JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
24 päivänä tammikuuta 2019 (1)
Asia C‑43/18
Compagnie d’entreprises CFE SA
vastaan
Région de Bruxelles-Capitale
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Belgia))
Asia C‑321/18
Terre wallonne ASBL
vastaan
Région wallonne
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Belgia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Direktiivi 2001/42/EY – Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi – Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Suojelualueiden käyttöä koskevat toimet – Erityisten suojelutoimien alueen osoittaminen – Suunnitelmien ja ohjelmien käsite – Velvollisuus ympäristöarvioinnin toteuttamiseen – Vallonian aluetta koskevien suojelutavoitteiden vahvistaminen
I Johdanto
1. Mikä on strategista ympäristöarviointia koskevan direktiivin(2) (jäljempänä SYA-direktiivi) ja luontodirektiivin(3) keskinäinen suhde? Tätä kysymystä koskevat Belgian Conseil d’État’n (ylin hallintotuomioistuin) esittämät ennakkoratkaisupyynnöt, joita käsittelen yhdessä.
2. Taustalla ovat unionin oikeuteen perustuvat erilaiset ympäristövaikutusten arvioinnit, tässä tapauksessa erityisesti luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetty ympäristövaikutusten arviointi, joka koskee suunnitelmia ja hankkeita, jotka ovat omiaan vaikuttamaan Natura 2000 ‑alueisiin, sekä SYA-direktiivin mukainen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarviointi. Sitä vastoin tunnetuimmalla arvioinnilla eli YVA-direktiivin(4) mukaisella hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnilla ei ole tässä tapauksessa erityistä merkitystä.
3. Asiassa CFE on kyse luontodirektiivin kansallisesta täytäntöönpanosta siten, että kansallisella tasolla osoitetaan erityisten suojelutoimien alue ja samalla vahvistetaan erilaisia suojelua koskevia sääntöjä, ja asiassa Terre wallonne on kyse Vallonian alueen kaikkia Natura 2000 ‑alueita koskevien suojelutavoitteiden vahvistamisesta, jolloin samalla pannaan täytäntöön luontodirektiivi. Kummankin oikeudellisen toimen osalta on esitetty, että ennen niiden antamista olisi tullut toteuttaa SYA-direktiivin mukainen ympäristövaikutusten arviointi.
4. Tältä osin on erityisesti selvitettävä, jäävätkö toimenpiteet, jotka liittyvät suoranaisesti Natura 2000 ‑alueiden käyttöön tai ovat sen kannalta tarpeellisia, tässä tapauksessa suojelualueen osoittaminen ja suojelutavoitteiden määrittäminen, lähtökohtaisesti SYA-direktiivin mukaisen ympäristöarvioinnin soveltamisalan ulkopuolelle. Tämän lopputuloksen puolesta esitetään erityisesti, että tämänkaltaiset toimenpiteet on nimenomaisesti jätetty luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisen vaikutusten arvioinnin ulkopuolelle. On kuitenkin kysyttävä, mitä tämä merkitsee SYA-direktiivin mukaisen ympäristöarvioinnin kannalta.
5. Lisäksi on tarkasteltava, täyttävätkö mainitut toimenpiteet konkreettisesti ympäristöarvioinnin edellytykset. Siltä osin on ennen kaikkea selvitettävä, asetetaanko niillä puitteet hankkeiden myöhemmälle hyväksymiselle.
6. Huomiota on kiinnitettävä puheena olevien menettelyjen käytännön merkitykseen. Natura 2000 ‑verkosto käsittää noin 18 prosenttia maa-alasta sekä 6 prosenttia merialueista Euroopan unionissa useilla tuhansilla yksittäisillä alueilla. Koska alueiden käyttöä koskevia toimia on ilmeisesti tähän saakka usein toteutettu ilman ympäristöarviointia, velvollisuus Natura 2000 ‑alueiden käyttöön liittyvien toimien ympäristöarviointiin voisi kyseenalaistaa tämän verkoston.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. SYA-direktiivi
7. SYA-direktiivin tarkoitus ilmenee erityisesti sen 1 artiklasta:
”Tämän direktiivin tarkoituksena on taata korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja edistää ympäristönäkökohtien huomioon ottamista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä kestävän kehityksen edistämiseksi varmistamalla, että tietyistä suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ympäristöarviointi tämän direktiivin mukaisesti.”
8. SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdassa määritellään suunnitelmat ja ohjelmat seuraavasti:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
a) ’suunnitelmilla ja ohjelmilla’ sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, mukaan lukien Euroopan yhteisön yhteisrahoittamat suunnitelmat ja ohjelmat, sekä niitä koskevia muutoksia,
– jotka kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy tai jotka viranomainen valmistelee kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä ja
– joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät”.
9. Käsiteltävien asioiden kannalta merkitystä on erityisesti velvollisuudella SYA-direktiivin 3 artiklan 1–5 kohdan mukaisen strategisen ympäristöarvioinnin tekemiseen:
”1. Jäljempänä 4–9 artiklan mukainen ympäristöarviointi on tehtävä 2–4 kohdassa tarkoitetuista suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
2. Jollei 3 kohdasta muuta johdu, ympäristöarviointi on tehtävä kaikista suunnitelmista ja ohjelmista,
a) joita valmistellaan maa-, metsä- ja kalataloutta, energiaa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, kaavoitusta tai maankäyttöä varten ja joissa vahvistetaan puitteet [YVA-direktiivin] liitteessä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, tai
b) joiden on katsottu edellyttävän [luontodirektiivin] 6 tai 7 artiklan mukaista arviointia sen todennäköisen vaikutuksen johdosta, joka niillä on mainituissa artikloissa tarkoitetuilla alueilla.
3. Edellä 2 kohdassa tarkoitettujen sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien, joissa määritellään pienten alueiden käyttö paikallisella tasolla sekä 2 kohdassa tarkoitettujen suunnitelmien ja ohjelmien vähäisten muutosten osalta edellytetään ympäristöarviointia ainoastaan, jos jäsenvaltiot määrittelevät, että niillä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
4. Jäsenvaltioiden on määriteltävä, onko sellaisilla muilla kuin 2 kohdassa tarkoitetuilla suunnitelmilla ja ohjelmilla, joilla vahvistetaan puitteet sellaisten tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätökselle, todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
5. Jäsenvaltioiden on määriteltävä, onko edellä 3 ja 4 kohdassa tarkoitetuilla suunnitelmilla ja ohjelmilla todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, joko tapauskohtaisen tarkastelun perusteella tai määrittelemällä suunnitelma- ja ohjelmatyyppejä, taikka molempia keinoja yhdistelemällä. Jäsenvaltioiden on tätä varten otettava kaikissa tapauksissa huomioon liitteessä II vahvistetut asiaankuuluvat perusteet, jotta voidaan varmistaa, että suunnitelmat ja ohjelmat, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, kuuluvat tämän direktiivin soveltamisalaan.”
