SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
GIOVANNIJA PITRUZZELLE,
predstavljeni 26. oktobra 2023(1)
Zadeva C-437/22
R.M.,
E.M.
ob udeležbi
Eesti Vabariik (Republika Estonija, ki jo zastopa Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet)
(predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Riigikohus (vrhovno sodišče, Estonija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Kmetijstvo – Skupna kmetijska politika – Prispevki Evropske unije – Upravni ukrepi in kazni – Goljufija zastopnikov družbe z omejeno odgovornostjo – Izterjava neupravičeno izplačanih zneskov“
1. V sodnem postopku države članice se dokončno ugotovi, da so zastopniki kapitalske družbe predložili napačne informacije, da bi pridobili in na podlagi katerih je tudi bilo pridobljeno kmetijsko financiranje; med nacionalnim postopkom je družba prenehala, pravice in obveznosti pa so bile prenesene na drugo družbo, ki je bila brez ustreznih sredstev; ali lahko v takem primeru država članica zahteva vračilo neupravičeno plačanih zneskov neposredno od fizičnih oseb, ki so bile zakoniti zastopniki in družbeniki družbe, ki je prejela financiranje (in tudi družbe prevzemnice), in ki so sodelovale pri dokončno ugotovljenih goljufivih ravnanjih?
I. Pravni okvir
A. Pravo Evropske unije
Uredba št. 2988/95(2)
2. V četrti in peti uvodni izjavi Uredbe št. 2988/95 je navedeno:
„[…] za učinkovit boj proti goljufijam, ki škodujejo finančnim interesom Skupnosti, [je] treba sprejeti skupne predpise za vsa področja, ki jih zajemajo politike Skupnosti;
[…] v skladu s to uredbo [so] nepravilno ravnanje ter upravni ukrepi in kazni za takšno ravnanje zajeti v sektorskih predpisih“.
3. Člen 1 te uredbe določa:
„1. Za zaščito finančnih interesov Evropskih skupnosti se sprejmejo splošna pravila za enotne preglede ter upravne ukrepe in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo Skupnosti.
2. ‚Nepravilnost‘ pomeni vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo, bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu Skupnosti, bodisi z neupravičenimi izdatki.“
4. Člen 2 navedene uredbe določa:
„1. Upravni pregledi, ukrepi in kazni se uvedejo, če je to potrebno zaradi zagotovitve pravilne uporabe zakonodaje Skupnosti. Biti morajo učinkoviti, sorazmerni in odvračilni, da zagotovijo ustrezno zaščito finančnih interesov Skupnosti.
[…]
3. Zakonodaja Skupnosti določi vrsto in obseg upravnih ukrepov in kazni, ki so potrebni za pravilno uporabo omenjenih predpisov, ob upoštevanju narave in teže nepravilnosti, podeljenih ali pridobljenih koristi in stopnje odgovornosti.
4. Postopke za uporabo pregledov, ukrepov in kazni Skupnosti ureja zakonodaja držav članic ob upoštevanju veljavne zakonodaje Skupnosti.“
5. Člen 4 te uredbe določa:
„1. Praviloma se za vsako nepravilnost odredi odvzem neupravičeno pridobljene koristi:
— z obveznostjo plačila ali vračila dolgovanega ali neupravičeno prejetega zneska,
[…]
4. Ukrepi iz tega člena se ne štejejo za kazen.“
6. Člen 5(1) Uredbe št. 2988/95 določa:
„Za namerno nepravilnost ali nepravilnost iz malomarnosti so predvidene naslednje upravne kazni:
[…]“.
