JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GIOVANNI PITRUZZELLA
26 päivänä lokakuuta 2023 (1)
Asia C‑437/22
R.M. ja
E.M.,
jossa asian käsittelyyn osallistuu
Eesti Vabariik (Viron tasavalta, jota edustaa Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet
(Ennakkoratkaisupyyntö – Riigikohus (ylin tuomioistuin, Viro))
Ennakkoratkaisupyyntö – Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – Euroopan unionin tuet – Hallinnolliset toimenpiteet ja seuraamukset – Rajavastuuyhtiön edustajien tekemä petos – Perusteettomasti maksettujen tukien takaisinperintä
1. Jäsenvaltion tuomioistuinmenettelyssä vahvistetaan lopullisesti, että pääomayhtiön edustajat esittivät vääriä tietoja saadakseen maatalousrahoitusta, joka sittemmin myönnettiinkin; kansallisen tuomioistuinmenettelyn ollessa vireillä yhtiö purettiin ja oikeudet ja velvollisuudet siirrettiin toiselle yhtiölle, jolla ei ole riittäviä varoja; voiko jäsenvaltio pyytää perusteettomasti suoritettuja maksuja takaisin suoraan luonnollisilta henkilöiltä, jotka olivat rahoituksensaajana olleen yhtiön (ja myös siirronsaajayhtiön) laillisia edustajia ja osakkeenomistajia ja joiden syyllisyydestä vilpilliseen menettelyyn on tehty lainvoimainen päätös?
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
Asetus N:o 2988/95(2)
2. Asetuksen N:o 2988/95 johdanto‑osan neljännessä ja viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten tehokas torjunta edellyttää yhteisen oikeudellisen kehyksen luomista kaikille yhteisöjen politiikan kattamille aloille,
väärinkäytösten [eli sääntöjenvastaisuuksien] tunnusmerkistöt täyttävistä menettelyistä sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista säädetään alakohtaisissa säännöstöissä tämän asetuksen mukaisesti.”
3. Tämän asetuksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi annetaan yleinen säännöstö yhteisön oikeuteen kohdistuvia väärinkäytöksiä [koskevista] yhtenäisistä tarkastuksista sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista.
2. Väärinkäytöksen tunnusmerkit toteuttaa jokainen yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko yhteisöjen yleiselle talousarviolle tai yhteisöjen hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan yhteisöjen puolesta kannettujen omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon takia.”
4. Mainitun asetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Hallinnolliset tarkastukset, toimenpiteet ja seuraamukset otetaan käyttöön siinä määrin, kuin ne ovat tarpeellisia yhteisön oikeuden moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi. Niiden on oltava tehokkaita, suhteellisia ja vakuuttavia, jotta varmistettaisiin yhteisön taloudellisten etujen asianmukainen suojaaminen.
– –
3. Yhteisön oikeudessa säädetään niiden hallinnollisten toimenpiteiden ja seuraamusten luonteesta ja soveltamisalasta, jotka ovat tarpeen kyseisen säännöstön moitteettomaksi soveltamiseksi väärinkäytöksen luonteen ja vakavuuden, myönnetyn edun tai saadun hyödyn ja vastuun asteen mukaan.
4. Jollei sovellettavasta yhteisön oikeudesta muuta johdu, sovelletaan tarkastusten toteuttamiseen ja yhteisön toimenpiteisiin ja seuraamuksiin liittyviin menettelytapoihin jäsenvaltioiden lainsäädäntöä.”
5. Saman asetuksen 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Kaikista väärinkäytöksistä seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin siten, että:
– velvoitetaan maksamaan velkana olevat tai perusteettomasti saadut summat;
– –
4. Tässä artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei pidetä seuraamuksina.”
6. Asetuksen N:o 2988/95 5 artiklan 1 kohdan mukaan:
”Tahallisista tai huolimattomuudesta johtuvista väärinkäytöksistä voi seurata seuraavia hallinnollisia seuraamuksia:
– –”
7. Asetuksen 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Yhteisön hallinnollisia toimenpiteitä ja seuraamuksia voidaan soveltaa 1 artiklassa tarkoitettuihin taloudellisiin toimijoihin eli luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin sekä muihin yksikköihin, jotka kansallisen lainsäädännön mukaan ovat oikeuskelpo[i]sia, jos nämä ovat tehneet väärinkäytöksiä. Seuraamuksia voidaan soveltaa myös väärinkäytösten toteuttamiseen osallistuneisiin henkilöihin sekä niihin, jotka ovat vastuussa väärinkäytöksestä tai joiden on huolehdittava sen ehkäisystä.”
Asetus N:o 1306/2013(3)
8. Asetuksen N:o 1306/2013 johdanto‑osan 39 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden olisi unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi toteutettava toimenpiteitä varmistuakseen siitä, että rahastoista rahoitetut toimet toteutetaan asianmukaisesti. Jäsenvaltioiden olisi myös estettävä, havaittava ja tosiasiallisesti käsiteltävä sääntöjenvastaisuudet ja velvoitteiden noudattamatta jättämiset, joihin tuensaajat ovat syyllistyneet. Tätä varten olisi sovellettava neuvoston asetusta (EY, Euratom) N:o 2988/95. Sellaisissa alakohtaisen maatalouslainsäädännön rikkomisen tapauksissa, joita varten unionin säädöksissä ei ole vahvistettu yksityiskohtaisia sääntöjä hallinnollisista seuraamuksista, jäsenvaltioiden olisi määrättävä kansallisia seuraamuksia, joiden olisi oltava tehokkaita, varoittavia ja oikeasuhteisia.”
9. Asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklassa, jonka otsikko on ”Yhteiset säännökset”, säädetään seuraavaa:
”1. Sääntöjenvastaisuuden tai laiminlyönnin vuoksi aiheettomasti suoritettujen maksujen osalta jäsenvaltioiden on pyydettävä tuki takaisin tuensaajalta 18 kuukauden kuluessa siitä, kun maksajavirasto tai takaisinperinnästä vastaava elin on hyväksynyt tai tarvittaessa vastaanottanut valvontakertomuksen tai vastaavan asiakirjan, jossa todetaan, että sääntöjenvastaisuus on tapahtunut. Vastaavat määrät on samanaikaisesti perintäpyynnön kanssa ilmoitettava maksajaviraston velallisluettelossa.
– –
3. Asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa jäsenvaltiot voivat jättää takaisinperinnän suorittamatta. Tällainen päätös voidaan tehdä vain,
– –
b) jos takaisinperintä osoittautuu mahdottomaksi velallisen tai sääntöjenvastaisuudesta oikeudellisesti vastuussa olevien henkilöiden maksukyvyttömyyden vuoksi, joka on todettu ja tunnustettu asianomaisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
– –”
10. Tämän asetuksen 56 artiklan, jonka otsikko on ”Maaseuturahastoa koskevat erityissäännökset”, ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos maaseudun kehittämistoimissa tai ‑ohjelmissa on havaittu sääntöjenvastaisuuksia tai laiminlyöntejä, jäsenvaltioiden on tehtävä rahoituksen mukautuksia peruuttamalla asianomainen unionin rahoitus kokonaan tai osittain. Jäsenvaltioiden on otettava huomioon todettujen sääntöjenvastaisuuksien laatu ja vakavuus sekä maaseuturahaston taloudellisen menetyksen suuruus.”
11. Saman asetuksen 58 artiklassa, jonka otsikko on ”Unionin taloudellisten etujen suojaaminen”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on annettava yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä kaikki tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset sekä toteutettava muut tarvittavat toimenpiteet unionin taloudellisten etujen tehokkaan suojan varmistamiseksi, erityisesti
– –
e) aiheettomasti suoritettujen maksujen perimiseksi takaisin korkoineen ja tarvittaessa oikeustoimiin ryhtymiseksi.
– –”
Delegoitu asetus N:o 640/2014(4)
12. Tämän asetuksen 35 artiklan, jonka otsikko on ”Muiden kuin pinta‑alan kokoon tai eläinten lukumäärään liittyvien tukikelpoisuusperusteiden, sitoumusten tai muiden velvoitteiden noudattamatta jättäminen”, 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos todetaan, että tuensaaja on esittänyt väärennettyjä todisteita tuen saamiseksi tai tuensaaja ei ole huolimattomuuttaan toimittanut tarvittavia tietoja, tuki evätään tai se perutaan kokonaisuudessaan. Lisäksi tuensaaja suljetaan saman toimenpiteen tai toimityypin mukaisesti maksettavan tuen ulkopuolelle sinä kalenterivuonna, jona havainto tehdään, ja sitä seuraavana kalenterivuonna.”
B Viron oikeus
13. Viron rikosprosessikoodeksin (Kriminaalmenetluse seadustik) 381 §:n 2 momentin mukaan viranomainen voi rikosprosessin yhteydessä esittää julkisoikeudellisen velan tunnustamista koskevan vaatimuksen, jos velka perustuu suurelta osin samoihin aineellisiin seikkoihin kuin oikeudenkäynnin kohteena oleva rikos.
14. Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan soveltamista koskevan lain (Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus) 111 §:ssä, jonka otsikko on ”Tukien takaisin periminen” säädetään seuraavaa:
”(1) Mikäli tuen maksamisen jälkeen käy ilmi, että tukea on sääntöjenvastaisuuden tai laiminlyöntien vuoksi suoritettu aiheettomasti taikka sitä ei ole käytetty sen tarkoituksen mukaisella tavalla, maksettu tuki peritään osittain tai kokonaan takaisin tuensaajalta, mukaan lukien valintamenettelyn kautta valittu tuensaaja, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksissa (EU) N:o 1303/2013 ja (EU) N:o 1306/2013 sekä muissa unionin asian kannalta merkityksellisissä asetuksissa säädettyjen perusteiden ja määräaikojen mukaisesti.
