JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JEAN RICHARD DE LA TOUR
26 päivänä lokakuuta 2023 (1)
Asia C‑752/22
EP
vastaan
Maahanmuuttovirasto
(Ennakkoratkaisupyyntö – Korkein hallinto-oikeus (Suomi))
Ennakkoratkaisupyyntö – Maahanmuuttopolitiikka – Direktiivi 2003/109/EY – Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asema – Edellytykset pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen oleskelulle toisessa jäsenvaltiossa – 22 artiklan 3 kohta – Vahvistettu suoja maasta poistamista vastaan – Ensimmäisessä jäsenvaltiossa pitkään oleskellut kolmannen maan kansalainen, joka oleskelee laittomasti toisen jäsenvaltion alueella – Palauttamispäätös, johon on liitetty yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä määrätty kyseistä maata koskeva maahantulokielto – Direktiivi 2008/115/EY – Jäsenvaltioissa sovellettavat yhteiset vaatimukset ja menettelyt laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi – 6 artiklan 2 kohta – Kolmannen maan kansalainen, jolla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa
I Johdanto
1. Saako kolmannen maan kansalainen, joka on saanut pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman jäsenvaltiossa direktiivin 2003/109/EY(2) mukaisesti, kyseisen direktiivin 12 artiklan ja 22 artiklan 3 kohdan mukaista vahvistettua suojaa maasta poistamista vastaan toisessa jäsenvaltiossa, johon hän on saapunut hänelle määrätyn maahantulokiellon vastaisesti?
2. Nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä on kyse olennaisilta osin tästä.
3. Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty oikeusriidassa, jossa asianosaisina ovat Venäjän kansalainen EP, joka on saanut pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman Virossa, ja Maahanmuuttovirasto (Suomi) ja joka koskee EP:n käännyttämistä Venäjän federaatioon koskevan päätöksen, johon liitettiin aluksi Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto (jäljempänä riidanalainen päätös), joka muutettiin kuitenkin myöhemmin vain Suomea koskevaksi, laillisuutta. Vaikka Maahanmuuttovirasto perusti päätöksensä direktiivin 2008/115/EY(3) säännöksiin, korkein hallinto-oikeus (Suomi) pohtii, oliko Maahanmuuttovirasto kuitenkin velvollinen soveltamaan toimenpiteitä, joista direktiivin 2003/109 22 artiklan 3 kohdassa säädetään pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten hyväksi ja joilla annetaan vahvistettua suojaa maasta poistamista vastaan.
4. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuin saa siten jälleen tutkittavakseen tilanteen, jossa samalla kolmannen maan kansalaisella on samanaikaisesti sekä jäsenvaltion asettama maahantulokielto että toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa.(4) Nyt käsiteltävä asia ilmentää vaikeuksia arvioida direktiivin 2003/109 ja direktiivin 2008/115 soveltamisalaa, mitä Euroopan komissio ei ole jättänyt mainitsematta direktiivin 2003/109 uudelleenlaatimista koskevassa ajankohtaisessa ehdotuksessaan.(5) Sen tuoreilla tätä koskevilla ehdotuksilla pyritään varmistamaan se, että nämä kaksi säädöstä ovat entistä yhdenmukaisempia ja että ne täydentävät paremmin toisiaan.(6)
5. Tässä ratkaisuehdotuksessa, jossa keskitytään unionin tuomioistuimen pyynnön mukaisesti ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, selitän syyt, joiden vuoksi katson, että pitkään oleskelleen kolmannen valtion kansalaisen asemasta, joka kolmannen maan kansalaisella on ensimmäisessä jäsenvaltiossa, johdettua oleskeluoikeutta ja siihen perustuvaa suojaa toisessa jäsenvaltiossa voidaan käyttää vain, jos kolmannen maan kansalainen on saanut oleskeluluvan kyseisessä toisessa jäsenvaltiossa. Päättelen analyysistäni, että direktiivin 2003/109 22 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että siinä ei säädetä edellytyksistä, joiden täyttyessä jäsenvaltio voi päättää tällaisen kansalaisen maasta poistamisesta siinä tapauksessa, että hän on saapunut kyseisen jäsenvaltion alueelle hänelle yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä määrätyn maahantulokiellon vastaisesti.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Direktiivi 2003/109
6. Direktiivin 2003/109 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Asiasisältö”, säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä määritetään:
a) edellytykset, joilla jäsenvaltio voi myöntää alueellaan laillisesti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman tai peruuttaa tällaisen aseman, ja tähän asemaan liittyvät oikeudet; sekä
b) edellytykset pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen oleskeluun muissa jäsenvaltioissa kuin siinä, joka on myöntänyt pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman.”
