OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NILSA WAHLA
przedstawiona w dniu 15 października 2015 r.(1)
Sprawa C‑268/14 P
Italmobiliare SpA
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Rynki cementu i produktów pokrewnych – Artykuł 18 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 – Uprawnienia Komisji w zakresie żądania informacji – Adresat żądania informacji – Proporcjonalność – Uzasadnienie – Prawo do bycia wysłuchanym
1. Na jakich warunkach i w jakich granicach Komisja może zażądać od przedsiębiorstw, w drodze decyzji, dostarczenia informacji w związku z dochodzeniem dotyczącym ewentualnych naruszeń reguł konkurencji Unii?
2. Są to w istocie, kluczowe zagadnienia podniesione w odwołaniu wniesionym przez spółkę Italmobiliare SpA (zwaną dalej „Italmobiliare” lub „wnoszącą odwołanie”) od wyroku Sądu, którym oddalił on skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji, wydanej na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1/2003(2), w której od spółki tej zażądano dostarczenia znacznej ilości informacji.
3. W znacznej mierze podobne zagadnienia zostały także poruszone w trzech innych odwołaniach, wniesionych przez inne spółki prowadzące działalność na rynku cementu, od trzech wyroków Sądu, na mocy których oddalił on w przeważającej części skargi wniesione na decyzje Komisji podobne do tej zaskarżonej przez spółkę Italmobiliare. W dniu dzisiejszym przedstawię opinię również w tych pozostałych trzech postępowaniach(3). Niniejszą opinię należy zatem interpretować w powiązaniu z tymi opiniami.
I – Ramy prawne
4. Zgodnie z motywem 23 rozporządzenia nr 1/2003:
„Komisja powinna posiadać uprawnienia na obszarze Wspólnoty do żądania dostarczenia jej informacji, które są konieczne do wykrycia każdego porozumienia, decyzji lub praktyki uzgodnionej, zakazanej na mocy [art. 101 TFUE] bądź nadużywania pozycji dominującej zakazanej na mocy [art. 102 TFUE]. Przedsiębiorstwa stosujące się do decyzji Komisji nie mogą być zmuszone do przyznania się, że dokonały naruszenia, jednak w każdym przypadku są one zobowiązane do udzielenia odpowiedzi na pytania odnośnie do faktów i dostarczenia dokumentów, nawet jeżeli te informacje mogą być wykorzystane do dokonania ustaleń dotyczących zaistnienia naruszenia na niekorzyść tych lub innych przedsiębiorstw”.
5. Artykuł 18 („Żądanie informacji”) rozporządzenia nr 1/2003, w części mającej znaczenie dla niniejszego postępowania, stanowi:
„1. W celu wypełniania obowiązków wyznaczonych niniejszym rozporządzeniem Komisja może zwrócić się do przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw o dostarczenie wszelkich koniecznych informacji, występując ze zwykłym żądaniem informacji lub w drodze decyzji.
2. Jeżeli Komisja występuje ze zwykłym żądaniem informacji do przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw, podaje podstawę prawną i cel żądania, określa zakres informacji, ustala termin, w którym należy je dostarczyć, oraz poucza o karach przewidzianych w art. 23 za dostarczenie nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd informacji.
3. Jeżeli Komisja wzywa przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw do dostarczenia informacji w drodze decyzji, podaje podstawę prawną i cel żądania, określa zakres żądanych informacji i ustala termin, w którym należy je dostarczyć. Komisja poucza o karach przewidzianych w art. 23 oraz poucza lub nakłada kary przewidziane w art. 24. Komisja poucza również o prawie do wniesienia odwołania od decyzji do Trybunału Sprawiedliwości.
[…]”.
II – Okoliczności powstania sporu
6. W latach 2008 i 2009 Komisja – działając na podstawie art. 20 rozporządzenia nr 1/2003 – przeprowadziła szereg kontroli w lokalach kilku przedsiębiorstw działających w branży cementowej. Kontrole te obejmowały lokale Italcementi Fabbriche Riunite Cemento SpA (zwanej dalej „Italcementi”), Ciments français SA, Ciment Calcia SA oraz Ciment Belges SA, spółek, które zgodnie z zaskarżonym wyrokiem są bezpośrednio lub pośrednio kontrolowane przez wnoszącą odwołanie. W następstwie tych kontroli, w latach 2009 i 2010, wysłane zostały liczne żądania informacji na podstawie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 skierowane – między innymi – do spółki Italcementi.
7. Pismem z dnia 4 listopada 2010 r. Komisja poinformowała spółkę Italcementi, że zamierza skierować do niej decyzję w sprawie żądania informacji na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 i przesłała jej projekt kwestionariusza, który planowała załączyć do tej decyzji. W dniach 15 listopada i 1 grudnia 2010 r. spółka Italcementi przedstawiła Komisji swoje uwagi.
8. W dniu 6 grudnia 2010 r. Komisja powiadomiła wnoszącą odwołanie o zamiarze wszczęcia postępowania na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1/2003 i art. 2 rozporządzenia nr 773/2004(4) w stosunku do niej, a także w stosunku do siedmiu innych spółek w sprawie domniemanych naruszeń art. 101 TFUE obejmujących ograniczenia przywozu do EOG z państw spoza EOG, podział rynku, ustalanie cen i pokrewne praktyki antykonkurencyjne na rynku cementu i rynkach produktów pokrewnych.
9. W dniu 30 marca 2011 r. Komisja wydała decyzję C(2011) 2364 wersja ostateczna dotyczącą postępowania na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 (sprawa 39520 – Cement i produkty pokrewne) (zwaną dalej „sporną decyzją”).
10. W spornej decyzji Komisja wskazała, że zgodnie z art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 w celu wypełnienia obowiązków wyznaczonych tym rozporządzeniem może ona zwrócić się do przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw o dostarczenie wszelkich koniecznych informacji, występując ze zwykłym żądaniem udzielenia informacji lub w drodze decyzji (motyw 3 spornej decyzji). Przypomniawszy, że Italcementi została powiadomiona o zamiarze wydania przez Komisję decyzji zgodnie z art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 i że przedstawiła ona uwagi odnośnie do projektu kwestionariusza (motywy 4 i 5 spornej decyzji), Komisja, w drodze decyzji, zażądała od wnoszącej odwołanie i jej spółek zależnych odpowiedzi na kwestionariusz zawarty w załączniku I. Obejmował on 78 stron i składał się z dziesięciu serii pytań. Instrukcje dotyczące odpowiedzi na kwestionariusz były zawarte w załączniku II, natomiast wzory odpowiedzi znajdowały się w załączniku III.
11. Komisja zwróciła również uwagę na zarzucane naruszenia (motyw 2 spornej decyzji), które opisała w sposób następujący: „[z]arzucane naruszenia obejmują ograniczenia przepływów handlowych w Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG), w tym ograniczenia przywozu do EOG z państw spoza EOG, podział rynku, ustalanie cen i pokrewne praktyki antykonkurencyjne na rynku cementu i rynkach produktów pokrewnych”. Biorąc pod uwagę charakter i ilość żądanych informacji, a także wagę domniemanych naruszeń reguł konkurencji, Komisja uznała, że na udzielenie odpowiedzi należy przyznać wnoszącej odwołanie termin dwunastu tygodni na udzielenie odpowiedzi na żądanie informacji.
12. Sentencja zaskarżonej decyzji ma następujące brzmienie:
„Artykuł 1
Italmobiliare SpA wraz ze swoimi spółkami zależnymi, które mają siedzibę w UE i są przez nią bezpośrednio lub pośrednio kontrolowane, dostarczy informacji wskazanych w załączniku I do niniejszej decyzji, w formie wymaganej w załączniku II i w załączniku III do tej decyzji, w terminie na udzielenie odpowiedzi wynoszącym dwanaście tygodni liczonym od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Wszystkie załączniki stanowią integralną część niniejszej decyzji.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja jest skierowana do spółki Italmobiliare SpA i jej spółek zależnych z siedzibą w UE i kontrolowanych przez nią bezpośrednio lub pośrednio” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z decyzji poniżej].
13. W dniach 27 czerwca i 11 lipca 2011 r. wnosząca odwołanie przedstawiła swoje odpowiedzi na kwestionariusz przesłany przez Komisję.
III – Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
14. W skardze wniesionej w dniu 8 czerwca 2011 r. spółka Italmobiliare wniosła do Sądu o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
15. Wyrokiem z dnia 14 marca 2014 r. Italmobiliare SpA/Komisja, T‑305/11 (zwanym dalej „zaskarżonym wyrokiem”)(5) Sąd oddalił skargę i obciążył spółkę Italmobiliare kosztami postępowania.