2. Luontodirektiivi
10. Natura 2000, eurooppalainen suojelualueiden verkosto, määritetään luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohdassa seuraavasti:
”Perustetaan erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, ’Natura 2000’. Tämän verkoston avulla, joka koostuu alueista, joilla on liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä, on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella.
– –”
11. Luontodirektiivin 4 artikla sisältää konkreettiset alueiden osoittamista koskevat säännöt:
”1 Jokaisen jäsenvaltion on laadittava liitteessä III (1 vaihe) vahvistettujen perusteiden ja asianmukaisen tieteellisen tietämyksen perusteella luettelo alueista, josta ilmenee, mitä liitteen I luontotyyppejä ja liitteen II luontaisia lajeja sen kansallisella alueella olevilla alueilla on. – –
– –
2 Komissio laatii yhteisymmärryksessä kunkin jäsenvaltion kanssa ja niiden esittämien luetteloiden pohjalta liitteessä III (2 vaihe) vahvistettujen perusteiden mukaan kaikkien 1 artiklan c alakohdan iii alakohdassa mainittujen niiden luonnonmaantieteellisen alueen osalta ja 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun aluekokonaisuuden osalta luonnoksen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi, – –
– –
Komissio hyväksyy 21 artiklassa tarkoitettua menettelyä noudattaen luettelon valituista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista ja osoittaa alueista ne, joilla on yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä taikka yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia [lajeja].
3 – –
4 Kun yhteisön tärkeänä pitämä alue on hyväksytty 2 kohdassa säädettyä menettelyä noudattaen, kyseisen jäsenvaltion on muodostettava tämä alue erityisten suojelutoimien alueeksi mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuuden vuoden kuluessa määrittäen toteamisjärjestyksen sen perusteella, miten merkittäviä alueet ovat liitteessä I olevan luontotyypin tai liitteessä II olevan lajin suotuisan suojelun tason säilyttämisen tai ennalleen saattamisen ja Natura 2000:n yhtenäisyyden kannalta sekä alueita uhkaavan huononemisen tai häviämisen perusteella.
5 Kun alue on merkitty 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuun luetteloon, sitä koskevat 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan säännökset.”
12. Alueen suojelusta säädetään luontodirektiivin 6 artiklan 1–3 kohdassa seuraavasti:
”1 Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla.
2 Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.
3 Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.”
B Kansallinen oikeus
1. Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueen päätös Forêt de Soignesin alueen osoittamisesta
13. Menettelyn kohteena on asiassa CFE Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueen hallituksen 14.4.2016 antama päätös Natura 2000 ‑alueen BE1000001 osoittamisesta; siihen kuuluu Soignesin metsä ja metsänreunat ja läheiset metsäalueet ja Woluwen laakso – Soignesin metsän ja Woluwen laakson kokonaisuus (Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant désignation du site Natura 2000 – BE1000001: ”La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – complexe Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe” du 14 avril 2016).(5)
14. Tässä päätöksessä määritetään ennen kaikkea, mitkä alueet ovat osa erityisten suojelutoimien aluetta, mitä luontotyyppejä ja lajeja niillä esiintyy, mikä oli niiden suojelun taso alueen nimeämisen yhteydessä, mikä suojelun taso on tarkoitus saavuttaa ja miksi alue suojellaan.
15. Päätöksen 15 §:ssä on määritelty kieltoja alueen suojelemiseksi:
”1. Tässä pykälässä vahvistetaan [1.3.2012 annetun luonnonsuojeluasetuksen] 47 §:n 2 momenttia soveltaen tässä päätöksessä osoitettua Natura 2000 ‑aluetta koskevat yleiset kiellot.
2. Jollei erityisiin säännöksiin sisältyvistä vapautuksista tai poikkeuksista johdu muuta, on hankkeissa, joille ei ole [1.3.2012 annetun luonnonsuojeluasetuksen] 47 §:n 2 momentissa tarkoitettua lupaa tai hyväksyntää, kiellettyä
1 poimia, poistaa juurineen, vahingoittaa tai tuhota kotimaisia kasvilajeja, mukaan lukien sammalet, sienet ja jäkälät, tai tuhota, heikentää tai muuttaa kasvipeitettä;
2. – –”
2. Vallonian aluetta koskevien suojelutavoitteiden vahvistaminen
16. Asian Terre wallonne pääasian oikeudenkäynnissä on kyse Vallonian hallituksen 1.12.2016 antamasta päätöksestä, jossa vahvistetaan Natura 2000 ‑verkostoa koskevat suojelutavoitteet.(6) Siinä vahvistetaan määrällisiä ja laadullisia suojelutavoitteita koko alueen luontotyypeille ja lajeille.
17. Päätöksen oikeusperusta on 12.7.1973 annetun luonnonsuojelulain 25 bis §:
”25 bis §
1. Hallitus asettaa Vallonian alueen tasolla sovellettavat suojelutavoitteet erikseen kutakin sellaista luontotyyppiä ja kutakin sellaista lajia varten, joita varten alueet on tarkoitus osoittaa.
Suojelutavoitteet määritetään Vallonian alueen tasolla luontotyyppien ja lajien, joita varten alueet on tarkoitus osoittaa, suojelun tason perusteella, ja niiden tavoitteena on niiden luontotyyppien ja lajien, joita varten alueet on tarkoitus osoittaa, suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen.
Nämä suojelutavoitteet ovat suuntaa-antavia.
2. Hallitus asettaa Natura 2000 ‑alueiden tasolla sovellettavat suojelutavoitteet 1 momentissa tarkoitettujen suojelutavoitteiden perusteella.
Nämä suojelutavoitteet ovat säädösluonteisia. Niitä on tulkittava siten, että otetaan huomioon 26 §:n 1 momentin 2 kohdan 2 ja 3 alakohdassa tarkoitetut tiedot.”
18. Päätöksen johdanto-osan perusteluissa esitetään tavoitteet erityisesti seuraavasti:
”– –
[12.7.1973 annetun luonnonsuojelulain] 1 bis §:n, 21 bis §:n ja 25 bis §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan suojelutavoitteet on asetettava Vallonian alueen tasolla koskemaan koko Vallonian aluetta (eikä ainoastaan Natura 2000 ‑verkostoa) yleiskuvan saamiseksi Vallonian alueella säilytettävistä tai tarvittaessa ennalleen saatettavista kohteista niiden luontotyyppien ja lajien, joita varten Natura 2000 ‑verkosto on perustettu, suotuisan suojelun tason säilyttämiseksi tai ennalleen saattamiseksi; nämä tavoitteet ovat suuntaa-antavia.
