Kohtuasi C‑66/22
Infraestruturas de Portugal SA
ja
Futrifer Indústrias Ferroviárias SA
versus
Toscca – Equipamentos em Madeira Ldª
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Supremo Tribunal Administrativo)
Euroopa Kohtu (suurkoda) 21. detsembri 2023. aasta otsus
Eelotsusetaotlus – Ehitustööde, asjade ja teenuste hankemenetlused – Direktiiv 2014/24/EL – Artikli 57 lõike 4 esimese lõigu punkt d – Riigihanked transpordisektoris – Direktiiv 2014/25/EL – Artikli 80 lõige 1 – Fakultatiivsed hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjused – Ülevõtmiskohustus – Ettevõtja poolt kokkulepete sõlmimine konkurentsi moonutamise eesmärgil – Hankija pädevus – Konkurentsiasutuse varasema otsuse mõju – Proportsionaalsuse põhimõte – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 47 – Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile – Hea halduse põhimõte – Põhjendamiskohustus
1. Õigusaktide ühtlustamine – Ehitustööde, asjade ja teenuste hankemenetlused – Direktiiv 2014/24 – Lepingute sõlmimine – Hankemenetlusest kõrvaldamise põhjused – Ülevõtmiskohustus – Ulatus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2014/24, artikli 57 lõike 4 esimene lõik)
(vt punktid 49–58)
2. Õigusaktide ühtlustamine – Vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektori riigihankemenetlused – Direktiiv 2014/25 – Lepingute sõlmimine – Kvalifitseerimine ja kvalitatiivne valik – Kõrvaldamise aluste ja kvalifitseerimise tingimuste kasutamine vastavalt direktiivile 2014/24 – Ülevõtmiskohustus – Ulatus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2014/25, artikli 80 lõike 1 kolmas lõik)
(vt punktid 59–61)
3. Õigusaktide ühtlustamine – Ehitustööde, asjade ja teenuste hankemenetlused – Direktiiv 2014/24 – Lepingute sõlmimine – Hankemenetlusest kõrvaldamise põhjused – Ettevõtja poolt kokkulepete sõlmimine konkurentsi moonutamise eesmärgil – Riigisisesed õigusnormid, mis piiravad võimalust jätta pakkuja pakkumus hankemenetlusest kõrvale seetõttu, et on veenvaid kaudseid tõendeid viimase käitumise kohta, mis võib rikkuda konkurentsieeskirju – Kõrvalejätmise võimalikkus vaid hankemenetluses, milles on sel viisil käitutud – Lubamatus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2014/24, artikli 57 lõike 4 esimese lõigu punkt d)
(vt punktid 67–72 ja resolutsiooni punkt 1)
4. Õigusaktide ühtlustamine – Ehitustööde, asjade ja teenuste hankemenetlused – Direktiiv 2014/24 – Lepingute sõlmimine – Hankemenetlusest kõrvaldamise põhjused – Ettevõtja poolt kokkulepete sõlmimine konkurentsi moonutamise eesmärgil – Riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt võib vaid riigisisene konkurentsiasutus otsustada, kas jätta ettevõtjad konkurentsieeskirjade rikkumise tõttu hankemenetlusest välja – Lubamatus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2014/24, artikli 57 lõike 4 esimese lõigu punkt d)
(vt punktid 74–80 ja 82–84 ning resolutsiooni punkt 2)
5. Õigusaktide ühtlustamine – Ehitustööde, asjade ja teenuste hankemenetlused – Direktiiv 2014/24 – Lepingute sõlmimine – Hankemenetlusest kõrvaldamise põhjused – Ettevõtja poolt kokkulepete sõlmimine konkurentsi moonutamise eesmärgil – Hankija otsus ettevõtja usaldusväärsuse kohta, mis on tehtud selle hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjuse alusel – Hea halduse põhimõtte kohaldamine – Põhjendamiskohustus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2014/24, artikli 57 lõike 4 esimese lõigu punkt d)
(vt punktid 87–91 ja resolutsiooni punkt 3)
Kokkuvõte
Toscca oli ettevõtja, kes esitas pakkumuse hankemenetluses, mille Infraestruturas de Portugal korraldas raudteetaristusektori tarbeks kreosoodiga immutatud männipuidust vaiade ja liiprite ostmiseks ning mille tulemusel hankeleping sõlmiti Futriferiga. Kuivõrd kaebus, mille Toscca esitas hankelepingu sõlmimise otsuse peale, jäeti rahuldamata, esitas ta apellatsioonkaebuse Tribunal Central Administrativo Nortele (põhjapiirkonna apellatsiooniastme halduskohus, Portugal). See kohus tegi lahendi, millega rahuldas apellatsioonkaebuse ja kohustas Infraestruturas de Portugali tunnistama edukaks Toscca pakkumuse. Supremo Tribunal Administrativo (Portugali kõrgeim halduskohus) tühistas selle lahendi põhjendamatuse tõttu ja saatis kohtuasja tagasi Tribunal Central Administrativo Nortele (põhjapiirkonna apellatsiooniastme halduskohus). Viimati nimetatud kohus tegi uue otsuse, milles kinnitas lahendust, milleni ta jõudis oma esimeses lahendis.