7. Člen 7 te uredbe določa:
„Upravni ukrepi in kazni Skupnosti se lahko uporabljajo za gospodarske subjekte iz člena 1, to je za fizične in pravne osebe ter druge subjekte, ki imajo v skladu z nacionalno zakonodajo pravno sposobnost in so storili nepravilnost. Uporabljajo se tudi za subjekte, ki so bili udeleženi pri storitvi nepravilnosti, in za tiste, ki so dolžni prevzeti odgovornost za nepravilnosti oziroma imajo dolžnost zagotavljati, da nepravilnosti niso storjene.“
Uredba št. 1306/2013 (3)
8. V uvodni izjavi 39 Uredbe št. 1306/2013 je navedeno:
„Za zaščito finančnih interesov proračuna Unije bi morale države članice sprejeti ukrepe za zagotovitev, da se transakcije, financirane iz Skladov, dejansko in pravilno izvedejo. Prav tako bi morale države članice preprečiti, odkriti in učinkovito obravnavati vsako nepravilnost ali neizpolnjevanje obveznosti s strani upravičencev. V ta namen bi bilo treba uporabljati Uredbo Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95. Države članice bi morale v primeru kršitve področne kmetijske zakonodaje, kadar v pravnih aktih Unije niso določena podrobna pravila o upravnih kaznih, naložiti kazni na nacionalni ravni, ki bi morale biti učinkovite, odvračilne in sorazmerne.“
9. Člen 54 Uredbe št. 1306/2013, naslovljen „Skupne določbe“, določa:
„1. Za vsak neupravičeno plačani znesek zaradi nepravilnosti ali malomarnosti države članice od upravičenca zahtevajo njegovo izterjavo v 18 mesecih po odobritvi in, po potrebi, po tem, ko plačilna agencija ali organ, pristojen za izterjavo, prejme poročilo o kontroli ali podoben dokument, v katerem je ugotovljena nepravilnost. Ustrezni zneski se ob zahtevku za izterjavo knjižijo v knjigi terjatev plačilne agencije.
[…]
3. Države članice se lahko v ustrezno utemeljenih primerih odločijo, da bodo izterjavo opustile. Ta odločitev se lahko sprejme le v naslednjih primerih:
[…]
(b) kadar izterjave ni mogoče izvršiti zaradi plačilne nesposobnosti dolžnika ali oseb, ki so pravno odgovorne za nepravilnost, pri čemer je plačilna nesposobnost ugotovljena in priznana v skladu z nacionalnim pravom.
[…]“.
10. Člen 56(1) te uredbe, naslovljen „Posebne določbe za EKSRP“, določa:
„Države članice opravijo finančne popravke v zvezi z nepravilnostmi ali malomarnostjo, ugotovljenimi v dejavnostih ali programih razvoja podeželja, tako da v celoti ali delno ukinejo zadevno financiranje Unije. Države članice upoštevajo naravo in težo ugotovljenih nepravilnosti ter višino finančne izgube za EKSRP.“
11. Člen 58 te uredbe, naslovljen „Zaščita finančnih interesov Unije“, določa:
„1. V okviru SKP države članice sprejmejo vse zakonske in druge predpise, pa tudi vse druge potrebne ukrepe za zagotavljanje učinkovite zaščite finančnih interesov Unije, zlasti za:
[…]
e) izterjavo neupravičeno plačanih zneskov skupaj z obrestmi in po potrebi za uvedbo sodnih postopkov;
[…]“.
Delegirana uredba št. 640/2014 (4)
12. Člen 35, naslovljen „Neizpolnjevanje meril za upravičenost, razen za površino ali število živali, ter obveznosti ali druge zaveze“, v odstavku 6 določa:
„Če je ugotovljeno, da je upravičenec predložil lažne dokaze, da bi prejel podporo, ali potrebnih informacij zaradi malomarnosti ni predložil, se podpora v celoti zavrne ali ukine. Poleg tega se upravičenca v koledarskem letu ugotovitve in naslednjem koledarskem letu izloči iz istega ukrepa ali vrste operacije.“
B. Estonsko pravo
13. V skladu s členom 381(2) kriminaalmenetluse seadustik (estonski zakonik o kazenskem postopku) lahko javni organ v okviru kazenskega postopka vloži tožbo za priznanje javnopravne terjatve, če dogodek, na podlagi katerega nastane ta terjatev, v veliki meri temelji na enakih materialnih elementih kaznivega dejanja, ki je predmet postopka.
14. Člen 111 Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (zakon o izvajanju skupne kmetijske politike Evropske unije), naslovljen „Izterjava subvencij“, določa:
„(1) Če se po izplačilu subvencij izkaže, da so bile subvencije zaradi nepravilnosti ali malomarnosti izplačane neupravičeno in zlasti če niso bile porabljene za predvideni namen, se od upravičenca do subvencij, zlasti tistega upravičenca do subvencij, ki je bil izbran v izbirnem postopku, izterja celoten znesek ali del subvencije iz razlogov in v rokih, določenih v uredbah (EU) št.1303/2013 in (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta ter drugih ustreznih uredbah Evropske unije.
[…]“.