Alueiden tason suojelutavoitteet on asetettava Vallonian alueen tasolla asetettujen suojelutavoitteiden perusteella; nämä tavoitteet ovat säädösluonteisia – –
– –
Näitä tavoitteita sovelletaan tiettyyn Natura 2000 ‑alueeseen vain siinä tapauksessa, että kyseinen alue osoitetaan tällaista lajia tai luontotyyppiä varten.”
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyynnöt
A Asia C‑43/18 – CFE
19. CFE‑niminen osakeyhtiö (jäljempänä CFE) on vuodesta 1983 lähtien omistanut maa-alueen, joka kattaa suurimman osan Watermael-Boitsfortissa sijaitsevasta Plateau de la Foresteriesta Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueen eteläpuolella Belgiassa.
20. Euroopan komissio hyväksyi 7.12.2004 luontodirektiivin nojalla ensimmäisen luettelon Atlantin luonnonmaantieteellisellä vyöhykkeellä olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista, joihin oli sisällytetty Natura 2000 ‑alue BE1000001 eli La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – complexe Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe (Soignesin metsä ja metsänreunat ja läheiset metsäalueet ja Woluwen laakso – Soignesin metsän ja Woluwen laakson kokonaisuus).(7) CFE:n omistama kiinteistö on osa tätä aluetta.
21. CFE nosti komission päätöksen johdosta kanteen, jonka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päätti jättää tutkimatta 19.9.2006 antamallaan määräyksellä.(8)
22. CFE ilmoittaa, että se on ensimmäisen kerran 9.10.2007 saanut tiedon siitä, että merkittävää osaa sen maa-alueesta oli vuosien 1937–1987 aikana käytetty Watermael-Boitsfortin kunnan laittomana kaatopaikkana. Kyseisenä päivänä IGBE (Institut Bruxellois pour la Gestion de l’Environnement, Brysselin ympäristöhallintovirasto, Belgia) nimittäin toimitti CFE:lle huomautuksen, jossa oli liitetty kehotus esittää suunnitelma maa-alueen puhdistamiseksi.
23. Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueen hallitus hyväksyi 9.7.2015 ensimmäisessä käsittelyssä mainitun Natura 2000 ‑alueen osoittamista koskevan päätösluonnoksen. Tätä luonnosta koskeva julkinen kuuleminen pidettiin 24.9.2015 ja 7.11.2015 välisenä aikana. Siitä tehtiin 202 valitusta, joista yksi oli CFE:ltä. Tästä huolimatta hallintoalueen hallitus antoi 14.4.2016 päätöksen mainitun Natura 2000 ‑alueen osoittamisesta.
24. CFE vaatii 12.7.2016 nostamallaan kanteella, että 14.4.2016 annettu päätös kumotaan. CFE huomauttaa kanteessaan erityisesti, ettei SYA-direktiivin mukaista ympäristöarviointia ole tehty.
25. Tämän johdosta Conseil d’État esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko päätös, jolla jäsenvaltion elin osoittaa erityisten suojelutoimien alueen luontodirektiivin nojalla ja johon sisältyy suojelutavoitteita ja säädösluonteisia yleisiä ehkäiseviä toimenpiteitä, SYA-direktiivissä tarkoitettu suunnitelma tai ohjelma?
2) Onko tällainen päätös tarkemmin sanottuna SYA-direktiivin 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu suunnitelma tai ohjelma, jolla vahvistetaan puitteet tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätökselle, jolloin jäsenvaltioiden on määriteltävä kyseisen artiklan 5 kohdan mukaisesti, onko sillä todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia?
3) Onko SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan b alakohtaa tulkittava siten, ettei kyseiseen suojelualueen osoittamispäätökseen sovelleta tämän direktiivin 3 artiklan 4 kohtaa?”
26. CFE, Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalue, Irlanti, Tšekin tasavalta ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia lausumia.
B Asia C‑321/18 – Terre wallonne
27. Menettely, jossa annettiin päätös Vallonian alueen Natura 2000 ‑verkostoa koskevien suojelutavoitteiden vahvistamiseksi, tuli vireille 8.11.2012. Niissä 218 kunnassa, joita Natura 2000 ‑verkosto koskee, järjestettiin julkinen kuuleminen 10.12.2012 ja 8.2.2013 välisenä aikana. Vallonian alueen hallitus antoi päätöksen 1.12.2016.
28. Terre wallonne, joka on voittoa tavoittelematon yhdistys (ASBL), vaatii 9.2.2017 jättämässään kannekirjelmässä 1.12.2016 annetun päätöksen kumoamista.
29. Sen vuoksi Conseil d’État esittää nyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko päätös, jolla jokin jäsenvaltion elin asettaa suojelutavoitteet Natura 2000 ‑verkostoa varten luontodirektiivin mukaisesti, SYA-direktiivissä ja erityisesti sen 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tai 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu suunnitelma tai ohjelma?
2) Jos edellä olevaan kysymykseen vastataan myöntävästi, onko kyseisestä päätöksestä tehtävä SYA-direktiivissä tarkoitettu ympäristöarviointi, vaikka sellaista arviointia ei vaadita kyseisen päätöksen perusteena olevan luontodirektiivin nojalla?”
30. Terre wallonne, Belgian kuningaskunta, Irlanti, Tšekin tasavalta ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia lausumia.
C Yhteinen istunto asianosaisten kuulemiseksi
31. Unionin tuomioistuimessa pidettiin 13.12.2018 asianosaisten kuulemiseksi yhteinen istunto, johon osallistuivat CFE, Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalue, Belgia ja komissio.
IV Oikeudellinen arviointi
32. Kummassakin ennakkoratkaisupyynnössä pyritään selvittämään, onko toimenpiteitä, jotka luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetulla tavalla liittyvät suoranaisesti Natura 2000 ‑alueiden käyttöön tai ovat sen kannalta tarpeellisia, pidettävä SYA-direktiivissä tarkoitettua ympäristöarviointia edellyttävinä suunnitelmina tai ohjelmina.
33. Konkreettisesti asiassa CFE on kyse oikeudellisesta toimesta, jolla osoitetaan jo aiemmin väliaikaisesti suojellulle alueelle erityinen kansallinen suojeluasema, ja asiassa Terra wallonne toimenpiteestä, jolla kootaan yhteen Vallonian alueen kaikkia Natura 2000 ‑alueita koskevat suojelutavoitteet.
34. Conseil d’État lähtee perustellusti siitä olettamasta, että nämä toimenpiteet liittyvät suoranaisesti Natura 2000 ‑alueiden käyttöön ja ovat sen kannalta tarpeellisia. Erityisten suojelutoimien alueen osoittamisella perustetaan kansallisesti alueen suojeluasema ja asetetaan puitteet alueen käytölle. Vallonian alueen kaikkien Natura 2000 ‑alueiden suojelutavoitteiden yhteen kokoamisella asetetaan kulloinkin sovellettavat aluekohtaiset puitteet laajempaan asiayhteyteen.