Supremo Tribunal Administrativole (Portugali kõrgeim halduskohus), kes oli eelotsusetaotluse esitanud kohus, esitasid nii Infraestruturas de Portugal kui ka Futrifer selle otsuse peale kassatsioonkaebuse. Nimetatud kohus märkis, et Autoridade da Concorrência (konkurentsiamet, Portugal) määras 2019. aastal Futriferile trahvi konkurentsiõiguse rikkumise eest sama hankija poolt 2014. ja 2015. aastal korraldatud hankemenetluses.
Euroopa Kohus (suurkoda) lahendas oma kohtuotsuses kõigepealt küsimuse, kas liikmesriigid on kohustatud võtma riigisisesesse õigusesse üle direktiivis 2014/24(1) ja direktiivis 2014/25(2) ette nähtud fakultatiivsed hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjused. Järgmiseks täpsustas ta, mis tingimustel saab hankija kasutada oma õigust jätta ettevõtja hankemenetlusest kõrvale ebausaldusväärsuse tõttu, mis tuleneb konkurentsieeskirjade rikkumisest väljaspool asjaomast hankemenetlust. Lõpetuseks täpsustas Euroopa Kohus hankijate kohustust põhjendada otsust, mis käsitleb ettevõtja usaldusväärsust direktiivis 2014/24 ette nähtud fakultatiivse hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjuse seisukohast, mis on seotud selle ettevõtja osalemisega kokkulepetes, mille eesmärk on moonutada konkurentsi.
Euroopa Kohtu hinnang
Kõigepealt lahendas Euroopa Kohus küsimuse, kas liikmesriigid on kohustatud võtma riigisisesesse õigusesse üle fakultatiivsed hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjused, mis on ette nähtud direktiivis 2014/24(3) ja direktiivi 2014/25 selles sättes, mis viitab neile põhjustele.
Ühelt poolt märkis Euroopa Kohus seoses direktiivis 2014/24 ette nähtud fakultatiivsete hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjustega, et vastupidi sellele, mis tuleneb tema teatavatest kohtuotsustest(4), on liikmesriigid kohustatud need põhjused riigisisesesse õigusesse üle võtma. See kohustus tähendab, et liikmesriigid peavad nägema hankijatele ette kas õiguse või kohustuse neid põhjusi kohaldada. Nimelt nähtub esiteks direktiivi 2014/24 selle sätte sõnastusest, mis käsitleb fakultatiivseid hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjusi, et avaliku sektori hankija otsustab, kas jätta ettevõtja mõnel sellisel põhjusel hankemenetlusest kõrvale või mitte, välja arvatud juhul, kui liikmesriigid otsustavad muuta selle hankemenetlusest kõrvale jätmise õiguse kohustuseks. Selleks et hankijatel oleks vähemalt õigus kohaldada neid hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjusi, ei saa liikmesriik järelikult jätta neid põhjusi direktiivi 2014/24 ülevõtvates riigisisestes õigusnormides ette nägemata. Teiseks kinnitab seda tõlgendust ka kontekst, kuhu kuulub fakultatiivseid hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjusi ettenägev säte, mis erineb selle direktiivi muudest sätetest, kus liikmesriikidele on jäetud võimalus sätted kas üle võtta või mitte. Euroopa Kohus rõhutas sellega seoses, et liikmesriikidele fakultatiivsete hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjuste kohaldamise tingimustega seoses jäetud valikuvõimalus(5) ei laiene nende põhjuste riigisisesesse õigusesse ülevõtmisele või üle võtmata jätmisele. Mis puudutab kolmandaks direktiiviga 2014/24 taotletavat eesmärki seoses fakultatiivsete hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjustega, siis rõhutas Euroopa Kohus, et liidu seadusandja soovis usaldada üksnes hankijatele ülesande hinnata, kas hankemenetluses osalevad ettevõtjad on ausad ja usaldusväärsed, ning jätta vajaduse korral hankemenetlusest kõrvale ettevõtjad, keda nad peavad ebausaldusväärseteks.
Teiselt poolt rõhutas Euroopa Kohus seoses direktiiviga 2014/25(6), et liikmesriigid peavad selle direktiivi artikli 80 lõike 1 esimese lõigu ülevõtmise kohustuse alusel ette nägema vähemalt võimaluse, et hankijad otsustavad, et selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluvates hankemenetlustes kohaldatavad hankemenetlusest kõrvalejätmise eeskirjad ja kriteeriumid hõlmavad direktiivis 2014/24 ette nähtud fakultatiivseid hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjusi, ilma et see piiraks nende riikide võimalust otsustada, et hankijad on kohustatud lisama need põhjused kõnealuste kriteeriumide hulka.