II. Dejansko stanje
15. S sodbo Viru Maakohus (sodišče prve stopnje v Viruju, Estonija) z dne 15. marca 2021 je bil R. M. obsojen zaradi goljufije s subvencijami v treh primerih. In sicer je kot zastopnik družbe X OÜ (v nadaljevanju: X) pri Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (urad za kmetijski register in informacije, Estonija; v nadaljevanju: PRIA) naklepno predložil napačne podatke. Zato je PRIA v letih od 2013 do 2017 družbi X neupravičeno izplačal kmetijske pomoči v skupnem znesku 143.737,38 EUR, ki jih je financirala Evropska unija. V dveh od treh zgoraj omenjenih primerov goljufije s subvencijami je bila poleg R. M. kot sostorilka obsojena tudi E. M.
16. Hkrati je Viru Maakohus (sodišče prve stopnje v Viruju) ugodilo aktu o uveljavljanju premoženjskopravnega zahtevka, ki ga je vložila oškodovanka – Republika Estonija (ki jo zastopa PRIA) –, in obtožencema naložilo, naj vrneta zneske pomoči, ki so bili družbi X neupravičeno izplačani zaradi goljufije, in sicer: R. M. v višini 87.340,00 EUR ter R. M. in E. M. solidarno v višini 56.397,38 EUR.
17. Viru Maakohus (sodišče prve stopnje v Viruju) meni, da če se po izplačilu pomoči izkaže, da so bila sredstva neupravičeno izplačana zaradi nepravilnosti ali malomarnosti, se v celoti ali delno izterjajo od upravičenca na podlagi člena 111(1) zakona o izvajanju skupne kmetijske politike Evropske unije v skladu s pogoji in roki, določenimi v veljavnih uredbah Unije.
18. Zato naj bi imela oškodovanka pravico, da tudi od R. M. in E. M. zahteva vračilo pomoči, ki je bila neupravičeno izplačana družbi X.
19. Zoper sodbo Viru Maakohus (sodišče prve stopnje v Viruju)sta zagovornika R. M. in E. M. vložila pritožbo tako zoper kazensko obsodbo obdolžencev kot tudi zoper premoženjskopravni zahtevek.
20. S sodbo Tartu Ringkonnakohus (pritožbeno sodišče v Tartuju, Estonija) z dne 15. septembra 2021 je bila sodba Viru Maakohus (sodišče prve stopnje v Viruju)potrjena. Pritožbeno sodišče je sledilo mnenju sodišča prve stopnje, da je družba X financiranje pridobila z goljufijo, ni izpolnila obveznosti lastnega prispevka in je predložila ponarejene dokumente.
21. Pritožbeno sodišče se je prav tako strinjalo z mnenjem Viru Maakohus (sodišče prve stopnje v Viruju), da je oškodovanka na podlagi člena 7 Uredbe št. 2988/95 upravičena, da financiranje, ki je bilo neupravičeno izplačano družbi X, izterja tudi od R. M. in E. M.
22. Zagovornika R. M. in E. M. sta zoper sodbo pritožbenega sodišča vložila kasacijsko pritožbo, s katero sta izpodbijala tako kazensko obsodbo obdolžencev kot tudi ugoditev premoženjskopravnemu zahtevku.
23. Kazenski oddelek Riigikohus (vrhovno sodišče, Estonija) je 20. maja 2022 v tej kazenski zadevi izdal delno sodbo, s katero je sodbi Tartu Ringkonnakohus (pritožbeno sodišče v Tartuju) in Viru Maakohus (sodišče prve stopnje v Viruju)potrdil med drugim v delu, v katerem sta bila R. M. in E. M. v več primerih spoznana za kriva za navedeno goljufijo s subvencijami in jima je bila naložena kazen.
24. S tem so obsodbi obdolžencev in z njima povezane kazni postale pravnomočne. Hkrati je Riigikohus (vrhovno sodišče) odločilo, da bo nadaljevalo kasacijski postopek in da bo o kazenski zadevi odločilo pozneje z ločeno sodbo v delu, v katerem sta sodišči R. M. naložili, da mora državi plačati 87.340 EUR, R. M. in E. M. pa, da kot solidarna dolžnika državi plačata 56.397,38 EUR kot nadomestilo za pomoč, ki je bila neupravičeno izplačana družbi X.
25. V tej okoliščinah je predložitveno sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1) Ali v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, iz člena 7 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 v povezavi s členoma 56(1) in 54(1) Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in sveta z dne 17. decembra 2013 ter členom 35(6) Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 640/2014 z dne 11. marca 2014 izhaja pravna podlaga, ki ima neposredni pravni učinek, da se lahko od zastopnikov pravne osebe upravičenke, ki so naklepno predložili napačne podatke, da bi z goljufijo pridobili subvencijo, zahteva vračilo z goljufijo pridobljene pomoči, ki je bila financirana iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP)?
