SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)
10 marzo 2016 (*)
«Impugnazione – Concorrenza – Mercato “del cemento e dei prodotti collegati” – Procedimento amministrativo – Regolamento (CE) n. 1/2003 – Articolo 18, paragrafi 1 e 3 – Decisione di richiesta di informazioni – Motivazione – Precisione della richiesta»
Nella causa C‑268/14 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 30 maggio 2014,
Italmobiliare SpA, con sede in Milano (Italia), rappresentata da M. Siragusa, F. Moretti e L. Nascimbene, avvocati,
ricorrente,
procedimento in cui l’altra parte è:
Commissione europea, rappresentata da É. Gippini Fournier e L. Malferrari, in qualità di agenti, assistiti da M. Malaguti, avvocatessa,
convenuta in primo grado,
LA CORTE (Terza Sezione),
composta da M. Ilešič (relatore), presidente della Seconda Sezione, facente funzione di presidente della Terza Sezione, C. Toader e E. Jarašiūnas, giudici,
avvocato generale: N. Wahl
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 15 ottobre 2015,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con la sua impugnazione la Italmobiliare SpA (in prosieguo: la «Italmobiliare») chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 14 marzo 2014, Italmobiliare/Commissione (T‑305/11, EU:T:2014:126, in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha respinto il suo ricorso diretto all’annullamento della decisione C(2011) 2364 def. della Commissione, del 30 marzo 2011, relativa ad un procedimento ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio (Caso 39520 – Cemento e prodotti collegati) (in prosieguo: la «decisione controversa»).
Contesto normativo
2 Il considerando 23 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (GU 2003, L 1, pag. 1), così recita:
«La Commissione dovrebbe disporre in tutta [l’Unione] del potere di esigere le informazioni necessarie per individuare accordi, decisioni e pratiche concordate vietati dall’articolo [101 TFUE] (...)».
3 L’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, intitolato «Richiesta di informazioni», prevede, ai paragrafi 1 e 3, quanto segue:
«1. Per l’assolvimento dei compiti affidatile dal presente regolamento, la Commissione può, mediante semplice domanda o con decisione, richiedere alle imprese e associazioni di imprese di fornire tutte le informazioni necessarie.
(...)
3. Quando richiede alle imprese o associazioni di imprese di comunicare informazioni mediante decisione, la Commissione indica le basi giuridiche e lo scopo della domanda, precisa le informazioni richieste e stabilisce un termine entro il quale esse devono essere fornite. Indica altresì le sanzioni previste dall’articolo 23 e indica o commina le sanzioni di cui all’articolo 24. Fa menzione inoltre del diritto di presentare ricorso dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee avverso la decisione.
(...)».
I fatti e la decisione controversa
4 Il Tribunale descrive i fatti alla base della controversia nel modo seguente:
«1 Nel corso del mese di novembre 2008, la Commissione delle Comunità europee ha effettuato, in applicazione dell’articolo 20 del regolamento [n. 1/2003], una serie di ispezioni nei locali di società attive nel settore del cemento, tra cui i locali della Italcementi Fabbriche Riunite Cemento SpA (in prosieguo: la “Italcementi”), della Ciments français SA, della Ciments Calcia SA e della Compagnie des Ciments belges SA, società controllate direttamente o indirettamente dalla ricorrente, la società Italmobiliare SpA. Tali ispezioni sono state seguite dall’invio di richieste di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003. Alla Italcementi sono state quindi rivolte richieste di informazioni il 30 settembre 2009 (...), il 20 gennaio 2010 e il 13 aprile 2010.
2 Il 4 novembre 2010 la Commissione informava la Italcementi della sua intenzione di inviarle una richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 e le comunicava la bozza di questionario che intendeva allegare a tale decisione.
3 Il 15 novembre e il 1° dicembre 2010 la Italcementi presentava le sue osservazioni in merito a tale bozza di questionario.