35. Riidatonta on se, että kumpikin toimenpide täyttää SYA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan edellytykset. Toimenpiteet hyväksyi alueellisen tason viranomainen, ja niiden antamista edellytettiin laeissa, asetuksissa tai hallinnollisissa määräyksissä, nimittäin luontodirektiivissä ja sen täytäntöönpanoa koskevassa kansallisessa oikeudessa.
36. Conseil d’État’n esittämät kysymykset koskevat kahta muuta ongelmaa, nimittäin ensisijaisesti sitä, jäävätkö Natura 2000 ‑alueiden suojeluun ja käyttöön liittyvät toimet joka tapauksessa SYA-direktiivin mukaisen strategisen ympäristöarvioinnin ulkopuolelle, ja jos eivät, täyttävätkö ne SYA-direktiivin 3 artiklan mukaisen strategisen ympäristöarvioinnin muut edellytykset ja erityisesti asettavatko ne puitteet hankkeiden myöhemmälle hyväksymiselle.
A Natura 2000 ‑alueiden käyttöä koskevien toimenpiteiden strateginen ympäristöarviointi
37. Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalue, Belgia, Irlanti ja komissio lähtevät siitä oletuksesta, että SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan b alakohdan sekä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaan perustuvan alueen käyttöön liittyviä toimenpiteitä koskevan poikkeuksen johdosta strateginen ympäristöarviointi Natura 2000 ‑alueiden yhteydessä rajoittuu sellaisten suunnitelmien ja hankkeiden arviointiin, joihin sovelletaan myös luontodirektiivin mukaista vaikutusten arviointia. Natura 2000 ‑alueiden käyttöön liittyvät toimenpiteet eivät siten koskaan edellytä ympäristöarviointia.
38. SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan ympäristöarviointi on tehtävä suunnitelmista ja ohjelmista, joiden on katsottu edellyttävän luontodirektiivin 6 tai 7 artiklan mukaista arviointia sen todennäköisen vaikutuksen johdosta, joka niillä on suojelualueilla. Tässä arvioinnissa on kuvattava kulloisenkin toimenpiteen kaikki ympäristövaikutukset, mutta SYA-direktiivin perusteella vaikutuksista ei aiheudu oikeudellisia seurauksia.
39. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa jätetään kuitenkin siinä tarkoitetun ympäristövaikutusten arvioinnin ulkopuolelle suunnitelmat ja hankkeet, jotka liittyvät suoranaisesti alueen käyttöön tai ovat sen kannalta tarpeellisia. Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat sitä vastoin sallia muita suunnitelmia ja hankkeita vain siinä tapauksessa, että ympäristövaikutusten arviointi osoittaa, etteivät ne vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen.
40. Koska riidan kohteena olevat toimenpiteet liittyvät suoranaisesti Natura 2000 ‑alueen käyttöön, niihin ei sovelleta luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädettyä ympäristövaikutusten arviointia, eikä niiden osalta siten edellytetä myöskään SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaista ympäristöarviointia.
41. Tämä ei kuitenkaan ratkaise kysymystä siitä, onko ympäristöarviointi SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan tai 3 artiklan 4 kohdan nojalla poissuljettu.
42. SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan ympäristöarviointi on tehtävä kaikista suunnitelmista ja ohjelmista, joita valmistellaan maa-, metsä- ja kalataloutta, energiaa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, kaavoitusta tai maankäyttöä varten ja joissa vahvistetaan puitteet YVA-direktiivin liitteissä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille.
43. Eri osapuolten epätietoisuus siitä, voidaanko erityisten suojelutoimien alueen osoittaminen tai Natura 2000 ‑alueita koskevien suojelutavoitteiden vahvistaminen tietyllä alueella lukea johonkin näistä aloista, on aivan ymmärrettävä.
44. Tätä ei kuitenkaan ole tarpeen käsitellä edelleen, sillä SYA-direktiivin 3 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on määriteltävä tarkemmin, onko sellaisilla muilla kuin 2 kohdassa tarkoitetuilla suunnitelmilla ja ohjelmilla, joilla vahvistetaan puitteet sellaisten tulevien (muiden) hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätökselle, todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.(9) Jos näin on, on niin ikään tehtävä ympäristöarviointi.
45. Edellä mainitut osapuolet tosin korostavat perustellusti, ettei unionin lainsäätäjä ole SYA-direktiivin 3 artiklassa maininnut alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä. Kuitenkaan missään mainituista säännöksistä ei nimenomaisesti todeta, että alueiden käyttöä koskevat toimenpiteet jäisivät strategisen ympäristöarvioinnin ulkopuolelle.
46. Jos alueiden käyttöä koskevaa poikkeusta ei kuitenkaan sovellettaisi myös SYA-direktiiviin, voisi ensi näkemältä vaikuttaa siltä, että direktiivien välillä on tulkintaristiriita. Miksi unionin lainsäätäjä jättäisi alueiden käyttöä koskevat toimenpiteet nimenomaisesti luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisen vaikutusten arvioinnin ulkopuolelle, jos niihin samanaikaisesti sovelletaan velvollisuutta SYA-direktiivin mukaisen ympäristöarvioinnin tekemiseen?
47. Tosiasiassa tällaista ristiriitaa ei kuitenkaan ole, sillä näillä arvioinneilla on erilainen tarkoitus.
48. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisella ympäristövaikutusten arvioinnilla pyritään selvittämään, onko suunnitelma tai hanke 6 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen tai 6 artiklan 4 kohdan mukaan hyväksyttävissä. Toimivaltaiset viranomaiset voivat nimittäin 6 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen mukaan hyväksyä suunnitelman tai hankkeen vain, jos ympäristövaikutusten arviointi sisältää täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys suunniteltujen töiden, joilla voisi olla haitallisia vaikutuksia kyseiseen suojelualueeseen, vaikutuksista.(10) Lisäksi luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaista poikkeusta näistä tiukoista edellytyksistä voidaan soveltaa vasta, kun suunnitelman tai hankkeen vaikutukset on analysoitu kyseisen direktiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti.(11)
49. Erityisesti luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen mukaiselle hyväksymiselle asetetut vaatimukset sulkevat pois soveltamisen alueiden käyttöä koskeviin toimenpiteisiin. Alueiden käytön yhteydessä on usein mahdotonta strukturoida toimenpiteet siten, että voidaan sulkea pois kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys suojelutavoitteisiin vaikuttamisesta. Erityisesti erityisten suojelualueiden osoittamiselta edellytetään luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa jopa nimenomaisesti, että toimivaltaiset viranomaiset erityisesti alueiden osoittamisen yhteydessä asettavat painopisteitä eli antavat tietyille tavoitteille etusijan toisiin tavoitteisiin nähden.(12)
50. Esimerkiksi avoimen maan luontotyyppien, siis erityisesti niittyjen, suojelu edellyttää säännönmukaisesti pensaiden ja puiden poistamista; ne puolestaan saattavat tarjota elinympäristön suojelluille lajeille tai kehittyä muiksi suojelluiksi luontotyypeiksi.