2) Ali se lahko v okoliščinah, kot so te v postopku v glavni stvari, kjer je bila pomoč, financirana iz EKSRP, zaradi goljufije določena in izplačana družbi z omejeno odgovornostjo (estonska družba), za upravičence v smislu člena 54(1) Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 in člena 35(6) Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 640/2014 z dne 11. marca 2014 štejejo tudi zastopniki družbe upravičenke, ki so storili goljufijo in so bili ob goljufivi pridobitvi pomoči tudi dejanski lastniki te družbe?“
III. Pravna presoja
26. Na zahtevo Sodišča se bom pri pravni analizi osredotočil na prvo vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče.
27. Ugotavljam, da v primeru pritrdilnega odgovora v smislu, ki ga predlagam, morda ne bo treba odgovoriti na drugo vprašanje, saj je vključeno v prvo.
28. Predložitveno sodišče želi v bistvu izvedeti, ali je treba člen 54(1) in člen 56(1) Uredbe št. 1306/2013 ter člen 35(6), prvi stavek, Uredbe št. 640/2014 v povezavi s členom 7 Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da je vračilo sredstev iz EKSRP, ki so bila neupravičeno izplačana zaradi nepravilnosti, mogoče zahtevati ne le od upravičenca do te pomoči, temveč tudi od oseb, ki so bile, čeprav jih tehnično ni mogoče šteti za upravičence, udeležene pri storitvi nepravilnosti, na podlagi katere je bilo financiranje neupravičeno izplačano.
A. Splošni preudarki
29. Skupna kmetijska politika se izvaja z deljenim upravljanjem med državami članicami in Unijo, sredstva Unije pa se končnim upravičencem izplačajo prek držav članic. Država članica mora učinkovito zaščititi finančne interese Unije z zagotavljanjem, da se s sredstvi Unije financirajo le operacije, ki so v skladu s pravom Unije. Člen 58(1) Uredbe št. 1306/2013 od držav članic zahteva, da sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev učinkovite zaščite finančnih interesov Unije in izterjavo neupravičeno izplačanih zneskov. Države članice so namreč v najboljšem položaju, da izterjajo zneske, ki so bili neupravičeno izplačani zaradi nepravilnosti ali malomarnosti, in določijo najustreznejše ukrepe, ki jih je treba sprejeti v zvezi s tem. Zato morajo nacionalni organi med drugim izbrati pravna sredstva, za katera menijo, da so najprimernejša za izterjavo zadevnih zneskov. V teh členih je v zvezi s financiranjem skupne kmetijske politike izražena splošna dolžnost skrbnega ravnanja iz člena 4(3) PEU, v katerem se državam članicam nalaga, da v najkrajšem možnem času izvedejo izterjavo in sprejmejo ukrepe za odpravo nepravilnosti(5). Spoštovanje postopkov in rokov, ki se uporabljajo za izterjavo na podlagi nacionalnega prava, je minimalna potrebna obveznost, ki pa še ne zadostuje za dokaz skrbnega ravnanja države članice v smislu člena 58(1) Uredbe št. 1306/2013(6).
30. Iz tega splošnega zakonodajnega okvira izhaja, da je izterjava neupravičeno izplačanih zneskov posebna obveznost držav članic, katere namen je zagotoviti učinkovito zaščito finančnih interesov Unije.
31. Kot je danska vlada prepričljivo opozorila v svoji intervencijski vlogi(7), je to vprašanje zelo pomembno za zmožnost držav članic, da izvajajo učinkovite preglede skladnosti kmetijskega financiranja z zakonodajo EU: težava, zaradi katere sta bili v obravnavani zadevi predloženi vprašanji za predhodno odločanje – in sicer, da subjekt, ki je prejel pomoč in je torej pravno gledano „upravičenec do pomoči“ (družba X), bodisi pravno ne obstaja več bodisi nima zadostnih sredstev za vračilo –, se pogosto pojavi, kadar morajo nacionalni organi zahtevati vračilo neupravičeno izplačanih kmetijskih pomoči. Učinkovito izvajanje obveznosti izterjave nezakonito izplačanih pomoči pomeni, da lahko države članice take postopke sprožijo ne le zoper neposredne prejemnike, temveč tudi zoper predstavnike [zadevnih] podjetij – če so udeleženi pri nepravilnostih – ali zoper njihove dejanske lastnike. V bistvu gre za zagotovitev polnega učinka določb prava Unije: sistem, ki bi s formalistično razlago dopuščal takšne primere, bi lahko povzročil resno neučinkovitost možnosti izterjave neupravičeno izplačanih zneskov in spodbujal nezakonita ravnanja.