4 Il 6 dicembre 2010 la Commissione informava la ricorrente di aver deciso di avviare un procedimento ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003 nei confronti suoi e di sette società attive nel settore del cemento, per presunte infrazioni all’articolo 101 TFUE riguardanti “restrizioni dei flussi commerciali nello Spazio [e]conomico [e]uropeo (SEE) includendo restrizioni delle importazioni verso il SEE provenienti da Paesi esterni al SEE, ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticompetitive nel mercato del cemento e dei prodotti ad esso correlati” (in prosieguo: la “decisione di avvio del procedimento”).
5 Il 30 marzo 2011 la Commissione adottava la decisione [controversa].
6 Nella decisione [controversa], la Commissione dichiarava che, conformemente all’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, per l’assolvimento dei compiti affidatile da tale regolamento, essa può, mediante semplice domanda o mediante decisione, richiedere alle imprese e associazioni di imprese di fornire tutte le informazioni necessarie (considerando 3 della decisione [controversa]). Dopo aver ricordato che la Italcementi era stata informata della sua intenzione di adottare una decisione ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 e che detta impresa aveva presentato osservazioni in merito ad una bozza di questionario (considerando 4 e 5 della decisione [controversa]), la Commissione ha chiesto mediante decisione, alla ricorrente e alle sue società consociate da quest’ultima direttamente o indirettamente controllate situate nell’Unione europea, di rispondere al questionario contenuto nell’allegato I, comprendente 78 pagine e composto da dieci serie di domande (considerando 6 della decisione [controversa]).
7 La Commissione ha altresì ricordato la descrizione delle presunte infrazioni di cui al punto 4 supra (considerando 2 della decisione [controversa]).
8 In considerazione della natura e della quantità delle informazioni richieste, nonché della gravità delle presunte infrazioni alle regole di concorrenza, la Commissione ha ritenuto opportuno concedere alla ricorrente un termine di risposta di dodici settimane (considerando 8 della decisione [controversa]).
9 Il dispositivo della decisione [controversa] è così formulato:
“Articolo 1
[La ricorrente], insieme alle sue società consociate direttamente o indirettamente controllate situate nell’Unione [e]uropea, fornisce, entro dodici settimane, calcolate dalla data della notifica della presente decisione, le informazioni indicate nell’allegato I alla presente decisione nella forma richiesta nell’allegato II e nell’allegato III della presente decisione. Entrambi gli allegati costituiscono parte integrante della presente decisione.
Articolo 2
[La ricorrente], insieme alle sue società consociate direttamente o indirettamente controllate situate nell’Unione [e]uropea , è destinatario/a della presente decisione (…)”».
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
5 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l’8 giugno 2011, la Italmobiliare ha proposto un ricorso volto a ottenere l’annullamento della decisione controversa.
6 La ricorrente deduce sei motivi a sostegno del suo ricorso, vertenti, rispettivamente, in via principale, sull’erronea identificazione del destinatario della decisione controversa e, in via subordinata, sul fatto che la Commissione non era competente ad adottare un atto vincolante nelle circostanze della fattispecie, sulla violazione del principio di proporzionalità, sulla carenza di motivazione della decisione controversa, sulla violazione del principio del contraddittorio e sulla violazione del principio di buona amministrazione.
7 Il Tribunale ha giudicato infondato ciascuno di tali motivi e, di conseguenza, ha respinto il ricorso.
Conclusioni delle parti
8 La Italmobiliare chiede che la Corte voglia:
– annullare la sentenza impugnata nei limiti dei motivi dedotti con ogni conseguenza sulla decisione controversa, incluso il suo annullamento;
– ove ritenute opportune e necessarie, disporre le misure di organizzazione del procedimento o d’istruttoria previste negli articoli 62 e 64 del regolamento di procedura della Corte;
– in subordine, rinviare la causa al Tribunale, anche all’eventuale fine di espletare le misure istruttorie o di organizzazione del procedimento che non siano già state disposte dalla Corte, e
– condannare la Commissione alle spese relative ai due gradi di giudizio.