IV – Postępowanie przed Trybunałem i żądania wnoszącej odwołanie
16. W odwołaniu skierowanym do Trybunału w dniu 26 maja 2014 r. spółka Italmobiliare wnosi do Trybunału o:
– uchylenie wyroku w sprawie T‑305/11 i stwierdzenie nieważności spornej decyzji;
– zarządzenie koniecznych i właściwych środków organizacji postępowania lub środków dochodzeniowych przewidzianych w art. 62 i 64 regulaminu postępowania przed Trybunałem;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania w obu instancjach;
– tytułem żądania ewentualnego – skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd.
17. Komisja ze swojej strony wnosi do Trybunału o:
– oddalenie odwołania;
– ewentualnie, w koniecznym zakresie, potwierdzenie zgodności z prawem spornej decyzji;
– obciążenie spółki Italmobiliare kosztami postępowania.
V – Ocena zarzutów odwołania
18. Spółka Italmobiliare podnosi w odwołaniu pięć zarzutów. Ogólnie rzecz ujmując, zarzuty odwołania dotyczą kwestii, czy Sąd dokonał właściwej wykładni uprawnień Komisji do żądania informacji na mocy rozporządzenia nr 1/2003.
19. Kluczowe uregulowania prawne i orzecznictwo dotyczące uprawnień Komisji do żądania informacji zostały omówione w przedstawionej przeze mnie także w dniu dzisiejszym opinii w sprawie HeidelbergCement/Komisja(6).
20. Na tle wspomnianych rozważań dokonam teraz oceny zarzutów przedstawionych przez wnoszącą odwołanie.
A – Adresat decyzji
1. Argumenty stron
21. W ramach pierwszego zarzutu odwołania spółka Italmobiliare twierdzi, że Sąd błędnie zinterpretował i zastosował art. 18 rozporządzenia nr 1/2003, uznając, że w rozpatrywanej sprawie Komisja mogła przesłać żądanie informacji spółce będącej jedynie finansową spółką holdingową, chociaż nie wykazano, że sprawowała ona kontrolę nad spółką Italcementi. Ponadto wnosząca odwołanie podnosi, że doszło do naruszenia zasady uzasadnionych oczekiwań, ponieważ w poprzednich komunikatach Komisja twierdziła, iż to spółka Italcementi będzie adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 3. Wreszcie wnosząca odwołanie twierdzi, że została naruszona zasada niedyskryminacji: w ramach rozpatrywanego dochodzenia była ona jedyną finansową spółką holdingową, do której została skierowana decyzja wydana na podstawie art. 18 ust. 3, niezależnie od tego, że inne grupy spółek, których dotyczyło to samo dochodzenie, także miały finansową spółkę holdingową na szczycie swojej struktury korporacyjnej.
22. Komisja twierdzi, że pierwsza część tego zarzutu odwołania jest niedopuszczalna, ponieważ poruszone w niej zostały zagadnienia natury faktycznej oraz że, w każdym razie, art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 nadaje Komisji uprawnienia do skierowania żądania informacji do każdego, kto zgodnie z racjonalnymi przypuszczeniami Komisji może być w posiadaniu istotnych informacji. Komisja dodaje, że spółka Italmobiliare nie mogła wyciągnąć żadnych konkretnych wniosków na podstawie komunikatu dotyczącego projektu kwestionariusza skierowanego do spółki Italcementi oraz że nie udzieliła spółce Italcementi żadnego wyraźnego i bezwarunkowego zapewnienia odnośnie do adresata przyszłej decyzji.
2. Ocena
23. W ramach zarzutu pierwszego wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd popełnił trzy błędy, orzekając, że sporna decyzja mogła być zgodnie z prawem skierowana do wnoszącej odwołanie.
24. Zanim przejdę do omówienia najbardziej złożonej części tego zarzutu – a mianowicie kwestii, czy przedsiębiorstwo może być adresatem żądania informacji, które dotyczy głównie działalności innego przedsiębiorstwa, w którym ma ono udziały – chciałbym odnieść się do pozostałych części pierwszego zarzutu odwołania.
25. Na wstępie pragnę podkreślić, że moim zdaniem Sąd nie naruszył prawa orzekając, że wnosząca odwołanie nie otrzymała od Komisji żadnych dokładnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień, że adresatem przyszłej decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 będzie spółka Italcementi. Po pierwsze, kwestionariusz przesłany spółce Italcementi w dniu 4 listopada 2010 r. był jedynie opracowanym przez służby Komisji projektem, który miał na celu umożliwienie Komisji otrzymania uwag w celu poprawy treści ostatecznego kwestionariusza. Same konsultacje nie mogą, jako takie, być wiążące dla Komisji w odniesieniu do przyjęcia wiążącej decyzji na podstawie art. 18 ust. 3(7). W każdym razie tekstu projektu kwestionariusza nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on możliwość, aby inne spółki należące do tej samej grupy spółek lub w jakiś sposób powiązane korporacyjnie ze spółką Italcementi były adresatami decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 3. Po drugie, fakt, że wnosząca odwołanie była adresatem decyzji o wszczęciu postępowania wydanej jedynie kilka dni po tym, jak projekt kwestionariusza został przesłany spółce Italcementi, wyłącza możliwość, aby jakiekolwiek zapewnienia, które zgodnie z twierdzeniem wnoszącej odwołanie otrzymała ona od Komisji w tym względzie, były „dokładne, bezwarunkowe i spójne” w rozumieniu orzecznictwa Trybunału w przedmiocie uzasadnionych oczekiwań(8).
26. Co się tyczy domniemanej dyskryminacji, nie uważam, że zarzut ten jest w jakimkolwiek stopniu uzasadniony. Jak wyjaśnię w kolejnych punktach, art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 uprawnia Komisję do skierowania żądania informacji do jakiegokolwiek przedsiębiorstwa, które zdaniem tej instytucji jest w posiadaniu informacji istotnych z punktu widzenia prowadzonych dochodzeń. Z tego względu charakter działalności prowadzonej przez przedsiębiorstwo, do którego kierowane jest żądanie informacji, jest co do zasady nieistotny. W związku z powyższym bez znaczenia jest to, czy spółka Italmobiliare została potraktowana inaczej niż pozostałe przedsiębiorstwa, które także były finansowymi spółkami holdingowymi. Nie można bowiem wykluczyć, że z punktu widzenia posiadanych informacji, które są przedmiotem zainteresowania Komisji, spółki te znajdowały się w innej sytuacji niż spółka Italmobiliare. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek elementów, które rzeczywiście pozwalałyby Sądowi faktycznie porównać pod tym względem spółkę Italmobiliare z tymi spółkami.
27. Na tym tle zbadam teraz kwestię, która moim zdaniem jest kluczowym elementem podniesionym w pierwszym zarzucie odwołania: czy w rozpatrywanej sprawie Komisja była uprawniona do skierowania decyzji w sprawie żądania informacji do spółki, która posiadała udziały w spółkach podejrzanych o naruszenie art. 101 TFUE.
28. Pytanie to – dotyczące zagadnienia prawnego i tym samym dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym – ma swoje źródło w twierdzeniu wnoszącej odwołanie, że w chwili wydania spornej decyzji, działała ona jedynie w charakterze „finansowej spółki holdingowej”. Ani sporna decyzja, ani zaskarżony wyrok nie zawierają w sobie, zdaniem wnoszącej odwołanie, jakiegokolwiek dowodu, że ta ostatnia kontrolowała spółki należące do grupy Italcementi. W braku jakichkolwiek tego rodzaju dowodów wnosząca odwołanie uważa za nieuzasadnione twierdzenie, że była ona w posiadaniu jakichkolwiek informacji istotnych z punktu widzenia dochodzenia.
29. W tym względzie należy pamiętać, że na mocy art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 Komisja może skierować żądanie informacji do jakiegokolwiek przedsiębiorstwa, które może być w posiadaniu istotnych informacji, niezależnie od jego zaangażowania w zarzucane naruszenie.
30. Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania przy wykonywaniu uprawnień przysługujących jej na mocy rozporządzenia nr 1/2003, w tym wynikających z art. 18 tego rozporządzenia. Wspomniany zakres uznania nie jest jednak nieograniczony. Wykonując swoje uprawnienia w zakresie dochodzenia, Komisja jest bowiem zobowiązana do respektowania ogólnych zasad prawa i praw podstawowych przyjętych w prawie Unii(9). Ograniczenia te nie dotyczą w mojej ocenie tylko takich aspektów jak ilość żądanych informacji czy termin na dostarczenie tych informacji, lecz także wyboru przedsiębiorstwa, które będzie adresatem żądania informacji.