51. Sitä paitsi on usein välttämätöntä toteuttaa tiettyjä toimia luontotyyppien ja lajien suojelemiseksi, vaikka ei voidakaan täysin sulkea pois kaikenlaista perusteltua tieteellistä epäilystä siihen liittyvistä, alueen suojelutavoitteille aiheutuvista haitoista. On lähdettävä siitä, että useat luontotyypit ovat riippuvaisia tietyistä käyttömuodoista,(13) vaikka tällaisen käytön vaikutusta suojelutavoitteisiin ei voida kokonaan sulkea pois.
52. Luontodirektiivistä poiketen SYA-direktiivissä itsessään ei aseteta aineellisoikeudellisia vaatimuksia hankkeen hyväksymisen ehdoksi.(14) Sen tarkoituksena on ennen kaikkea varmistaa, että suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutukset otetaan huomioon niitä hyväksyttäessä.
53. Näiden vaikutusten huomioon ottamisen on tosin joka tapauksessa sisällettävä pakottavien ympäristöoikeudellisten säännösten noudattaminen, mutta ne voivat perustua vain muihin säädöksiin kuin SYA-direktiiviin, esimerkiksi luontodirektiiviin tai vesipolitiikan puitedirektiiviin.(15)
54. Erityisesti Irlanti ja komissio vetoavat kuitenkin myös siihen, että Natura 2000 ‑alueiden käyttöön liittyvillä toimenpiteillä ei luonteensa johdosta ole haitallisia ympäristövaikutuksia, kun taas SYA-direktiivin tavoitteena on tunnistaa ja ottaa huomioon tällaiset vaikutukset.
55. Strateginen ympäristöarviointi on SYA-direktiivin johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaan väline, jolla ympäristönsuojelu otetaan muiden toimien yhteydessä huomioon. Sen ensisijaisena pyrkimyksenä ei sitä vastoin ole arvioinnin kohdistaminen ympäristönsuojelutoimiin.
56. Kuten jo suullisessa käsittelyssä kuitenkin todettiin, unionin tuomioistuin on vuonna 2010 antamassaan tuomiossa Terre wallonne(16) jo katsonut, että myös ympäristönsuojelutoimenpide voi edellyttää ympäristöarviointia. Tapauksessa oli kysymys Vallonian aluetta koskevasta toimintasuunnitelmasta nitraattidirektiivin täytäntöönpanemiseksi.(17)
57. Natura 2000 ‑alueiden käyttöön liittyvien toimenpiteiden osalta jo tavoitteiden ristiriidan mahdollisuus alueiden käyttöön liittyvien toimenpiteiden osalta osoittaa, etteivät ne automaattisesti suojele tai paranna ympäristöä vaan voivat vaikuttaa myös haitallisesti.
58. Lisäksi on riski siitä, että alueiden käyttöön liittyvät toimenpiteet toteutetaan huonosti tai riittämättömästi, minkä vuoksi ne joko vaikuttavat haitallisesti alueeseen tai eivät estä sitä uhkaavia haittoja. Lisäksi usein on niin, ettei alueiden käyttöön liittyvien toimenpiteiden vaikuttavuutta pystytä kiistattomasti selvittämään.
59. Tällaiset Vallonian aluetta koskevan päätöksen laatuun liittyvät epäilykset ovat luultavasti olleet syynä siihen, että ympäristöjärjestö Terre wallonne on pääasiassa nostanut kanteen tästä päätöksestä.
60. Näin ollen alueiden käyttöön liittyvien toimenpiteiden abstrakti tavoite, joka on alueen suojeleminen luontodirektiivin mukaan, ei väistämättä tarkoita, että näillä toimenpiteillä ei voi olla haitallisia vaikutuksia ympäristöön.
61. Tätä taustaa vasten ristiriita koskee pikemminkin luontodirektiiviä itseään. Siinä alistetaan Natura 2000 ‑alueiden osalta suunnitelmien ja hankkeiden hyväksyminen tiukalle arvioinnille, joka on toteutettava parhaan tieteellisen tiedon tason perusteella.(18) Sitä vastoin alueiden käyttö ei edellytä – ainakaan luontodirektiivin sanamuodon perusteella – tieteellistä perustaa.
62. Myöskään tästä ei kuitenkaan voida päätellä, että unionin lainsäätäjä olisi halunnut sulkea alueiden käytön kaikenlaisen ympäristöarvioinnin ulkopuolelle. Tämä ristiriita on pikemminkin osoitus siitä, että unionin lainsäätäjä ei ole luontodirektiivin hyväksymisen yhteydessä katsonut tarpeelliseksi säännellä tätä kysymystä lopullisesti ja yksityiskohtaisesti. Unionin lainsäätäjä on ilmeisesti lähtenyt siitä, että jäsenvaltiot toteuttavat tarpeelliset toimenpiteet omalla vastuullaan.
63. Tällaiset toimenpiteet ovat tarpeen, sillä alueiden käyttö voi myös vaikuttaa hyvin haitallisesti alueiden suojelutavoitteisiin, ja alueiden käyttö tulisi siten tieteellisesti selvittää vähintään yhtä hyvin kuin muita suunnitelmia ja hankkeita koskevat päätökset.(19) Se seikka, että toimivaltaiset viranomaiset riidanalaisten toimien hyväksymisen yhteydessä kuulivat kansalaisia, vahvistaa myös tämän arvion.
64. Vaikka unionin lainsäätäjä ei luontodirektiivin yhteydessä olisi pitänyt alueiden käyttöön liittyvää ympäristöarviointia ja julkista kuulemista koskevaa säännöstöä tarpeellisena, se ei kuitenkaan merkitse sitä, että se olisi ympäristöarviointia koskevia yleisiä sääntöjä myöhemmin hyväksyessään halunnut jättää arvioinnin ulkopuolelle Natura 2000 ‑alueiden käytön.
65. Pikemminkin voivat SYA-direktiivin mukainen ympäristöarviointi, YVA-direktiivin mukainen ympäristövaikutusten arviointi tai muissa tapauksissa Århusin yleissopimuksen(20) 6 artiklan 1 kappaleen b kohdan mukainen julkinen kuuleminen ja ympäristövaikutusten arviointi täydentää luontodirektiivin alueiden käyttöä koskevia sääntöjä mielekkäällä tavalla mahdollisten ympäristövaikutusten arvioinnin ja julkisen kuulemisen osalta.