9 La Commissione chiede che la Corte voglia:
– respingere l’impugnazione,
– in via subordinata, nella misura in cui sia necessario, confermare comunque la legalità della decisione controversa e
– condannare la ricorrente alle spese.
Sull’impugnazione
10 A sostegno della sua impugnazione, la ricorrente deduce cinque motivi. Il primo motivo verte sull’erronea identificazione del destinatario della decisione controversa. Il secondo motivo riguarda l’errore di diritto in cui sarebbe incorso il Tribunale nell’esame della censura concernente la violazione da parte della Commissione dell’articolo 296 TFUE. Il terzo motivo verte sull’erronea applicazione degli articoli 101 TFUE e 18, paragrafi 1 e 3, del regolamento n. 1/2003 per il fatto che il Tribunale non avrebbe riconosciuto la natura di atto ultra vires della decisione controversa e avrebbe limitato l’esercizio del proprio sindacato di legittimità ad una mera analisi formale degli elementi forniti dalla ricorrente a sostegno del suo motivo, interpretando erroneamente la propria competenza. Il quarto motivo riguarda la carenza, la contraddittorietà e l’illogicità della motivazione della sentenza impugnata riguardo all’esame della censura concernente la violazione del principio di proporzionalità. Infine, con il suo quinto motivo, la ricorrente ritiene che il Tribunale abbia motivato in modo insufficiente la sua valutazione riguardo al motivo vertente sulla violazione del diritto al contraddittorio.
11 Occorre esaminare in primo luogo il secondo motivo.
Argomenti delle parti
12 Il secondo motivo di impugnazione è rivolto contro i punti da 66 a 71 della sentenza impugnata.
13 La ricorrente rileva, in primo luogo, che erroneamente il Tribunale ha considerato, al punto 68 di tale sentenza, che la decisione controversa, letta congiuntamente alla decisione di avvio del procedimento, presentava il grado minimo di chiarezza ed esaustività richiesto dall’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003. In quest’ultima decisione la Commissione si sarebbe limitata ad enunciare un elenco di potenziali condotte anticoncorrenziali identico a quello che compare nella decisione controversa, senza in alcun modo precisare il legame tra tali presunte condotte e la realtà concreta. Oltre alla carenza della motivazione della decisione controversa per quanto riguarda il suo oggetto e il suo scopo, la ricorrente lamenta la contraddittorietà della motivazione della sentenza impugnata a tal riguardo. Inoltre, il Tribunale avrebbe trattato erroneamente il motivo vertente sulla mancanza di motivazione circa la necessità delle informazioni richieste, fondandosi su un ragionamento circolare.
14 In secondo luogo, a torto il Tribunale avrebbe considerato, al punto 71 della sentenza impugnata, che l’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 non impone del pari alla Commissione di esporre i motivi per i quali essa ha deciso di ricorrere ad una decisione anziché a una semplice domanda di informazioni.
15 La Commissione controbatte, in primo luogo, che il Tribunale non si è limitato a ricordare il contenuto della decisione di avvio del procedimento. La ricorrente avrebbe travisato le valutazioni del Tribunale sostenendo che la decisione di avvio del procedimento e la decisione controversa sarebbero simili. Mentre la ricorrente sottolineerebbe una non contestata coincidenza riguardo alle potenziali condotte anticoncorrenziali, il Tribunale avrebbe constatato che la decisione di avvio del procedimento corroborerebbe la decisione controversa per quanto riguarda l’estensione geografica delle presunte infrazioni nonché il tipo di prodotti presi in considerazione. L’argomento vertente sulla contraddittorietà della sentenza impugnata dovrebbe dunque essere respinto.