– –”
II Asian tausta
15. Viru Maakohusin (Virun alioikeus, Viro) 15.3.2021 antamalla tuomiolla R.M. tuomittiin kolmesta avustuspetoksesta. Erityisesti hän oli yhtiön X OÜ (jäljempänä X) edustajana tahallisesti esittänyt vääriä tietoja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametille (maatalouden rekisteri‑ ja tietovirasto, Viro; jäljempänä PRIA). Tämän seurauksena PRIA maksoi X:lle vuosina 2013–2017 perusteettomasti yhteensä 143 737,38 euroa Euroopan unionin rahoittamia maataloustukia. Myös E.M. tuomittiin R.M:n rikoskumppanina mainituista kolmesta avustuspetoksesta kahdesta.
16. Samalla Viru Maakohus hyväksyi asianomistajana olleen Viron tasavallan (PRIA:n edustamana) esittämän julkisoikeudellisen vaatimuksen ja velvoitti vastaajat korvaamaan tuet, jotka oli perusteettomasti maksettu X:lle petoksen perusteella, seuraavasti: R.M. velvoitettiin maksamaan 87 340,00 euroa ja R.M. sekä E.M. yhteisvastuullisesti 56 397,38 euroa.
17. Viru Maakohus totesi, että mikäli tuen maksamisen jälkeen käy ilmi, että tuki on maksettu perusteettomasti sääntöjenvastaisuuden tai laiminlyönnin takia, varat on perittävä kokonaan tai osittain takaisin Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan soveltamista koskevan lain 111 §:n 1 momentissa tarkoitetulta tuensaajaltavoimassa olevissa unionin asetuksissa säädetyin perustein ja niissä säädettyjä määräaikoja noudattaen.
18. Näin ollen vahinkoa kärsineellä on kyseisen tuomioistuimen mukaan oikeus vaatia X:lle perusteettomasti maksetun tuen takaisinmaksua myös R.M:ltä ja E.M:ltä.
19. Viimeksi mainittujen oikeudelliset avustajat valittivat Viru Maakohusin tuomiosta sekä vastaajien rikoksesta tuomitsemisen että asianosaisen vaatimuksen hyväksymisen osalta.
20. Tartu Ringkonnakohus (Tarton ylioikeus, Viro) pysytti 15.9.2021 antamallaan tuomiolla Viru Maakohusin tuomion ennallaan. Tartu Ringkonnakohus katsoi alioikeuden tavoin, että X sai tukea petoksella, jätti täyttämättä omarahoitusta koskevan velvollisuuden ja esitti väärennettyjä asiakirjoja.
21. Tartu Ringkonnakohus yhtyi Viru Maakohusin näkemykseen myös siltä osin, että vahinkoa kärsineellä on asetuksen N:o 2988/95 7 artiklan perusteella oikeus vaatia X:lle perusteettomasti maksetun tuen takaisinmaksua myös R.M:ltä ja E.M:ltä.
22. R.M:n ja E.M:n oikeudelliset avustajat tekivät Tartu Ringkonnakohusin tuomiosta kassaatiovalituksen sekä vastaajien rikoksesta tuomitsemisen että julkisoikeudellisen vaatimuksen hyväksymisen osalta.
23. Riigikohusin (ylin tuomioistuin, Viro) rikosasioiden kollegio antoi käsiteltävässä rikosasiassa 20.5.2022 osatuomion, jossa se jätti Tartu Ringkonnakohusin ja Viru Maakohusin tuomiot muuttamatta muun muassa siltä osin kuin kyse oli R.M:n ja E.M:n syyksi luetusta avustuspetoksesta ja heille tuomitusta rangaistuksesta.
24. Syytettyjen tuomitsemiset ja rangaistukset tulivat näin ollen lopullisiksi. Samassa yhteydessä Riigikohus päätti jatkaa kassaatiomenettelyä ja antaa myöhemmin erillisen tuomion siltä osin kuin kyse on alempien oikeusasteiden päätöksestä velvoittaa R.M. maksamaan valtiolle 87 340,00 euroa ja R.M. ja E.M. yhteisvastuullisesti 56 397,38 euroa korvauksena X:lle perusteettomasti maksetusta tuesta.
25. Tässä asiayhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lykkäsi asian käsittelyä ja esitti unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Seuraako käsiteltävän asian olosuhteiden kaltaisissa olosuhteissa 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 7 artiklasta, luettuna yhdessä 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 56 artiklan ensimmäisen kohdan ja 54 artiklan 1 kohdan sekä 11.3.2014 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 640/2014 35 artiklan 6 kohdan kanssa, välittömän oikeusvaikutuksen omaava perusta vaatia petoksella saadun ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) rahoittaman tuen takaisinmaksua tuensaajana olleen oikeushenkilön edustajilta, jotka esittivät tahallisesti vääriä tietoja tuen saamiseksi petollisesti?
2) Voidaanko käsiteltävän asian, jossa maaseuturahaston rahoittama tuki on myönnetty ja maksettu rajavastuuyhtiölle (virolainen osaühing) petoksen seurauksena, olosuhteiden kaltaisissa olosuhteissa pitää 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 54 artiklan 1 kohdassa sekä 11.3.2014 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 640/2014 35 artiklan 6 kohdassa tarkoitettuina tuensaajina myös tukea saaneen yhtiön edustajia, jotka suorittivat petoksen ja jotka tuen petollisen saamisen hetkellä olivat myös tukea saaneen yhtiön tosiasialliset edunsaajat?”