7. Kyseisen direktiivin 2 artiklan, jonka otsikko on ”Määritelmät”, b–d alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
– –
b) ’pitkään oleskelleella kolmannen maan kansalaisella’ sellaisia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on 4–7 artiklassa säädetty pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema;
c) ’ensimmäisellä jäsenvaltiolla’ jäsenvaltiota, joka myöntää henkilölle ensimmäisenä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman;
d) ’toisella jäsenvaltiolla’ mitä tahansa toista jäsenvaltiota paitsi sitä, joka on ensimmäisenä myöntänyt henkilölle pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman ja jossa pitkään oleskellut kolmannen maan kansalainen käyttää oleskeluoikeuttaan.”
8. Mainitun direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltion alueella laillisesti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin.”
9. Direktiivin 2003/109 II luku sisältää sen 4–13 artiklan. Siinä ilmaistaan edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltio voi myöntää alueellaan laillisesti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman tai peruuttaa tällaisen aseman, sekä kyseiseen asemaan liittyvät oikeudet, millä pyritään helpottamaan kolmansien maiden kansalaisten kotoutumista taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edistämiseksi kyseisen direktiivin johdanto-osan neljännen ja kuudennen perustelukappaleen mukaisesti.
10. Mainitun direktiivin 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Suoja karkottamista vastaan”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot voivat tehdä päätöksen pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen karkottamisesta vain, jos hän muodostaa yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle välittömän ja riittävän vakavan uhan.
– –
3. Ennen kuin jäsenvaltiot voivat tehdä päätöksen pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen karkottamisesta, niiden on otettava huomioon seuraavat seikat:
a) oleskelun kesto niiden alueella;
b) asianomaisen ikä;
c) seuraukset asianomaiselle ja hänen perheenjäsenilleen;
d) siteet oleskelumaahan tai siteiden puuttuminen kotimaahan.
– –”
11. Direktiivin 2003/109 III luku, jonka otsikko on ”Oleskelu toisissa jäsenvaltioissa”, sisältää sen 14–23 artiklan. Siinä vahvistetaan edellytykset, joiden täyttyessä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saanut henkilö voi käyttää oikeutta oleskella muissa jäsenvaltioissa kuin siinä, joka on myöntänyt hänelle kyseisen aseman, millä pyritään kyseisen direktiivin johdanto-osan 18 perustelukappaleen mukaisesti edistämään sisämarkkinoiden toteuttamista alueena, missä kaikilla henkilöillä on oikeus vapaaseen liikkuvuuteen.
12. Mainitun direktiivin 14 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Pitkään oleskellut kolmannen maan kansalainen saa oikeuden oleskella yli kolmen kuukauden ajan muiden kuin sen jäsenvaltion alueella, joka on myöntänyt hänelle pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman, edellyttäen, että tässä luvussa asetetut edellytykset täyttyvät.”
13. Saman direktiivin 15 artiklan, jonka otsikko on ”Toisessa jäsenvaltiossa oleskelun edellytykset”, 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen on haettava oleskelulupaa toisen jäsenvaltion toimivaltaisilta viranomaisilta mahdollisimman pian ja viimeistään kolme kuukautta sen jälkeen, kun hän on saapunut toisen jäsenvaltion alueelle.”
14. Direktiivin 2003/109 22 artiklassa, jonka otsikko on ”Oleskeluluvan peruuttaminen ja takaisinottovelvollisuus”, säädetään seuraavaa:
”1. Niin kauan kuin kolmannen maan kansalainen ei ole saanut pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa, toinen jäsenvaltio voi tehdä päätöksen oleskeluluvan [uusimisesta kieltäytymisestä] tai oleskeluluvan peruuttamisesta ja henkilön ja hänen perheenjäsentensä velvoittamisesta kansallisen lainsäädännön mukaisten menettelyjen, mukaan lukien maastapoistamismenettelyt, mukaisesti poistumaan kyseisen jäsenvaltion alueelta seuraavissa tapauksissa:
a) edellä 17 artiklassa tarkoitetuista yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä;
b) kun 14, 15 ja 16 artiklassa säädetyt edellytykset lakkaavat täyttymästä;
c) kun kyseinen kolmannen maan kansalainen ei oleskele laillisesti kyseisessä jäsenvaltiossa.
2. Jos toinen jäsenvaltio panee täytäntöön jonkin 1 kohdassa tarkoitetuista toimenpiteistä, ensimmäisen jäsenvaltion on välittömästi ja ilman erityisiä muodollisuuksia otettava takaisin pitkään oleskellut kolmannen maan kansalainen ja tämän perheenjäsenet. Toisen jäsenvaltion on ilmoitettava päätöksestään ensimmäiselle jäsenvaltiolle.
3. Niin kauan kuin kolmannen maan kansalainen ei ole saanut pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa ja vaikuttamatta 2 kohdassa tarkoitettuun takaisinottovelvollisuuteen, toinen jäsenvaltio voi tehdä päätöksen kolmannen maan kansalaisen poistamisesta Euroopan unionin alueelta 12 artiklan mukaisesti ja siinä säädettyjä takeita noudattaen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä vakavista syistä.
