CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NILS Wahl
présentées le 15 octobre 2015 (1)
Affaire C‑268/14 P
Italmobiliare SpA
contre
Commission européenne
«Pourvoi – Marchés du ciment et des produits connexes – Article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil – Pouvoirs de la Commission de demander des renseignements – Destinataire d’une demande de renseignements – Proportionnalité – Motivation – Droit d’être entendu»
1. Quelles sont les conditions et les limites des pouvoirs de la Commission européenne de demander aux entreprises, par voie de décision, de fournir des renseignements dans le cadre d’une enquête portant sur des infractions éventuelles aux règles de concurrence de l’Union européenne?
2. Telles sont, en substance, les questions essentielles soulevées dans le pourvoi introduit par Italmobiliare SpA (ci-après «Italmobiliare» ou la «requérante») contre l’arrêt du Tribunal Italmobiliare/Commission (T-305/11, EU:C:2014:126, ci-après, l’«arrêt attaqué») rejetant son recours en annulation d’une décision de la Commission adoptée sur le fondement de l’article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1/2003 (2) et ordonnant à cette société de fournir un volume considérable de renseignements.
3. Des questions sensiblement similaires sont également posées dans trois autres pourvois formés par d’autres sociétés opérant sur le marché du ciment contre trois arrêts du Tribunal rejetant également la plupart de leurs griefs dirigés contre des décisions de la Commission semblables à celle contestée par Italmobiliare. Je présenterai également aujourd’hui mes conclusions dans ces trois autres affaires (3). Les présentes conclusions doivent ainsi être lues conjointement avec ces autres conclusions.
I – Le cadre juridique
4. Le considérant 23 du règlement n° 1/2003 énonce:
«La Commission doit disposer dans toute la Communauté du pouvoir d’exiger les renseignements qui sont nécessaires pour déceler les accords, décisions et pratiques concertées interdits par l’article [101 TFUE] ainsi que l’exploitation abusive d’une position dominante interdite par l’article [102 TFUE]. Lorsqu’elles se conforment à une décision de la Commission, les entreprises ne peuvent être contraintes d’admettre qu’elles ont commis une infraction, mais elles sont en tout cas obligées de répondre à des questions factuelles et de produire des documents, même si ces informations peuvent servir à établir à leur encontre ou à l’encontre d’une autre entreprise l’existence d’une infraction.»
5. Les dispositions pertinentes de l’article 18 du règlement n° 1/2003 (intitulé «Demandes de renseignements») prévoient:
«1. Pour l’accomplissement des tâches qui lui sont assignées par le présent règlement, la Commission peut, par simple demande ou par voie de décision, demander aux entreprises et associations d’entreprises de fournir tous les renseignements nécessaires.
2. Lorsqu’elle envoie une simple demande de renseignements à une entreprise ou à une association d’entreprises, la Commission indique la base juridique et le but de la demande, précise les renseignements demandés et fixe le délai dans lequel ils doivent être fournis. Elle indique aussi les sanctions prévues à l’article 23 au cas où un renseignement inexact ou dénaturé serait fourni.
3. Lorsque la Commission demande par décision aux entreprises et associations d’entreprises de fournir des renseignements, elle indique la base juridique et le but de la demande, précise les renseignements demandés et fixe le délai dans lequel ils doivent être fournis. Elle indique également les sanctions prévues à l’article 23 et indique ou inflige les sanctions prévues à l’article 24. Elle indique encore le droit de recours ouvert devant la Cour de justice contre la décision.
[…]»
II – Les antécédents du litige
6. En 2008 et en 2009, la Commission a effectué en vertu de l’article 20 du règlement n° 1/2003 plusieurs inspections dans les locaux de différentes sociétés opérant dans le secteur cimentier, au nombre desquelles figuraient Italcementi Fabbriche Riunite Cemento SpA (ci‑après «Italcementi»), Ciments français SA, Ciment Calcia SA et Ciment Belges SA, sociétés qui, aux termes de l’arrêt attaqué, sont sous contrôle direct ou indirect de la requérante. Ces inspections ont été suivies en 2009 et en 2010 par l’envoi d’un certain nombre de demandes de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 2, du règlement n° 1/2003, adressées, notamment, à Italcementi.
7. Par lettre du 4 novembre 2010, la Commission a informé Italcementi de son intention de lui adresser une décision de demande de renseignements en vertu de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 et lui a communiqué le projet de questionnaire qu’elle envisageait d’annexer à cette décision. Italcementi a présenté ses observations à la Commission les 15 novembre et 1er décembre 2010.
8. Le 6 décembre 2010, la Commission a informé la requérante qu’elle avait décidé d’ouvrir contre elle et sept autres sociétés une procédure au titre de l’article 11, paragraphe 6, du règlement n° 1/2003 et de l’article 2 du règlement (CE) n° 773/2004 (4), pour des infractions présumées à l’article 101 TFUE consistant en des restrictions d’importations dans l’Espace économique européen (EEE) en provenance de pays extérieurs à l’EEE, des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes sur le marché du ciment et les marchés des produits connexes.
9. Le 30 mars 2011, la Commission a adopté la décision C(2011) 2364 final, relative à une procédure d’application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 du Conseil (affaire 39520 – Ciment et produits connexes) (ciaprès la «décision contestée»).
10. Dans cette décision, la Commission a indiqué que, conformément à l’article 18 du règlement n° 1/2003, pour l’accomplissement des tâches qui lui sont assignées dans ce règlement, elle peut, par simple demande ou par voie de décision, demander aux entreprises et associations d’entreprises de fournir tous les renseignements nécessaires (considérant 3 de la décision contestée). Après avoir rappelé qu’Italcementi avait été informée de son intention d’adopter une décision conformément à l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 et que celle-ci avait présenté ses observations sur le projet de questionnaire (considérants 4 et 5 de la décision contestée), la Commission a demandé par voie de décision à la requérante et à ses filiales de répondre au questionnaire figurant en annexe I. En particulier, celle-ci comprenait 78 pages et 10 séries de questions (considérant 6 de la décision contestée). Les instructions relatives aux réponses à ce questionnaire figuraient à l’annexe II, et les modèles de réponse, à l’annexe III.
11. La Commission a également souligné (considérant 2 de la décision contestée) la nature des infractions présumées, qu’elle a décrites comme suit: «[l]es infractions présumées concernent des restrictions des flux commerciaux dans l’espace économique européen (EEE), y compris des restrictions d’importations dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE, des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes sur le marché du ciment et les marchés des produits connexes». En se référant à la nature et à la quantité des renseignements demandés ainsi qu’à la gravité des infractions présumées aux règles de concurrence, la Commission a estimé qu’il convenait d’accorder à la requérante un délai de réponse de douze semaines.
12. Le dispositif de la décision contestée se lit comme suit:
«Article premier
Italmobiliare SpA, avec ses filiales situées dans l’Union européenne et contrôlées directement ou indirectement par elle, fournira les renseignements mentionnés à l’annexe I de la présente décision, sous la forme demandée à l’annexe II et à l’annexe III de cette dernière, dans un délai de réponse de douze semaines à compter de la date de notification de la présente décision. Toutes les annexes font partie intégrante de la présente décision.
Article 2
Italmobiliare, avec ses filiales situées dans l’Union européenne et contrôlées directement ou indirectement par elle, est destinataire de la présente décision.»