16 In secondo luogo, l’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 esporrebbe gli elementi essenziali che le decisioni di richiesta di informazioni devono contenere per soddisfare l’obbligo di motivazione degli atti dell’Unione. Quando una decisione, anche pregiudizievole, s’inserisce in una sequenza e in una cornice ben note al destinatario, la Commissione potrebbe limitarsi a fornire una motivazione sommaria, allorché tale decisione contiene gli elementi essenziali previsti dal regolamento n. 1/2003. Il Tribunale avrebbe, pertanto, giustamente considerato che l’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 non impone alla Commissione di esporre i motivi per i quali essa ha scelto di ricorrere ad una decisione anziché ad una semplice richiesta di informazioni. Inoltre, la motivazione di un atto potrebbe essere implicita e dedursi dal suo contesto. Nella fattispecie sarebbe stato urgente raccogliere determinati dati in quel momento dell’indagine.
Giudizio della Corte
17 La Italmobiliare sostiene, in sostanza, che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel considerare che il motivo relativo al difetto di motivazione della decisione controversa era infondato e doveva essere respinto. Si tratta di una questione di diritto soggetta al sindacato della Corte nell’ambito di un’impugnazione (v. sentenza Commissione/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, punto 55 e giurisprudenza citata).
18 Secondo una giurisprudenza consolidata, la motivazione degli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione prescritta dall’articolo 296 TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e all’organo giurisdizionale competente di esercitare il proprio controllo. Il requisito della motivazione deve essere valutato in funzione di tutte le circostanze della fattispecie, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi invocati e dell’interesse che i destinatari dell’atto o i terzi da esso interessati direttamente e individualmente possano avere nel ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la valutazione del se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’articolo 296 TFUE va effettuata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (sentenze Commissione/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punto 63, nonché Nexans e Nexans France/Commissione, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punti 31 e 32 e giurisprudenza citata).
19 Relativamente, in particolare, alla motivazione di una decisione di richiesta di informazioni, occorre ricordare che i suoi elementi essenziali sono definiti all’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003.
20 Tale disposizione infatti prevede che la Commissione «indica le basi giuridiche e lo scopo della domanda, precisa le informazioni richieste e stabilisce un termine entro il quale esse devono essere fornite». Tale disposizione precisa inoltre che la Commissione «[i]ndica altresì le sanzioni previste dall’articolo 23», che essa «indica o commina le sanzioni di cui all’articolo 24» e che «[f]a menzione inoltre del diritto di presentare ricorso dinanzi alla Corte di giustizia (…) avverso la decisione».
21 Siffatto obbligo di motivazione specifica costituisce un’esigenza fondamentale al fine non solo di far risultare il carattere motivato della richiesta di informazioni, ma anche di consentire alle imprese interessate di comprendere la portata del loro dovere di collaborazione, facendo salvi al contempo i loro diritti di difesa (v., per analogia, con riferimento a decisioni di ispezione, sentenze Dow Chemical Ibérica e a./Commissione, da 97/87 a 99/87, EU:C:1989:380, punto 26; Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, punto 47; Nexans e Nexans France/Commissione, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punto 34, nonché Deutsche Bahn e a./Commissione, C‑583/13 P, EU:C:2015:404, punto 56).
22 Riguardo all’obbligo di precisare lo «scopo della domanda», esso comporta che la Commissione deve indicare l’oggetto della sua indagine nella domanda e quindi identificare l’asserita violazione alle regole di concorrenza (v., in tal senso, sentenza SEP/Commissione, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, punto 21).
23 A tal proposito, la Commissione non è tenuta a comunicare al destinatario di una decisione di richiesta di informazioni tutte le informazioni di cui è in possesso quanto ad asserite infrazioni, né a procedere ad una rigorosa qualificazione giuridica di tali infrazioni, purché indichi chiaramente i sospetti che intende verificare (v., per analogia, sentenza Nexans e Nexans France/Commissione, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punto 35 nonché giurisprudenza citata).