Tällaisessa tapauksessa toisen jäsenvaltion on kyseistä päätöstä tehdessään neuvoteltava ensimmäisen jäsenvaltion kanssa.
Jos toinen jäsenvaltio tekee päätöksen asianomaisen kolmannen maan kansalaisen maastapoistamisesta, sen on toteutettava kaikki asianmukaiset toimenpiteet päätöksen panemiseksi tehokkaasti täytäntöön. Mainitunlaisissa tapauksissa toisen jäsenvaltion on toimitettava ensimmäiselle jäsenvaltiolle asiaankuuluvat tiedot maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanosta.
– –
4. Poistamispäätöksiin ei saa liittää pysyvää oleskelukieltoa 1 kohdan b ja c alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa.
5. Edellä olevan 2 kohdan mukainen takaisinottovelvollisuus ei rajoita sitä, että pitkään oleskellut kolmannen maan kansalainen ja hänen perheensä voivat muuttaa kolmanteen jäsenvaltioon.”
2. Direktiivi 2008/115
15. Direktiivin 2008/115 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
– –
2) ’laittomalla oleskelulla’ sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä [asetuksen (EY) N:o 562/2006(7)] 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa;
3) ’palauttamisella’ prosessia, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta noudattaen tai pakotettuna
– alkuperämaahan, tai
– kauttakulkumaahan yhteisön tai kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai muiden järjestelyjen mukaisesti, tai
– muuhun kolmanteen maahan, johon kyseinen kolmannen maan kansalainen päättää vapaaehtoisesti palata ja johon hänet hyväksytään;
4) ’palauttamispäätöksellä’ hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta;
5) ’maastapoistamisella’ paluuvelvoitteen täytäntöönpanoa eli varsinaista kuljetusta pois asianomaisesta jäsenvaltiosta;
6) ’maahantulokiellolla’ hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kielletään määrätyksi ajaksi tulo jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelu ja joka liittyy palauttamispäätökseen;
– –
8) ’vapaaehtoisella paluulla’ paluuvelvoitteen noudattamista palauttamispäätöksessä kyseistä tarkoitusta varten asetetussa määräajassa;
– –”
16. Kyseisen direktiivin 6 artiklassa, joka koskee laittoman oleskelun lopettavia palauttamispäätöksiä, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2–5 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista.
2. Jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos asianomainen kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos kolmannen maan kansalaisen välitön poistuminen on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi, sovelletaan 1 kohtaa.
– –”
B Suomen oikeus
17. Ulkomaalaislain (301/2004), joka on annettu 30.4.2004, 11 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaisen maahantulo edellyttää muun ohella, että häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon (4 kohta) ja että hänen ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta (5 kohta).
18. Ulkomaalaislain 149 b §:n mukaan kolmannen maan kansalaista, joka oleskelee maassa laittomasti tai jonka oleskelulupahakemus on hylätty ja jolla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos hänen välitön poistumisensa on tarpeen yleisen järjestyksen tai turvallisuuden vuoksi, päätetään hänen maasta poistamisestaan.
III Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
19. Tosiseikastolle on ominaista kaksi erillistä ajanjaksoa.
20. Ensimmäinen ajanjakso edeltää sitä, kun Viron tasavalta 12.7.2019 myönsi asianomaiselle henkilölle, joka on Venäjän kansalainen ja jolla on voimassa oleva passi, pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman.
21. On kiistatonta, että asianomainen henkilö saapui kyseisenä aikana useaan otteeseen Suomen alueelle, josta hänet käännytettiin Viroon neljällä päätöksellä, jotka on päivätty 9.2.2017, 16.3.2017, 26.11.2018 ja 8.7.2019. Päätökset tehtiin sen jälkeen, kun hän oli syyllistynyt useisiin rikoksiin, joita olivat törkeä rattijuopumus, kulkuneuvon kuljettaminen oikeudetta sekä maahantulokiellon rikkominen. Häntä on myös epäilty törkeästä varkaudesta, väärennyksestä ja väärän henkilötiedon antamisesta. Hänen rikollisen toimintansa luonteen ja toistuvuuden vuoksi toimivaltaiset kansalliset viranomaiset katsoivat hänen muodostavan uhan yleiselle järjestykselle ja yleiselle turvallisuudelle, mistä syystä kolmeen kyseisistä päätöksistä liitettiin Suomea koskeva maahantulokielto.