13. La requérante a répondu les 27 juin et 11 juillet 2011 au questionnaire envoyé par la Commission.
III – La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
14. Par requête déposée le 8 juin 2011, Italmobiliare a demandé au Tribunal d’annuler la décision contestée.
15. Par l’arrêt attaqué (5), le Tribunal a rejeté le recours et condamné Italmobiliare aux dépens.
IV – La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
16. Dans le pourvoi qu’elle a introduit devant la Cour le 26 mai 2014, Italmobiliare conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– annuler l’arrêt attaqué et annuler la décision contestée;
– ordonner les mesures d’organisation de la procédure ou les moyens d’instructions nécessaires et appropriées en application des articles 62 et 64 du règlement de procédure de la Cour;
– condamner la Commission aux dépens de la procédure devant le Tribunal et devant la Cour;
– à titre subsidiaire, renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour que celui-ci statue de nouveau.
17. La Commission, partie défenderesse, conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– rejeter le pourvoi;
– à titre subsidiaire, pour autant que de besoin, confirmer la légalité de la décision contestée;
– condamner Italmobiliare aux dépens.
V – Appréciation des moyens du pourvoi
18. Italmobiliare développe cinq moyens au soutien de son pourvoi. Ces moyens portent, en substance, sur le point de savoir si le Tribunal a correctement interprété les pouvoirs dont la Commission est investie pour demander des renseignements en vertu du règlement n° 1/2003.
19. Les dispositions normatives essentielles et la jurisprudence relatives à ces pouvoirs sont examinées dans les conclusions que je présente également aujourd’hui dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (6).
20. C’est sous le bénéfice de ces précisions que j’examinerai maintenant les moyens développés par la requérante à l’appui de son pourvoi.
A – Destinataire de la décision contestée
1. Arguments des parties
21. Par son premier moyen, Italmobiliare soutient que le Tribunal a fait une interprétation et une application erronées de l’article 18 du règlement n° 1/2003 en jugeant que la Commission pouvait en l’espèce envoyer une demande de renseignements à une simple holding financière, dont le contrôle sur Italcementi n’avait pas été établi. La requérante argue en outre d’une méconnaissance du principe de protection de la confiance légitime, dès lors que la Commission avait déclaré dans des communications antérieures qu’une décision au titre de l’article 18, paragraphe 3, serait adressée à Italcementi. Enfin, la requérante dénonce une violation du principe de non-discrimination tenant à ce qu’elle a été la seule holding financière à recevoir au cours de l’enquête en cause une décision de demande de renseignements au titre de ce même article 18, paragraphe 3, alors qu’une holding financière chapeautait la structure d’autres groupes de sociétés soumis à la même enquête.
22. La Commission objecte que la première branche du moyen est irrecevable en ce qu’elle soulève des questions de fait et allègue que l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 l’habilite en tout état de cause à demander des renseignements à toute personne qu’elle a de bonnes raisons d’estimer susceptible de détenir des informations pertinentes. La Commission ajoute qu’Italmobiliare ne pouvait déduire aucune conclusion certaine de la communication à Italcementi du projet de questionnaire et nie avoir donné à Italcementi des assurances claires et inconditionnelles sur l’identité du destinataire d’une prochaine décision.
2. Appréciation
23. Par son premier moyen, la requérante reproche au Tribunal d’avoir commis trois erreurs distinctes en considérant que la décision contestée pouvait lui être légalement adressée.
24. Avant d’examiner la branche la plus complexe de ce moyen, qui soulève la question de savoir s’il est licite d’adresser à une entreprise une demande de renseignements portant essentiellement sur l’activité d’une autre entreprise dans laquelle elle détient des participations, il convient d’aborder au préalable les autres branches de ce moyen.
25. Je considère tout d’abord que le Tribunal a jugé à bon droit que la requérante n’a pas reçu de la Commission d’assurances précises, inconditionnelles et concordantes qu’elle adresserait à l’avenir à Italcementi une décision au titre de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003. En premier lieu, le questionnaire envoyé le 4 novembre 2010 à cette société n’était qu’un projet établi par les services de la Commission visant à leur permettre de recueillir des commentaires afin de finaliser la rédaction du questionnaire définitif. Une simple consultation ne saurait à elle seule lier la Commission lors de l’adoption d’une décision obligatoire au titre de ce même article 18, paragraphe 3 (7). En tout état de cause, le texte du projet de questionnaire ne pouvait pas être interprété comme excluant l’éventualité que d’autres sociétés appartenant au même groupe ou entretenant une forme quelconque de lien institutionnel avec Italcementi puissent être destinataires d’une décision au titre dudit article 18, paragraphe 3. En deuxième lieu, le fait que la requérante ait reçu la décision d’ouverture de la procédure adoptée quelques jours seulement après l’envoi à Italcementi du projet de questionnaire exclut la possibilité que toutes les assurances quelconques susceptibles d’avoir été fournies à cet égard par la Commission à la requérante aient pu être «précises, inconditionnelles et concordantes», au sens de la jurisprudence de la Cour relative à la confiance légitime (8).
26. Je ne pense pas que le grief tiré d’une prétendue discrimination soit fondé. Comme je m’en expliquerai ci-après, l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 habilite la Commission à demander des renseignements à toute entreprise qu’elle estime en possession d’informations présentant un intérêt pour ses enquêtes. Ainsi, la nature des activités exercées par une entreprise destinataire d’une demande de renseignements est, en principe, dénuée de pertinence. Peu importe, par conséquent, qu’Italmobiliare ait pu être traitée différemment d’autres entreprises ayant également la qualité de holding financière. En réalité, l’on ne peut exclure que ces sociétés se soient trouvées dans une situation différente de celle d’Italmobiliare en termes de détention des renseignements souhaités par la Commission. Les dossiers ne comportent aucun élément qui aurait pu permettre au Tribunal de comparer véritablement Italmobiliare avec ces sociétés à cet égard.
27. Sous le bénéfice de ces observations, j’aborderai maintenant ce qui constitue, à mon sens, le point fondamental du premier moyen du pourvoi, qui consiste à déterminer si la Commission était en l’espèce habilitée à adresser une décision de demande de renseignements à une société détenant des participations dans des entreprises soupçonnées d’infractions à l’article 101 TFUE.
28. Cette question, recevable dans le cadre d’un pourvoi en tant que question de droit, procède de l’allégation de la requérante selon laquelle elle aurait agi en simple qualité de «holding financière», lorsque la décision contestée a été adoptée. Ni celle-ci ni l’arrêt attaqué ne fourniraient, de l’avis de la requérante, la moindre preuve qu’elle exerçait un contrôle sur les sociétés appartenant au groupe Italcementi. À défaut d’une telle preuve, il ne serait pas rationnel de considérer que la requérante détenait la moindre information pertinente aux fins de l’enquête.
29. Il importe de rappeler à cet égard que l’article 18 du règlement n° 1/2003 habilite la Commission à adresser une demande de renseignements à toute entreprise susceptible de posséder des informations pertinentes, quelle que soit son implication dans l’infraction présumée.