32. Nacionalno sodišče je Sodišču predložilo vprašanje v predhodno odločanje, pri čemer se je sklicevalo tudi na morebitni neposredni učinek določb prava Unije, katerih povezana razlaga bi lahko bila pravna podlaga za izterjavo neupravičeno izplačanih finančnih sredstev od fizičnih oseb, ki so storile goljufijo.
33. Strinjam se s stališčem Komisije, da ne gre za vprašanje, ali ima člen 7 Uredbe št. 2988/95 neposredni učinek, ampak ali v povezavi s sektorskimi določbami sam po sebi zadostuje za to, da se od fizičnih oseb, ki zastopajo družbo upravičenko in so ravnale na način, ki je povzročil nepravilnosti, zahteva vračilo. Zakonodajalec Unije je namreč sprejel sektorska pravila, ki določajo vračilo, vendar ni sprejel pogojev za njihovo uporabo za to kategorijo oseb, pravo države članice, v kateri je prišlo do nepravilnosti, pa ne določa izrecno uporabe upravnega ukrepa za to kategorijo oseb.
34. Pravna vprašanja, ki jih je treba obravnavati, da bi lahko koristno odgovorili na vprašanje za predhodno odločanje, so torej po mojem mnenju naslednja: a) razmerje med Uredbo št. 2988/95 in sektorskimi predpisi (zlasti ali splošna pravila iz Uredbe št. 2988/95 v zvezi z upravnimi ukrepi in subjekti, od katerih se lahko izterjajo neupravičeno izplačana sredstva, veljajo tudi na posebnih področjih, za katera ta pravila niso prevzeta, in ob neobstoju nacionalne zakonodaje, s katero bi se ta pravila izvajala); b) uporaba različnih načel (in drugačna pravna ureditev) za upravne kazni in ukrepe (in s tem neuporaba načel, ki jih je Sodišče določilo v nekaterih prejšnjih zadevah v zvezi s sankcijami); c) določitev pravne ureditve, ki velja za storilce kršitev.
B. Vprašanje za predhodno odločanje
35. Uredba št. 2988/95 vsebuje več splošnih določb, ki določajo pravila za učinkovito zaščito finančnih interesov Unije.
36. Ureja vse primere, ki se nanašajo na nepravilnost, to je kršitev določbe prava Unije, ki je posledica dejanja ali opustitve gospodarskega subjekta, ki sta ali bi lahko škodljivo vplivala na proračun(8).
37. Cilj Uredbe št. 2988/95 je zaščititi finančne interese Unije na vseh področjih in vzpostaviti skupni pravni okvir za vsa področja, ki jih zajemajo politike Unije(9).
38. V uvodni izjavi 5 je navedeno, da morajo biti sektorska pravila o upravnih ukrepih in kaznih v skladu z Uredbo št. 2988/95. V istem smislu je treba uporabljati tudi uvodno izjavo 39 Uredbe št. 1306/2013, v skladu s katero bi bilo treba uporabljati Uredbo št. 2988/95, glede na to, da morajo države članice preprečiti, odkriti in učinkovito obravnavati vsako nepravilnost ali neizpolnjevanje obveznosti s strani upravičencev.
39. Sodna praksa Sodišča (v velikem senatu) tudi potrjuje, da je zakonodajalec Skupnosti s sprejetjem Uredbe št. 2988/95 za področje nadzora in sankcioniranja nepravilnosti, storjenih po pravu Skupnosti, postavil vrsto splošnih načel in je za vse sektorske predpise na splošno zahteval, naj spoštujejo ta načela(10).
40. Uredba št. 2988/95 je torej splošna uredba, ki sicer ne nasprotuje določitvi posebnih ali sektorskih pravil na različnih področjih dejavnosti Unije, vendar zahteva, da se ta razlagajo v skladu s splošnim okvirom, ki ga opredeljuje ta uredba.
41. Splošna načela, s katerimi morajo biti skladne sektorske določbe in ki so upoštevna v danih okoliščinah, so poleg navedenega člena 1 vsebovana še v členih 4 in 7.