III Oikeudellinen arviointi
26. Unionin tuomioistuimen pyynnöstä keskityn oikeudellisessa arvioinnissani ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen.
27. Huomautan, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastaaminen ei kenties ole tarpeen, sillä se saattaa sulautua ensimmäiseen kysymykseen, jos siihen vastataan myöntävästi tavalla, jota ehdotan.
28. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii lähinnä selvittämään, onko asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklaa ja 56 artiklan 1 kohtaa sekä asetuksen N:o 640/2014 35 artiklan 6 kohdan ensimmäistä virkettä, luettuna yhdessä asetuksen N:o 2988/95 7 artiklan kanssa, tulkittava siten, että sääntöjenvastaisuuden vuoksi perusteettomasti saadun maaseuturahaston rahoituksen palauttamista voidaan vaatia paitsi tällaisen tuen saajalta myös henkilöiltä, jotka ovat osallistuneet perusteettoman tuen maksamiseen johtaneen sääntöjenvastaisuuden toteuttamiseen, vaikka heitä ei voitaisikaan pitää teknisessä mielessä tuensaajina.
A Yleiset näkökohdat
29. Yhteistä maatalouspolitiikkaa toteutetaan jäsenvaltioiden ja unionin yhteisen hallinnoinnin puitteissa ja unionin varat maksetaan lopullisille tuensaajille jäsenvaltioiden kautta. Jäsenvaltion on suojattava unionin taloudellisia etuja tehokkaasti ja taattava, että unioin rahastoista rahoitetaan vain unionin oikeuden säännösten mukaisia toimia. Asetuksen N:o 1306/2013 58 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot ryhtymään kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin unionin taloudellisten etujen tehokkaan suojan varmistamiseksi ja perusteettomasti suoritettujen maksujen perimiseksi takaisin. Jäsenvaltioilla on nimittäin parhaat edellytykset periä takaisin tuet, jotka on maksettu perusteettomasti sääntöjenvastaisuuden tai laiminlyönnin vuoksi, ja määrittää tähän tarkoitukseen parhaiten soveltuvat toimenpiteet. Näin ollen on erityisesti kansallisten viranomaisten tehtävä valita parhaiksi katsomansa keinot kyseisten summien takaisin saamiseksi. Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksen osalta nämä artiklat ilmaisevat SEU 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua yleistä huolellisuusvelvoitetta, joka velvoittaa jäsenvaltiot suorittamaan takaisinperinnän ja toteuttamaan toimenpiteitä, joilla sääntöjenvastaisuuksiin voidaan puuttua viipymättä.(5) Kansallisen oikeuden mukaisten takaisinperintään sovellettavien menettelyjen ja määräaikojen noudattaminen on välttämätön mutta ei riittävä vähimmäisvelvoite, jolla jäsenvaltion asetuksen N:o 1306/2013 58 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu huolellisuus osoitetaan.(6)
30. Tästä yleisestä lainsäädäntökehyksestä seuraa, että perusteettomasti maksetun tuen takaisinperintä on jäsenvaltioiden nimenomainen velvollisuus, jonka tarkoituksena on taata unionin taloudellisten etujen tehokas suoja.
31. Kuten Tanskan hallitus kirjallisissa huomautuksissaan(7) vakuuttavasti toteaa, tämä on erittäin tärkeää, jotta jäsenvaltiot voivat tehokkaasti valvoa, että maatalousalan rahoitus on unionin lainsäädännön mukaista: ongelma, jonka vuoksi ennakkoratkaisukysymykset on esillä olevassa asiassa esitetty – toisin sanoen se, että yksikkö, joka on saanut tukea ja on siten oikeudellisesti ”tuensaaja” (X), ei joko ole enää oikeudellisesti olemassa tai sen varat eivät riitä tuen takaisinmaksuun – nousee usein esiin tapauksissa, joissa kansallisten viranomaisten on perittävä sääntöjenvastaisesti maksettuja maataloustukia takaisin. Sääntöjenvastaisesti maksettujen tukien takaisinperintävelvoitteen tehokas täytäntöönpano edellyttää, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus soveltaa tällaisia toimenpiteitä paitsi välittömiin tuensaajiin, myös [asianomaisten] yritysten edustajiin – siltä osin kuin nämä ovat osallistuneet sääntöjenvastaisuuksiin – tai niiden tosiasiallisiin omistajiin. Käytännössä kyse on unionin oikeuden säännösten tehokkaan vaikutuksen takaamisesta: järjestelmässä, jossa tällaiset tilanteet sallittaisiin muodollisen tulkinnan nojalla, perusteettomasti maksettujen tukien takaisinperintä saattaisi olla erittäin tehotonta, mikä kannustaisi lainvastaiseen toimintaan.
32. Kansallinen tuomioistuin viittaa unionin tuomioistuimelle esittämässään ennakkoratkaisukysymyksessä myös niiden unionin oikeuden säännösten mahdolliseen välittömään oikeusvaikutukseen, jotka luettuna yhdessä voisivat muodostaa oikeudellisen perustan perusteettomasti maksetun rahoituksen takaisinperinnälle petokseen syyllistyneiltä luonnollisilta henkilöiltä.