Olles esitanud need täpsustused, tegi Euroopa Kohus esimesena otsuse seoses direktiivis 2014/24 ette nähtud fakultatiivse hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjusega, et ettevõtja on sõlminud kokkulepped konkurentsi moonutamise eesmärgil(7). Euroopa Kohus leidis, et selle põhjusega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis piiravad võimalust jätta pakkuja pakkumus hankemenetlusest kõrvale – seetõttu, et on veenvaid kaudseid tõendeid viimase käitumise kohta, mis võib rikkuda konkurentsieeskirju – nii, et see on võimalik vaid hankemenetluses, milles on sel viisil käitutud. Nimelt ei nähtu selline piirang kõnealust hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjust ettenägeva sätte sõnastusest. Lisaks tuleneb kõnealuse sätte kontekstist(8), et direktiiv 2014/24 võimaldab hankijatel igal hetkel menetluse käigus ettevõtja menetlusest kõrvale jätta või liikmesriikidel nõuda hankijatelt ettevõtja kõrvalejätmist, kui selgub, et asjaomane ettevõtja on enne menetlust või menetluse käigus toimepandud teost või tegematajätmisest tulenevalt ühes nendest olukordadest, mis on selles direktiivis hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjusena ette nähtud. Kõnealuse sätte selline tõlgendus võimaldab hankijal veenduda iga sellise ettevõtja aususes ja usaldusväärsuses, kelle suhtes võib tekkida kahtlusi mitte ainult siis, kui asjaomane ettevõtja osaleb kõnealuse menetluse raames konkurentsivastases tegevuses, vaid ka siis, kui see ettevõtja on osalenud konkurentsivastases tegevuses varem.
Teisena rõhutas Euroopa Kohus, et direktiivis 2014/24 ette nähtud fakultatiivse hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjusega – et ettevõtja on sõlminud kokkuleppeid konkurentsi moonutamise eesmärgil – on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis annavad üksnes liikmesriigi konkurentsiasutusele pädevuse otsustada, kas jätta ettevõtjad konkurentsieeskirjade rikkumise tõttu hankemenetlusest kõrvale. Tõsi, kui on olemas liidu või riigisisese õigusega reguleeritud erimenetlus konkurentsieeskirjade rikkumise eest vastutusele võtmiseks, kus liikmesriigi konkurentsiasutuse ülesanne on läbi viia sellega seotud uurimine, peab hankija tuginema esitatud tõendite hindamisel üldjuhul sellise menetluse tulemusele. Sellises kontekstis võib olla erilise tähtsusega niisuguse asutuse otsus, kus tuvastatakse konkurentsieeskirjade rikkumine ja määratakse pakkujale sellest tulenevalt rahatrahv, eriti siis, kui selle sanktsiooniga kaasneb ajutine keeld osaleda hankemenetlustes. Ehkki selline otsus võib tingida selle, et hankija jätab asjaomase ettevõtja kõnealusest hankemenetlusest kõrvale, ei saa sellise otsuse puudumine seevastu takistada hankijat sellist hinnangut andmast või teda hinnangu andmise kohustusest vabastada. Hinnangu andmisel tuleb lähtuda proportsionaalsuse põhimõttest ja võtta arvesse kõiki asjakohaseid tegureid kontrollimaks, kas on põhjendatud kohaldada hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjust, et ettevõtja on sõlminud kokkuleppeid konkurentsi moonutamise eesmärgil. Järelikult riivavad riigisisesed õigusnormid, mis seovad pakkujate aususe ja usaldusväärsuse hindamise liikmesriigi konkurentsiasutuse sellise otsuse järeldustega, mis käsitleb eeskätt hankemenetluses tulevikus osalemist, kaalutlusõigust, mis peab olema hankijal direktiivis 2014/24 ette nähtud fakultatiivsete hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjuste kohaldamisel.
Oma analüüsi lõpus täpsustas Euroopa Kohus veel seda, et liikmesriigid ei saa oma õigusnormides piirata, millise ulatusega on hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjus, mis on seotud asjaomase ettevõtja konkurentsivastase käitumisega.
Euroopa Kohus märkis kolmandana, et hea halduse põhimõtte alusel peab hankija otsus ettevõtja usaldusväärsuse kohta, mis tehakse direktiivis 2014/24 ette nähtud selle fakultatiivse hankemenetlusest kõrvale jätmise põhjuse alusel, mis on seotud kokkulepete sõlmimisega, olema põhjendatud. See kohustus kehtib ühelt poolt otsuste puhul, millega hankija jätab pakkuja hankemenetlusest kõrvale eeskätt sellise fakultatiivse hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjuse alusel. Teiselt poolt kehtib see põhjendamiskohustus hankijale siis, kui ta tuvastab, et teatava pakkuja puhul oleks alust kohaldada mõnda fakultatiivsetest hankemenetlusest kõrvalejätmise põhjustest, ent ta otsustab pakkujat hankemenetlusest mitte kõrvale jätta näiteks seetõttu, et hankemenetlusest kõrvalejätmine oleks ebaproportsionaalne meede. Nimelt mõjutab selline otsus kõigi teiste asjaomases hankemenetluses osalevate ettevõtjate õiguslikku olukorda, kellel peab olema võimalik kaitsta oma õigusi, kaevates vajaduse korral see otsus edasi.