24 Siffatto obbligo si spiega, in particolare, con la circostanza che, come risulta dall’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003 e dal considerando 23 di quest’ultimo, per l’assolvimento dei compiti affidatile da tale regolamento, essa può, mediante semplice domanda o con decisione, richiedere alle imprese e alle associazioni di imprese di comunicare «tutte le informazioni necessarie».
25 Così, come ha giustamente rilevato il Tribunale al punto 60 della sentenza impugnata, «la Commissione può chiedere soltanto la comunicazione di informazioni che possano consentirle di accertare le presunte infrazioni che giustificano lo svolgimento dell’indagine e che sono indicate nella richiesta di informazioni».
26 Orbene, giacché la necessità dell’informazione deve essere valutata rispetto allo scopo menzionato nella richiesta di informazioni, tale scopo deve essere enunciato in maniera sufficientemente precisa, altrimenti sarebbe impossibile determinare se l’informazione sia necessaria e la Corte non potrebbe esercitare il suo controllo giurisdizionale (v., in tal senso, sentenza SEP/Commissione, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, punto 21).
27 È dunque, del pari, correttamente che il Tribunale, al punto 65 della sentenza impugnata, ha giudicato che la sufficienza della motivazione della decisione controversa dipende «dalla questione se le presunte infrazioni che la Commissione intende verificare siano precisate con sufficiente chiarezza».
28 Riguardo alla questione se la valutazione del Tribunale di cui al punto 69 della sentenza impugnata – secondo la quale la decisione controversa è sufficientemente motivata – sia viziata da un errore di diritto occorre rilevare, anzitutto, che il Tribunale, al punto 68 della suddetta sentenza, ha sottolineato che la motivazione della decisione controversa era «redatta in termini molto generali che avrebbero meritato una precisazione ed [era], quindi, criticabile a tal proposito», ma che si poteva «tuttavia considerare che il riferimento a restrizioni delle importazioni nello Spazio economico europeo (SEE), a ripartizioni del mercato nonché a coordinamenti dei prezzi nei mercati del cemento e dei prodotti collegati, letto congiuntamente alla decisione di avvio del procedimento, corrisponde[va] al grado minimo di chiarezza che consent[iva] di concludere che le prescrizioni dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 [erano] state rispettate».
29 A tal proposito, si deve rilevare che, ai termini del considerando 6 della decisione controversa, la Commissione chiede alla ricorrente di rispondere al questionario all’allegato I della decisione. Orbene, come ha indicato, in sostanza, l’avvocato generale al paragrafo 70 delle sue conclusioni, le domande poste in tale allegato sono eccezionalmente numerose e coprono tipologie di informazioni molto diverse tra di loro. In particolare, il questionario che compare in tale allegato richiede la comunicazione di informazioni estremamente ampie e dettagliate relativamente ad un numero considerevole di operazioni, tanto nazionali quanto internazionali, che riguardano dodici Stati membri e coprono un periodo di dieci anni. La decisione controversa non lascia, tuttavia, trasparire, in modo chiaro e inequivoco, i sospetti di infrazione che ne giustificano l’adozione e non consente di stabilire se le informazioni richieste siano necessarie ai fini dell’indagine.
30 Infatti, i primi due considerando della decisione controversa contengono soltanto una motivazione eccessivamente succinta, vaga e generica, alla luce, in particolare, dell’ampiezza considerevole del questionario contenuto nell’allegato I di tale decisione, che, com’è ricordato al considerando 6 della stessa decisione, tiene già in considerazione le osservazioni formulate dalle imprese indagate nel corso dell’indagine.
31 I due suddetti considerando sono formulati nel modo seguente:
«(1) La Commissione sta attualmente svolgendo indagini in merito ad un presunto comportamento anticoncorrenziale nel settore del cemento, dei prodotti a base di cemento e altri materiali usati nella produzione di cemento e prodotti a base di cemento (...) nell’Unione europea/nello Spazio economico europeo (UE/SEE).