33. Yhdyn komission kantaan, jonka mukaan kyse ei ole siitä, onko asetuksen N:o 2988/95 7 artiklalla välitön oikeusvaikutus, vaan siitä, riittääkö se yksinään, luettuna yhdessä alakohtaisten säännösten kanssa, perusteeksi vaatia rahoituksen palauttamista niiltä tuensaajayritystä edustavilta luonnollisilta henkilöiltä, jotka ovat syyllistyneet sääntöjenvastaisuuteen johtaneeseen menettelyyn. Tämä johtuu siitä, että unionin lainsäätäjä on hyväksynyt takaisinmaksua koskevia alakohtaisia säännöksiä, mutta ei ole säätänyt edellytyksistä niiden soveltamiseksi tähän henkilöryhmään, eikä sen jäsenvaltion lainsäädännössä, jossa sääntöjenvastaisuus on tapahtunut, nimenomaisesti säädetä hallinnollisen toimenpiteen soveltamisesta tähän henkilöryhmään.
34. Oikeudelliset kysymykset, jotka on ratkaistava, jotta ennakkoratkaisukysymykseen voitaisiin antaa hyödyllinen vastaus, ovat näin ollen mielestäni seuraavat: a) asetuksen N:o 2988/95 ja alakohtaisten asetusten välinen suhde (erityisesti sen ymmärtämiseksi, ovatko asetuksen N:o 2988/95 yleiset säännökset, jotka koskevat hallinnollisia toimenpiteitä ja niitä toimijoita, joilta perusteettomasti maksettu rahoitus voidaan periä takaisin, voimassa myös niillä erityisillä aloilla, joilla näitä sääntöjä ei ole toistettu ja joilla ei ole kansallista lainsäädäntöä, joilla nämä säännöt pantaisiin täytäntöön), b) seuraamuksiin ja hallinnollisiin toimenpiteisiin sovellettavat erilaiset periaatteet (ja erilainen oikeudellinen kehys) (ja siten se, ettei unionin tuomioistuimen eräissä seuraamuksia koskevissa ennakkotapauksissa toteamia periaatteita voida soveltaa) ja c) väärinkäytöksiin syyllistyneiden toimijoihin sovellettavan oikeusjärjestelmän määrittäminen.
B Ennakkoratkaisukysymys
35. Asetus N:o 2988/95 sisältää useita yleisiä säännöksiä, joissa vahvistettujen sääntöjen päämääränä on unionin taloudellisten etujen tehokas suoja.
36. Siinä säädetään kaikista sääntöjenvastaisista tilanteista, toisin sanoen sellaisista unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkomisista, jotka johtuvat taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja joiden tuloksena on tai voisi olla vahinko talousarviolle.(8)
37. Asetuksen N:o 2988/95 päämääränä on unionin taloudellisten etujen turvaaminen kaikilla aloilla ja yhteisen oikeudellisen kehyksen luominen kaikille unionin politiikkojen kattamille aloille.(9)
38. Asetuksen N:o 2988/95 johdanto‑osan 5 perustelukappaleessa todetaan, että seuraamuksia ja hallinnollisia toimenpiteitä koskevien alakohtaisten säännösten on oltava yhteensopivia kyseisen asetuksen kanssa. Vastaavasti asetuksen N:o 1306/2013 johdanto‑osan 39 perustelukappaleen mukaan jäsenvaltioiden olisi estettävä, havaittava ja tosiasiallisesti käsiteltävä sääntöjenvastaisuudet ja velvoitteiden noudattamatta jättämiset, ja tätä varten olisi sovellettava asetusta N:o 2988/95.
39. Myös unionin tuomioistuimen (suuri jaosto) oikeuskäytännössä vahvistetaan, että tarkastuksia ja tehtyjen sääntöjenvastaisuuksien seuraamuksia koskevalla yhteisön oikeuden alalla yhteisön lainsäätäjä on asetuksella N:o 2988/95 vahvistanut joukon yleisiä periaatteita ja edellyttänyt yleisesti, että kaikissa alakohtaisissa asetuksissa noudatetaan näitä periaatteita.(10)
40. Näin ollen asetus N:o 2988/95 on yleisasetus, joka ei estä erityisten tai alakohtaisten säännösten antamista unionin eri toiminta‑aloille, mutta siinä edellytetään, että viimeksi mainittuja tulkitaan ensiksi mainitussa säädettyjen yleisten puitteiden mukaisesti.
41. Yleiset periaatteet, joita alakohtaisissa säännöksissä on noudatettava, ovat nyt esillä olevassa asiayhteydessä edellä mainitun 1 artiklan lisäksi 4 artikla ja 7 artikla.
42. Asetuksen N:o 2988/95 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetään, että kaikista sääntöjenvastaisuuksista ”seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin” siten, että velvoitetaan maksamaan perusteettomasti saadut summat.