31. Wydaje mi się, że w rozpatrywanej sprawie szczególnie istotne są trzy ogólne zasady prawa.
32. Po pierwsze, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada proporcjonalności jest ogólną zasadą prawa Unii, która wymaga, by środki prawne wynikające z zastosowania przepisów Unii były odpowiednie do realizacji uzasadnionych celów przewidzianych w tych przepisach i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia(10). W przypadku gdy istnieje wybór pomiędzy kilkoma właściwymi środkami, należy zatem posłużyć się środkiem najmniej uciążliwym, zaś wywołane negatywne skutki nie mogą być nieproporcjonalne do zamierzonych celów(11). W kontekście reguł konkurencji Unii Trybunał orzekł już, że dochodzenie ma charakter nieproporcjonalny, jeżeli stanowi nadmierną, a zatem niemożliwą do zaakceptowania ingerencję w prawa przedsiębiorstw, których dotyczy dochodzenie(12).
33. Po drugie, z orzecznictwa Trybunału jasno wynika, że zasada pewności prawa, która stanowi zasadę ogólną prawa Unii, wymaga, aby jakikolwiek akt Unii, w szczególności gdy nakłada on sankcje lub zezwala na ich nakładanie, był jasny i precyzyjny, tak aby zainteresowane osoby nie miały wątpliwości, jakie prawa i obowiązki z niego wynikają i mogły podjąć odpowiednie kroki(13).
34. Po trzecie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w toku postępowania administracyjnego dotyczącego domniemanych naruszeń reguł konkurencji Unii od Komisji wymaga się przestrzegania prawa do dobrej administracji zapisanego w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(14). Prawo to obejmuje, między innymi, ciążący na organach administracji Unii obowiązek „uzasadniania swoich decyzji”.
35. Jestem zdania, że w rozpatrywanej sprawie decyzja Komisji podnosi kwestie odnoszące się do tych trzech zasad ogólnych.
36. Po pierwsze, co się tyczy zasady proporcjonalności, należy zauważyć, że nie ulega wątpliwości, iż spółka Italmobiliare nie działała na rynkach, których dotyczyło dochodzenie. Podobnie nie można kwestionować faktu, że Komisja miała bardzo dokładną wiedzę co do tożsamości przedsiębiorstw, którym, w ramach grupy Italmobiliare, zarzucano naruszenie reguł konkurencji Unii. Cztery z tych spółek poddano bowiem w listopadzie 2008 r. kontrolom na miejscu. Ponadto spółka Italcementi była adresatem szeregu żądań informacji w latach 2009 i 2010 oraz projektu kwestionariusza przesłanego w dniu 4 listopada 2010 r. Co ważne, sama sporna decyzja nie skupiała się na działalności spółki Italmobiliare, ale dotyczyła głównie działalności tych pozostałych przedsiębiorstw.
37. Nawet zakładając, że spółka Italmobiliare była w posiadaniu żądanych informacji lub przynajmniej mogła mieć do nich dostęp, wydaje mi się, że w każdym wypadku dostarczone informacje pochodziłyby ze źródła, które można by uznać za jedynie drugorzędne. Innymi słowy, żądane informacje w każdym razie pochodziłyby nie od przedsiębiorstwa, którego informacje te dotyczyły i które – jak można domniemywać – zgromadziło te dane.
38. W tych okolicznościach trudno zrozumieć powód skierowania przez Komisję spornej decyzji nie do tych spółek, które – powtarzam – były dobrze znane, ale do wnoszącej odwołanie. Oczywiste jest, że informacje te mogłyby zostać przez te spółki dostarczone łatwiej i sprawniej.
39. Niemniej, jeżeli skierowanie spornej decyzji do wnoszącej odwołanie miało na celu uzyskanie danych od wszystkich przedsiębiorstw należących do grupy Italmobiliare ujednoliconych tak, aby tworzyły jeden zestaw informacji, nie uznałbym tego uzasadnienia za odpowiednie. Jak wyjaśniłem szczegółowo w mojej opinii w sprawie HeidelbergCement, art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 nie uprawnia Komisji do tego, aby od adresata żądania informacji wymagać wykonania zadań, które są związane z dochodzeniem prowadzonym w sprawie i które w związku z tym powinny być, co do zasady, wykonywane przez służby Komisji(15).
40. Ponadto wnosząca odwołanie podnosi – moim zdaniem słusznie – że nie można zwyczajnie założyć, co wydaje się czynić Komisja, że samo posiadanie udziałów było równoznaczne ze sprawowaniem „kontroli” nad tymi spółkami oraz że to z kolei oznaczało, iż spółka była w posiadaniu wymaganych informacji lub mogła łatwo i sprawnie je uzyskać. W każdym razie nawet gdyby założyć, że wnosząca odwołanie z uwagi na istniejące powiązania korporacyjne z tymi spółkami miała dostęp do tych informacji, nie ulega żadnej wątpliwości, że zgromadzenie, sformatowanie i dostarczenie żądanych informacji stałoby się bardziej skomplikowane, czasochłonne i kosztowne. Jednocześnie wykonywanie przez spółkę Italcementi praw do obrony, w tym prawa do nieobciążania samej siebie, staje się trudniejsze, ponieważ wykonanie tych praw musi odbywać się poprzez „filtr” w postaci spółki Italmobiliare.
41. Twierdzenie to jest szczególnie prawdziwe w rozpatrywanej sprawie, ponieważ sporna decyzja zawierała niezwykle dużą liczbę pytań dotyczących kwestii o bardzo rozległej tematyce i wymagających wysokiego stopnia uszczegółowienia w odpowiedzi(16). Moim zdaniem Komisja nie mogła zasadnie oczekiwać od wnoszącej odwołanie – która jest jedynie finansową spółką holdingową – że znajduje się już ona w posiadaniu wszystkich tych informacji. Nie można także od pracowników finansowej spółki holdingowej oczekiwać, że będą oni w stanie opracować i dostarczyć te informacje tak sprawnie i szybko, jak zrobiliby to pracownicy konkretnychspółek, do których informacje te należą.
42. Tym bardziej, że trzy poprzednie żądania informacji na mocy art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 skierowane były do spółki Italcementi, która należycie na nie odpowiedziała. Sąd stwierdził, że wiele pytań w spornej decyzji dotyczyło tych samych informacji, które były przedmiotem wcześniejszych żądań informacji na podstawie art. 18 ust. 2(17). Uważam za sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem, że decyzja, która w dużej części ogranicza się jedynie do żądania ponownego dostarczenia przekazanych wcześniej informacji, w celu ich ujednolicenia poprzez zastosowanie innego formatu(18) lub wzbogacenia ich o dodatkowe szczegóły(19), nie jest skierowana do tego samego przedsiębiorstwa, które było adresatem poprzednich żądań.
43. Ponadto z uwagi na szczególnie złożoną i restrykcyjną formę, w jakiej wymagano dostarczenia żądanych informacji, koszty powstałe na skutek spornej decyzji były z pewnością znaczące(20). Trudno doszukać się jakiegokolwiek uzasadnienia dla obciążenia kosztami tylko jednego z akcjonariuszy spółek, których dotyczyło dochodzenie.
44. W związku z powyższym wydaje mi się, że wydanie decyzji skierowanej do spółek objętych dochodzeniem można by uznać za środek mniej dotkliwy, w szczególności dla wnoszącej odwołanie.
45. Po drugie, jeżeli chodzi o zasadę pewności prawa, jestem zdania, że okoliczność, iż Komisja nie zajęła jasnego i jednoznacznego stanowiska odnośnie do przedsiębiorstw objętych dochodzeniem – jak wskazano w pkt 25 i 37 niniejszej opinii – mogła być źródłem niepewności dla wnoszącej odwołanie.
46. Należy też zauważyć w tym względzie, że art. 1 spornej decyzji stanowi, iż „Italmobiliare Spa, wraz ze swoimi spółkami zależnymi, których siedziby znajdują się na terenie Unii Europejskiej i nad którymi spółka ta sprawuje bezpośrednią lub pośrednią kontrolę, dostarczą informacje […]”. Ponadto art. 2 tej decyzji ma następujące brzmienie: „[n]iniejsza decyzja skierowana jest do spółki Italmobiliare Spa oraz jej spółek zależnych, których siedziby znajdują się na terenie Unii Europejskiej i nad którymi spółka ta sprawuje bezpośrednią lub pośrednią kontrolę”. Brak jest jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia Komisji odnośnie do tego, jak należy rozumieć pojęcie bezpośredniej lub pośredniej kontroli.
47. Nie ulega wątpliwości, że nie można przyjąć interpretacji tych przepisów, zgodnie z którą prawny obowiązek dostarczenia żądanych informacji odnosił się do jakiegokolwiek przedsiębiorstwa poza spółką Italmobiliare: nie można w sposób logiczny uznać, że jakikolwiek tego rodzaju obowiązek (którego spełnienie egzekwowane jest poprzez kary pieniężne) może dotyczyć przedsiębiorstw, które nie zostały wskazane i nie są łatwe do zidentyfikowania. Tymczasem na spółkę Italmobiliare mimo wszystko nałożono obowiązek dostarczenia informacji dotyczących przedsiębiorstw, co do których liczby i tożsamości spółka ta nie mogła mieć pewności.