30. La Commission dispose d’une marge d’appréciation étendue dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés dans le règlement n° 1/2003, y compris ceux découlant de son article 18. Cette marge d’appréciation n’est toutefois pas absolue. Dans l’exercice de ses pouvoirs d’enquête, la Commission est en effet tenue de respecter les principes généraux du droit et les droits fondamentaux reconnus par l’ordre juridique de l’Union (9). Ces limites portent non pas seulement, à mon avis, sur des éléments tels que le volume des renseignements demandés ou la période durant laquelle ils doivent être fournis, mais également sur le choix de l’entreprise destinataire de la demande de renseignements.
31. Il m’apparaît que trois principes généraux du droit revêtent une importance particulière dans l’affaire sous examen.
32. En premier lieu, il ressort d’une jurisprudence constante que le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union, exige que les moyens mis en œuvre par ses dispositions soient aptes à réaliser les objectifs légitimes visés dans la réglementation en cause et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre (10). Lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (11). La Cour a déjà jugé dans le contexte des règles de concurrence de l’Union qu’une enquête est disproportionnée lorsqu’elle constitue une intrusion démesurée et, partant, intolérable dans les droits des entreprises concernées (12).
33. En deuxième lieu, il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour que le principe de sécurité juridique, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union, exige que tout acte de l’Union, en particulier lorsqu’il impose ou permet le prononcé de sanctions, soit clair et précis, afin que les personnes concernées puissent connaître sans ambiguïté leurs droits et obligations en découlant et prendre leurs dispositions en conséquence (13).
34. En troisième lieu, il résulte d’une jurisprudence constante que la Commission est tenue de respecter au cours des procédures relatives à l’instruction d’infractions présumées aux règles de concurrence de l’Union le droit à une bonne administration consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (14). Ce droit comprend, entre autres, l’obligation pour l’administration de l’Union de «motiver ses décisions».
35. J’estime que, en l’espèce, la décision contestée pose problème au regard de ces trois principes généraux.
36. En premier lieu, s’agissant du principe de proportionnalité, il est constant qu’Italmobiliare n’exerçait aucune activité sur les marchés faisant l’objet de l’enquête. Il est également incontesté que la Commission avait une idée très précise de l’identité des entreprises du groupe d’Italmobiliare qu’elle soupçonnait d’avoir contrevenu aux règles de concurrence de l’Union. Quatre de ces sociétés avaient effectivement été soumises à des inspections sur place au mois de novembre 2008. Italcementi avait été en outre destinataire d’un certain nombre de demandes de renseignements en 2009 et en 2010, et du projet de questionnaire envoyé le 4 novembre 2010. Il importe de noter que la décision contestée elle‑même portait non pas sur les activités d’Italmobiliare, mais principalement sur celles de ces autres entreprises.
37. À supposer même qu’Italmobiliare ait eu en sa possession les renseignements demandés ou ait pu à tout le moins y avoir accès, il m’apparaît que les informations fournies seraient provenues en tout état de cause d’une source qui ne pouvait être considérée que comme un «deuxième choix». En d’autres termes, les renseignements auraient émané d’une entreprise différente de l’entreprise concernée par ces renseignements et auteur présumé de leur compilation.
38. Dans ces conditions, je trouve déconcertant que la Commission ait adressé la décision contestée à la requérante et non pas à ces sociétés, qui, je le rappelle, étaient notoirement connues. Il paraît évident qu’elles auraient pu fournir les renseignements plus aisément et plus rapidement.
39. Quoi qu’il en soit, l’envoi de la décision contestée à la requérante aux fins de la collecte en un seul ensemble codifié des données concernant toutes les entreprises du groupe d’Italmobiliare ne me paraîtrait pas justifié, si tel avait été le motif d’une telle façon de procéder. Comme je l’ai expliqué en détail dans les conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission, à l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 le législateur n’autorise pas la Commission à demander au destinataire d’une demande de renseignements d’accomplir des tâches qui font partie de l’enquête menée sur une affaire et dont l’exécution incombe, par conséquent, aux agents de la Commission (15).
40. Par ailleurs, la requérante allègue, de façon convaincante selon moi, que la Commission ne saurait se contenter, comme elle semble le faire, de présumer l’exercice de son «contrôle» sur ces sociétés au seul motif de ses participations financières ni présupposer que ce contrôle impliquait à son tour qu’elle détenait les renseignements demandés ou pouvait les obtenir aisément et rapidement. En toute hypothèse, même en admettant que la requérante ait pu avoir accès à ces renseignements en raison des liens organisationnels entretenus par ces sociétés, il n’est guère contestable que la collecte, la formalisation et la présentation des renseignements demandés en devenaient plus complexes, longues et coûteuses. L’exercice par Italcementi de ses droits de la défense, y compris son droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination, en devient également plus malaisé, puisque ces droits doivent être exercés par le «filtre» d’Italmobiliare.
41. Tel est particulièrement le cas en l’espèce, dès lors que la décision contestée comportait des questions extrêmement nombreuses portant sur des sujets très divers et exigeant des réponses circonstanciées (16). À mon sens, la Commission ne pouvait raisonnablement pas présumer que la requérante, simple holding financière, était en possession de tous ces renseignements. Elle ne pouvait pas davantage supposer que le personnel d’une holding financière avait la capacité à formaliser et à présenter ces informations aussi efficacement et rapidement que le personnel des sociétés qui les détenaient en réalité.
42. Il en est d’autant plus ainsi qu’Italcementi avait été destinataire de trois demandes de renseignements antérieures au titre de l’article 18, paragraphe 2, du règlement n° 1/2003, auxquelles elle a dûment répondu. Le Tribunal a estimé qu’un grand nombre de questions posées dans la décision contestée portaient sur les mêmes informations que celles antérieurement demandées en vertu de ce même article 18, paragraphe 2 (17). Il m’apparaît contraire au bon sens qu’une décision se limitant, dans une large mesure, à demander une nouvelle fois la production de renseignements déjà fournis, aux fins de leur codification selon un modèle différent (18) ou de l’adjonction de précisions complémentaires (19), ne soit pas adressée aux entreprises destinataires des demandes précédentes.
43. En outre, la décision contestée a certainement induit des frais importants en raison du modèle particulièrement complexe et contraignant imposé pour la présentation des renseignements demandés (20). Il est difficile de percevoir une raison valable justifiant la prise en charge de ces frais par un seul des participants au capital des sociétés visées par l’enquête.
44. Dans ces conditions, il me semble que l’adoption d’une décision adressée aux sociétés ciblées par l’enquête pourrait être considérée comme une mesure moins contraignante, en particulier pour la requérante.
45. En deuxième lieu, en ce qui concerne le principe de sécurité juridique, je considère que l’absence de position claire et non équivoque de la part de la Commission sur l’identité des entreprises faisant l’objet de l’enquête a constitué, comme il ressort des points 25 et 37 des présentes conclusions, un élément susceptible d’instaurer le doute chez la requérante.
46. Il y a également lieu de relever à ce sujet qu’aux termes de l’article 1er de la décision contestée, «Italmobiliare SpA, avec ses filiales situées dans l’Union européenne et contrôlées directement ou indirectement par elle, fournira les renseignements […]». L’article 2 de cette décision ajoute: «Italmobiliare, avec ses filiales situées dans l’Union européenne et contrôlées directement ou indirectement par elle, est destinataire de la présente décision». Or, la Commission n’a pas expliqué comment interpréter cette notion de «contrôle direct ou indirect».