42. Člen 4(1), prva alinea, Uredbe št. 2988/95 določa, da se „[p]raviloma […] za vsako nepravilnost odredi odvzem neupravičeno pridobljene koristi“ z obveznostjo vračila neupravičeno prejetega zneska.
43. Z leksikalnega vidika je očitno, da izraz „se odredi“, čeprav je dodan izraz „praviloma“, ne pušča nobenega prostora za presojo ali diskrecijsko pravico: pomeni lahko le, da morajo države članice v primeru nepravilnosti pri izvajanju navedene dolžnosti skrbnega ravnanja izvršiti izterjavo, razen če to ni mogoče. Primer odstopanja je v sektorski zakonodaji, natančneje v členu 54(3)(b)(11) Uredbe št. 1306/2013 (ki ga bom navedel tudi v nadaljevanju v zvezi s strukturnim razlikovanjem med kaznimi in drugimi upravnimi ukrepi).
44. Člen 7 določa, da se upravni ukrepi in kazni lahko uporabijo ne le za gospodarske subjekte iz člena 1, to je fizične ali pravne osebe in druge subjekte, ki imajo v skladu z nacionalno zakonodajo pravno sposobnost in so storili nepravilnost, temveč tudi za osebe, ki so bile udeležene pri storitvi nepravilnosti, in tiste, ki so dolžne prevzeti odgovornost za nepravilnosti ali bi jih morale preprečiti.
45. Člen 7 torej določa obseg subjektivnega dostopa do izterjave, to je krog oseb, od katerih se glede na okoliščine lahko zahteva vračilo neupravičeno izplačanega zneska. Njegova naloga je potrditi vsebinski vidik določb uredbe v skladu z njenimi cilji. Ta vidik, vsaj kar zadeva ukrep izterjave, mora biti usmerjen v učinkovito izvajanje dolžnosti skrbnega ravnanja držav članic tako, da omogoča izterjavo zneskov od oseb, ki so dejansko povzročile nepravilnost, ne da bi se dopuščalo možno in pravzaprav preveč preprosto izogibanje.
46. Sistemsko gledano je torej člen 7 povezan s členom 4(1) in pomožen temu členu, ki kot splošno načelo prava Unije določa, da se za vsako nepravilnost odredi odvzem neupravičeno pridobljene koristi z obveznostjo vračila neupravičeno prejetega zneska.
47. Člen 54 in 56 Uredbe št. 1306/2013 in člen 35 Uredbe št. 640/2014 ne povzemata teh določb ne glede obveznosti izterjave ne glede kroga oseb, na katere je treba nasloviti zahtevek za vračilo. Te določbe se nanašajo le na „upravičence“, ki so opredeljeni kot fizične ali pravne osebe, ki so prejele financiranje.
48. To je vzrok za dvome predložitvenega sodišča, ki je sicer prepričano, da se izterjava lahko nanaša le na osebe, ki so bile s svojim nadaljnjim ravnanjem (odprtje družbe, pridobitev financiranja z lažno dokumentacijo, zaprtje družbe, odprtje druge družbe, ki je očitno insolventna) dejanski akterji, zaradi katerih je prišlo do neupravičenega financiranja s strani Unije, vendar dvomi, da ob neobstoju določitvenih pravil v sektorskih predpisih in določbah nacionalnega prava to, kar je določeno v členih 4 in 7 Uredbe št. 2988/95, zadošča za ustrezno pravno podlago izterjave.
49. Dvomi izhajajo zlasti iz okoliščine, da je Sodišče v sodbi SGS Belgium(12) razsodilo, da Uredba št. 2988/95 sama po sebi ne zadostuje za utemeljitev ustrezne pravne podlage za naložitev kazni na podlagi člena 5 te uredbe. Sodišče je poudarilo, da morajo države članice ali zakonodajalec Unije za izvajanje nekaterih določb uredbe sprejeti izvedbene ukrepe (točka 33) in da to velja tudi za upravne kazni, naložene različnim subjektom iz Uredbe št. 2988/95 (točka 34). Za uporabo kazni je torej nujno, da sektorska zakonodaja EU ali, če take zakonodaje ni, nacionalna zakonodaja določa uporabo upravne kazni za to kategorijo subjektov (točke od 43 do 62). To je v skladu z načelom zakonitosti(13).