48. Powszechnie wiadomo, że pojęcie „kontroli” na gruncie reguł konkurencji Unii może być czasem raczej niejasne. Pojęcie „kontroli” stosowane jest w kontekście reguł Unii mających zastosowanie do kontroli łączenia przedsiębiorstw(21). Jednocześnie w kontekście postępowań mających za przedmiot zastosowanie art. 101 TFUE i 102 TFUE często używa się pojęcia „jednolita jednostka gospodarcza”. Znajduje to odzwierciedlenie w bogatym orzecznictwie sądów Unii dotyczącym odpowiedzialności spółek dominujących za naruszenia związane z kartelami, których dopuściły się ich spółki zależne; orzecznictwo to opiera się także na założeniu, że te pierwsze spółki mogą sprawować „kontrolę” nad tymi drugimi. Ponadto istnieją normy krajowe i ponadnarodowe dotyczące standardów rachunkowości, określające wymogi, które mogą wiązać się z obowiązkiem konsolidacji sprawozdań różnych spółek należących do jednej grupy.
49. Mając powyższe na uwadze, w braku jakiegokolwiek wyraźnego wskazania Komisji odnośnie do sposobu, w jaki wnosząca odwołanie powinna rozumieć odniesienie do „spółek zależnych, których siedziby znajdują się na terenie Unii Europejskiej i nad którymi spółka ta sprawuje bezpośrednią lub pośrednią kontrolę”, uważam, że sporna decyzja mogła być źródłem niepewności prawnej dla wnoszącej odwołanie.
50. W rozpatrywanej sprawie było to szczególnie problematyczne, ponieważ wnosząca odwołanie, jako adresat spornej decyzji, zobowiązana była do zastosowania się do tej decyzji pod groźbą kar pieniężnych przewidzianych w art. 23 i 24 rozporządzenia nr 1/2003. Groźbę tę podkreślono także w treści kwestionariusza załączonego do spornej decyzji, gdzie stwierdzono, że dostarczone informacje mogą zostać uznane za nieprawdziwe lub wprowadzające w błąd już wówczas, gdy nie zostały dostarczone zgodnie z definicją i instrukcjami zawartymi w załącznikach II i III do spornej decyzji(22).
51. Po trzecie, co się tyczy prawa do dobrej administracji – w zakresie, w jakim w rozpatrywanej sprawie stanowi to uzupełnienie wniosków płynących bezpośrednio z treści art. 296 TFUE – należy wskazać, że Komisja nie przedstawiła żadnego jasnego wyjaśnienia powodu, dla którego żądanie informacji skierowane było do wnoszącej odwołanie, a nie bezpośrednio do spółek, których dotyczyło dochodzenie. Spółce Italmobiliare trudno było zatem zrozumieć powody skierowania decyzji do niej, a nie do tych ostatnich. Problem ten zaostrzał fakt, że uzasadnienie zawarte w spornej decyzji było niejasne i zwięzłe(23).
52. W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że pierwsza część pierwszego zarzutu odwołania jest zasadna, w związku z czym zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony.
B – Cel żądania informacji
1. Argumenty stron
53. W drugim zarzucie odwołania spółka Italmobiliare podnosi, że Sąd naruszył prawo, dokonując wykładni art. 296 TFUE odnośnie do uzasadnienia decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003. Ponadto wnosząca odwołanie krytykuje Sąd za to, że oddalił bez wystarczającego uzasadnienia podniesiony przez nią argument dotyczący błędu, jakiego dopuściła się Komisja kierując wiążące żądanie informacji na mocy art. 18 ust. 3 zamiast zwykłego żądania na podstawie ust. 2 tego artykułu.
54. Według Komisji ten zarzut odwołania należy oddalić. Komisja podkreśla, że sporną decyzję wydano na wczesnym etapie postępowania. Nie jest możliwe, aby żądanie informacji było sformułowane w taki sposób, aby poziom uszczegółowienia odpowiadał wymogom odnoszącym się do decyzji wydawanych po zakończeniu dochodzenia. Komisja dodaje także, że art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 nie wymaga od niej podania powodów wydania wiążącej decyzji zamiast zwykłego żądania informacji.
2. Ocena
55. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie aktów wydawanych przez instytucje Unii, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny tok rozumowania instytucji, która wydała akt, tak aby umożliwić zainteresowanym zaznajomienie się z podstawą podjętego rozstrzygnięcia, a właściwym sądom Unii – dokonanie jego kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do wszystkich okoliczności danej sprawy. Nie jest wymagane, aby uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także – uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę(24).
56. Co się tyczy decyzji w sprawie kontroli na podstawie art. 20 rozporządzenia nr 1/2003 Trybunał potwierdził ostatnio, że Komisja nie ma obowiązku przekazania adresatom takich decyzji wszystkich informacji, jakie posiada na temat domniemanych naruszeń, ani dokonania ścisłej kwalifikacji prawnej tych naruszeń, ma ona jednak obowiązek jasno wskazać domniemania, jakie zamierza zweryfikować. Chociaż Komisja jest zobowiązana wskazać możliwie dokładnie, jakich dowodów poszukuje i jakich kwestii dotyczy dochodzenie, to jednak decyzja w sprawie kontroli nie musi koniecznie zawierać dokładnego określenia rynku właściwego, precyzyjnej kwalifikacji prawnej domniemywanych naruszeń ani też wskazania okresu, w jakim domniemane naruszenia miałyby być popełnione, pod warunkiem, że decyzja ta zawiera istotne elementy wskazane powyżej. Kontrole zwykle zapoczątkowują bowiem dochodzenie, a zatem w momencie ich przeprowadzenia Komisja nie posiada jeszcze dokładnych informacji odnośnie do tych kwestii. Kontrole te przeprowadzane są właśnie w celu zebrania dowodów dotyczących naruszenia, którego istnienie instytucja ta podejrzewa, tak aby mogła zweryfikować zasadność swoich podejrzeń i dokonać bardziej szczegółowej oceny prawnej(25).
57. Wydaje mi się, że zasady te mają zastosowanie mutatis mutandis do decyzji w sprawie żądania informacji na mocy art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003. Najwyraźniej oba rodzaje środków służą realizacji tego samego celu i mają charakter działania polegającego na zbieraniu informacji. Chociaż oba przepisy nie zostały sformułowane w identyczny sposób, to ich względne podobieństwo najwyraźniej także przemawia za ich jednolitą wykładnią(26).
58. W tym kontekście kwestią kluczową jest to, czy Sąd prawidłowo zbadał wystarczający charakter uzasadnienia przedstawionego w zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, powstaje następujące pytanie: czy biorąc pod uwagę etap procedury, na którym wydano sporną decyzję, rozpatrywane uzasadnienie jest wystarczająco jasne, po pierwsze, aby jej adresat mógł skorzystać z przysługującego mu prawa do obrony, i ocenić ciążący na nim obowiązek współpracy z Komisją, a po drugie, aby umożliwić sądom Unii przeprowadzenie kontroli sądowej?
59. Na to pytanie należy moim zdaniem udzielić odpowiedzi przeczącej.
60. W pkt 68 zaskarżonego wyroku Sąd twierdzi, że uzasadnienie spornejj decyzji zostało sformułowane „w sposób bardzo ogólny, który należałoby uszczegółowić, i w związku z tym zasługuje na krytykę”. Według mnie trudno się z tym nie zgodzić. Trzy istotne elementy uzasadnienia nie zostały w rzeczywistości przedstawione w sposób wystarczająco szczegółowy. Mam tu na myśli w szczególności opis domniemanych naruszeń, ich zasięgu geograficznego oraz produktów, do których się odnoszą.
61. Jeżeli chodzi o domniemane naruszenia, zgodnie z motywem 2 zaskarżonej decyzji: „[z]arzucane naruszenia obejmują ograniczenia przepływów handlowych […], w tym ograniczenia przywozu […], podział rynku, ustalanie cen i pokrewne praktyki antykonkurencyjne”. Rzeczony opis potencjalnych naruszeń wydaje się nie tylko dość nieprecyzyjny („ograniczenia przepływów handlowych”, „w tym ograniczenia przywozu”), lecz także ogólnikowy („pokrewne praktyki antykonkurencyjneh”). Odniesienie do „podziału rynku” i „ustalania cen” – określeń tak ogólnych – w niewielkim stopniu przyczynia się do bardziej szczegółowego oznaczenia charakteru zachowania będącego przedmiotem podejrzeń Komisji. Większość karteli w istocie zawiera w sobie elementy podziału rynku i ustalania cen. W praktyce opis ten wydaje się mieć zastosowanie do przeważającej większości rodzajów porozumień zakazanych na mocy art. 101 TFUE.