47. Il est évident que ces dispositions ne peuvent être entendues en ce sens que l’obligation juridique de fournir les renseignements demandés s’imposait à toute autre entreprise qu’Italmobiliare: aucune obligation de cette nature (susceptible d’être sanctionnée par le prononcé d’amendes) ne peut logiquement lier des entreprises non identifiées ni aisément identifiables. Or, Italmobiliare était tenue de fournir des informations sur des entreprises dont elle ne pouvait connaître avec certitude le nombre ni l’identité.
48. Il est notoire que la notion de «contrôle» reçue en droit de la concurrence de l’Union peut être parfois bien nébuleuse. La réglementation du contrôle des concentrations de l’Union adopte une certaine conception du «contrôle» (21). Parallèlement, la notion d’«entité économique unique» est fréquemment employée dans les procédures relatives à l’application des articles 101 TFUE et 102 TFUE. Cela ressort de l’abondante jurisprudence des juridictions de l’Union en matière de responsabilité des sociétés mères au titre d’infractions au droit des ententes commises par leurs filiales; cette jurisprudence repose également sur la prémisse que les premières peuvent exercer un «contrôle» sur les secondes. Par ailleurs, des normes comptables nationales et supranationales définissent des règles qui peuvent imposer l’obligation de consolider les comptes de différentes sociétés appartenant à un seul groupe.
49. Dans ces conditions, faute d’indication expresse de la part de la Commission sur l’interprétation que la requérante aurait dû donner de la référence à ses «filiales situées dans l’Union européenne et contrôlées directement ou indirectement par elle», j’estime que la décision contestée était apte à créer un état d’insécurité juridique auprès de la requérante.
50. La situation était en l’espèce particulièrement difficile, dans la mesure où, en sa qualité de destinataire de la décision contestée, la requérante était tenue de s’y conformer sous peine des amendes prévues aux articles 23 et 24 du règlement n° 1/2003. Cette menace était également renforcée par le texte du questionnaire annexé à la décision contestée, lequel précisait que les renseignements fournis pourraient être considérés comme inexacts ou dénaturés au seul motif tenant à un défaut de conformité de leur présentation aux définitions et aux instructions indiquées dans les annexes II et III de la décision contestée (22).
51. En troisième lieu, je relève à propos du droit à une bonne administration, pour autant qu’il est en l’espèce autonome par rapport aux prescriptions découlant directement de l’article 296 TFUE, que la Commission n’a pas expliqué clairement pourquoi elle a demandé les renseignements à la requérante et non directement aux sociétés visées par l’enquête. Italmobiliare doit ainsi faire face à la difficulté de comprendre pourquoi la décision contestée lui était adressée, au lieu d’être envoyée à ces sociétés. Cette difficulté a été accrue par le caractère vague et succinct de la motivation de cette décision (23).
52. Au vu des éléments qui précèdent, je considère que la première branche du premier moyen du pourvoi est fondée et qu’il y a donc lieu d’annuler l’arrêt attaqué.
B – But de la demande de renseignements
1. Arguments des parties
53. Par son deuxième moyen, Italmobiliare soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en interprétant l’article 296 TFUE aux fins de se prononcer sur la motivation exigée d’une décision adoptée sur le fondement de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003. La requérante reproche en outre au Tribunal d’avoir rejeté sans motifs suffisants son argumentation portant sur l’erreur qu’aurait commise la Commission en prenant une décision obligatoire de demande de renseignements au titre dudit article 18, paragraphe 3, au lieu d’une simple demande prévue au paragraphe 2 de cette même disposition.
54. La Commission conclut au rejet de ce moyen. Elle souligne que la procédure en était encore à un stade précoce lorsque la décision contestée a été arrêtée. Une demande de renseignements ne pourrait pas comporter le niveau de détail exigé des actes adoptés à la fin de l’instruction. La Commission ajoute que l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 ne lui impose pas d’exposer les raisons du choix de l’adoption d’une décision obligatoire en lieu et place de l’émission d’une simple demande de renseignements.
2. Appréciation
55. Je rappelle, à titre liminaire, que, selon une jurisprudence bien établie, la motivation des actes des institutions de l’Union exigée à l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction de toutes les circonstances de l’espèce. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences à l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (24).
56. La Cour a confirmé récemment à propos des décisions ordonnant une inspection en vertu de l’article 20 du règlement n° 1/2003 que la Commission n’est pas tenue de communiquer à leur destinataire toutes les informations dont elle dispose sur des infractions présumées, ni de procéder à une qualification juridique rigoureuse de ces infractions, pour autant qu’elle indique clairement les présomptions qu’elle entend vérifier. S’il incombe à la Commission d’indiquer avec autant de précision que possible ce qui est recherché et les éléments sur lesquels doit porter la vérification, il n’est en revanche pas indispensable de faire précisément apparaître, dans une décision d’inspection, une délimitation précise du marché en cause, ni la qualification juridique exacte des infractions présumées ou l’indication de la période au cours de laquelle ces infractions auraient été commises, à condition que cette décision d’inspection contienne les éléments essentiels exposés ci-dessus. En effet, les inspections interviennent au début de l’enquête et, par conséquent, la Commission ne dispose pas encore, à ce stade, d’informations précises sur ces aspects. Le but de l’inspection consiste précisément à recueillir des preuves relatives à une infraction soupçonnée, de façon que la Commission puisse vérifier le bien-fondé de ses soupçons et émettre un avis juridique plus précis (25).
57. Ces principes me paraissent applicables mutatis mutandis aux décisions de demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003. Les deux types de mesures poursuivent à l’évidence le même but et consistent à collecter des éléments factuels. Bien que le libellé des deux dispositions ne soit pas identique, leur relative similitude semble également militer en faveur de leur lecture uniforme (26).
58. Dans ce contexte, la question capitale consiste à déterminer si le Tribunal a correctement examiné le caractère suffisant de la motivation de la décision contestée. Autrement dit, la question se pose en ces termes: eu égard au stade de la procédure auquel la décision a été adoptée, la motivation litigieuse est-elle suffisamment claire pour, d’une part, permettre au destinataire d’exercer ses droits de la défense et d’évaluer son obligation de coopération avec la Commission et, d’autre part, mettre le juge de l’Union en mesure d’exercer son contrôle de légalité?
59. Cette question devrait, à mon sens, recevoir une réponse négative.
60. Le Tribunal considère au point 68 de l’arrêt attaqué que la motivation de la décision contestée était rédigée «en des termes très généraux qui auraient mérité d’être précisés et [encourait] donc la critique à cet égard». Selon moi, cette appréciation ne peut guère être contestée: la motivation manque effectivement de précision sur trois aspects importants. Je relève, en particulier, la description des infractions présumées, leur étendue géographique et les produits concernés.
61. À propos des infractions présumées, le considérant 2 de la décision contestée relève qu’elles «concernent des restrictions des flux commerciaux […], y compris des restrictions d’importations […], des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes […]». Cette description des éventuelles infractions paraît non seulement très vague («restrictions des flux commerciaux […], y compris des restrictions d’importations»), mais également générique («pratiques anticoncurrentielles connexes»). En raison d’une telle généralité, la référence aux «répartitions de marchés» et aux «coordinations des prix» ne contribue guère à définir plus précisément la nature du comportement présumé par la Commission. La plupart des ententes comportent en réalité des éléments de répartition des marchés et des pratiques de fixation des prix. En fait, la grande majorité des catégories d’accords interdits à l’article 101 TFUE semblent être couvertes par cette description.