43. Leksikaalisesta näkökulmasta on ilmeistä, että vaikka ilmaukseen ”seuraa” liittyy määre ”yleensä”, siinä ei jätetä tilaa arvioinnille tai harkinnanvaraisuudelle: se voi merkitä vain sitä, että kun sääntöjenvastaisuuksia todetaan, jäsenvaltioiden on edellä mainitun huolellisuusvelvoitteen nojalla ryhdyttävä takaisinperintään paitsi niissä tapauksissa, joissa se ei ole mahdollista. Esimerkki poikkeuksesta on alakohtainen lainsäädäntö, täsmällisemmin sanoen asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklan 3 kohdan b alakohta(11) (jota käsittelen jäljempänä seuraamusten ja muiden hallinnollisten toimenpiteiden rakenteellisen eron osalta).
44. Asetuksen N:o 2988/95 7 artiklan mukaan hallinnollisia toimenpiteitä ja seuraamuksia voidaan soveltaa paitsi 1 artiklassa tarkoitettuihin taloudellisiin toimijoihin, toisin sanoen luonnollisiin henkilöihin ja oikeushenkilöihin sekä muihin yksikköihin, jotka kansallisen lainsäädännön mukaan ovat oikeuskelpoisia, jos nämä ovat tehneet väärinkäytöksiä, myös väärinkäytösten toteuttamiseen osallistuneisiin henkilöihin sekä niihin, jotka ovat vastuussa väärinkäytöksestä tai joiden on huolehdittava sen ehkäisystä.
45. Näin ollen 7 artiklassa määritellään takaisinperinnän subjektiivinen soveltamisala, toisin sanoen piiri, johon kuuluvilta toimijoilta perusteettomasti maksetun tuen palauttamista voidaan olosuhteista riippuen vaatia. Sen tarkoitus on vahvistaa asetuksen säännösten aineellinen lähtökohta asetuksen tavoitteiden mukaisesti. Ainakin takaisinperintätoimien osalta tämän lähtökohdan oltava sellainen, että jäsenvaltioiden huolellisuusvelvoitteen hyödyllinen soveltaminen on mahdollista, ja sen on mahdollistettava tukien takaisinperintä sääntöjenvastaisuuden tosiasiallisesti aiheuttaneilta toimijoilta, antamatta aihetta mahdollisille ja totta puhuen liian helpoille tavoille kiertää sääntöjä.
46. Systemaattisesti tarkastellen 7 artikla siis liittyy olennaisesti 4 artiklan 1 kohtaan, jossa todetaan unionin oikeuden yleisenä periaatteena, että kaikki sääntöjenvastaisuudet johtavat perusteettomasti saadun edun peruuttamiseen, toisin sanoen perusteettomasti saatujen summien palauttamisvelvollisuuteen.
47. Asetuksen N:o 1306/2013 54 ja 56 artiklassa ja asetuksen N:o 640/2014 35 artiklassa ei toisteta näitä takaisinperintävelvoitetta tai takaisinperinnän kohteena olevien toimijoiden piiriä koskevia säännöksiä. Näissä säännöksissä viitataan vain ”tuensaajiin”, joina pidetään luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, joille tuki on myönnetty.
48. Tästä johtuvat ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilykset, sillä vaikka se on vakuuttunut siitä, että takaisinperintä voidaan kohdistaa vain toimijoihin, joiden myöhempi menettely (yhtiön perustaminen, tuen saaminen väärien asiakirjojen avulla, yhtiön lopettaminen ja toisen, ilmeisen maksukyvyttömän yhtiön perustaminen) osoittaa heidän olleen ne tosiasialliset tekijät, jotka aiheuttivat unionin perusteettomasti maksetun rahoituksen, se pohtii, riittääkö se, mitä asetuksen N:o 2988/95 4 ja 7 artiklassa säädetään, asianmukaiseksi oikeudelliseksi perustaksi takaisinperinnälle, kun alakohtaisissa asetuksissa ja kansallisen oikeuden säännöksissä ei ole asiaa koskevia erityissäännöksiä.
49. Epäilykset johtuvat ennen kaikkea siitä, että unionin tuomioistuin totesi tuomiossa SGS Belgium,(12) ettei asetus N:o 2988/95 ole yksinään riittävä oikeudellinen perusta saman asetuksen 5 artiklassa tarkoitettujen seuraamusten määräämiselle. Unionin tuomioistuin korosti, että asetuksen tiettyjen säännösten täytäntöönpano voi kuitenkin edellyttää täytäntöönpanotoimien toteuttamista joko jäsenvaltioiden tai unionin lainsäätäjän itsensä toimesta (33 kohta) ja että tästä on kyse myös, kun tarkastellaan asetuksessa N:o 2988/95 yksilöidyille eri toimijaryhmille määrättäviä hallinnollisia seuraamuksia (34 kohta). Seuraamuksen soveltaminen edellyttää näin ollen sitä, että unionin alakohtaisessa lainsäädännössä tai, mikäli sellaista ei ole, kansallisessa lainsäädännössä säädetään hallinnollisen seuraamuksen soveltamisesta tähän toimijaryhmään (43–62 kohta). Laillisuusperiaate edellyttää tätä.(13)
50. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilykset voidaan kuitenkin hälventää osoittamalla hallinnollisten toimenpiteiden ja seuraamusten rakenteellinen ero ja tulkitsemalla unionin oikeuden asiaa koskevia säännöksiä sanamuodon mukaisesti, systemaattisesti ja teleologisesti.