62. Co się tyczy zasięgu geograficznego domniemanych naruszeń, w spornej decyzji mowa jest o ograniczeniach przepływów handlowych w EOG, w tym ograniczeniach przywozu do EOG z państw spoza EOG. Prawdą jest, że decyzja wydana na podstawie art. 18 nie musi zawierać określenia elementu geograficznego właściwego rynku(27), jednak jakieś odniesienie do przynajmniej niektórych państw, których dotyczą naruszenia, powinno było być możliwe. W szczególności nie jest jasne, czy rynek, którego dotyczą naruszenia, obejmuje cały obszar EOG, czy jedynie jego części, a jeżeli tak, to które.
63. Wreszcie jeszcze bardziej enigmatyczny jest zawarty w spornej decyzji opis produktów, które stanowią przedmiot dochodzenia. W praktyce jedynie cement wskazano jako produkt właściwy – a co do reszty – w decyzji odniesiono się do „rynków produktów pokrewnych [w stosunku do cementu]”. Także i w tym przypadku przedstawiony opis jest nie tylko wyjątkowo niejasny (jak bardzo „pokrewne” w stosunku do cementu muszą być te produkty?), ale potencjalnie obejmuje wszystkie rodzaje produktów będących przedmiotem działalności wnoszącej odwołanie (występującej w charakterze sprzedającego lub kupującego).
64. Zdaniem Sądu(28) niedostateczne uszczegółowienie spornej decyzji ulega częściowemu złagodzeniu przez fakt, że wyraźnie odsyła ona do decyzji Komisji o wszczęciu postępowania, zawierającej dodatkowe informacje na temat geograficznego zasięgu domniemanych naruszeń, jak również rodzaju produktów, do których się odnoszą.
65. Wnosząca odwołanie zaprzecza, że nieprawidłowości zaskarżonej decyzji mogą być naprawione przez samo odniesienie do poprzedniej decyzji i wskazuje, w każdym razie, że decyzja o wszczęciu postępowania także dotknięta jest takim samym brakiem uszczegółowienia.
66. Moim zdaniem akty Unii nakładające obowiązki, które ingerują w sferę prywatną jednostek lub przedsiębiorstw i które, w razie niezastosowania się do nich, pociągają za sobą ryzyko surowych kar pieniężnych powinny, co do zasady, zawierać odrębne uzasadnienie(29). Ważne jest bowiem, aby umożliwić owym jednostkom lub przedsiębiorstwom zrozumienie uzasadnienia tego aktu bez nadmiernego wysiłku interpretacyjnego(30), tak aby były one w stanie skutecznie i we właściwym czasie wykonywać swoje prawa. Dotyczy to zwłaszcza aktów zawierających wyraźne odniesienie do wcześniejszych aktów, w których przedstawiono inne uzasadnienie. Jakakolwiek istotna różnica pomiędzy tymi dwoma aktami może być źródłem niepewności dla adresata.
67. Niezależnie od powyższego jestem zdania, że w drodze wyjątku, w niniejszej sprawie Sąd słusznie stwierdził, że uzasadnienie spornej decyzji może być odczytywane łącznie z uzasadnieniem zawartym w decyzji o wszczęciu postępowania. Obie decyzje wydano w ramach tego samego dochodzenia i naturalnie dotyczą one tych samych domniemanych naruszeń. Zostały one także wydane niewielkim odstępie czasowym. Co ważne, wydaje się, że nie ma istotnych różnic pomiędzy uzasadnieniami zawartymi w tych dwóch decyzjach. Moim zdaniem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję można zatem traktować jak „kontekst” drugiej decyzji, którego adresat nie może być nieświadomy(31).
68. Niemniej, choć prawdą jest, że pierwsza decyzja zawierała istotniejsze szczegóły w przedmiocie zasięgu geograficznego domniemanych naruszeń (wymieniała państwa członkowskie, których potencjalnie dotyczyły naruszenia), to nie określała ona jednak z równą precyzją charakteru tych naruszeń, ani produktów, których one dotyczyły. W szczególności wyjaśnienie pojęcia „cementu i produktów pokrewnych” zawarte w przypisie na stronie 4 tej decyzji obejmuje potencjalnie bardzo szerokie i zróżnicowane spektrum produktów.
69. Podsumowując, moim zdaniem fakt, że uzasadnienie może być zbyt ogólne lub poniekąd niejasne w odniesieniu do pewnych zagadnień nie skutkuje nieważnością, jeżeli w pozostałej części decyzja pozwala adresatowi oraz sądom Unii na zrozumienie z wystarczającą precyzją, jakich informacji żąda Komisja i jakie są ku temu powody(32). Przedmiot przedstawionych pytań może bowiem, chociażby pośrednio lub w sposób dorozumiany, rzucić nieco światła na uzasadnienie, które mogło zostać sporządzone z niedostateczną precyzją. Wszak bardzo precyzyjne i konkretnie ukierunkowane pytania niewątpliwie ujawniają zakres dochodzenia prowadzonego przez Komisję. Wydaje mi się, że dotyczy to w szczególności aktów wydanych na wczesnym etapie procedury, gdy zakres dochodzenia nie został jeszcze całkowicie i ostatecznie ustalony, przy czym w przyszłości może on wymagać ograniczenia bądź rozszerzenia na skutek zebranych w późniejszym okresie informacji.
70. Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja jest w istocie odwrotna. Do spółki Italmobiliare skierowano niezwykle liczne pytania, obejmujące informacje o bardzo zróżnicowanym charakterze. W moim przekonaniu niezwykle trudno jest wskazać wątek łączący pomiędzy wieloma pytaniami zawartymi w kwestionariuszu(33). Ponadto niektóre z pytań nie wydają się w pełni zgodne z treścią wcześniejszej decyzji o wszczęciu postępowania: na przykład pytania 3 i 4 (które wymagają szczególnie znaczącej ilości informacji obejmujących okres dziesięciu lat) nie ograniczają się do państw członkowskich wskazanych jako potencjalnie objęte zakresem decyzji o wszczęciu postępowania.
71. Nawiasem mówiąc, jeżeli czynnikiem spajającym niektóre z tych pytań miałoby być uzyskanie pełnego obrazu struktury przychodów i kosztów przedsiębiorstwa, aby Komisja mogła zbadać z zastosowaniem metod ekonometrycznych (porównując te dane z danymi innych przedsiębiorstw prowadzących działalność w sektorze cementowym, wówczas można by podać w wątpliwość, czy tak szerokie i przekrojowe żądanie dostarczenia informacji jest w ogóle odpowiednie na gruncie art. 18. Jeżeli Komisja nie dysponuje konkretnymi przesłankami wskazującymi na budzące zastrzeżenia zachowanie, którego niezbędne dowody mogłyby zostać zgromadzone dzięki takiej analizie, to wspomniane żądanie dostarczenia informacji wydawałoby się bardziej odpowiednie w kontekście dochodzenia obejmującego dany sektor gospodarki na mocy art. 17 rozporządzenia nr 1/2003.
72. W tych okolicznościach przychylam się do stanowiska wnoszącej odwołanie, zgodnie z którym cel żądania Komisji dotyczącego dostarczenia informacji nie był wystarczająco jasny i jednoznaczny. W rezultacie nadmierną trudność przysporzyło przedsiębiorstwu zrozumienie domniemanych naruszeń w celu dokonania oceny zakresu obowiązku współdziałania z Komisją i, w razie konieczności, wykonania swojego prawa do obrony przykładowo poprzez odmowę udzielenia odpowiedzi na pytania, które zdaniem przedsiębiorstwa były niezgodne z prawem. Tym bardziej, że niektóre pytania dotyczyły informacji nie tylko natury czysto faktycznej, ale uwzględniających ocenę wartościującą(34), a inne były stosunkowo niejednoznaczne(35). Mając na uwadze charakter tych pytań, wnosząca odwołanie nie mogła w łatwy sposób uniknąć ryzyka udzielenia odpowiedzi o charakterze samoobciążającym(36).
73. Braku uszczegółowienia nie można – przeciwnie do twierdzeń Komisji – uzasadniać faktem, że zaskarżona decyzja została wydana na wczesnym etapie dochodzenia. Decyzję tę wydano bowiem trzy lata po jego rozpoczęciu. Przez ten czas przeprowadzono szereg kontroli, Komisja zdążyła już skierować do objętych dochodzeniem przedsiębiorstw bardzo szczegółowe żądania informacji, a przedsiębiorstwa te udzieliły odpowiedzi na owe żądania. W rzeczywistości kilka miesięcy przed wydaniem spornej decyzji Komisja uznała, że zgromadziła wystarczające przesłanki ku temu, aby wszcząć postępowanie na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 i art. 2 rozporządzenia nr 773/2004. Przesłanki te powinny były umożliwić Komisji przedstawienie bardziej szczegółowego uzasadnienia w spornej decyzji.