66. Näillä pohdinnoilla on loppujen lopuksi myös torjuttava väite siitä, että SYA-direktiivin soveltaminen viivästyttäisi luontodirektiivin täytäntöönpanoa kohtuuttomasti. Tehokkuuden suosimiseen laadunvarmistusta koskevien toimien kustannuksella sisältyy nimittäin merkittäviä riskejä. Mitä hyötyä on Natura 2000:sta, jos alueita sinänsä määritetään nopeasti muodollisesti, mutta lajien ja luontotyyppien tosiasiallinen suojelu on riittämätöntä, koska yksittäisiä toimenpiteitä hyväksytään ilman riittävää pohdintaa ja ilman yleisön osallistumista?
67. Näin ollen on todettava, että SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan b alakohta ja luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukainen alueen käyttöön liittyvää toimenpidettä koskeva poikkeus eivät ole esteenä strategisen ympäristöarvioinnin toteuttamista koskevalle velvollisuudelle.
B Suunnitelman ja ohjelman käsite SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja 3 artiklan 4 kohdan mukaan
68. Tähän mennessä esitettyjen pohdintojen perusteella on selvää, ettei erityisten suojelutoimien alueen osoittamista ja tietyllä alueella olevia Natura 2000 ‑alueita koskevien suojelutavoitteiden vahvistamista ole SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella välttämättä alistettava ympäristöarvioinnille. Kuten edellä 42 ja 44 kohdasta käy ilmi, velvollisuus ympäristöarvioinnin tekemiseen voi kuitenkin seurata erityisesti SYA-direktiivin 3 artiklan 4 kohdasta.
69. Tämä velvollisuus – samoin kuin SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukainen arviointivelvollisuus – riippuu siitä, asetetaanko kyseessä olevassa suunnitelmassa tai ohjelmassa puitteet hankkeiden myöhemmälle hyväksymiselle.
70. Unionin tuomioistuin on tältä osin todennut, että ”suunnitelmien ja ohjelmien” käsite koskee kaikkia toimia, joissa määritellään kyseiseen alaan sovellettavat valvontasäännöt ja ‑menettelyt ja vahvistetaan siten useiden sellaisten hankkeiden, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, hyväksymistä ja toteuttamista koskevien kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellinen kokonaisuus.(21) Tältä osin käsite ”kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellinen kokonaisuus” on ymmärrettävä laadullisessa eikä määrällisessä mielessä. On nimittäin vältettävä mahdollisia strategioita, joilla pyritään kiertämään SYA-direktiivissä säädettyjä velvoitteita pilkkomalla toimenpiteet osiin, mikä heikentäisi siten direktiivin tehokasta vaikutusta.(22)
1. Erityisten suojelutoimien alueen osoittaminen
71. Erityisten suojelutoimien alueen osoittamisella, kuten asiassa CFE, voidaan asettaa puitteet SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tai 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla kahdessa mielessä. Ensinnäkin jo suojelualueen osoittaminen ja tiettyjen suojelutavoitteiden vahvistaminen voi sinänsä asettaa puitteet hankkeiden hyväksymiselle, ja toiseksi osoittamiseen voi liittyä erityisiä suojelusääntöjä, jotka muodostavat tällaiset puitteet.
a) Suojelutoimien alueen, jolla on erityiset suojelutavoitteet, vahvistaminen
i) Osoittaminen toimenpiteenä
72. Suojelutoimien alueen, jolla on erityiset suojelutavoitteet, vahvistaminen asettaa epäilemättä tiukat puitteet hankkeiden hyväksymiselle suojelutoimien alueen sisällä ja sen lähistöllä. Sellaiset hankkeet – riippumatta siitä, sovelletaanko niihin YVA-direktiiviä vai ei(23) – voidaan hyväksyä vain luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan edellytyksin. Välttämättömän arvioinnin mittapuuna ovat kyseiselle alueelle vahvistetut suojelutavoitteet.
73. Näihin puitteisiin sisältyvät hankkeet tosin kuuluvat jo SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan b alakohdan piiriin. Tämä ei kuitenkaan sulje pois sitä, että puitteiden määrittämisessä viitattaisiin direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaan ja 3 artiklan 4 kohtaan.
74. Näin ollen erityisten suojelutoimien alueen vahvistamisesta seuraa yhdessä luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan kanssa kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen laadullisesti merkityksellinen kokonaisuus yhden tai useamman hankkeen hyväksymiselle ja toteuttamiselle.
75. Nämä puitteet eivät kuitenkaan välttämättä synny vasta erityisten suojelutoimien alueen osoittamisen johdosta. Jos luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa luetaan muista säädöksistä erillään, niitä tosin on sovellettava vain erityisiin suojelualueisiin, mutta 4 artiklan 5 kohdassa kuitenkin säädetään, että kun alue on merkitty 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuun luetteloon, sitä koskevat 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan säännökset. Komissio merkitsee tähän luetteloon luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan alueet jäsenvaltioiden 4 artiklan 1 kohdan mukaan esittämien luetteloiden pohjalta. Jäsenvaltioiden on osoitettava luetteloon valitut alueet erityisten suojelutoimien alueiksi 4 artiklan 4 kohdan mukaan viimeistään kuuden vuoden kuluessa. Näin ollen direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdasta johtuva suojelu on usein kattanut Natura 2000 ‑alueet jo kauan ennen kuin ne saavat erityisten suojelutoimien alueen aseman.
76. Hetkellä, jona alue sisällytetään yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon, ei vielä nimenomaisesti vahvisteta tiettyjä suojelutavoitteita, mutta ne seuraavat luontotyyppien ja lajien kokonaisuudesta, jota varten alue sitä koskevan jäsenvaltion ehdotuksen mukaan suojeltiin.(24) Suojelutoimien alueen vahvistamisella asetetut puitteet hankkeiden hyväksymiselle syntyvät näin ollen säännönmukaisesti kauan ennen erityisten suojelutoimien alueen osoittamista. Jos erityisten suojelutoimien alueen osoittaminen ainoastaan vahvistaa nämä puitteet, siitä ei siis aiheudu velvollisuutta ympäristöarvioinnin tekemiseen.
ii) Suojelutavoitteiden muuttuminen osoittamispäätöksen johdosta
77. Ei ole poissuljettua, että suunnitelman tai ohjelman muutosta merkitsevä alueen osoittamispäätös edellyttää ympäristöarviointia.
78. SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdan mukaan käsite ”suunnitelmat ja ohjelmat” kattaa myös niiden muuttamisen. Kuten 3 artiklan 3 kohta osoittaa, arviointivelvollisuus riippuu lisäksi siitä, onko muutoksilla todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
79. Erityisten suojelutoimien alueen osoittamisella voidaan vaikuttaa erityisesti alueen suojelutavoitteisiin. Luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa edellytetään, että alueiden osoittamisen yhteydessä asetetaan painopisteitä. Tämän lisäksi voidaan ajatella, että osoittamisen yhteydessä suojeltujen luontotyyppien ja lajien luetteloa muutetaan tai että alueen alueellista ulottuvuutta muutetaan.
80. Vertailukohtana muutoksia arvioitaessa käytetään luontotyyppejä ja lajeja, joita varten alue suojeltiin, kun se merkittiin yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon, sekä alueeseen alun perin sisältyneitä pinta-aloja, ellei luontotyyppejä, lajeja ja pinta-aloja ole sen jälkeen jo mukautettu luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti.(25)
81. Suojelutavoitteiden muutos muuttaa niitä puitteita, joita suojelutoimien aluetta koskeville hankkeille asetetaan. Kun tietyt luontotyypit, lajit tai myös pinta-alat otetaan suojelun piiriin tai otetaan pois suojelun piiristä, muuttuvat väistämättä myös alueeseen vaikuttavien hankkeiden hyväksymiselle asetettavat ehdot.
82. Asiassa CFE olisi erityisesti selvitettävä, onko alueellisen intressin piiriin kuuluvien luontotyyppien ja lajien sisällyttäminen aluetta koskevan suojelun piiriin päätöksen 8 ja 9 artiklassa ja liitteessä 4 muuttanut riittävästi hankkeiden hyväksymiselle asetettuja puitteita. Niiden suojelu ei perustu luontodirektiiviin vaan ainoastaan Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueen säännöstöön. Merkitystä ei ole myöskään sillä, että alue on otettu yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon. Näin ollen on mahdollista, että näiden luontotyyppien ja lajien suojelu ei vielä sisältynyt aluetta koskevaan vastaavaan ehdotukseen ennen erityisten suojelutoimen alueen osoittamista.
iii) Ympäristöarvioinnin teleologinen rajoittaminen, kun otetaan huomioon 6 artiklan 3 ja 4 kohdassa asetetut puitteet
83. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdassa asetettujen puitteiden osalta voitaisiin tosin erityisesti kysyä, edellyttävätkö SYA-direktiivin tavoitteet tosiasiassa ympäristöarviointia. Loppujen lopuksi myöskään tämä pohdinta ei ole esteenä ympäristöarvioinnille.
84. Jo mainitun tavoitteen ohella, joka koskee ympäristönäkökohtien huomioon ottamista päätöksessä, on mainittava SYA-direktiivin rakenteellinen tavoite, joka seuraa siitä, että se täydentää yli kymmenen vuotta vanhempaa YVA-direktiiviä, jonka kohteena on ympäristövaikutusten huomioon ottaminen hankkeiden hyväksymisen yhteydessä. YVA-direktiivin soveltamisen yhteydessä on nimittäin käynyt ilmi, että merkittäviä ympäristövaikutuksia oli usein tosiasiassa todettu jo ennen hankkeen arviointia aikaisempien suunnitteluvaiheiden perusteella.(26) Siten nämä vaikutukset voidaan tosin tutkia ympäristövaikutusten arvioinnin yhteydessä, mutta niitä ei enää oteta kattavasti huomioon päätettäessä luvan myöntämisestä hanketta varten. Sen vuoksi on järkevää tutkia tällaiset ympäristövaikutukset jo valmistelevien suunnittelutoimien yhteydessä ja ottaa ne silloin huomioon.(27)
85. Tästä tavoitteiden asettamisesta voitaisiin päätellä, että ympäristöarviointi ei ole välttämätön, jos kaikki ympäristövaikutukset on tutkittu hankkeen hyväksymisen yhteydessä ja tuolloin kattavasti otettu huomioon. Periaatteessa luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohta edellyttävät, että suunnitelmien ja hankkeiden vaikutus kyseessä olevan alueen suojelutavoitteisiin on otettava huomioon kattavasti.
86. Haitallisten ympäristövaikutusten riski Natura 2000 ‑alueiden vahvistamisen ja suojelun laajuuden muuttamisen yhteydessä liittyy juuri riittämättömien suojelutavoitteiden vahvistamiseen. Sitä ei voida suunnitelmien ja hankkeiden hyväksymisen tasolla enää jälkikäteen riittävällä tavalla ottaa huomioon.
iv) Välipäätelmä
87. Erityisen suojelualueen osoittaminen edellyttää näin ollen SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja 3 artiklan 3 kohdan tai 3 artiklan 4 kohdan mukaan ympäristöarviointia, jos siihen liittyy kyseisen suojelualueen suojelun laajuutta koskevia muutoksia, erityisesti suojelutavoitteiden tai suojeltujen alojen muutoksia, jotka liittyvät luontodirektiivin 6 artiklan 3 tai 4 kohdan soveltamiseen tai pidemmälle meneviin kansallisiin suojelua koskeviin säännöksiin, jos näillä muutoksilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia.
b) Erityisten suojelujärjestelmien vahvistaminen aluetta osoitettaessa
88. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdasta johtuvien suojelua koskevien säännösten ohella alueen osoittamisen yhteydessä voidaan vahvistaa myös erityisiä suojelusääntöjä esimerkiksi alueella esiintyvien erityisten riskien hallitsemiseksi.
89. Asian C‑43/18 käsiteltävän päätöksen 15 §:ssä on erityisiä kieltoja, kuten 2 momentin 1 kohdan kielto poimia, poistaa juurineen, vahingoittaa tai tuhota kotimaisia kasvilajeja, mukaan lukien sammalet, sienet ja jäkälät, tai tuhota, heikentää tai muuttaa kasvipeitettä.
90. Periaatteessa tällaiset kiellot voivat luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan sääntelyn ohella sisältää kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellisen kokonaisuuden yhden tai useamman sellaisen hankkeen hyväksymiselle ja toteuttamiselle, jolla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, eli niissä asetetaan SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tai 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja puitteita.
91. Päätöksen 15 §:n sanamuodon mukaan siinä asetetuilla kielloilla ei kuitenkaan näytä olevan tätä vaikutusta, sillä ne koskevat oletettavasti vain toimia, jotka eivät edellytä hyväksyntää. SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan tai 3 artiklan 4 kohdan soveltamisen edellyttämiä puitteita on sitä vastoin sovellettava hankkeiden hyväksymiseen.