62. Quant à l’étendue géographique des infractions présumées, la décision contestée fait état de restrictions des flux commerciaux dans l’EEE, y compris des restrictions d’importations dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE. S’il est vrai que la portée géographique du marché en cause ne doit pas être nécessairement définie dans une décision au titre de l’article 18 (27), il aurait dû être toutefois possible de mentionner au moins certains des pays concernés. En particulier, l’on ne discerne pas exactement si le marché éventuellement affecté s’étend à l’ensemble ou à certaines des zones géographiques de l’EEE, ni, dans ce dernier cas, à quelles zones.
63. Enfin, la décision contestée est encore plus évasive dans sa définition des produits faisant l’objet de l’enquête. En réalité, le ciment est le seul matériau à être désigné comme produit en cause, car, pour les autres, la décision fait état de «marchés des produits connexes». De nouveau, cette description est non seulement extrêmement vague (quel doit être le degré de «connexité» entre ces produits et le ciment?), mais également apte à englober tous les types de produits relevant de l’activité de la requérante (en qualité de vendeur ou d’acheteur).
64. Selon le Tribunal (28), le manque de précision de la décision contestée est en partie pallié par son renvoi explicite à la décision de la Commission portant ouverture de la procédure, qui contenait des informations supplémentaires sur l’étendue géographique des infractions présumées et sur le type de produits visés.
65. La requérante conteste qu’un simple renvoi à une décision antérieure puisse remédier aux carences de la décision contestée et fait observer en tout état de cause que la décision d’ouverture de la procédure est également entachée du même défaut de précision.
66. J’estime que les actes imposant des obligations qui comportent des ingérences dans la sphère privée des particuliers ou des entreprises et dont le non-respect expose les intéressés au risque de lourdes amendes doivent en principe comporter une motivation autonome (29). Il est en effet important de mettre en mesure ces particuliers ou ces entreprises de discerner les motifs de ces actes sans efforts d’interprétation démesurés (30), de façon qu’ils puissent exercer leurs droits efficacement et en temps opportun. Il en va particulièrement ainsi des actes renvoyant expressément à des actes antérieurs comportant une motivation différente. Toute divergence notable entre les deux actes peut être source d’incertitude pour le destinataire.
67. Nonobstant ce qui précède, je considère en l’espèce que le Tribunal a pu, à titre exceptionnel, juger à bon droit que la motivation de la décision contestée et celle de la décision d’ouverture de la procédure pouvaient être lues conjointement. Ces deux décisions ont été adoptées dans le cadre de la même enquête et portent visiblement sur les mêmes infractions présumées. Elles sont également intervenues dans un court laps de temps et, ce qui est plus important, leur motivation n’apparaît pas sensiblement différente. Je pense donc que la première décision pouvait être regardée en l’espèce comme le «contexte» de la seconde, ce que le destinataire ne pouvait ignorer (31).
68. Cependant, s’il est vrai que la première décision comportait une description sensiblement plus détaillée de la portée géographique des infractions présumées (en spécifiant les États membres potentiellement affectés), elle ne définissait pas avec autant de précision la nature de ces infractions ni les produits concernés. En particulier, les éclaircissements qu’une note au bas de la page 4 de cette décision apporte à la notion de «ciments et produits connexes» recouvrent un ensemble de produits qui peut être très vaste et hétérogène.
69. Cela dit, je considère que le caractère trop générique ou un peu vague qu’un exposé des motifs peut présenter sur certains aspects ne constitue pas un vice de légalité, si le reste de la décision permet au destinataire et au juge de l’Union de discerner avec suffisamment de précision quels renseignements la Commission souhaite obtenir et pour quelles raisons (32). En effet, l’objet des questions posées peut apporter, ne serait-ce qu’indirectement ou implicitement, un éclairage supplémentaire sur un exposé des motifs qui a pu être rédigé sans la précision nécessaire. En définitive, des questions très précises et ciblées révèlent nécessairement l’objet de l’enquête diligentée par la Commission. Cela me semble être particulièrement le cas des actes adoptés à un stade précoce de la procédure, lorsque l’objet de l’enquête n’est pas intégralement et définitivement déterminé et peut en fait devoir être limité ou élargi ultérieurement à la suite des renseignements alors obtenus.
70. Cependant, nous sommes en réalité dans un cas de figure différent dans la présente affaire. Les questions posées à Italmobiliare sont extrêmement nombreuses et portent sur des types de renseignements très diversifiés. Il est, à mon avis, singulièrement difficile d’établir le fil conducteur d’un grand nombre des questions figurant dans le questionnaire (33). En outre, certaines questions posées ne semblent pas concorder entièrement avec les développements de la décision précédente portant ouverture de la procédure: par exemple, les questions 3 et 4 (qui induisent un volume particulièrement élevé de renseignements portant sur une période de dix ans) ne sont pas cantonnées aux États membres cités dans la décision d’ouverture de la procédure comme susceptibles d’être concernés.
71. D’ailleurs, si le fil conducteur de ces questions devait être la constitution d’une cartographie complète de la structure des revenus et des coûts de l’entreprise, afin de permettre à la Commission d’appréhender cette structure par des méthodes économétriques (en la comparant avec celle d’autres sociétés opérant dans le secteur cimentier), l’on pourrait alors se demander s’il était même approprié d’adopter sur le fondement de l’article 18 une demande de renseignements aussi vaste et générique. À moins que la Commission soit en possession d’indices concrets suggérant l’existence d’une conduite répréhensible à laquelle une telle analyse serait susceptible d’apporter la confirmation nécessaire, une telle demande de renseignements semblerait plutôt convenir à une enquête par secteurs au sens de l’article 17 du règlement n° 1/2003.
72. Dans ces conditions, je considère, à l’instar de la requérante, que le but de la demande de renseignements émise par la Commission n’était pas assez clair et non équivoque. Il était donc extrêmement difficile pour cette entreprise de discerner la nature des infractions présumées, de façon à apprécier la portée de son obligation de collaboration avec la Commission et, si nécessaire, à exercer ses droits de la défense, en refusant, par exemple, de répondre aux questions qu’elle estimait illégales. Il en va d’autant plus ainsi que certaines questions portaient sur des renseignements qui n’étaient pas de nature purement factuelle, mais qui comportaient un jugement de valeur (34) et que d’autres questions étaient relativement vagues (35). Ainsi, la requérante ne pouvait pas aisément exclure le risque d’apporter à ces questions des réponses contribuant à sa propre incrimination (36).
73. Ce défaut de précision ne peut, comme le soutient la Commission, se justifier par l’adoption de la décision contestée à un stade précoce de l’enquête. En effet, cette décision est intervenue presque trois ans après le début de l’enquête. Au cours de cette période, un certain nombre d’inspections avaient eu lieu et la Commission avait déjà adressé des demandes de renseignements circonstanciées, auxquelles les entreprises destinataires avaient répondu. La Commission estimait effectivement, quelques mois avant l’adoption de la décision contestée, avoir recueilli suffisamment d’éléments pour engager une procédure en vertu de l’article 11, paragraphe 6, du règlement n° 1/2003 et de l’article 2 du règlement n° 773/2004. Ces données auraient dû permettre à la Commission d’étoffer la motivation de la décision contestée.