22. Toinen ajanjakso vastaa Viron tasavallan asianomaiselle henkilölle myöntämää pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa ja siihen liittyvää viiden vuoden oleskelulupaa ajalle 12.7.2019–12.7.2024. Kyseinen asema myönnettiin siis silloin, kun Suomen valtio oli jo määrännyt kyseiselle henkilölle voimassa olevan kyseistä maata koskevan maahantulokiellon.(8)
23. Maahanmuuttovirasto teki ensin asianomaisen henkilön tilannetta koskevan yleisen arvioinnin – jonka sisältö ilmenee unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta kansallisesta asiakirja-aineistosta – minkä jälkeen se päätti 19.11.2019 olla sallimatta sitä, että hän palaa vapaaehtoisesti Viroon, ja teki riidanalaisen päätöksen.(9) Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että riidanalaiseen päätökseen sisältyi velvoite käännyttää asianomainen henkilö alkuperämaahansa eli Venäjän federaatioon ja että siihen liittyi koko Schengen-aluetta koskeva neljän vuoden maahantulokielto hänen yleiselle järjestykselle ja yleiselle turvallisuudelle muodostamansa uhan vuoksi. Kyseinen päätös tehtiin direktiivin 2008/115 perusteella, koska Maahanmuuttovirasto katsoi, että EP oli kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 alakohdassa tarkoitetulla tavalla ”laittomasti oleskellut” Suomessa, koska hän oli saapunut sinne hänelle aiemmin määrättyjen maahantulokieltojen vastaisesti. Täsmennän jo tässä vaiheessa, että tällaista päätöstä on mielestäni pidettävä kyseisen direktiivin 3 artiklan 4 alakohdassa tarkoitettuna ”palauttamispäätöksenä”. Saman direktiivin asiayhteydessä palauttaminen määritellään nimittäin sen 3 artiklan 3 alakohdassa prosessiksi, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa kolmanteen maahan, kauttakulkumaahan tai alkuperämaahansa eli unionin alueen ulkopuolelle.
24. Kansallisesta asiakirja-aineistosta ilmenee myös, että Maahanmuuttovirasto aloitti samana päivänä eli 19.11.2019 Viron tasavallan kanssa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen(10) 25 artiklan 2 kappaleessa tarkoitetun neuvottelumenettelyn, jonka yhteydessä kyseistä jäsenvaltiota pyydettiin ottamaan kantaa asianomaisen henkilön pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen oleskeluluvan mahdolliseen peruuttamiseen. Viron tasavalta ilmoitti 9.12.2019, ettei oleskelulupaa peruuteta. Tässä tilanteessa Maahanmuuttovirasto muutti koko Schengen-aluetta koskevan maahantulokiellon puhtaasti kansalliseksi maahantulokielloksi kyseisen yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen toisen kohdan mukaisesti.(11)
25. EP:n käännyttäminen Venäjän federaatioon pantiin täytäntöön 24.3.2020. Hän saapui uudelleen Suomen alueelle, josta hänet käännytettiin Viroon 8.8.2020 ja 16.11.2020.
26. Helsingin hallinto-oikeus (Suomi) hylkäsi valittajan riidanalaisesta päätöksestä tekemän valituksen, minkä jälkeen hän saattoi asian korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi saadakseen hallinto-oikeuden päätöksen kumotuksi.
27. Kun otetaan huomioon käsiteltävän asian tosiseikat ja erityisesti EP:n Virossa saama pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, oliko Maahanmuuttovirasto velvollinen toteuttamaan riidanalaisen päätöksen antamiseksi toimenpiteet, jotka liittyvät direktiivissä 2003/109 säädettyyn vahvistettuun suojaan maasta poistamista vastaan.
28. Kyseinen tuomioistuin katsoo ensinnäkin, että direktiivin 2003/109 3 artiklan 1 kohdan perusteella ei voida yksiselitteisesti määrittää, kuuluuko käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltainen tilanne kyseisen direktiivin soveltamisalaan. Vaikka EP:n oleskelu Virossa on laillista, koska se perustuu Viron hänelle myöntämään pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaan, hänen oleskelunsa Suomessa ei sitä vastoin ollut laillista, koska hän ei ollut hakenut oleskelulupaa kyseisen direktiivin III luvun säännösten mukaisesti ja koska hänelle oli määrätty Suomea koskeva maahantulokielto.
29. Toiseksi kyseinen tuomioistuin katsoo, ettei ulkomaalaislakiin sisälly säännöksiä, joilla direktiivin 2003/109 22 artiklan 3 kohta olisi nimenomaisesti saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä siltä osin kuin on kyse kolmannen maan kansalaisen, jolle toinen jäsenvaltio on myöntänyt pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen oleskeluluvan, käännyttämisestä Suomesta unionin alueen ulkopuolelle. Tällöin nousee siis esiin kysymys siitä, ovatko kyseisen direktiivin 12 artiklan 1 ja 3 kohta ja 22 artiklan 3 kohta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla sisältönsä osalta siten ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, että kolmannen maan kansalainen voi vedota niihin jäsenvaltiota vastaan.
30. Tässä tilanteessa korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko sellaisen henkilön, joka on saapunut jäsenvaltion alueelle hänelle määrätyn kansallisen maahantulokiellon aikana ja jonka oleskelu jäsenvaltiossa ei siten ole kansallisen lainsäädännön mukaan ollut laillista ja joka ei ole hakenut oleskelulupaa kyseisessä jäsenvaltiossa, maastapoistamiseen Euroopan unionin alueelta sovellettava pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta annettua direktiiviä 2003/109/EY sen johdosta, että henkilölle on myönnetty toisessa jäsenvaltiossa pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen oleskelulupa?
Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi:
2) Ovatko pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta annetun direktiivin 2003/109/EY 12 artiklan 1 ja 3 kohta sekä 22 artiklan 3 kohta sisältönsä osalta siten ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, että kolmannen maan kansalainen voi vedota niihin jäsenvaltiota vastaan?”
31. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Suomen hallitus ja komissio.
IV Arviointi
32. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään unionin tuomioistuimelta lähinnä, voidaanko direktiivin 2003/109 22 artiklan 3 kohtaa, jonka nojalla kolmannen maan kansalainen, jolla on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema ensimmäisessä jäsenvaltiossa, saa toisessa jäsenvaltiossa kyseisen direktiivin 12 artiklassa säädettyä vahvistettua suojaa maasta poistamista vastaan, soveltaa silloin, kun kyseinen kolmannen maan kansalainen on saapunut toisen jäsenvaltion alueelle hänelle yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä määrätyn maahantulokiellon vastaisesti.
33. Ennen direktiivin 2003/109 22 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodon sekä kyseisen direktiivin III luvun, johon kyseinen artikla kuuluu, systematiikan ja tarkoituksen arviointia on aluksi selvennettävä direktiivien 2008/115 ja 2003/109 soveltamisalaa.
A Direktiivien 2008/115 ja 2003/109 soveltamisala
34. Sekä direktiivin 2008/115 1 artiklan otsikosta että sen sanamuodosta ilmenee, että kyseisessä direktiivissä säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita kunkin jäsenvaltion on sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia.
35. Kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdasta ilmenee siten yksiselitteisesti, että sitä sovelletaan ”jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin”.(12)
36. Direktiivin 2008/115 3 artiklan 2 alakohdassa määritellään laittoman oleskelun käsite niin, että sillä tarkoitetaan ”sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä [asetuksen N:o 562/2006(13)] 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa”. Koska kolmannen maan kansalainen, joka saapuu jäsenvaltioon hänelle määrätyn maahantulokiellon vastaisesti, on mainitun jäsenvaltion alueella, hänen oleskelunsa on jo tällä perusteella kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 alakohdassa tarkoitettua laitonta oleskelua ja hän kuuluu mainitun direktiivin soveltamisalaan sen 2 artiklan perusteella.(14) Direktiivin 2008/115 6 artiklassa säädetään tämän jälkeen vaatimuksista ja menettelyistä, joita sovelletaan ”palauttamispäätökseen”, jonka nojalla henkilön on joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta noudattaen tai pakotettuna palattava esimerkiksi alkuperämaahansa.(15) Kyseisen direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa on erityissäännöksiä, joita sovelletaan kolmannen maan kansalaiseen, jolla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa.
37. Direktiivin 2008/115 4 artiklan 2 kohdasta ilmenee kuitenkin, että kyseinen direktiivi ”ei estä soveltamasta kolmannen maan kansalaisen kannalta suotuisampia säännöksiä, jotka sisältyvät yhteisön maahanmuutto- ja turvapaikka-alan säännöstöön”. Kuten unionin tuomioistuin on muistuttanut, kyseisen direktiivin tarkoituksena ei nimittäin ole yhdenmukaistaa kokonaisuudessaan jäsenvaltioiden säännöksiä ulkomaalaisten oleskelusta.(16)
38. Tältä osin ei ole epäilystäkään siitä, että direktiivissä 2003/109 ilmaistut säännöt kuuluvat kyseiseen yhteisön säännöstöön ja että niihin sisältyvät säännökset ovat pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten kannalta suotuisampia, koska niissä annetaan heille vahvistettu suoja maasta poistamista vastaan ja säädetään jäsenvaltioiden välisestä takaisinottomenettelystä tietyissä tapauksissa, joissa on kyse liikkumisesta unionin sisällä. Kuten komissio korostaa palauttamiskäsikirjassaan, kyseinen direktiivi on lex specialis, jonka ”noudattaminen on etusijalla kyseis[en] direktiivi[n] soveltamisalaan nimenomaisesti kuuluvissa tapauksissa”.(17)
39. Direktiivin 2003/109 soveltamisala määritellään sen 3 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan sitä ”sovelletaan jäsenvaltion alueella laillisesti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin”. Kun kolmannen maan kansalaisella on jäsenvaltiossa pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema, josta on lisäksi todisteena siihen liittyvä oleskelulupa, ja kun tällaista asemaa ei ole virallisesti peruutettu, hän oleskelee laillisesti jäsenvaltion alueella. Nyt käsiteltävässä asiassa EP kuuluu kyseisen direktiivin soveltamisalaan ja hänellä on siis oltava Virossa pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaan liittyvät oikeudet, jotka luetellaan mainitun direktiivin II luvussa ja joihin kuuluu kyseisen direktiivin 12 artiklassa säädetty oikeus vahvistettuun suojaan maasta poistamista vastaan.(18)
40. Edellytyksistä, jotka koskevat kyseisen kansalaisen oleskelua muissa kuin siinä jäsenvaltiossa, joka on myöntänyt hänelle kyseisen aseman, säädetään sen sijaan direktiivin 2003/109 III luvussa. Mikään kyseisistä edellytyksistä ei kuitenkaan koske nyt kyseessä olevan kaltaista tilannetta, jossa ensimmäisessä jäsenvaltiossa pitkään oleskelleella kolmannen maan kansalaisella ei ole johdettua oleskeluoikeutta siinä jäsenvaltiossa, johon hän saapuu hänelle yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä määrätyn maahantulokiellon vastaisesti.