(2) (...) Le presunte infrazioni rivestono la forma di restrizioni degli scambi commerciali nello Spazio economico europeo (SEE), comprese restrizioni delle importazioni nel SEE da paesi non SEE, ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticoncorrenziali nei mercati del cemento e dei prodotti collegati. Se l’esistenza di un tale comportamento dovesse essere confermata, esso potrebbe costituire un’infrazione all’articolo 101 TFUE e/o all’articolo 53 dell’accordo SEE».
32 Al considerando 6 della decisione controversa si aggiunge che, «all’allegato I della presente decisione [sono richieste] informazioni supplementari ugualmente necessarie per valutare la compatibilità delle pratiche oggetto dell’indagine con le regole [dell’Unione europea] in piena cognizione dei fatti e del loro corretto contesto economico».
33 Una motivazione siffatta non consente di stabilire con un sufficiente grado di precisione né i prodotti sui quali verte l’indagine né i sospetti di infrazione che giustificano l’adozione di tale decisione. Ne consegue che una motivazione del genere non consente all’impresa considerata di verificare se le informazioni richieste siano necessarie ai fini dell’indagine né al giudice dell’Unione di effettuare il suo controllo.
34 È ben vero che, alla luce della giurisprudenza menzionata al punto 18 della presente sentenza, la questione se la motivazione della decisione controversa soddisfi i requisiti di cui all’articolo 296 TFUE deve essere valutata alla luce non soltanto della sua formulazione, ma anche del contesto nel quale tale decisione si inserisce, che comprende in particolare, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 67 delle sue conclusioni, la decisione di avvio del procedimento.
35 Tuttavia, la motivazione di quest’ultima decisione non consente di ovviare alla natura succinta, vaga e generica della motivazione della decisione controversa.
36 Anzitutto, infatti, l’infrazione presunta nella decisione di avvio del procedimento è del pari formulata in modo particolarmente succinto, vago e generico, riferendosi quest’ultima alle «restrizioni dei flussi commerciali nello Spazio economico europeo (SEE), includendo restrizioni delle importazioni verso il SEE provenienti da Paesi esterni al SEE, ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticompetitive».
37 Inoltre, per quanto riguarda i prodotti sui quali verte l’indagine, la decisione di avvio del procedimento si riferisce, al pari della decisione controversa, ai mercati del cemento e dei prodotti ad esso correlati. Pur se tale decisione precisa che «[i]l cemento e prodotti ad esso correlati dovrebbero intendersi come cemento, prodotti a base di cemento (es. calcestruzzo) ed altri materiali usati per produrre, in via diretta od indiretta, prodotti a base di cemento (ad es. clinker, aggregati, scorie d’altoforno, scorie d’altoforno granulate – GBSF, scorie d’altoforno granulate a terra – GGBS, ceneri volanti)», si deve constatare che i prodotti oggetto dell’indagine vi sono menzionati solo a titolo di esempio.
38 Infine, per quanto riguarda la portata geografica della presunta infrazione, la motivazione della decisione controversa, letta congiuntamente alla decisione di avvio del procedimento, è ambigua. Infatti, secondo la decisione controversa, la presunta infrazione si estende al territorio dell’Unione o del SEE. La decisione di avvio del procedimento, adottata tre mesi prima, si riferisce invece a presunte infrazioni il cui ambito territoriale include, «in particolare», il Belgio, la Repubblica ceca, la Germania, la Spagna, la Francia, l’Italia, il Lussemburgo, i Paesi Bassi, l’Austria e il Regno Unito. Su tale punto l’ambiguità della motivazione della decisione controversa, letta congiuntamente alla decisione di avvio del procedimento, è rafforzata dal contenuto del questionario allegato alla decisione controversa che, oltre ai 10 Stati membri summenzionati, verte anche su operazioni commerciali realizzate in Danimarca e in Grecia.