74. Je conviens, à l’instar de la Commission, que le niveau de détail exigé d’une motivation dépend, entre autres, des informations dont elle dispose quand elle adopte une décision au titre de l’article 18 (37). Cependant, à mon avis, il s’en déduit nécessairement que, si une motivation est susceptible d’être validée quand elle se rapporte à une décision adoptée au début d’une enquête (par exemple, une décision ordonnant à une entreprise de se soumettre à une inspection en vertu de l’article 20 ou la toute première décision de demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 3), cette motivation pourrait ne pas être licite dans la même mesure quand elle soutient une décision prise à un stade nettement plus avancé de l’enquête, alors que la Commission dispose d’informations plus fournies sur les infractions présumées.
75. Dans ces conditions, il me paraît inexcusable que, en dépit de toutes les informations recueillies par la Commission au cours des premières années de l’enquête et de la lourde charge induite par la décision contestée, Italmobiliare ait été tenue dans l’ignorance de l’objet précis de l’enquête menée par la Commission.
76. J’estime en outre que la requérante est fondée à soutenir que le contrôle de légalité exercé par le juge de l’Union sur la décision contestée en a été rendu sensiblement plus difficile. Comme je l’ai exposé plus en détail dans les conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (38), la rareté des informations livrées dans la décision contestée sur les infractions présumées (même si elle est lue dans le contexte de la décision d’ouverture de la procédure) rend malaisé le contrôle exercé par la Cour sur la réunion des conditions de nécessité et de proportionnalité de la demande (39). Au titre de la première condition, la Cour est censée vérifier si la corrélation entre l’infraction présumée et les renseignements demandés est suffisamment étroite pour justifier la demande adressée par la Commission. S’agissant de la seconde condition, la Cour doit déterminer si les efforts exigés d’une entreprise sont ou non justifiés dans l’intérêt général et ne sont pas démesurés.
77. Pour ces raisons, j’estime que le Tribunal a fait une interprétation et une application erronées de l’article 296 TFUE et de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 dans son appréciation de la motivation exigée d’une décision de demande de renseignements. Il y a donc lieu d’annuler l’arrêt attaqué, dans la mesure où, pour les raisons exposées en ses points 51 à 72, le Tribunal a ainsi considéré que la décision contestée était motivée à suffisance de droit.
C – Indices suffisants de l’existence d’une infraction
1. Arguments des parties
78. Par son troisième moyen, Italmobiliare conteste l’examen par le Tribunal de son moyen pris de l’excès de pouvoir que la Commission aurait commis en adoptant une décision sur le fondement de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003. De l’avis de la requérante, il est évident que le volume et l’imprécision des renseignements demandés révèlent que la Commission ne disposait pas d’indices suffisants de l’existence d’une infraction à l’article 101 TFUE lorsqu’elle a adopté la décision contestée. La Commission aurait donc dû agir en se fondant sur l’article 17 de ce règlement. La requérante reproche par ailleurs au Tribunal de ne pas avoir ordonné de mesure d’instruction afin de vérifier si la Commission disposait d’indices suffisants pour adopter une décision en vertu de l’article 18, paragraphe 3.
79. La Commission objecte que ce moyen est irrecevable et, en tout état de cause, dépourvu de fondement.
2. Appréciation
80. Par ce moyen, Italmobiliare soutient en substance que la Commission n’avait pas suffisamment de motifs de soupçonner l’existence d’une infraction et que le volume et le type des renseignements demandés révèlent qu’elle s’est livrée à une «partie de pêche aux informations».
81. Je conviens avec la Commission que le présent moyen est en partie irrecevable et en partie non fondé.
82. En premier lieu, dans la mesure où la requérante soutient à l’appui de ses allégations d’excès de pouvoir que le Tribunal a fait une appréciation erronée des éléments qu’elle a produits en première instance, elle demande en substance à la Cour de procéder à une nouvelle appréciation de ces éléments, laquelle n’est toutefois pas autorisée dans le cadre d’un pourvoi.
83. En second lieu, il convient d’écarter le reproche adressé au Tribunal de ne pas avoir ordonné d’office des mesures d’instruction ou d’organisation de la procédure destinées à vérifier la présence effective d’indices suffisants de l’existence d’une infraction. Selon une jurisprudence bien établie, le Tribunal est seul juge de la nécessité éventuelle de compléter les éléments d’information dont il dispose sur les affaires dont il est saisi. Le caractère probant ou non des pièces de la procédure relève de son appréciation souveraine des faits, qui échappe au contrôle de la Cour dans le cadre du pourvoi, sauf en cas de dénaturation des éléments de preuve présentés au Tribunal ou lorsque l’inexactitude matérielle des constatations effectuées par ce dernier ressort des documents versés au dossier (40). Ce principe est à plus forte raison valable lorsqu’il s’agit d’adopter d’office des mesures d’instruction ou d’organisation de la procédure (41).
84. Il était en l’espèce loisible à la requérante de demander au Tribunal d’adopter de telles mesures afin de vérifier si la Commission disposait d’indices suffisants. Dans l’affaire «parallèle» Cementos Portland Valderrivas/Commission, le Tribunal a effectivement ordonné à la Commission, sur demande expresse de la requérante, de produire les éléments de preuve en sa possession, de façon à pouvoir s’assurer de l’absence de caractère arbitraire de la décision contestée (42).
85. Or, en l’espèce, la requérante n’a pas présenté une telle demande. Selon moi, le Tribunal ne saurait donc guère encourir le reproche d’avoir décidé, en considération des éléments de nature générale produits par la requérante (appréciation non susceptible de contrôle dans le cadre d’un pourvoi), et en l’absence de demande spécifique, qu’il n’y avait pas lieu de procéder à un examen plus approfondi de cette question (43).
D – Proportionnalité
1. Arguments des parties
86. Par son quatrième moyen, la requérante allègue en substance que le Tribunal a fait une interprétation et une application erronées du principe de proportionnalité. C’est à tort que, selon la requérante, le Tribunal n’a ni constaté l’existence de mesures moins contraignantes pour atteindre l’objectif visé (telles qu’une enquête par secteurs ou une simple demande de renseignements) ni condamné la charge démesurée et intolérable imposée à la requérante par la décision contestée.
87. La Commission avance que le Tribunal a fait en l’espèce une juste appréciation du principe de proportionnalité et que la décision contestée ne méconnaît pas ce principe.
2. Appréciation
88. Le présent moyen pose sous l’angle du principe de proportionnalité deux questions différentes que je vais examiner successivement.
a) Choix de l’instrument juridique
89. La première branche du présent moyen soulève en substance le point de savoir si, comme le suggère la requérante, la Commission aurait méconnu le principe de proportionnalité en adoptant une décision obligatoire en vertu de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003, au lieu d’émettre une simple demande de renseignements sur le fondement du deuxième paragraphe de cette disposition ou de mener une enquête par secteurs au titre de l’article 17 de ce même règlement.