50. Vendar je dvome predložitvenega sodišča mogoče odpraviti z dokazovanjem strukturne razlike med upravnimi ukrepi in kaznimi ter z besedilno, sistematično in teleološko razlago upoštevnih določb prava Unije.
51. Že besedilna razlaga bi zadostovala za jasno razlikovanje med kaznimi in drugimi upravnimi ukrepi, kot je izterjava neupravičeno izplačanih zneskov: člen 4 Uredbe št. 2988/95, ki se nanaša na upravne ukrepe, določa, da se za vsako nepravilnost praviloma „odredi“ odvzem neupravičeno pridobljene koristi; člen 5 iste uredbe, ki se nanaša na kazni, pa določa, da so za namerne nepravilnosti ali nepravilnosti iz malomarnosti „predvidene“ naslednje upravne kazni. Drugačna zakonodajna izbira je očitna: izterjava zneskov, razen če niso navedena izrecna odstopanja, pomeni samodejni odvzem neupravičeno pridobljene koristi, ne da bi bila potrebna kakršna koli druga izvedba ali opredelitev(14). Naložitev kazni je možna („se odredi“) in odvisna od ugotovitve subjektivnega elementa (naklep ali malomarnost), za presojo katerega so potrebni izvedbeni parametri, ti pa so potrebni tudi za izbiro med različnimi ukrepi, predvidenimi v navedenem členu 5, kar dopušča diskrecijsko presojo pri izvajanju.
52. Nič od tega ne velja za upravni ukrep odvzema (in s tem povezan zahtevek za vračilo financiranja), ki ne zahteva nobene opredelitve ali izvedbe in ne dopušča diskrecijske presoje; ugotovitvi nepravilnosti sledi obveznost izterjave zneskov od oseb, ki so dejavno sodelovale pri nepravilnosti, kar je jasno in nedvoumno opredeljeno v členu 7 Uredbe št. 2988/95(15). Jasno je, da mora biti zahtevek za vračilo najprej naslovljen na fizično ali pravno osebo, ki je neposredno odgovorna za nepravilnost (upravičenec v tehničnem smislu); v primerih, ko to zaradi konkretnih okoliščin ni mogoče, kot v obravnavani zadevi, pa na osebe, ki so bile udeležene pri storitvi nepravilnosti, ali osebe, ki so dolžne prevzeti odgovornost za nepravilnosti oziroma imajo dolžnost zagotavljati, da nepravilnosti niso storjene.
53. Člen 4(4) Uredbe št. 2988/95 je jasen: ukrepi iz tega člena se ne štejejo za kazen.
54. Sistematična razlaga potrjuje ta pristop: kot je prepričljivo navedla danska vlada, bi bile tudi določbe člena 54(3)(b) zgoraj navedene Uredbe št. 1306/2013 nesmiselne, če jih ne bi bilo treba razlagati tako, da so za nepravilnost lahko odgovorne tudi druge osebe in ne le neposredni upravičenec, zato lahko zanje velja obveznost vračila.
55. Člen 2(2) Uredbe št. 2988/95, ki določa, da upravne kazni ni mogoče izreči, če ni bila predvidena v aktu Skupnosti, sprejetem pred kršitvijo, potrjuje to, kar izhaja iz načel, in sicer da je treba pri naložitvi sankcij (kazenskih ali upravnih sankcij kaznovalne narave) strogo upoštevati načelo zakonitosti(16). Dejstvo, da upravni ukrepi niso navedeni v tej določbi, potrjuje, da se lahko za te ukrepe uporabljata le načeli pravne varnosti in legitimnih pričakovanj. Kar zadeva načelo pravne varnosti, menim, da je v ponujeni razlagi v celoti upoštevano, saj so v členu 7 Uredbe št. 2988/95 nedvoumno pojasnjene posledice ugotovitve nepravilnosti financiranja iz proračuna Unije, to je obveznost države, da začne postopek izterjave zneskov od oseb, ki so dejansko prispevale k nepravilnosti. Kar zadeva legitimna pričakovanja, se nanje zagotovo ni mogoče sklicevati v primeru popolnega neobstoja dobre vere, zlasti v primeru ravnanja, katerega namen je lažno prikazovanje dejanskega stanja in poskus izogibanja posledicam tega dejanja.