51. Jo sanamuodon mukainen tulkinta riittäisi osoittamaan seuraamusten ja muiden hallinnollisten toimenpiteiden, kuten perusteettomasti maksettujen summien takaisinperinnän, välisen selkeän eron: asetuksen N:o 2988/95 hallinnollisia toimenpiteitä koskevassa 4 artiklassa todetaan, että kaikista sääntöjenvastaisuuksista ”seuraa” yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin; saman asetuksen seuraamuksia koskevassa 5 artiklassa todetaan, että tahallisista tai huolimattomuudesta johtuvista sääntöjenvastaisuuksista ”voi seurata” siinä seuraavaksi lueteltuja hallinnollisia seuraamuksia. Lainsäädännöllinen valinta on ilmeisen erilainen: nimenomaisesti ilmaistuja poikkeuksia lukuun ottamatta summien takaisinperintä viittaa perusteettomasti saadun edun takaisinperintään ilman tarvetta muuhun täytäntöönpanoon tai täsmentämiseen.(14) Seuraamusten määrääminen on mahdollista (”voi seurata”), sillä se riippuu sellaisen subjektiivisen seikan (tahallisuus tai huolimattomuus) toteamisesta, jonka arviointi edellyttää soveltamiskriteerejä, samoin kuin valinta 5 artiklassa tarkoitettujen erilaisten toimenpiteiden välillä edellyttää soveltamiskriteerejä, ja sen täytäntöönpanossa voidaan näin ollen käyttää harkintavaltaa.
52. Samaa ei voi sanoa takaisinperinnästä hallinnollisena toimenpiteenä (ja siihen liittyvästä vaatimuksesta rahoituksen palauttamisesta), sillä se ei edellytä mitään täsmennystä tai täytäntöönpanoa eikä siihen liity harkintavaltaa: sääntöjenvastaisuuden toteamisesta seuraa velvollisuus periä tuki takaisin toimijoilta, jotka ovat ottaneet aktiivisesti osaa sääntöjenvastaisuuteen ja jotka mainitaan selkeästi ja yksiselitteisesti asetuksen N:o 2988/95 7 artiklassa.(15) Ensi sijassa tuen palauttamista koskeva vaatimus on tietenkin osoitettava sääntöjenvastaisuudesta suoraan vastuussa olevalle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle (teknisessä mielessä tuensaajalle); mikäli tämä ei ole käytännön syistä mahdollista, kuten nyt esillä olevassa asiassa, henkilöille, jotka ovat osallistuneet sääntöjenvastaisuuden toteuttamiseen, ovat vastuussa sääntöjenvastaisuudesta tai joiden on huolehdittava sen ehkäisystä.
53. Asetuksen N:o 2988/95 4 artiklan 4 kohta on sitä paitsi ratkaiseva: tässä artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä ei pidetä seuraamuksina.
54. Systemaattinen tulkinta vahvistaa tämän lähestymistavan: kuten Tanskan hallitus vakuuttavasti huomauttaa, myös asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklan 3 kohdan b alakohdan edellä mainitut säännökset olisivat merkityksettömiä, ellei niitä tulkittaisi siten, että myös muut henkilöt kuin välitön tuensaaja voivat olla vastuussa sääntöjenvastaisuudesta ja siten takaisinmaksuvelvollisia.
55. Asetuksen N:o 2988/95 2 artiklan 2 kohdassa, jonka mukaan ”hallinnollista seuraamusta ei voi määrätä, jos seuraamuksesta ei ole ennen väärinkäyttöä säädetty yhteisön säännöksellä”, vahvistetaan se, mikä seuraa periaatteista eli toisin sanoen se, että (rikosoikeudellisia tai jopa rangaistuksenluonteisia hallinnollisia) seuraamuksia määrättäessä laillisuusperiaatetta on noudatettava ehdottoman ankarasti.(16) Se, ettei tässä säännöksessä mainita hallinnollisia toimenpiteitä, vahvistaa sen, että niihin voidaan soveltaa vain oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita. Ensiksi mainitun osalta katson, että tarjottu tulkinta on täysin tämän periaatteen mukainen, sillä asetuksen N:o 2988/95 7 artiklassa selvennetään yksiselitteisesti unionin talousarviosta myönnettävän rahoituksen sääntöjenvastaisuuden toteamisen seuraukset: valtio on velvollinen perimään summat takaisin toimijoilta, jotka ovat konkreettisesti myötävaikuttaneet sääntöjenvastaisuuteen. Luottamuksensuojan osalta on todettava, ettei siihen missään tapauksessa voida vedota tapauksessa, jossa vilpittömyys puuttuu kokonaan ja jossa on näin ollen kyse menettelystä, jonka tarkoituksena oli antaa väärä kuva todellisuudesta ja välttää sen seuraukset.