74. Zgadzam się z Komisją, że stopień szczegółowości, jakiego wymaga się od uzasadnienia zależy, między innymi, od informacji, jakimi dysponuje Komisja w momencie wydawania decyzji na mocy art. 18(37). Niemniej jestem zdania, że musi to oznaczać, iż uzasadnienie, które mogłoby być akceptowalne w kontekście decyzji wydanej na początkowym etapie dochodzenia (tj. decyzji wymagającej od przedsiębiorstwa poddania się kontroli na mocy art. 20 lub pierwszej decyzji w sprawie żądania informacji na mocy art. 18 ust. 3) może nie być równie akceptowalne w kontekście decyzji wydanej na znacznie późniejszym etapie dochodzenia, kiedy Komisja jest w posiadaniu bardziej obszernych informacji na temat domniemanych naruszeń.
75. W tych okolicznościach uważam, że nie znajduje uzasadnienia sytuacja, w której niezależnie od wszystkich informacji dostarczonych już Komisji w poprzednich latach oraz dodatkowych wysiłków, z jakimi wiązała się sporna decyzja spółka Italmobiliare nadal pozostawiona była w niepewności co do dokładnego zakresu dochodzenia Komisji.
76. Ponadto uważam, że wnosząca odwołanie słuszne podnosi, że przeprowadzenie przez sądy Unii kontroli legalności spornej decyzji zostało w znacznym stopniu utrudnione. Jak już dokładniej wyjaśniłem w mojej opinii w sprawie HeidelbergCement(38), ze względu na to, że sporna decyzja zawiera skąpy opis domniemanych naruszeń (nawet jeśli jest ona odczytywana w kontekście decyzji o wszczęciu postępowania), Trybunałowi trudno jest ocenić, czy spełniono wymogi dotyczące konieczności i proporcjonalności żądania informacji(39). Co się tyczy pierwszego elementu, zadaniem Trybunału jest dokonanie oceny, czy powiązanie pomiędzy podejrzeniami dotyczącymi popełnienia naruszenia a żądanymi informacjami jest wystarczająco silne, aby uzasadniać żądanie Komisji. Co się tyczy drugiego aspektu, Trybunał musi ustalić, czy wysiłki, których podjęcia wymaga się od przedsiębiorstwa, są uzasadnione interesem publicznym i czy nie są one nadmierne.
77. Z przedstawionych względów uważam, że Sąd błędnie zinterpretował i zastosował art. 296 TFUE i art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 w odniesieniu do wymaganego uzasadnienia, jakie powinna zawierać decyzja w sprawie żądania informacji. Należy zatem stwierdzić nieważność zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd uznał, ze względów przedstawionych w pkt 51–72 tego wyroku, że uzasadnienie spornej decyzji jest niewystarczające.
C – Wystarczające przesłanki dla stwierdzenia naruszenia
1. Argumenty stron
78. W trzecim zarzucie odwołania spółka Italmobiliare wyraża krytykę wobec sposobu rozpatrzenia przez Sąd podniesionego przez nią zarzutu nadużycia władzy przez Komisję poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003. Zdaniem wnoszącej odwołanie jasne jest, z uwagi na znaczącą ilość i nieprecyzyjny charakter żądanych informacji, że Komisja nie dysponowała wystarczającymi przesłankami dla stwierdzenia naruszenia art. 101 TFUE, wydając sporną decyzję. Komisja powinna była zatem podjąć działania na podstawie art. 17 tego rozporządzenia. Ponadto wnosząca odwołanie krytykuje Sąd za brak podjęcia jakichkolwiek środków dochodzeniowych celem sprawdzenia, czy Komisja dysponowała wystarczającymi przesłankami uzasadniającymi wydanie decyzji na podstawie art. 18 ust. 3.
79. Komisja twierdzi, że zarzut ten jest niedopuszczalny, a w każdym razie bezzasadny.
2. Ocena
80. W ramach tego zarzutu odwołania spółka Italmobiliare twierdzi zasadniczo, że Komisja nie dysponowała wystarczającymi przesłankami na potwierdzenie podejrzenia naruszenia oraz że ilość i rodzaj żądanych informacji wskazuje na to, że Komisja prowadziła ogólne dochodzenie („fishing expedition”).
81. Przychylam się do twierdzenia Komisji, zgodnie z którym zarzut ten jest w części niedopuszczalny i w części bezzasadny.
82. Po pierwsze, w zakresie, w jakim wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd dopuścił się błędu w ocenie elementów przedstawionych w pierwszej instancji na poparcie zarzutu dotyczącego nadużycia władzy przez Komisję, zasadniczo zwraca się ona do Trybunału o ponowne dokonanie oceny tych elementów. Nie jest to jednak możliwe na etapie postępowania odwoławczego.
83. Po drugie, co się tyczy uwag krytycznych dotyczących decyzji Sądu o i niezarządzaniu z urzędu środków dochodzeniowych lub środków organizacji postępowania w celu sprawdzenia, czy faktycznie istnieją przesłanki wystarczające do stwierdzenia naruszenia, krytyki tej także nie należy uwzględniać. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyłącznie do Sądu należy ocena ewentualnej konieczności uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanych przez niego sprawach. Walor dowodowy materiału zgromadzonego w sprawie podlega jego swobodnej ocenie, która nie podlega kontroli Trybunału w ramach rozpatrywania odwołania, z wyjątkiem sytuacji, gdy doszło do przeinaczenia dowodów przedstawionych Sądowi lub gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika istotna nieścisłość ustaleń Sądu(40). A fortiori zasada ta ma nawet większe znaczenie, gdy chodzi o przyjęcie z urzędu środków dochodzeniowych lub środków organizacji postępowania(41).
84. W niniejszej sprawie wnosząca odwołanie miała możliwość zwrócenia się do Sądu o przyjęcie jakiegokolwiek tego rodzaju środka w celu sprawdzenia, czy Komisja była w posiadaniu wystarczająco poważnych poszlak. W rzeczywistości w „równoległej” sprawie Cementos Portland Valderrivas/Komisja Sąd, w odpowiedzi na skierowane do niego wyraźne żądanie skarżącej, zobowiązał Komisję do przedstawienia posiadanych przez tę instytucję dowodów w celu upewnienia się, że zaskarżona decyzja nie miała arbitralnego charakteru(42).
85. W niniejszej sprawie wnosząca odwołanie nie przedstawiła jednak takiego żądania. Z tego względu uważam, że decyzja Sądu o braku konieczności dalszego badania tej kwestii nie jest w żadnym stopniu niewłaściwa, biorąc pod uwagę ogólny charakter przedłożonych przez wnoszącą odwołanie dowodów (których ocena nie może być przedmiotem postępowania odwoławczego) oraz w braku jakiegokolwiek konkretnego żądania(43).
D – Proporcjonalność
1. Argumenty stron
86. W ramach czwartego zarzutu odwołania wnosząca odwołanie zasadniczo twierdzi, że Sąd błędnie zinterpretował i zastosował zasadę proporcjonalności. Zdaniem wnoszącej odwołanie Sąd, z jednej strony, nie uznał istnienia mniej dotkliwych środków pozwalających na osiągnięcie założonego celu (takich jak dochodzenie w odniesieniu do sektorów gospodarki lub zwykłe żądanie informacji) a, z drugiej strony, nie poddał krytyce nadmiernego i niemożliwego do zaakceptowania obciążenia nałożonego na wnoszącą odwołanie na skutek wydania spornej decyzji.
87. Komisja twierdzi, że Sąd dokonał prawidłowej oceny zasady proporcjonalności w rozpatrywanej sprawie i słusznie orzekł, że sporna decyzja nie narusza tej zasady.
2. Ocena
88. Niniejszy zarzut odwołania dotyczy dwóch różnych kwestii z punktu widzenia proporcjonalności. Zbadam je po kolei.
a) Wybór instrumentu prawnego
89. Pierwsza część tego zarzutu odwołania dotyczy w istocie kwestii ewentualnego naruszenia przez Komisję zasady proporcjonalności – jak sugeruje wnosząca odwołanie – poprzez wydanie wiążącej decyzji na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 zamiast wydania zwykłego żądania informacji na podstawie ust. 2 tego artykułu lub zastosowania dochodzenia w odniesieniu do sektorów gospodarki na podstawie art. 17 tego rozporządzenia.