90. Cette thèse n’emporte pas mon adhésion.
91. Premièrement, il convient de relever à propos des enquêtes par secteurs que le Tribunal n’a pas jugé que la Commission ne disposait pas d’indices suffisants lui permettant d’envoyer une demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003. Pour les raisons exposées ci-dessus (44), la critique émise sur ce point par la requérante ne peut pas être accueillie. Elle n’est donc pas fondée à soutenir que la Commission aurait pu ou aurait dû lancer une enquête par secteurs en vertu de l’article 17 du règlement n° 1/2003.
92. Pour autant que la Commission ait disposé d’indices suffisants suggérant l’existence éventuelle d’infractions aux règles de concurrence de l’Union (ce qu’il n’appartient pas à la Cour d’apprécier dans le cadre d’un pourvoi), l’article 18 du règlement n° 1/2003 constituait en l’espèce la base légale appropriée d’une enquête.
93. Deuxièmement, les simples demandes de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 2, du règlement n° 1/2003 appellent les observations suivantes. La plupart des renseignements demandés dans la décision contestée consistaient en des données que la Commission avait requises, aux fins de leur comparaison, de toutes les entreprises soupçonnées de participation aux infractions présumées. La Commission ne pouvait utilement procéder à une telle comparaison que si les renseignements demandés étaient fournis à peu près au même moment et étaient exacts et complets. Des erreurs ou des retards, même de la part d’un seul destinataire, auraient entraîné l’impossibilité ou, en tout cas, une fiabilité insuffisante de la comparaison envisagée par la Commission.
94. Dans ces conditions, la Commission était en droit de considérer que l’adoption d’une décision obligatoire en vertu de l’article 18, paragraphe 3, était le meilleur moyen de garantir que les renseignements demandés soient aussi complets et exacts que possible et présentés dans les délais souhaités.
95. Il y a donc lieu de rejeter la première branche du présent moyen.
b) Proportionnalité au sens strict
96. Il convient tout d’abord de rappeler que la Cour a itérativement souligné que la nécessité de protéger les particuliers contre les interventions arbitraires ou disproportionnées de la puissance publique dans leur sphère d’activité privée, notamment aux fins de l’application des règles de concurrence, constitue un principe général du droit de l’Union (45). En particulier, une mesure d’enquête est disproportionnée lorsqu’elle entraîne une ingérence démesurée et, partant, intolérable dans ces droits (46).
97. Il est évident qu’il n’existe pas de critère bien précis permettant de déterminer si une demande de renseignements donnée adressée à une entreprise est ou non excessive. Seul un examen au cas par cas intégrant toutes les circonstances pertinentes peut apporter une réponse à une telle question.
98. Pour apprécier la proportionnalité d’une demande de renseignements spécifique, il conviendrait notamment d’opérer une pondération entre deux considérations. L’un des éléments de l’équation est constitué par l’intérêt général justifiant l’enquête de la Commission et l’obligation lui incombant d’obtenir des renseignements lui permettant d’accomplir les tâches qui lui sont assignées par le traité. Plus l’infraction nuit à la concurrence, plus la Commission devrait être en droit d’attendre d’une entreprise qu’elle s’emploie à communiquer les renseignements demandés, conformément à son devoir de coopération active. L’autre élément de l’équation consiste dans la charge de travail de l’entreprise générée par une demande de renseignements. Plus la charge de travail induite est conséquente et détourne le personnel de l’entreprise de ses tâches commerciales normales en engendrant des coûts supplémentaires, plus cette demande de renseignements pourrait être jugée démesurée.
99. La Commission avance en l’espèce que le comportement présumé de la requérante constitue une infraction très grave aux règles de concurrence de l’Union. Bien que la décision contestée ou la décision d’ouverture de la procédure ne fournissent que peu d’informations à cet égard, l’on peut considérer, à l’instar de la Commission que les infractions présumées pourraient, si elles étaient établies, entraîner des effets d’une particulière gravité au détriment des consommateurs de l’Union (47).
100. Néanmoins, la charge de travail de la requérante impliquée par la décision contestée (qualifiée par le Tribunal dans l’arrêt attaqué de «particulièrement importante» (48)) présente une lourdeur excessive et démesurée.
101. L’on ne peut sérieusement nier que la décision contestée demandait la communication d’une énorme quantité de données se rapportant à la quasi-totalité des activités de la requérante, à 12 États membres et à une décennie.
102. En outre, la simple compilation des données induites par certaines des questions posées par la Commission a généré une charge de travail considérable pour la requérante, en la contraignant à vérifier la quasi-totalité des transactions commerciales conclues par plusieurs sociétés de son groupe au cours des dix dernières années, de façon à extrapoler et à codifier les données demandées.
103. Une autre cause de l’importante charge de travail induite par la décision contestée réside dans le modèle de présentation des renseignements exigé par la Commission. En effet, à l’ère du numérique, la communication d’un très grand volume d’informations exigé par une demande de renseignements peut fréquemment présenter une importance secondaire. Dans de nombreux cas, la charge de travail induite par une demande de renseignements dépendra souvent des modalités de présentation des informations imposées par la Commission au destinataire de cette demande. En d’autres termes, le modèle de présentation des renseignements exigé par la Commission peut être souvent l’élément générant la plus grosse charge de travail pour l’entreprise.
104. Je relève à cet égard que l’annexe II («Instructions détaillées pour les réponses au questionnaire») et l’annexe III («Modèles de réponse») de la décision contestée représentent ensemble près de 30 pages d’indications d’une extrême complexité. Le modèle imposé était exceptionnellement rigoureux et les instructions infiniment détaillées.
105. S’agissant de la rigueur du modèle, il convient de souligner que la parfaite conformité avec le modèle requis était assurée par la menace explicite de sanctions. L’encadré figurant au début du questionnaire comportait (en caractères gras et soulignés) la mention: «Veuillez noter que votre réponse pourra être considérée comme inexacte ou dénaturée en cas de non-respect des définitions et instructions ci-après.»
106. Quant à la nature extrêmement détaillée des instructions, il suffit de mentionner les directives excessivement minutieuses applicables aux réponses dont la Commission exigeait la présentation dans un fichier Excel. La requérante ne pouvait utiliser que les modèles figurant en annexe III et devait se conformer fidèlement aux instructions régissant, notamment, le nombre de fichiers à fournir, le nombre de tableaux par fichier, l’intitulé de chaque tableau, les abréviations à utiliser, l’identification et le nombre de colonnes ou de lignes, le modèle de présentation des dates, ainsi que l’utilisation des espaces, des caractères spéciaux ou des symboles (49).
107. En outre, les codes nombreux et souvent sibyllins que le destinataire de la décision était tenu d’utiliser, comme le soulignait la Commission, «de façon uniforme» et dans «les réponses à toutes les questions» (50), n’amélioraient manifestement pas la lisibilité ni la convivialité de la décision contestée et ne facilitaient pas non plus la rédaction des réponses.
108. L’on peut affirmer sans risque que le modèle litigieux apparaîtrait de prime abord, même à un homme d’affaires expérimenté, comme un déroutant casse-tête.