56. Kot je v zvezi s tem ustrezno ugotovila Komisija(17), je Sodišče razsodilo, da čeprav v sektorski ali nacionalni zakonodaji ni določbe, ki bi določala naložitev kazni, mora nacionalni organ uporabiti upravni ukrep v smislu člena 4(1), prva alinea, Uredbe št. 2988/95, s katerim se zahteva vračilo vseh neupravičeno izplačanih pomoči, če se ugotovi, da so bile te pomoči izplačane neupravičeno, kar mora preveriti nacionalno sodišče(18).
57. V zvezi s cilji lahko samo ponovim, kar je bilo navedeno zgoraj v splošnih pripombah: glavni cilj Uredbe št. 2988/95 je učinkovita zaščita finančnih interesov Unije. Ta ne bi bila mogoča, če bi formalistična razlaga prava Unije državam članicam pretirano otežila izterjavo neupravičeno izplačanih zneskov v primeru ugotovitve nezakonitih ravnanj s strani oseb, ki so storile nepravilnosti.
58. Očitno je torej, da načel, ki jih je Sodišče določilo v zadevi SGS Belgium, ni mogoče prenesti na primer, v katerem bi bilo treba izterjati izključno neupravičeno izplačane zneske. Dejstvo, da osebe niso neposredni upravičenci, ne vpliva na ugotovitev, saj je povezana razlaga določb, ki jih je navedlo predložitveno sodišče, ustrezna pravna podlaga za izterjavo neupravičeno izplačanih zneskov.
59. Končna pripomba o postopkovnem vidiku, na katerega so se sklicevale tožeče stranke v postopku v glavni stvari: in sicer o obveznosti nacionalne vlade, da zahteva vračilo zneskov, ki so bili prej neupravičeno izplačani novoustanovljeni družbi, čeprav je insolventna. Glede na zgoraj navedeno menim, da gre za povsem formalno vprašanje: če bi nacionalno sodišče ugotovilo dejansko nezmožnost družbe, ki so jo na novo ustanovile tožeče stranke, da poravna visok dolg, se mi namreč ne zdi smiselno vlagati zahtevka za vračilo, na podlagi katerega ne bi bilo mogoče izvesti ustreznih ukrepov za izterjavo. Drugič, predložitveno sodišče bo moralo preveriti morebitne postopke ali pravila nacionalnega prava, ki urejajo razmerja med družbeniki, poslovodji in družbami. Na podlagi navedenega ponovno poudarjam, da so v skladu s pravom Unije osebe, ki so bile udeležene pri nepravilnosti, odgovorne iure proprio za vračilo zneskov, ki so bili nezakonito izplačani iz naslova kmetijskega financiranja, ko se ugotovi, da sredstev financiranja ni mogoče izterjati od upravičenca v tehničnem smislu.
60. Druga presoja, ki jo mora opraviti nacionalno sodišče, je, ali nacionalno pravo omogoča, da se te fizične osebe opredelijo kot subjekti, ki „so bili udeleženi pri storitvi nepravilnosti“, „so dolžni prevzeti odgovornost za nepravilnosti“ ali „imajo dolžnost zagotavljati, da nepravilnosti niso storjene“.
61. Drugačna razlaga člena 7 Uredbe št. 2988/95 v povezavi s sektorskimi določbami bi pomenila tveganje, da bi bil dejanski storilec goljufije oproščen odgovornosti, in bi resno ogrozila zaščito finančnih interesov Unije. Kot je prepričljivo navedla Komisija, goljufije namreč izvajajo posamezniki, ne pa pravni subjekti(19).
IV. Predlog
62. Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj se na postavljeno vprašanje za predhodno odločanje odgovori:
63. „Člena 4 in 7 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95, skupaj s členoma 54 in 56 Uredbe (EU) št. 1306/2013 ter členom 35(6) Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 640/2014 je treba razlagati tako, da
je povezana razlaga zgoraj navedenih določb pravna podlaga za zahtevo vračila z goljufijo pridobljenih sredstev, izplačanih iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), od zastopnikov pravne osebe upravičenke, ki so namenoma predložili neresnične podatke za pridobitev tega financiranja.
Nacionalno sodišče mora preveriti, ali družba prejemnica ali družba, ki je od nje prevzela pravice in obveznosti, ni sposobna vrniti neupravičeno izplačanega financiranja in ali se v skladu z nacionalnim pravom oseba, od katere se zahteva vračilo, šteje za subjekt‚ ,udeležen pri storitvi nepravilnosti‘, subjekt, ki je ‚dolžen prevzeti odgovornost za nepravilnosti‘, ali subjekt, ki ima ‚dolžnost zagotavljati, da nepravilnosti niso storjene‘.“