92. Muita hyväksymisen yhteydessä huomioon otettavia kieltoja ei kuitenkaan ole tiedossa.
93. Erityisten suojelutoimien alueen osoittaminen edellyttää siis SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan tai 3 artiklan 4 kohdan mukaista ympäristöarviointia, jos siinä vahvistetaan erityisiä suojelusääntöjä, joita sovelletaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan ohella ja joilla asetetaan puitteet sellaisten hankkeiden hyväksymiselle, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
2. Alueellisten suojelutavoitteiden vahvistaminen
94. Vaikka asiassa Terre wallonne käsiteltävä, Vallonian hallituksen 1.12.2016 antama päätös Natura 2000 ‑verkostoa koskevien suojelutavoitteiden vahvistamisesta koskee myös luontodirektiivin täytäntöönpanoa, sillä on täysin erilainen tehtävä ja vaikutustapa kuin erityisten suojelutoimien alueen osoittamisella. Siinä ei vahvisteta tiettyjä alueita koskevia suojelutavoitteita, vaan siinä tavallaan kootaan yhteen koko Vallonian aluetta koskevat suojelutavoitteet. Siinä esitetään tiivistetysti koko alueella ja useilla eri Natura 2000 ‑alueilla jo esiintyvien luontotyyppien alat ja vahvistetaan, tulisiko näiden luontotyyppien ala Natura 2000 ‑alueilla pysyttää ennallaan vai tulisiko sitä laajentaa. Päätöksessä ei kuitenkaan ole täsmennyksiä siitä, miten ja millä alueilla näitä suojelutavoitteita tulisi toteuttaa.
95. Päätös osoittaa näin ollen epäilemättä ei-teknisellä tavalla puitteet kaikille suunnitelmille ja hankkeille, jotka voivat koskea jotakin Natura 2000 ‑verkoston aluetta.
96. Luontodirektiivissä ei kuitenkaan säädetä alueellisista suojelutavoitteista vaan yksinomaan yksittäisten alueiden suojelutavoitteista.
97. Vastaavasti 12.7.1973 annetun lain 25 bis §:n 1 momentin mukaiset alueelliset suojelutavoitteet ovat ainoastaan suuntaa-antavia. Vain yksittäisiä alueita varten vahvistetut suojelutavoitteet ovat 25 bis §:n 2 momentin mukaan säädösluonteisia.
98. Päätöksen johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan alueellisten suojelutavoitteiden osalta, että niillä pyritään mahdollistamaan yleiskuvan saaminen Vallonian alueella säilytettävistä tai tarvittaessa ennalleen saatettavista kohteista niiden luontotyyppien ja lajien, joita varten Natura 2000 ‑verkosto on perustettu, suotuisan suojelun tason säilyttämiseksi tai ennalleen saattamiseksi.
99. Näin ollen päätöksen alueellisilla suojelutavoitteilla on ennen kaikkea alueella olevien Natura 2000 ‑alueiden käyttöä koskeva informatiivinen ja koordinoiva tehtävä. Niihin ei kuitenkaan sisälly kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellistä kokonaisuutta yhden tai useamman sellaisen hankkeen hyväksymiselle ja toteuttamiselle, jolla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
100. Päätös, jolla jäsenvaltion elin luontodirektiivin mukaisesti vahvistaa omalla toimivalta-alueellaan Natura 2000 ‑verkostoa varten mutta ei yksittäisiä Natura 2000 ‑alueita varten suojelutavoitteita, jolloin se ei siis aseta ehtoja hankkeiden hyväksymiselle, ei siten ole SYA-direktiivissä tarkoitettu suunnitelma tai ohjelma.
C Loppuhuomautus
101. Lopuksi on huomautettava, että tässä seurattu lähestymistapa merkitsee sitä, että Natura 2000 ‑alueen vahvistaminen tai tiettyjen muutosten tekeminen sen suojelutavoitteisiin tai laajuuteen edellyttävät lähtökohtaisesti ympäristöarviointia, jos niillä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
102. On tosin oletettava, että useiden alueiden ottaminen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon ja oletettavasti myös eräät sen jälkeen tehdyt muutokset suojelun laajuuteen eivät ajallisesti vielä kuulu SYA-direktiivin soveltamisalaan. Vähitellen lienee kuitenkin tapahtunut useita alueiden vahvistamisia ja muutoksia, joiden osalta ei ole tehty ympäristöarviointia, jota toimet periaatteessa olisivat edellyttäneet. Jos tällaiset vahvistamiset ja muutokset eivät vielä ole tulleet lainvoimaisiksi eli lopullisiksi, on siis olemassa riski siitä, että toimet riitautetaan tuomioistuimessa.
103. Kaikesta huolimatta ympäristöarvioinnin puuttumiseen perustuvat riitautukset eivät saa johtaa siihen, että Natura 2000 ‑alueiden suojelun alaa rajoitetaan. Pikemmin näyttäisi siltä, että tällaisissa tapauksissa olisi pysytettävä komissiolle tehdyn ilmoituksen vaikutus, kunnes puutteet on korjattu.(28) Ainoastaan kun on kyse muutoksista, joista aiheutuu rajoituksia alueen suojeluun, tulee kyseeseen kumoaminen tai täytäntöönpanon lykkääminen siihen asti, kunnes puute on korjattu.
104. Muilta osin on joka tapauksessa selvitettävä, onko SYA-direktiivin vaatimuksia kuitenkin noudatettu.(29) Nyt käsiteltävissä tapauksissa on ainakin toteutettu julkinen kuuleminen. Asiakirjoista ei sen sijaan käy ilmi, onko toimitettu myös ympäristöselostus tai vastaavia asiakirjoja.
V Ratkaisuehdotus
105. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian C‑43/18, CFE, seuraavasti:
Erityisen suojelualueen osoittaminen edellyttää SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja 3 artiklan 3 tai 4 kohdan mukaista ympäristöarviointia,
– jos siihen liittyy kyseessä olevan suojelualueen suojelun laajuutta koskevia muutoksia, erityisesti suojelutavoitteiden tai suojeltujen alojen muutoksia, jotka liittyvät luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan soveltamiseen tai pidemmälle meneviin kansallisiin suojelua koskeviin säännöksiin, jos tällaisilla muutoksilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia, tai
– jos siinä vahvistetaan erityisiä suojelujärjestelmiä, joita on sovellettava luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan ohella ja joissa asetetaan puitteet sellaisten hankkeiden hyväksymiselle, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
106. Asiassa C‑321/18, Terre wallonne, ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
Päätös, jolla jäsenvaltion elin luontodirektiivin mukaisesti vahvistaa omalla toimivalta-alueellaan Natura 2000 ‑verkostoa varten mutta ei yksittäisiä Natura 2000 ‑alueita varten suojelutavoitteita, jolloin se ei siis aseta ehtoja hankkeiden hyväksymiselle, ei ole SYA-direktiivissä tarkoitettu suunnitelma tai ohjelma.