41. Tällainen arviointi perustuu sekä direktiivin 2003/109 22 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodon tutkimiseen että kyseisen direktiivin systemaattiseen, kontekstuaaliseen ja teleologiseen tarkasteluun.
B Direktiivin 2003/109 22 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuoto
42. Direktiivin 2003/109 22 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa ilmaistaan periaate, jonka mukaan ”niin kauan kuin kolmannen maan kansalainen[(19)] ei ole saanut pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa ja vaikuttamatta 2 kohdassa tarkoitettuun takaisinottovelvollisuuteen,[(20)] toinen jäsenvaltio voi tehdä päätöksen kolmannen maan kansalaisen poistamisesta Euroopan unionin alueelta 12 artiklan mukaisesti ja siinä säädettyjä takeita noudattaen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä vakavista syistä”.
43. Konjunktion ”niin kauan kuin” käyttäminen ilmaisussa ”niin kauan kuin kolmannen maan kansalainen ei ole saanut pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa” ei mahdollista direktiivin 2003/109 22 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan henkilöllisen soveltamisalan määrittämistä täsmällisesti.
44. On totta, että kyseinen ilmaisu kertoo unionin lainsäätäjän selkeästä tarkoituksesta jättää kyseisen säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle sellainen kolmannen maan kansalainen, jolla on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema ensimmäisessä jäsenvaltiossa ja joka saa kyseisen aseman toisessa jäsenvaltiossa.(21) Mainitun ilmaisun perusteella ei voida kuitenkaan määrittää ajankohtaa, josta lähtien kyseinen henkilö voi saada tällaista suojaa tässä toisessa jäsenvaltiossa: riittääkö, että hän on pitkään oleskellut kolmannen maan kansalainen ensimmäisessä jäsenvaltiossa – riippumatta hänen tässä toisessa jäsenvaltiossa oleskelunsa kestosta ja yksityiskohdista – vai onko sitä vastoin tarpeen, että hän hakee oleskelulupaa tai että hänellä on jo oleskelulupa tässä toisessa jäsenvaltiossa?
45. Mielestäni myös kyseisen direktiivin 22 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan henkilöllistä soveltamisalaa on tulkittava tällä tavalla.
46. Ensinnäkin unionin lainsäätäjä viittaa kyseisen säännöksen sanamuodossakin ”toisen jäsenvaltion” velvollisuuksiin. Kyseinen käsite määritellään direktiivin 2003/109 2 artiklan d alakohdassa siten, että sillä tarkoitetaan ”mitä tahansa toista jäsenvaltiota paitsi sitä, joka on ensimmäisenä myöntänyt henkilölle pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman ja jossa pitkään oleskellut kolmannen maan kansalainen käyttää oleskeluoikeuttaan”.(22) Indikatiivin preesensin (”käyttää”) käyttäminen konditionaalin (”käyttäisi”) sijasta kertoo siitä, että kolmannen maan kansalaisen on parhaillaan käytettävä johdettua oleskeluoikeuttaan toisessa jäsenvaltiossa. Kuten kyseisen direktiivin 14 artiklan 1 kohta ja johdanto-osan 21 perustelukappale osoittavat, tällaisen oleskeluoikeuden käyttäminen edellyttää, että kyseinen henkilö täyttää mainitun direktiivin III luvussa ilmaistut edellytykset.(23)
47. Toiseksi on mainittava, että direktiivin 2003/109 22 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodosta ilmenee, että ”päätö[s] kolmannen maan kansalaisen poistamisesta Euroopan unionin alueelta” on tehtävä kyseisen direktiivin ”12 artiklan mukaisesti ja siinä säädettyjä takeita noudattaen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä vakavista syistä”. Tämä viittaa siihen, että kyseinen henkilö voidaan poistaa maasta vain, jos hän muodostaa todellisen ja riittävän vakavan uhan yleiselle järjestykselle ja yleiselle turvallisuudelle, että maastapoistamispäätöstä ei voida perustella taloudellisilla syillä ja että toisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on ensin otettava huomioon hänen kyseisessä maassa oleskelunsa kesto, hänen ikänsä, maasta poistamisen seuraukset asianomaiselle ja hänen perheenjäsenilleen, hänen siteensä oleskelumaahan tai siteiden puuttuminen kotimaahan.(24) Niinpä tällaisen tasoltaan huomattavasti vahvistetun suojan saaminen maasta poistamista vastaan perustuu objektiivisiin syihin, jotka liittyvät siihen, missä määrin pitkään oleskellut kolmannen maan kansalainen on integroitunut asianomaiseen ensimmäiseen jäsenvaltioon pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemansa perusteella (direktiivin 2003/109 12 artikla) ja toiseen jäsenvaltioon hänen asemaansa perustuvan johdetun oleskeluoikeuden käyttämisen perusteella (kyseisen direktiivin 22 artikla). Tällaista suojaa ei siten voida perustella sellaisen pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen osalta, jolla ei ole tällaista johdettua oleskeluoikeutta jäsenvaltiossa, jonka alueelle hän siirtyy, hänelle yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä määrätyn maahantulokiellon vuoksi.