56. Komissio huomauttaa aiheellisesti(17) unionin tuomioistuimen todenneen, että vaikka alakohtaisessa tai kansallisessa lainsäädännössä ei olisi seuraamuksen määräämistä koskevaa säännöstä, kansallinen viranomainen on asetuksen N:o 2988/95 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan nojalla velvollinen soveltamaan hallinnollista toimenpidettä, toisin sanoen perimään kaikki virheellisesti maksetut tuet takaisin, jos osoitetaan, että kyseiset tuet on maksettu virheellisesti, mikä on kansallisen tuomioistuimen tehtävä.(18)
57. Päämäärien osalta voin vain toistaa jo edellä yleisiä näkökohtia koskevassa kohdassa esitetyt seikat: asetuksen N:o 2988/95 keskeinen tavoite on unionin taloudellisten etujen tehokas suojaaminen. Se ei ole mahdollista, jos unionin oikeutta muodollisen tulkinnan vuoksi jäsenvaltioiden olisi kohtuuttoman vaikeaa periä perusteettomasti maksettuja summia takaisin, vaikka todettaisiin, että ne on maksettu sääntöjenvastaisuuteen syyllistyneiden henkilöiden laittoman toiminnan vuoksi perusteettomasti.
58. Näin ollen on ilmeistä, ettei unionin tuomioistuimen tuomiossa SGS Belgium toteamia periaatteita voida ulottaa tapaukseen, jossa on kyse yksinomaan perusteettomasti maksettujen tukien takaisinperinnästä. Se, etteivät toimijat ole välittömiä tuensaajia, ei vaikuta tähän johtopäätökseen, sillä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemat säännökset – luettuna yhdessä – tarjoavat asianmukaisen oikeudellisen perustan perusteettomasti maksettujen tukien takaisinperinnälle.
59. Lopuksi huomautan menettelyllisestä seikasta, johon pääasian valittajat viittaavat, toisin sanoen siitä, että kansallinen hallitus on velvollinen pyytämään perusteettomasti maksettujen tukien palauttamista ensiksi vastaperustetulta yhtiöltä siitä huolimatta, että sillä on vain vähän varoja. Edellä esitettyjen seikkojen valossa tämä on mielestäni pelkästään muodollinen kysymys: tapauksessa, jossa kansallinen tuomioistuin on todennut valittajien vastaperustaman yhtiön olevan tosiasiallisesti kyvytön maksamaan huomattavan suurta velkaa, ei mielestäni ole mitään hyötyä esittää takaisinmaksuvaatimusta, jos asianmukaiset perintätoimenpiteet tiedetään mahdottomiksi. Toiseksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tutkittava, onko kansallisessa lainsäädännössä osakkaiden, yhtiön johtajien ja yhtiön välisiä suhteita koskevia menettelyjä tai sääntöjä. Edellä esitetyn perusteella korostan, että unionin oikeuden mukaan sääntöjenvastaisuuden toteuttamiseen osallistuneet toimijat vastaavat omissa nimissään maatalousrahoituksena laittomasti maksettujen summien takaisinmaksusta, mikäli todetaan, ettei tukea ole mahdollista periä takaisin toimijalta, joka on teknisessä mielessä tuensaaja.
60. Kansallisen tuomioistuimen on selvitettävä myös, voidaanko näitä luonnollisia henkilöitä kansallisen oikeuden nojalla pitää henkilöinä, jotka joko ovat ”osallistuneet väärinkäytösten toteuttamiseen”, ”vastuussa väärinkäytöksestä” tai ”joiden on huolehdittava sen ehkäisystä”.
61. Toisenlainen asetuksen N:o 2988/95 7 artiklan, luettuna yhdessä alakohtaisten säännösten kanssa, tulkinta saattaisi johtaa siihen, että petoksen alkuperäinen tekijä vapautuisi vastuusta, mikä puolestaan vaarantaisi vakavasti unionin taloudellisten etujen suojaamisen. Jo siitäkin syystä, kuten komissio vakuuttavasti toteaa, että petoksiin syyllistyvät yksilöt, eivät oikeushenkilöt.(19)
IV Ratkaisuehdotus
62. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa sille esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 4 ja 7 artiklaa, yhdessä asetuksen (EU) N:o 1306/2013 54 ja 56 artiklan sekä komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 640/2014 35 artiklan 6 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että
luettuina yhdessä mainitut säännökset ovat oikeudellinen perusta vaatia petoksella saadun ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) rahoittaman tuen takaisinmaksua tuensaajana olleen oikeushenkilön edustajilta, jotka ovat esittäneet tahallisesti vääriä tietoja tuen saamiseksi.
On kansallisen tuomioistuimen tehtävä varmistaa, että tuensaajayhtiö tai yhtiö, jolle sen oikeudet ja velvollisuudet on siirretty, ei kykene palauttamaan perusteettomasti maksettua rahoitusta ja että toimija, jolta varojen palauttamista vaaditaan, on kansallisen lainsäädännön nojalla henkilö, joka on ”osallistunut sääntöjenvastaisuuden toteuttamiseen”, ”vastuussa sääntöjenvastaisuudessa” tai ”jonka on huolehdittava sääntöjenvastaisuuden ehkäisystä”.