39 È ben vero, come sottolinea la Commissione, che una domanda di informazioni costituisce una misura istruttoria che è generalmente utilizzata nella fase di investigazione che precede la comunicazione degli addebiti e ha soltanto lo scopo di consentire alla Commissione di raccogliere le informazioni e i documenti necessari per accertare la verità e la portata di una determinata situazione di fatto e di diritto (v., in questo senso, sentenza Orkem/Commissione, 374/87, EU:C:1989:387, punto 21).
40 Inoltre, benché la Corte abbia considerato, riguardo a decisioni di ispezione, che se è pur vero che la Commissione è tenuta a indicare, con la maggiore precisione possibile, ciò che si ricerca e gli elementi che devono essere oggetto dell’accertamento, non è però indispensabile che una decisione di accertamento contenga una delimitazione esatta del mercato di cui trattasi, né un’esatta qualificazione giuridica delle asserite infrazioni o l’indicazione del periodo durante il quale le infrazioni sarebbero state commesse, essa ha giustificato la suddetta considerazione con la circostanza che le ispezioni avvengono all’inizio dell’indagine, in una fase nel corso della quale la Commissione non dispone ancora di informazioni precise (v., in questo senso, sentenza Nexans e Nexans France/Commissione, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punti 36 e 37).
41 Tuttavia, una motivazione eccessivamente succinta, vaga e generica e, sotto alcuni aspetti, ambigua, non può soddisfare i requisiti di motivazione fissati dall’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 per giustificare una domanda di informazioni che, come nella presente fattispecie, ha avuto luogo più di due anni dopo le prime ispezioni, allorché la Commissione aveva già rivolto numerose richieste di informazioni ad imprese sospettate di aver partecipato ad un’infrazione e diversi mesi dopo la decisione di avvio del procedimento. Tenuto conto di tali elementi, si deve constatare che la decisione controversa è stata adottata in una data in cui la Commissione disponeva già di informazioni che le avrebbero consentito di esporre con maggiore precisione i sospetti di infrazione che gravavano sulle imprese considerate.
42 Il Tribunale è pertanto incorso in un errore di diritto nel giudicare, al punto 69 della sentenza impugnata, che la decisione controversa era sufficientemente motivata.
43 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, il secondo motivo dev’essere accolto.
44 Occorre di conseguenza annullare la sentenza impugnata per il fatto che il Tribunale ha considerato che la motivazione della decisione controversa soddisfaceva i requisiti di cui all’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003, senza che sia necessario esaminare gli altri argomenti e gli altri motivi avanzati dalla ricorrente.
Sul ricorso dinanzi al Tribunale
45 Ai sensi dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quest’ultima, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta. Tale ipotesi ricorre nel caso di specie.
46 Dai punti da 29 a 42 della presente sentenza risulta che il quarto motivo del ricorso in primo grado è fondato e che la decisione controversa deve essere annullata per la violazione dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003.
Sulle spese
47 Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è accolta e la Corte statuisce definitivamente sulla controversia, la Corte statuisce sulle spese.
48 Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del medesimo regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza del successivo articolo 184, paragrafo 1, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
49 Poiché la Commissione è rimasta soccombente, occorre condannarla, conformemente alla domanda della ricorrente, alle spese attinenti tanto al procedimento di primo grado nella causa T‑305/11, quanto al procedimento di impugnazione.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce:
1) La sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 14 marzo 2014, Italmobiliare/Commissione (T‑305/11, EU:T:2014:126), è annullata.
2) La decisione C(2011) 2364 def. della Commissione, del 30 marzo 2011, relativa a un procedimento ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio (Caso 39520 – Cemento e prodotti collegati), è annullata.
3) La Commissione europea è condannata a sopportare oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Italmobiliare SpA attinenti tanto al procedimento di primo grado nella causa T‑305/11, quanto al procedimento di impugnazione.
Firme