90. To stanowisko mnie nie przekonuje.
91. Po pierwsze, jeżeli chodzi o dochodzenia w odniesieniu do sektorów gospodarki twierdzę, że Sąd nie orzekł, iż Komisja nie dysponowała wystarczającymi przesłankami uprawniającymi ją do przesłania żądania informacji na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003. Krytyka podniesiona w tym względzie przez wnoszącą odwołanie nie może zostać uwzględniona z powodów wyjaśnionych powyżej(44). Nie ma wobec tego żadnych podstaw, aby twierdzić, że Komisja mogła lub powinna była wszcząć dochodzenie w odniesieniu do sektorów gospodarki na podstawie art. 17 rozporządzenia nr 1/2003.
92. Jeżeli Komisja była w posiadaniu wystarczających przesłanek wskazujących na możliwe zaistnienie naruszeń reguł konkurencji Unii (co nie podlega ocenie Trybunału na etapie postępowania odwoławczego), wówczas art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 stanowi właściwą podstawę prawną dla zbadania tej kwestii.
93. Po drugie, co się tyczy zwykłych żądań informacji na podstawie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003, pragnę zauważyć, co następuje. Większość informacji będących przedmiotem żądania w spornej decyzji to dane, o których dostarczenie Komisja zwróciła się do wszystkich przedsiębiorstw podejrzewanych o uczestnictwo w domniemanym naruszeniu, tak aby dokonać ich porównania. Dokonanie miarodajnego porównania przez Komisję byłoby możliwe jedynie pod warunkiem, że żądane informacje zostałyby dostarczone mniej więcej w tym samym czasie, przy czym byłyby dokładne i kompletne. Błędy lub opóźnienia, nawet ze strony jednego adresata żądania, oznaczałyby, że porównanie przewidziane przez Komisję okazałoby się niewykonalne lub, w każdym razie, niewystarczająco rzetelne.
94. W tych okolicznościach Komisja miała prawo uznać, że wydanie wiążącej decyzji na mocy art. 18 ust. 3 stanowiło najbardziej odpowiednią metodę zapewnienia, aby żądane informacje były możliwie jak najbardziej kompletne i prawidłowe i aby zostały dostarczone w wymaganym terminie.
95. Pierwszą część tego zarzutu odwołania należy więc oddalić.
b) Proporcjonalność sensu stricto
96. Na wstępie pragnę przypomnieć, że Trybunał wielokrotnie podkreślał, iż potrzeba ochrony przed arbitralnymi lub dysproporcjonalnymi ingerencjami władzy publicznej w sferę prywatnej działalności osoby, w tym w sytuacjach egzekwowania poszanowania reguł konkurencji przez te władze, stanowi ogólną zasadę prawa Unii(45). W szczególności środek dochodzeniowy ma charakter nieproporcjonalny, gdy stanowi nadmierną, a więc niemożliwą do zaakceptowania ingerencję w te prawa(46).
97. Oczywiście nie istnieje jednoznacznie określone kryterium pozwalające stwierdzić, czy określone żądanie informacji skierowane do konkretnego przedsiębiorstwa jest nadmiernym obciążeniem. Jedynie ocena poszczególnych przypadków uwzględniająca wszystkie istotne okoliczności może przyczynić się do uzyskania odpowiedzi na to pytanie.
98. W celu dokonania oceny proporcjonalności określonego żądania informacji należy zestawić ze sobą w szczególności dwa elementy. Z jednej strony, na szali znajduje się interes publiczny uzasadniający dochodzenie Komisji oraz konieczność uzyskania przez tę instytucję informacji umożliwiających jej wykonywanie zadań przewidzianych w traktacie. Im bardziej szkodliwy dla konkurencji jest charakter domniemanego naruszenia, tym bardziej Komisja powinna być uprawniona oczekiwać, że przedsiębiorstwo dołoży starań w celu dostarczenia żądanych informacji w ramach obowiązku aktywnej współpracy. Z drugiej strony, na szali waży się nakład pracy, jakiego wymaga się od przedsiębiorstwa w związku z żądaniem informacji. Im większy nakład pracy, odwracający uwagę pracowników przedsiębiorstwa od zwyczajowych zadań w ramach prowadzonej działalności i generujący dodatkowe koszty, tym bardziej tego rodzaju żądanie informacji zostanie uznane za nadmierne obciążenie.
99. W rozpatrywanej sprawie Komisja twierdzi, że domniemane zachowanie wnoszącej odwołanie stanowi bardzo poważne naruszenie reguł konkurencji Unii. Pomimo niewielkiej ilości informacji na ten temat zawartych w spornej decyzji lub decyzji o wszczęciu postępowania, prawdopodobnie można podzielić pogląd Komisji, zgodnie z którym konsekwencje domniemanych naruszeń dla konsumentów europejskich, jeśli zostałyby udowodnione, mogłyby być szczególnie dotkliwe(47).
100. Niezależnie od powyższego, nakład pracy, jaki dla wnoszącej odwołanie spowodowała sporna decyzja (zgodnie z zaskarżonym wyrokiem powodująca konieczność „wyjątkowo dużego nakładu pracy”)(48) wydaje się nadmiernie i w stopniu nieuzasadnionym uciążliwy.
101. Nie można za pomocą poważnych argumentów podać w wątpliwość faktu, że zaskarżona decyzja wymagała przedstawienia nadzwyczajnej ilości danych obejmujących niemal całą działalność gospodarczą wnoszącej odwołanie w 12 państwach członkowskich na przestrzeni dziesięciu lat.
102. Ponadto samo zebranie niektórych danych w odpowiedzi na pytania Komisji powodowało istotny nakład pracy dla wnoszącej odwołanie, gdyż musiała ona dokonać przeglądu niemal wszystkich transakcji gospodarczych zrealizowanych w ciągu ostatnich dziesięciu lat przez szereg spółek należących do grupy, aby dokonać ekstrapolacji i ujednolicenia danych będących przedmiotem żądania.
103. Kolejnym powodem, dla którego sporna decyzja była źródłem nadmiernego nakładu pracy jest narzucona przez Komisję forma, w jakiej należało dostarczyć żądane informacje. W erze cyfrowej fakt, że żądanie informacji wiąże się z dostarczeniem bardzo dużej ilości informacji może bowiem często mieć znaczenie drugorzędne. W wielu przypadkach nakład pracy związany z żądaniem informacji będzie zależał głównie od tego, w jaki sposób adresat żądania winien jest dostarczyć informacje zgodnie z życzeniem Komisji. Innymi słowy, forma narzucona przez Komisję dla żądanych informacji może być często czynnikiem powodującym największy nakład pracy dla przedsiębiorstwa.
104. W tym względzie należy wskazać, że załącznik II (szczegółowe instrukcje dotyczące udzielania odpowiedzi na kwestionariusz) i załącznik III (szablony odpowiedzi) do spornej decyzji opiewają łącznie na 30 stron niezwykle złożonych instrukcji. Narzucona forma została określona w sposób jak najbardziej rygorystyczny, a przedstawione instrukcje były wyjątkowo szczegółowe.
105. Co się tyczy restrykcyjnego charakteru wzorca, podkreślenia wymaga fakt, że pełną zgodność z wymaganą formą zapewniały wyraźne groźby sankcji. W polu umieszczonym na początku kwestionariusza Komisja wskazała (w podkreślonym tekście z pogrubioną czcionką): „Należy zauważyć, że w przypadku niezastosowania się do następujących definicji i instrukcji Państwa odpowiedź może zostać uznana za nieprawdziwą lub wprowadzającą w błąd”.
106. Co się tyczy wyjątkowego uszczegółowienia instrukcji, pragnę odnieść się jedynie do sporządzonych z nadmierną dokładnością zaleceń dotyczących odpowiedzi, których zgodnie z żądaniem Komisji należy udzielić w pliku Excel. Wnosząca odwołanie mogła wykorzystać jedynie wzory zawarte w załączniku III i zobowiązana była stosować się ściśle do instrukcji odnoszących się m.in. do liczby przekazywanych plików, liczby arkuszy w poszczególnych plikach, nazw poszczególnych arkuszy, nazw i liczby kolumn lub wierszy, formatu dat i użycia spacji, znaków specjalnych lub symboli(49).
107. Ponadto liczne i niemal zaszyfrowane kody, których stosowanie przez adresata decyzji było wymagane – jak podkreśliła Komisja, „w sposób jednolity” w odniesieniu do „odpowiedzi na wszystkie pytania”(50) – w sposób oczywisty nie usprawniały czytelności spornej decyzji ani nie czyniły jej bardziej przyjaznej dla odbiorcy i jednocześnie nie pomagały przedsiębiorstwu w wykonaniu zadania polegającego na udzieleniu odpowiedzi.
