikel 32, lid 4, van verordening nr. 36/2012, zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828, maar in februari 2020.
98 Bijgevolg moeten verzoekers grieven inzake de korte termijn voor de indiening van een verzoek tot heroverweging van de oorspronkelijke handelingen en inzake het feit dat de Raad, door de lijsten slechts eenmaal per jaar te bezien, zijn opmerkingen niet onmiddellijk heeft onderzocht, worden afgewezen.
[omissis]
HET GERECHT (Vierde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Maher Al-Imam wordt verwezen in de kosten.
Gervasoni | Frendo | Martín y Pérez de Nanclares |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 22 september 2021.
ondertekeningen