48. Direktiivin 2003/109 III luvun säännösten systematiikka ja tarkoitus tukevat tällaista tulkintaa.
C Direktiivin 2003/109 III luvun systematiikka ja tarkoitus
49. Kuten direktiivin 2003/109 III luvun otsikko kertoo, kyseisessä luvussa säädetään edellytyksistä sille, että pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saanut kolmannen maan kansalainen käyttää oleskeluoikeutta muissa jäsenvaltioissa kuin siinä, joka on myöntänyt hänelle kyseisen aseman, millä on tarkoitus edistää sisämarkkinoiden toteutumista alueena, missä kaikilla henkilöillä on oikeus vapaaseen liikkuvuuteen.(25) Siinä säädetään kyseisen kolmannen maan kansalaisen oikeutta muissa jäsenvaltioissa koskevasta asteittaisesta järjestelmästä, joka voi johtaa pysyvään oleskeluoikeuteen sen ansiosta, että tällainen asema myönnetään jossakin näistä valtioista.
50. Toisessa jäsenvaltiossa myönnetty yli kolmen kuukauden oleskeluoikeus(26) on ensimmäisessä jäsenvaltiossa saadusta pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemasta johdettu oikeus. Juuri se, että ensimmäinen jäsenvaltio on myöntänyt asianomaiselle henkilölle kyseisen aseman direktiivin 2003/109 4 artiklan nojalla, nimittäin mahdollistaa sen, että toinen jäsenvaltio voi konkretisoida kyseisen johdetun oleskeluoikeuden myöntämällä hänelle oleskeluluvan kyseisen direktiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaisesti.(27) Tätä varten pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen on tehtävä mainitun direktiivin 15 artiklassa tarkoitettu hakemus ja täytettävä saman direktiivin 16–19 artiklassa säädetyt edellytykset. Kyseisiin edellytyksiin kuuluu se, ettei kyseinen henkilö muodosta uhkaa yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle.(28) Direktiivin 2003/109 20 artiklassa säädetään menettelyyn liittyvistä takeista pitkään oleskelleelle kolmannen maan kansalaiselle siinä tapauksessa, että hänen oleskelulupahakemuksensa hylätään, kun taas direktiivin 21 artiklassa säädetään siitä, miten häntä on kohdeltava kyseisessä toisessa jäsenvaltiossa, jos hänelle myönnetään oleskelulupa.
51. Direktiivin 2003/109 22 artikla, jonka otsikko on yksiselitteisesti ”Oleskeluluvan peruuttaminen ja takaisinottovelvollisuus”, on looginen jatkumo kyseisille säännöksille. Komissio mainitsee kyseisen direktiivin soveltamista koskevassa kertomuksessaan, että kyseisessä artiklassa ilmaistaan edellytykset, joiden täyttyessä toinen jäsenvaltio voi poistaa maasta pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalainen, jolla on oleskelulupa tässä toisessa jäsenvaltiossa mutta joka ei vielä ole saanut pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa,(29) josta säädetään mainitun direktiivin 23 artiklassa.
52. Direktiivin 2003/109 22 artikla koskee siis selkeästi sellaista pitkään oleskellutta kolmannen maan kansalaista, joka on sitoutunut todelliseen kotoutumisprosessiin toisessa jäsenvaltiossa käyttämällä asemaansa perustuvaa johdettua oleskeluoikeutta. Kyseisen artiklan 3 kohdan tarkoituksena on lisäksi taata tämän oleskeluoikeuden tehokkuus, koska siinä edellytetään, että toinen jäsenvaltio antaa kyseiselle henkilölle vahvistetun suojan maasta poistamista vastaan siinä tapauksessa, että hän muodostaa uhan yleiselle järjestykselle ja yleiselle turvallisuudelle, samalla tavoin kuin häntä suojataan asemansa perusteella ensimmäisessä jäsenvaltiossa.
53. Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa pitkään oleskelleella kolmannen maan kansalaisella ei kuitenkaan ole oikeutta tulla asianomaiseen jäsenvaltioon hänelle määrätyn maahantulokiellon oikeusvaikutusten vuoksi. Sitä suuremmalla syyllä hän ei voi direktiivin 2003/109 17 artiklan mukaisesti saada johdettua oleskelulupaa kyseisessä jäsenvaltiossa sen uhan vuoksi, jonka hän muodostaa yleiselle järjestykselle ja yleiselle turvallisuudelle. Tässä tilanteessa katson, ettei hän voi saada kyseisen direktiivin 22 artiklan 3 kohdassa säädettyä huomattavasti vahvistettua suojaa maasta poistamista vastaan.
54. Tällainen tulkinta on mielestäni sopusoinnussa direktiivin 2003/109 tarkoituksen kanssa. Kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan 4, 6 ja 12 perustelukappaleesta ilmenee, pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman olisi oltava todellinen integraatioväline siinä yhteiskunnassa, johon kolmannen maan kansalainen on asettautunut, onhan tällainen integroituminen yksi avaintekijöistä unionin perustavanlaatuisiin tavoitteisiin kuuluvan taloudellisen ja sosiaalisen koheesion edistämisessä.(30) Lisäksi muistutan, että mainitun direktiivin johdanto-osan 18 perustelukappaleen mukaan pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten oikeus oleskella toisessa jäsenvaltiossa kuin siinä, joka on myöntänyt hänelle hänen asemansa, edistää sisämarkkinoiden toteutumista alueena, missä kaikilla henkilöillä on oikeus vapaaseen liikkuvuuteen.
55. On kuitenkin selvää, että pääasiassa kyseessä olevassa tilanteessa se, että Viron viranomaiset ovat myöntäneet asianomaiselle henkilölle pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman, ei voi antaa hänelle mahdollisuutta vedota Suomen viranomaisiin nähden kyseisen direktiivin 22 artiklan 3 kohdassa säädettyyn huomattavasti vahvistettuun suojaan maasta poistamista vastaan, vaikka hän on tullut Suomen alueelle räikeästi vastoin hänelle yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä määrättyä maahantulokieltoa eikä hänellä siten ole oleskeluoikeutta Suomessa. Tällainen mahdollisuus olisi vastoin yhtäältä direktiivillä 2003/109 käyttöön otettua järjestelmää, jonka nojalla kolmannen maan kansalaisella on oikeuksia ja etuja, jotka riippuvat siitä, miten hän on kotoutunut niin ensimmäisen kuin toisenkin jäsenvaltion yhteiskuntaan, ja toisaalta jäsenvaltion tekemiin maahantulokieltopäätöksiin liitettäviä oikeusvaikutuksia.
56. Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että direktiivin 2003/109 22 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, ettei sitä sovelleta kolmannen maan kansalaiseen, jolla on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema ensimmäisessä jäsenvaltiossa mutta jolla ei ole oleskeluoikeutta jäsenvaltiossa, jonka alueelle hän siirtyy hänelle yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä määrätyn maahantulokiellon vastaisesti.
57. Kyseinen kolmannen maan kansalainen säilyttää mahdollisuuden vedota pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen oleskelulupaansa perustuviin oikeuksiin palaamalla ensimmäisen jäsenvaltion alueelle.
58. Jäsenvaltion, jonka alueella kyseinen kolmannen maan kansalainen on, on tällöin sovellettava direktiivissä 2008/115 ja erityisesti sen 6 artiklan 2 kohdassa säädettyä palauttamismenettelyä.
59. Muistutan nimittäin, että kyseisen direktiivin 6 artiklassa säädetään jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen palauttamispäätöksiä koskevista vaatimuksista ja menettelyistä. Mainitun direktiivin 6 artiklan 2 kohta koskee erityistilannetta, jossa kyseisellä kolmannen maan kansalaisella on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa. Kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltion, jonka alueella tämä kolmannen maan kansalainen oleskelee laittomasti, on tehtävä palauttamispäätös ainoastaan siinä tapauksessa, että asianomainen henkilö kieltäytyy siirtymästä välittömästi hänelle oleskeluluvan myöntäneeseen jäsenvaltioon tai että hänen välitön poistumisensa on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi.(31)
V Ratkaisuehdotus
60. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa korkeimman hallinto-oikeuden esittämään ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 11.5.2011 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2011/51/EU, 22 artiklan 3 kohtaa
on tulkittava siten, että
– sitä ei sovelleta kolmannen maan kansalaiseen, jolla on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema ensimmäisessä jäsenvaltiossa mutta jolla ei ole oleskeluoikeutta jäsenvaltiossa, jonka alueelle hän siirtyy hänelle yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä määrätyn maahantulokiellon vastaisesti
– kyseinen kolmannen maan kansalainen säilyttää mahdollisuuden vedota pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen oleskelulupaansa perustuviin oikeuksiin palaamalla ensimmäisen jäsenvaltion alueelle.