108. Można śmiało powiedzieć, że nawet dla doświadczonego przedsiębiorcy forma pytań na pierwszy rzut oka sprawiałaby wrażenie niebagatelnej łamigłówki.
109. Jak już wyjaśniłem w mojej opinii w sprawie HeidelbergCement pojęcia „informacji” dla celów art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 nie można interpretować w ten sposób, że zezwala ono Komisji na zwrócenie się do przedsiębiorstw z żądaniem dostarczenia wymaganych informacji w ściśle określonej formie. Adresaci żądania informacji zobowiązani są oczywiście do odpowiedzi na żądanie poprzez dostarczenie informacji nie tylko prawidłowych i kompletnych, lecz także precyzyjnych i czytelnych. Ponadto w sytuacji, gdy wymaga się od nich opracowania informacji w celu przedstawienia użytecznej odpowiedzi, można oczekiwać, że w myśl obowiązku aktywnej współpracy uwzględnią oni żądaną przez Komisję formę. Komisja nie może jednak wymagać od przedsiębiorstwa wykonania tak rozległych, złożonych i czasochłonnych zadań biurowo-administracyjnych w związku z dostarczeniem wymaganych informacji, że można by odnieść wrażenie, iż przygotowanie i gromadzenie materiału dowodowego w skierowanej przeciwko niemu sprawie zostało faktycznie „powierzone” temu przedsiębiorstwu. Koniec końców to na Komisji spoczywa obowiązek udowodnienia naruszenia unijnych reguł konkurencji(51).
110. W każdym razie, niezależnie od możliwego naruszenia art. 18 (czego skarżąca nie podniosła), wydaje mi się, że forma narzucona w zaskarżonej decyzji wyraźnie spowodowała bardzo istotny nakład pracy dla wnoszącej odwołanie. Jest to tym bardziej niemożliwe do zaakceptowania, że wymagane przez Komisję czynności związane z formatowaniem dotyczyły często danych znajdujących się już w posiadaniu Komisji lub też danych publicznie dostępnych.
111. Jeżeli chodzi o pierwszy element nie należy pomijać faktu, że zaskarżona decyzja została wydana po tym, jak spółka Italcementi odpowiedziała już na szczególnie uciążliwe żądania informacji (przedstawione w formie zwykłego żądania zgodnie z art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003). Poprzednie żądania dotyczyły w dużej mierze tego samego rodzaju informacji, z pewnymi różnicami co do szczegółów lub formy.
112. Z uwagi na wymaganą formę, w jakiej należało dostarczyć informacje sporna decyzja zobowiązywała wnoszącą odwołanie do podjęcia dodatkowych wysiłków w celu samego przeformatowania danych dostarczonych już wcześniej Komisji. W moim przekonaniu takie żądanie nie znajduje żadnego uzasadnienia. W tych okolicznościach żądanie Komisji dotyczące zmiany formy dużej ilości danych można by, mutatis mutandis, porównać do żądania przetłumaczenia na inny język szeregu obszernych dokumentów znajdujących się w posiadaniu przedsiębiorstwa. Fakt, że służby Komisji mogą nie posiadać koniecznych umiejętności językowych nie uzasadniałby, moim zdaniem, tego rodzaju żądania.
113. Gdyby w swoich żądaniach informacji wystosowanych na podstawie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 Komisja sformułowała pytania w sposób, w jaki zostały one sformulowane w spornej decyzji lub następnie zaakceptowała jedynie dostarczenie dodatkowych żądanych informacji, oszczędziłoby to wnoszącej odwołanie wiele pracy.
114. Odnośnie do drugiego elementu w spornej decyzji zażądano od wnoszącej odwołanie opracowania informacji, które należały do domeny publicznej. Przykładowo pkt 10 załącznika II spornej decyzji stanowi: „Wszystkie wartości pieniężne muszą być wyrażone w euro. Jeżeli walutą lokalną nie jest euro, należy dokonać przeliczenia wartości na euro przy zastosowaniu oficjalnego kursu wymiany opublikowanego przez Europejski Bank Centralny w okresie referencyjnym”. Nie jest jasne, dlaczego obliczeń tych nie mogły dokonać własne służby Komisji(52).
115. Ze wszystkich przedstawionych powyżej względów uważam, że wnosząca odwołanie słusznie twierdzi, że w spornej decyzji naruszono zasadę proporcjonalności. W związku z tym należy uwzględnić drugą część czwartego zarzutu odwołania i w konsekwencji uchylić zaskarżony wyrok.
E – Prawo do bycia wysłuchanym
1. Argumenty stron
116. W ramach piątego zarzutu odwołania spółka Italmobiliare podnosi, że w zaskarżonym wyroku nie rozpatrzono w sposób odpowiedni przedstawionych przez tę spółkę argumentów dotyczących domniemanego naruszenia przysługującego jej prawa do bycia wysłuchanym.
117. Komisja ze swojej strony twierdzi, że ten zarzut odwołania powinien zostać oddalony.
2. Ocena
118. Podobnie jak Komisja również uważam, że zarzut ten pozbawiony jest podstaw.
119. Ani w przepisach rozporządzenia nr 1/2003, ani w orzecznictwie Trybunału nie uznaje się prawa do bycia wysłuchanym przed podjęciem środków dochodzeniowych, takich jak żądania informacji skierowane do przedsiębiorstw, których dotyczy dochodzenie(53).
120. Jeżeli Komisja, w niektórych przypadkach, postanawia skonsultować się z przedsiębiorstwami, których dotyczy dochodzenie, przed podjęciem takiego środka(54), czyni to z własnej inicjatywy i we własnym interesie. Przedsiębiorstwa nie mogą wywodzić jakiegokolwiek szczególnego prawa z takich konsultacji, może poza prawem do zobowiązania Komisji do należytego rozpatrzenia uwag, które mogą one przedstawić w odpowiedzi(55).
121. W związku z tym wnosząca odwołanie nie może kwestionować faktu, że pomimo konsultacji ze spółką Italcementi przed wydaniem spornej decyzji w przedmiocie projektu kwestionariusza w dniu 4 listopada 2010 r., termin ustalony na przedstawienie uwag był zbyt krótki lub że ostatecznie Komisja wydała decyzję wraz z kwestionariuszem po części różniącym się od tego przesłanego w formie projektu.
122. Wynika stąd, że piąty zarzut odwołania należy oddalić.
VI – Skutki oceny
123. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Trybunał uchyla orzeczenie Sądu, jeśli odwołanie jest zasadne. Może on wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala. Może też skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.
124. Z przedstawionych przeze mnie wniosków wynika, że należy uwzględnić, w całości lub w części, trzy z pięciu zarzutów podniesionych przez wnoszącą odwołanie i w konsekwencji uchylić zaskarżony wyrok.
125. W świetle dostępnych ustaleń faktycznych oraz wypowiedzi stron przed Sądem oraz przed Trybunałem, uważam, że Trybunał jest w stanie wydać ostateczne orzeczenie w niniejszej sprawie bez konieczności podejmowania jakiegokolwiek środka organizacji postępowania, zgodnie z żądaniem wnoszącej odwołanie.
126. W swojej skardze wniesionej do Sądu spółka Italmobiliare podniosła pięć zarzutów na poparcie swojego żądania stwierdzenia nieważności spornej decyzji.
127. W świetle rozważań przedstawionych powyżej jestem zdania, że sporna decyzja była niezgodna z prawem z trzech głównych powodów: została ona niesłusznie skierowana do spółki Italmobiliare (zob. pkt 23–52 niniejszej opinii), zawierała niewystarczające uzasadnienie odnośnie do celu żądania (zob. pkt 55–77 niniejszej opinii) oraz nie spełniała wymogu proporcjonalności (zob. pkt 96–115 niniejszej opinii). Każde z wymienionych naruszeń prawa jest, samo w sobie, wystarczające dla stwierdzenia nieważności całej decyzji. W związku z tym uważam, że badanie, czy inne zarzuty przedstawione przez wnoszącą odwołanie w pierwszej instancji są zasadne nie jest konieczne.
VII – W przedmiocie kosztów
128. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
129. Jeżeli Trybunał przychyli się do mojej oceny odwołania, to wówczas Komisja będzie musiała ponieść koszty pozstępowania, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, zgodnie z art. 137, 138 i 184 regulaminu postepowania.
VIII – Wnioski
130. W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, by Trybunał:
– uchylił wyrok Sądu z dnia 14 marca 2014 r. Italmobiliare SpA/Komisja, T‑305/11;
– stwierdził nieważność decyzji Komisji C(2011) 2364 wersja ostateczna dotyczącej postępowania na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 (sprawa 39520 – Cement i produkty pokrewne);
– obciążył Komisję kosztami postępowania w obu instancjach.