109. Comme je l’ai exposé dans les conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission, la notion de «renseignement» au sens de l’article 18 du règlement n° 1/2003 ne peut pas être interprétée comme permettant à la Commission d’exiger des entreprises la présentation des renseignements demandés selon un modèle spécifique. Les destinataires des demandes de renseignements sont évidemment tenus de répondre à une telle demande en communiquant des renseignements non seulement corrects et complets, mais également précis et clairs. En outre, lorsqu’ils doivent formaliser leurs données de façon à apporter une réponse utile, ils sont également censés, en vertu de leur devoir de collaboration active, être capables de prendre en considération le modèle requis par la Commission. Celle-ci ne peut toutefois demander aux entreprises d’exécuter, aux fins de la fourniture des renseignements demandés, des travaux de secrétariat et d’administration tellement conséquents, complexes et longs que la préparation et la constitution d’un dossier à l’encontre de ces entreprises apparaissent en fait «externalisées» auprès d’elles. C’est en définitive à la Commission qu’il incombe de prouver l’existence d’une violation des règles de concurrence de l’Union (51).
110. Quoi qu’il en soit et indépendamment d’une éventuelle violation de l’article 18 (non invoquée par la requérante), il m’apparaît que le modèle requis dans la décision contestée a manifestement impliqué une charge de travail très importante pour la requérante. Cela est d’autant moins admissible que les opérations de formatage exigées par la Commission portaient souvent sur des informations d’ores et déjà en sa possession ou relevant du domaine public.
111. Sur le premier aspect, il ne faut pas oublier que la décision contestée a été adoptée après qu’Italcementi eut répondu à d’autres demandes de renseignements particulièrement onéreuses (soumises sous forme de simples demandes au titre de l’article 18, paragraphe 2, du règlement n° 1/2003). Ces demandes antérieures portaient largement sur le même type de renseignements, assortis de différentes précisions et présentés selon un modèle différent.
112. Du fait du modèle requis pour la présentation des renseignements, la décision contestée a ainsi contraint la requérante à consacrer un surcroît de travail au seul reformatage de données déjà fournies à la Commission. Je ne puis trouver de justification à une telle demande. Dans ces conditions, la demande de la Commission de reformater un très grand volume de données pourrait être comparée, mutatis mutandis, à une demande de traduction dans une autre langue d’un grand nombre de documents volumineux détenus par une entreprise. L’éventuelle absence des compétences linguistiques nécessaires au sein du personnel de la Commission ne justifierait pas, à mon avis, une telle demande.
113. Si la Commission avait formulé ses questions dans ses demandes de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 2, du règlement n° 1/2003 de la même façon que dans la décision contestée ou avait admis par la suite la présentation des seuls renseignements complémentaires demandés, la requérante aurait fait l’économie d’une charge de travail considérable.
114. Sur le second aspect, la décision contestée exigeait de la requérante la formalisation de renseignements relevant du domaine public. Ainsi, le point 10 de l’annexe II de la décision contestée est rédigé comme suit: «Toutes les valeurs monétaires doivent être exprimées en euros. Si la monnaie locale utilisée n’est pas l’euro, veuillez la convertir en euros au taux de change officiel publié par la Banque centrale européenne au cours de la période de référence.» Il n’apparaît pas clairement pourquoi les agents de la Commission ne pouvaient pas effectuer eux-mêmes ces calculs (52).
115. Pour toutes ces raisons, j’estime que la requérante a soutenu à juste titre que la décision contestée a méconnu le principe de proportionnalité. Il convient donc d’accueillir la deuxième branche de son quatrième moyen et, par voie de conséquence, d’annuler l’arrêt attaqué.
E – Droit d’être entendu
1. Arguments des parties
116. Par son cinquième moyen, Italmobiliare fait valoir que dans l’arrêt attaqué le Tribunal n’a pas répondu convenablement à ses allégations de violation de son droit d’être entendue.
117. La Commission conclut pour sa part au rejet de ce moyen.
2. Appréciation
118. Je conviens, à l’instar de la Commission, que le présent moyen est dénué de fondement.
119. Ni les dispositions du règlement n° 1/2003 ni la jurisprudence de la Cour ne consacrent un droit d’être entendu avant l’adoption de mesures d’enquête telles que des demandes de renseignements présentées aux entreprises concernées (53).
120. Lorsque la Commission décide dans certains cas de consulter les entreprises intéressées avant d’adopter l’une de ces mesures (54), elle agit de son propre chef et dans son propre intérêt. Les entreprises ne sauraient en tirer de droits spécifiques, à l’exception peut-être du droit à ce que la Commission tienne dûment compte des observations en réponse qu’elles peuvent présenter (55).
121. Dans ces conditions, la requérante ne saurait valablement soutenir que, malgré l’invitation adressée à Italcementi, préalablement à l’adoption de la décision contestée, de présenter ses observations sur le projet de questionnaire du 4 novembre 2010, le délai imparti à cet effet a été trop court, ni que la Commission a pris en fin de compte une décision comportant un questionnaire pour partie différent de celui communiqué sous forme de projet.
122. Il y a donc lieu de rejeter le cinquième moyen du pourvoi.
VI – Les conséquences de l’appréciation
123. En vertu de l’article 61, paragraphe 1, du statut de la Cour, lorsque le pourvoi est fondé, la Cour annule la décision du Tribunal. Elle peut alors soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal.
124. J’ai conclu qu’il y avait lieu d’accueillir, de façon partielle ou totale, trois des cinq moyens développés par la requérante à l’appui de son pourvoi et d’annuler, par voie de conséquence, l’arrêt attaqué.
125. Au vu des faits constatés et des échanges de vues qui ont eu lieu devant le Tribunal et devant la Cour, celle-ci peut, selon moi, statuer définitivement sur cette affaire, sans qu’il soit besoin d’adopter de mesures d’organisation de la procédure, comme le demande la requérante.
126. Dans son recours en première instance, Italmobiliare avait invoqué cinq moyens au soutien de sa demande d’annulation de la décision contestée.
127. Au vu des considérations exposées ci-dessus, j’estime que la décision contestée était illégale pour trois raisons principales: elle a été adressée à tort à Italmobiliare (voir points 23 à 52 des présentes conclusions), elle comporte une motivation insuffisante du but de la demande de renseignements (voir points 55 à 77 des présentes conclusions) et ne satisfait pas à la condition de proportionnalité (voir points 96 à 115 des présentes conclusions). Chacune de ces erreurs de droit suffit en elle-même à emporter l’annulation de l’intégralité de la décision contestée. Je n’estime donc pas nécessaire d’examiner le bien-fondé des autres moyens d’annulation invoqués par la requérante en première instance.
VII – Sur les dépens
128. Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens par la partie qui l’emporte.
129. Si la Cour partage mon appréciation du présent pourvoi, alors, conformément aux articles 137, 138 et 184 de son règlement de procédure, la Commission doit être condamnée aux dépens aussi bien de la procédure de première instance que du présent pourvoi.
VIII – Conclusion
130. Compte tenu de toutes les considérations qui précèdent, je propose à la Cour de statuer comme suit:
– annuler l’arrêt du Tribunal du 14 mars 2014, Italmobiliare/Commission (T‑305/11, EU:T:2014:126);
– annuler la décision C(2011) 2364 final de la Commission, du 30 mars 2011, relative à une procédure d’application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil (affaire 39520 – Ciment et produits connexes);
– condamner la Commission européenne aux dépens des deux instances.